transportsektorns
miljömålsarbete
transportsektorns
miljömålsarbete
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 11 093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5450-3. pdf ISSN 0282-7298
Elektronisk publikation
Förord
Naturvårdsverket gav under 2002 Inregia i uppdrag att granska och utvärdera transportsektorns miljöarbete. Syftet med uppdraget var att redovisa hur transport-sektorn lever upp till sektoransvaret, analysera möjligheter och begränsningar i sektorsansvaret, identifiera hinder/brister, ge förslag på hur man kan undanröja hinder samt ge förslag på projekt, samarbetspunkter, goda exempel, etc.
Analysen tar sin utgångspunkt i granskningen av aktörer på central nivå och i två län med skilda utgångsförutsättningar som tillsammans kan ge en rimlig belysning av helheten. Skåne och Västernorrland valdes som representativa län.
Utvärderingen har utförts av Anna Hadenius projektledare samt Olle Löfgren Inregia AB.
Författarna är ansvariga för rapportens innehåll, varför de inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt.
Projektledare på Naturvårdsverket har varit Kjell Andersson. Stockholm i mars 2005.
Innehåll
Förord 3 Innehåll 4
1 Sammanfattning 6
2 Bakgrund och syfte 10
3 Miljömålen i transport-sektorn 15 3.1 De transportpolitiska miljömålen 15 3.2 Miljökvalitetsmålen 16 3.3 Miljökvalitetsnormer 17 3.4 EU:s miljömål 18 3.5 EG-direktiv 19
3.6 Sambandet mellan de olika grupperna av mål 19
4 Medel för måluppfyllelse 20
4.1 Styrmedel 20
4.1.1 Lagar, förordningar och föreskrifter 20
4.1.2 Ekonomiska styrmedel 20
4.1.3 Information och attitydpåverkande åtgärder 21
4.2 Principer för styrning 21
4.2.1 Sektorsprincipen 21
4.2.2 Det egna miljöarbetet 23
4.3 Aktörerna i miljömålsarbetet 23
4.4 Aktörernas uppgifter inom miljömålsarbetet 25
4.4.1 Interaktionen mellan aktörerna 26
5 Perspektiv på miljömålen 27
5.1 Miljömål och miljöarbete 27
5.1.1 Vägverket 27
5.1.2 Banverket 28
5.1.3 Luftfartsverket 29
5.1.4 Sjöfartsverket 30
5.1.5 Regionala myndigheter och kommuner 30
5.1.6 Övriga aktörer 31
5.2 Kunskap om de nationella miljömålen 31
5.2.1 Trafikverken 32
5.2.2 Andra offentliga aktörer 32
5.2.3 Andra aktörer 32
5.3 Synen på de olika målstrukturerna 33
5.4 Vilken nytta har aktörerna av miljömålen? 34
5.5 Prioritering av miljömålen 34 6 Sektorsarbetet 36 6.1 Verktyg för miljöanpassning 36 6.1.1 De långsiktiga trafikinvesteringsplanerna 36 6.1.2 Utveckling av miljömålen 36 6.2 Synpunkter på sektorsprincipen 37
6.2.1 Tolkningen av sektorsprincipen 37
6.2.2 Sektorsprincipens betydelse 37
6.2.3 Fördelar med sektorsprincipen 38
6.2.4 Nackdelar med sektorsprincipen 38
6.3 Sektorsarbetets innehåll 39
6.4 Det utåtriktade sektorsarbetet 39
6.4.1 Vägverket 39 6.4.2 Banverket 40 6.4.3 Luftfartsverket 41 6.4.4 Sjöfartsverket 41 6.4.5 Länsstyrelserna 41 6.4.6 Kommunerna 42 6.4.7 Internationellt samarbete 42
6.5 Sektorsarbetets roll i arbetet med att begränsa utsläppen 42
7 Sektorsarbetet från målgruppens perspektiv 44
7.1 Kontakter med myndigheter 44
7.1.1 Påverkan från myndigheter 45
7.2 Åtgärder som vidtas för att minska miljöpåverkan. 47
7.2.1 Påverkan genom upphandling 47
7.3 Sektorsarbetets effekter 48
8 Perspektiv på måluppfyllelsen 50
8.1 Uppföljning 50
8.2 Bedömning av målens genomslag 51
8.3 Bedömning av måluppfyllelsen 52
8.3.1 SIKA:s uppföljning av de transportpolitiska målen 2002 52
8.3.2 Bedömningar från intervjuer och enkäter 54
9 Möjligheter och hinder 55
9.1 Hinder för utsläppsbegränsningar 55
9.2 Behovet av nya instrument i miljöarbetet 55
9.3 Synpunkter på bördefördelningen 56
9.4 Synpunkter på Naturvårdsverket och andra miljömyndigheter 57
9.5 Exempel på goda initiativ i miljöarbetet 57
10 Slutsatser 59
Bilaga 1 Teknisk beskrivning 61
Bilaga 2 Fria enkätsvar 63
Bilaga 3 Delmål till miljökvalitetsmålen 92
Bilaga 4 Gällande miljökvalitets-normer 100
Bilaga 5 Bortfallsredovisning 102
Bilaga 6 Perspektiv på miljömålen 103
Bilaga 7 Sektorsarbetet 122
Bilaga 8 Sektorsarbetet från målgruppens perspektiv 144
Bilaga 9 Perspektiv på måluppfyllelsen 154
1 Sammanfattning
Förutsättningar
Naturvårdsverkets uppdrag är bl.a. att följa upp miljökvalitetsmålen med tillhöran-de tillhöran-delmål. I tillhöran-detta arbete ingår uppföljning av hur trafikverken arbetar i tillhöran-detta sam-manhang. Som ett led i detta har Naturvårdsverket givit Inregia AB i uppdrag att granska och utvärdera transportsektorns miljöarbete.
Syftet med uppdraget var att redovisa hur transportsektorn lever upp till sektoran-svaret, analysera möjligheter och begränsningar i sektorsansektoran-svaret, identifiera hin-der/brister, ge förslag på hur man kan undanröja hinder samt ge förslag på projekt, samarbetspunkter, goda exempel, etc.
För att kunna uppnå tillräckligt djup i analysen har det varit nödvändigt att kon-centrera analysen på utvalda regioner som kan anses vara representativa för helhe-ten. Analysen tar därför sin utgångspunkt i granskningen av aktörer på central nivå och i två län med skilda utgångsförutsättningar som tillsammans kan ge en rimlig belysning av helheten. Skåne och Västernorrland valdes som representativa län. Underlag för analysen är skriftlig information från rapporter, hemsidor, m.m. samt datainsamling genom enkäter och intervjuer med två grupper av aktörer. Den ena gruppen är sådana som har till uppgift att driva på miljöarbetet genom att påverka andra aktörer. Den andra gruppen är sådana som utför eller upphandlar transporter och som därför är målgrupp för den första gruppen. Två olika enkäter har skickats per post till ett urval av företag i de undersökta länen som är utförare eller använda-re av transporter använda-respektive till ett 50-tal offentliga aktöanvända-rer. De senaanvända-re är dels kom-muner och dels representanter för trafikverk, kommunförbund och offentliga tra-fikoperatörer i de två granskade länen. Nedan redovisas slutsatserna från analysen i punktform.
Slutsatser om måluppfyllelse
SIKAs utvärdering visar att utsläppen av koldioxid från transportsektorn i Sverige år 2010 inte kommer att ha stabiliserats på 1990 års nivå. För att uppnå målet måste ytterligare insatser sättas in för. Förutsättningarna för att nå utsläppsmålen för andra föroreningar är betydligt bättre.
Offentliga aktörer har inte en samstämmig bild avseende måluppfyllelsen. Kom-muner tror i större utsträckning än myndigheter att koldioxidmålet klaras. Myndig-heterna tror i större utsträckning än kommunerna att kväveoxidmålet nås. Om aktö-rerna har en felaktig uppfattning om åt vilket håll utvecklingen är på väg så finns det risk att miljöfrågorna inte hanteras på optimalt sätt.
Slutsatser om förutsättningar för aktörerna
De anställda på trafikverken har god kunskap om de transportpolitiska målen, men något sämre kunskap om miljökvalitetsmålen. Bland kommunerna bedöms miljö-kvalitetsmålen vara betydligt mer kända än de transportpolitiska. På privata företag var kunskapen om båda målkategorierna lägre än hos övriga aktörer.
Trafikverken bedömer att de transportpolitiska målen är kraftstyrande för verksam-heten medan miljökvalitetsmålen är mer diffust styrande och svårare att relatera direkt till verksamheten. Incitament för att arbeta mot miljömålen efterfrågas. Enligt regeringen är alla mål lika viktiga men många aktörer upplever sina egna mål som de viktigaste. Miljömålen blir ibland mer en restriktion på de andra målen. På regional nivå prioriteras ofta regional utveckling.
Slutsatser om organisatoriska förutsättningar
Det är viktigt att alla aktörer som arbetar med de uppgifter som ligger inom sek-torsarbetet arbetar utifrån samma uppsättning mål. Så är det inte idag. Trafikverken arbetar utifrån de transportpolitiska målen medan länsstyrelserna och kommunerna arbetar utifrån miljökvalitetsmålen. Det framstår därför som angeläget att arbetet med att foga ihop de bägge målstrukturerna till en gemensam operationaliserbar struktur fortsätter och förstärks.
Trafikverken gör en likartad tolkning av sektorsprincipen, nämligen att verken har ansvaret för genomförandet av målen inom sin egen sektor. När det gäller det kon-kreta innehållet är osäkerheterna större.
Sektorsprincipen har ett brett stöd bland aktörerna inom kommuner och myndighe-ter. Aktörerna är överens om att sektorsprincipen är viktig för att den visar vilket ansvar sektorn har i arbetet med de mål som fastställs och att områdeskompetensen finns samlad. Fördelar som nämns är att sektorsprincipen ger en bättre koppling till genomförandet, mer realistiska mål samt synliggör intressekonflikter.
Nackdelen med sektorsprincipen är att miljömålen riskerar att få låg prioritet och att sektorns kärnområden tar över. Det saknas effektiva instrument och samarbete över gränserna försvåras. Andra nackdelar som nämnts är att ingen tar ett helhets-grepp och risk finns att åtgärderna inte fördelas mellan aktörerna på ett samhälls-ekonomiskt effektivt sätt.
Det finns generellt två synpunkter på bördefördelningen mellan olika sektorer, den samhällsekonomiska fördelningen eller den solidariska.
Verktyg för miljömålsarbetet
Regeringen påverkar miljöarbetet huvudsakligen genom tre olika typer av styrme-del; lagar och förordningar, ekonomiska styrmedel samt information och attitydpå-verkande åtgärder. Transportsektorn rår inte själva över många av de viktiga
in-strumenten, såsom ekonomi, beskattning, långsiktig infrastrukturplanering. An-vändningen av vissa verktyg innebär också målkonflikter.
Sektorsarbetets innehåll
Sektorsarbetet för miljö innebär att de sektorsansvariga myndigheterna dels ska verka för att miljömålen nås i det egna arbetet och dels att påverka övriga aktörer i sektorn så att miljömålen nås. Det senare, d.v.s. det utåtriktade sektorsarbetet, innebär att trafikverken utöver den traditionella rollen som verksamhetsansvarig inom sektorn också har ett sektoransvar att samla, stödja och driva på andra aktörer i sektorn så att uppsatta mål nås. Utöver gemensamma sektorsuppgifter har olika sektorer mer specifika uppgifter.
Sektorsarbetet från användarnas perspektiv
Företagen söker kontakt med myndigheterna knappa åtta gånger per år. Det vanli-gaste är att kontakt söks med kommun eller länsstyrelse (43 respektive 28 % av tagna kontakter). Det är dubbelt så vanligt att kontakta Naturvårdsverket som Tra-fikverken.
Företagen anser att kunder och marknad påverkar dem mest när det gäller införan-det av åtgärder för att förbättra miljön inom trafikområinföran-det. Företagens egna image och vilja anses också betydelsefulla. Kommunen är den aktör som påverkar företa-gen mest.
Företagen anger att aktörerna främst påverkar via krav och information. Ekono-miska styrmedel från aktörernas sida upplevs inte vara av någon större betydelse. När det gäller information är branschorganisationerna de viktigaste aktörerna, följt av Naturvårdsverket och kommunerna. Kraven står i huvudsak kommunerna och Länsstyrelserna för, följt av Naturvårdsverket.
De vanligaste åtgärderna som företagen genomfört i utsläppsbegränsande syfte är tekniska åtgärder på fordon och bränslen och åtgärder som påverkar transportbeho-vet. Byte till mer miljövänliga transportslag samt åtgärder som påverkar hur trans-porterna utförs har genomförts i mindre omfattning.
Sektorsprincipen har brett stöd bland aktörerna inom kommun och myndigheter. Drygt 85 % tycker att sektorsprincipen är viktig för att miljömålen ska nås.
Hinder för utsläppsbegränsningar
Målkonflikter mellan miljömål och andra mål utgör hinder för utsläppsbegräns-ningar, exempelvis målkonflikt mellan tillgänglighet och miljö. Andra hinder för utsläppsbegränsningar är att beslut fattas på internationell nivå och att det saknas incitament för operatörerna, d.v.s. det saknas lönsamhet i miljösatsningar. Risken för suboptimeringar och avsaknad av information om åtgärder och dess effekter på
central nivå är andra hinder, liksom full-ständig kunskap om det konkreta innehål-let i sektorsarbetet.
Behov av nya instrument
Trafikverken pekar på behovet av nya instrument, däribland samordning av bebyg-gelseplanering och infrastruktur. Man eftersöker också fler ekonomiska styrmedel, t ex avgifter och beskattning. Införandet av nya instrument kan dock leda till mål-konflikter, t ex konflikt mellan tillväxtmål och miljömål.
Vad kan myndigheterna göra
60 % av företagen ansåg sig ha nytta av myndigheternas arbete. Den nyttan som företagen har av myndigheternas arbete är i mycket stor utsträckning kopplad till information och kunskap. Regler och krav, stöd, service och samarbete är andra områden som företagen upplever sig ha nytta av.
För att undanröja hinder och stimulera utvecklingen mot miljömålen bör myndig-heterna prioritera informationsaktiviteter av olika slag, påverkan på incitaments-strukturen, utveckling av tillsyn, kunskapsutveckling, m.m.
2 Bakgrund och syfte
Bakgrund
Genom den s.k. sektorsansvarsprincipen har sektorerna fått en allt större roll i mil-jöarbetet. För transportområdet innebär detta att trafikmyndigheterna är sektoran-svariga och ska beakta miljömålen i sin verksamhet och verka för att dessa integre-ras i sektorn. I Naturvårdsverkets roll ingår att utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna.
På senare tid har fokusering skett på begreppet Hållbar utveckling. I den andan har 15 miljökvalitetsmål utvecklats för svenskt vidkommande varav fem är särskilt viktiga för transportområdet.
För transportpolitiken finns sedan 1998 också sektorsmål där trafikmyndigheterna ansvarar för genomförande och uppföljning. Det transportpolitiska målet ”En god miljö” berör miljöaspekterna.
Vart fjärde år skall miljömålsrådet lämna underlag till regeringens för en fördjupad utvärdering av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Denna skall baseras på un-derlag för de olika målmyndigheterna. Naturvårdsverkets uppdrag är bl.a. att följa upp miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. I detta arbete ingår uppföljning av hur trafikverken arbetar i detta sammanhang. Som ett led i detta har Naturvårds-verket givit Inregia AB i uppdrag att granska och utvärdera transportsektorns mil-jöarbete.
Syfte
Syftet med uppdraget var att redovisa hur transportsektorn lever upp till sektoran-svaret, analysera möjligheter och begränsningar i sektorsansektoran-svaret, identifiera hin-der/brister, ge förslag på hur man kan undanröja hinder samt ge förslag på projekt, samarbetspunkter, goda exempel, etc.
Projektet skall fokusera på de processer som styr arbetet men också uppnådda resultat.
Definitioner
Det förekommer olika tolkningar och definitioner av begreppen miljömålsarbete och sektorsarbete. Här avser begreppet miljömålsarbete det arbete som bedrivs i syfte att uppnå miljömålen. När det gäller de sektorsansvariga myndigheterna är detta begrepp i den här rapporten ekvivalent med begreppet sektorsarbete, som således här avser det arbete som trafikverken bedriver med att beakta miljömålen i sin verksamhet och verka för att målen integreras i sektorn. Med utåtriktad sektors-arbete avses det sektors-arbete som bedrivs för att målen skall integreras hos andra aktörer.
Uppläggning av arbetet
Transportsektorn kännetecknas av en mycket komplex struktur med många aktörer och ett flertal nivåer. För att kunna uppnå tillräckligt djup i analysen var det nöd-vändigt att koncentrera analysen på utvalda regioner som kan anses vara represen-tativa för helheten. Analysen tar därför sin utgångspunkt i granskningen av aktörer på central nivå och i två län med skilda utgångsförutsättningar som tillsammans kan ge en rimlig belysning av helheten.
Skåne och Västernorrland valdes som representativa län. Skåne har en speciell tyngd inom trafikområdet genom sin roll som transitregion och representerar i övrigt både storstad och landsbygd. Västernorrland representerar motsatsen i form av kombination av glesbygd och industriregion.
Underlag för analysen
Underlag för analysen är skriftlig information från rapporter, hemsidor, m.m. samt datainsamling genom enkäter och intervjuer med två grupper av aktörer. Den ena gruppen är sådana som har till uppgift att driva på miljöarbetet genom att påverka andra aktörer. Den andra gruppen är sådana som utför eller upphandlar transporter och som därför är målgrupp för den första gruppen.
Intervjuer
Intervjuer och enkäter samverkar till att ge en bild av aktörerna i de två studerade regionerna som både har djup och bredd. Eftersom en betydande del av trafikarbe-tet utförs av nationella aktörer har det varit nödvändigt att representanter för dessa aktörer också intervjuas. Intervjuerna har därför genomförts med aktörer både på central och regional nivå (Bilaga 1).
De intervjuade på trafikverk och andra regionala organ har varierande bakgrund med tyngdpunkt på strategisk planering och miljöansvar. Ansvar för strategisk planering samt miljösamordnare, miljöchef, miljökoordinator eller miljöansvarig är de vanligaste funktionerna. Exempel på andra funktioner är kontaktperson vid trafikeringsavtalsfrågor, gruppchef inom trafiksektorn, kommunikationsdirektör, logistikingenjör, stadsbyggnadschef och ekonom.
Enkäter
Två olika enkäter har skickats per post till ett urval av företag i de undersökta länen som är utförare eller användare av transporter respektive till ett 50-tal offentliga aktörer. De senare är dels kommuner och dels representanter för trafikverk, kom-munförbund och offentliga trafikoperatörer i de två granskade länen. Vi kommer för enkelhetens skull kalla aktörerna i den senare gruppen för myndigheter, även om detta i några fall kan vara diskutabelt.
Enkät till privata företag
Enkäten till privata företag har riktats till 445 företag, främst i Skåne och Väs-ternorrlands län. Eftersom många stora nationella företag påverkar utvecklingen i
alla regioner har ett sjuttiotal strategiskt viktiga företag i hela riket handplockats för att se till att de viktigaste aktörerna blir representerade. Därutöver har ett slump-mässigt stratifierat urval gjorts av företag i de bägge länen inom branscher som är av betydelse för miljöutvecklingen. Svar har inkommit från 119 av företagen i Skåne och 45 av företagen i Västernorrland samt från 35 av de viktiga företagen. Företagen har delats in efter branschtillhörighet. Branscherna är tillverkning, parti-handel, bygg-verksamhet, landtransporter samt övriga transporter. Resultaten redo-visas vägt för de olika branscherna.
Svarsfrekvensen i enkäten till utförare/användare var måttliga 45 procent. Bortfall kan också finnas på enskilda frågor, s.k. internt bortfall. Med hänsyn till den låga svarsfrekvensen i den förstnämnda enkäten måste svaren tolkas med en viss försik-tighet. Det gäller särskilt branschen Övriga transporter där antalet svarande är litet. Population och urval beskrivs närmare i bilaga 1.
Inom företagen är det till största delen miljöansvariga som besvarat enkäten, i an-nat fall är det lika stora delar VD/verksamhetsansvarig och miljösamordnare eller kvalitetssamordnare som har besvarat enkäten.
Enkät till offentliga aktörer
När det gäller enkäten till de offentliga aktörerna är svarsfrekvensen mer normala 72 procent. Svar har inkommit från 18 av Skånes kommuner och 4 av Västernorr-lands sju kommuner samt från 15 av 19 offentliga regionala aktörer. Resultaten redovisas ovägda för de olika grupperna.
Inom kommunerna är det oftast chef/verksamhetsansvarig som besvarat enkäten. Inom myndigheterna är flertalet ansvariga för det utåtriktade miljöarbetet eller har andra funktioner, t.ex. Agenda 21-samordnare, enhetschef, kommunikationsdirek-tör, utredare, miljösamordnare, ansvarig strategisk planering, miljöspecialist eller miljökoordinator.
Respondenternas verksamhet på miljöområdet
En tredjedel av företagen som besvarat enkäten utför godstransporttjänster åt sig själva. I branschen övriga transporter är det två, ett flygbolag och ett rederi, av tre företag som utför godstransporttjänster åt sig själva. Inom branschen partihandel utför hälften av företagen godstransporttjänster åt sig själva. Branschen stödfunk-tioner utför godstransporttjänster i mindre omfattning än de övriga. Knappt en femtedel utför godstransporttjänster åt sig själva.
Tillverkningsbranschen står för i princip all verksamhet som utför godstransport-tjänster åt andra. Hälften av branschens företag utför tjänsten. Även företagen inom branscherna landtransporter (15 %), partihandel (8 %) och stödfunktioner (9%) utför godstransporttjänster.
En tiondel av de företag som besvarat enkäten utför persontrafiktjänster åt sig själ-va. Partihandelsbranschen utför persontrafiktjänster i något större utsträckning än övriga branscherna. Ingen av företagen i branschen övriga transporter utför själva persontrafiktjänster.
Det är endast företag i branschen tillverkning som utför persontrafiktjänster åt andra. En tiondel av företagen utför persontrafiktjänster åt andra.
Alla branscher handlar upp godstransporttjänster i stor utsträckning. Den bransch där företagen handlar upp minst godstransporttjänster är tillverkning, och då hand-lar ändå 75 procent av företagen upp godstransporttjänster. I branschen övriga transporttjänster handlar alla tre företagen upp godstransporttjänster.
Drygt en tiondel av de företag som svarat på enkäten handlar upp persontrafiktjäns-ter. En tredjedel av företagen i branschen stödfunktioner handlar upp tjänster. Ett av företagen i branschen övriga transporter handlar upp persontrafik-tjänster.
Uppläggning av rapporten
Uppläggningen av rapporten bygger på den logiska struktur som åskådliggörs i nedanstående bild.
I kapitel 3 ges en översikt över målen för miljöarbetet inom transportsektorn och hur de olika målstrukturerna förhåller sig till varandra. Kapitel 4 tar upp styrmedel, principer för styrning samt aktörerna och deras uppgifter.
I kapitel 5 ges ytterligare perspektiv på miljömålen när det gäller aktörernas kun-skaper om miljömålen, nytta av målen, egna mål och miljöarbete samt prioritering-ar. I kapitel 6 granskas sektorsarbetet från de påverkande aktörernas perspektiv medan kapitel 7 utgår från de påverkade aktörernas perspektiv. Kapitel 8 beskriver uppföljningssystemet, bedömningar av målens genomslag och graden av målupp-fyllelse. I kapitel 9 diskuteras hinder för och möjligheter till utsläppsbegränsningar och miljöarbete. Här redovisas också synpunkter och önskemål om myndigheternas arbete samt exempel på goda initiativ i miljöarbetet. I kapitel 10 presenteras slut-satser och förslag.
Mål
Verktyg
Genomförandeprocess
Resultat
I bilaga 1 ges en teknisk beskrivning av enkätundersökningar, intervjuer, m.m. och i bilaga 2 redovisas fria enkätsvar från de bägge enkäter som genomförts. Bilaga 3 redovisar delmålen till miljökvalitetsmålen och bilaga 4 gällande miljökvalitets-normer. Bilaga 5 innehåller bortfallsredovisning från enkäterna. Bilagorna 6 – 10 innehåller mer utförliga redovisningar av kapitel 5-9 i huvudrapporten.
3 Miljömålen i
transport-sektorn
Vi kan urskilja två huvudgrupper av mål som berör miljön i trafiksektorn: • De transportpolitiska miljömålen
• De generella miljökvalitetsmålen •
I tillägg till detta finns miljöbalkens miljökvalitetsnormer som i vissa avseenden har målliknande funktioner. De nationella målen måste också ses mot bakgrund av EU:s miljömål och andra internationella överenskommelser.
De mål som är av betydelse för transportsektorns miljöarbete har tillkommit vid olika tidpunkter, i olika sammanhang och från olika utgångspunkter. Nedan ges en översikt över de olika målen och hur de förhåller sig till varandra.
3.1 De transportpolitiska miljömålen
För transportpolitiken finns sedan 19981 sektorsmål där trafikmyndigheterna
an-svarar för genomförande och uppföljning. Målen för transportsektorn, d.v.s. de transportpolitiska målen, består av ett övergripande mål och sex delmål. Det över-gripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet.
Delmålen är:
• Ett tillgängligt transportsystem • En hög transportkvalitet • En säker trafik
• En god miljö
• En positiv regional utveckling • Ett jämställt transportsystem2
Delmålen är långsiktiga men preciseras genom olika etappmål som gäller på korta-re sikt.
Inom ramen för delmålet God miljö bör följande etappmål gälla för utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser:
1
• utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör år 2010 ha stabilise-rats på 1990 års nivå.
• utsläppen av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå.
• utsläppen av svavel från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå.
• utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. Etappmål för störningar från trafikbuller finns både för ny- eller större ombyggna-tion och för åtgärder i befintlig bebyggelse och för olika bullerkällor, t.ex. flyg, vägar och järnväg.
Mål för trafikens hälsoeffekter av luftföroreningar har inte fastställts. Sådana finns dock i de miljökvalitetsnormer som infördes i och med av Miljöbalken trädde i kraft 1999 ( se nedan) och i delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft.
När det gäller kretsloppsanpassning3 finns etappmål för perioden fram till år 2007.
• Miljöfarliga avfall ska inte införas i infrastrukturen.
• Användandet av icke förnyelsebara material ska minimeras.
• Materialen i infrastrukturen ska återvinnas eller återanvändas och depo-nering ska i princip upphöra
• De mest allvarliga konfliktpunkterna mellan vattentäkter och vägar eller järnvägar bör åtgärdas
För Natur- och kulturmiljö finns målsättningar för nya transportanläggningar4
• Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i samklang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden.
• Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör all-tid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas.
• Studier bör göras i tidiga skeden av hur den tillkommande infrastrukturen på olika sätt påverkar landskapet.
3.2 Miljökvalitetsmålen
I april 1999 antog riksdagen 15 miljökvalitetsmål som utgör en precisering av be-greppet hållbar utveckling5. De definierar det tillstånd för den svenska miljön som
miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen är frisk luft, ingen övergödning,
3
Prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter 4
Prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter 5
bara naturlig försurning, god bebyggd miljö, begränsad klimatpåverkan, grundvat-ten av god kvalitet, levande sjöar och vatgrundvat-tendrag, myllrande våtmarker, hav i ba-lans samt levande kust och skärgård, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, stor-slagen fjällmiljö, giftfri miljö, säker strålmiljö och skyddande ozonskikt. Av dessa är de fem första av särskild betydelse för trafiksektorn.
Propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier6 innehåller en
vida-reutveckling av den miljömålsstruktur som riksdagen 1999 fattade beslut om. I propositionen föreslås delmål för 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen7 ,
strategier att uppnå miljömålen samt att den nya miljömålsstrukturen ersätter tidi-gare mål inom ramen för miljöpolitiken. Riksdagen har antagit förslagen8. Delmål
för målet Begränsad klimatpåverkan behandlas i en särskild proposition9. Delmålet
Giftfri miljö behandlas i propositionen 200/01:65 Kemikaliestrategi för giftfri miljö. Delmålen avser i de flesta fall läget 2010. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vissa förändringar som skall vara genomförda. Ett uppfölj-ningssystem baserat på bl.a. indikatorer föreslås och ett särskilt miljömålsråd, knu-tet till Naturvårdsverket, föreslås ansvara för uppföljning och rapportering. Många av de föreslagna delmålen är av stor betydelse för transportsektorn och en av de föreslagna strategierna rör just effektivare energianvändning och transporter. Också övriga strategier för kretslopp och hushållning är av betydelse för olika delar av transportsektorn.
3.3 Miljökvalitetsnormer
Genom miljöbalken infördes flera nyheter som har stor betydelse för transport-området. En av dessa är miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormer är ett viktigt styrmedel för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Regeringen får för vissa geografiska områden eller hela landet, meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön.
Miljökvalitetsnormerna är formellt inte mål för miljöarbetet utan medel att nå må-len. De får dock ändå karaktär av mål i och med att regeringen eller myndigheter endast indirekt kan påverka att normerna nås genom tillståndsgivning för projekt som kan påverka om normen uppfylls eller åtgärdsprogram som syftar till att nor-merna skall nås. Karaktären av mål understryks av att regeringen anger att vissa normer skall vara uppfyllda vid vissa tidpunkter.
6
Prop.2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier 7
I bilaga 3 redovisas delmålen enligt propositionen 8
Miljökvalitetsnormer finns för närvarande för bland annat högsta halt i utomhusluft av kvävedioxid, svaveldioxid, bly och partiklar10. Normen för kvävedioxid ska vara
uppfylld den 31 december 2005 och normen för partiklar den 31 december 2004. Övriga normer ska redan ha uppnåtts.
EG-direktivet (2000/69/EG) om miljökvalitetsnormer för kolmonoxid och bensen ska vara genomfört den 13 december 2002. Normen för kolmonoxid ska vara upp-nådd den 1 januari 2005 och normen för bensen senast den 1 januari 2010. Natur-vårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera konsekvenserna av inför-livandet av EG-direktivet eller av att införa strängare svenska krav. Naturvårdsver-ket föreslår att regeringen inför en miljökvalitetsnorm på 2,5 µg/m3 för bensen till
2010 samt en miljökvalitetsnorm för koloxid på 10 mg/m3.
Utöver miljökvalitetsnormer finns det gränsvärden för sot och kvävedioxid10. Om
det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas ska respektive kommun utföra mätningar.
Miljökvalitetsnormerna kan också användas för att komma till rätta med redan uppkomna skador eller olägenheter11. En annan nyhet i miljöbalken är att
regering-en tillåtlighetsprövar nya, större infrastrukturprojekt12.
3.4 EU:s miljömål
EU: s övergripande miljömål är formulerat som principen för hållbar utveckling, vilket innebär att den politik som EU genomför för att tillfredställa dagens behov inte får drabba kommande generationer. EU: s sjätte handlingsprogram för miljö lades fram 2001 och sträcker sig till år 2010. Programmet anger den politiska viljan hos medlemsstaterna. I programmet presenteras långsiktiga mål – en slags ideala tillstånd med avseende på en del miljöproblem. Där föreslås också mål och åtgär-der fram till år 2010. En del av målen berör vägtrafiken. Det är främst mål om klimatpåverkan, luftföroreningar och buller och vattenresurser. Programmet är inte juridiskt bindande.
10
I bilaga 4 redovisas de värden som gäller för miljökvalitetsnormerna 11
Miljökvalitetsnormer finns för närvarande för bl.a. högsta halt i utomhusluft av kvävedioxid, svaveldi-oxid, bly och partiklar. Normen för kvävedioxid skall vara uppfylld den 31 december 2005 och normen för partiklar den 31 december 2004. Övriga normer skall redan ha uppnåtts. Som en följd av bl.a. EG-direktiv kan ytterligare miljökvalitetsnormer komma att införas. För kolmonoxid och bensen har högsta tillåtna halter i utomhusluft fastställts i ett EG-direktiv som skall vara genomfört den 13 december 2002. Myndigheter och kommuner skall säkerställa att normerna uppfylls vid planering, planläggning, till-ståndsprövning m.m. Tillstånd får inte meddelas för en verksamhet som medverkar till att en miljökvali-tetsnorm överskrids. Om det behövs för att en norm skall uppfyllas skall ett åtgärdsprogram upprättas av de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer.
12
Allmänna farleder, flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter, järnvägar för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst 5 kilometer på en befintlig järnväg för fjärrtrafik, motor-vägar, motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer. Regeringen kan även förbehålla sig att pröva andra projekt med stor påverkan på miljön och hushåll-ningen med mark och vatten.
3.5 EG-direktiv
Direktiv från EU är bindande för varje medlemsstat. Men det är upp till respektive stat att arbeta in direktiven i lagar och regelverk. Främst två direktiv kommer att få betydelse under den närmaste perioden. Luftdirektivet ställer minimikrav på luft-kvaliteten för halterna av svaveldioxid, kvävedioxid, bly och partiklar (PM10). Dessa krav ska inarbetas i respektive lands regelverk och uppfyllas i varje med-lemsland. Sommaren 2000 samlade EU kraven kring vattenfrågorna i ett vattendi-rektiv. Detta direktiv ska implementeras i medlemsstaternas lagstiftning inom tre år.
3.6 Sambandet mellan de olika grupperna av
mål
De 15 miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De är utgångs-punkten för ett målsystem som skall styra ett brett upplagt miljöarbete med deltaga-re inom alla samhällsområden.
Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande och bildar utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Delmålen ingår i målstruk-turen och är utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera miljöstrategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet.
Ansvaret för att, där det är lämpligt, precisera sektorsmål med utgångspunkt i del-målen ligger på de olika samhällssektorerna. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för de regionala anpassningar av de nationella målen som kan behövas. Kommunerna ansvarar för sådana lokala anpassningar av de nationella målen som de finner nödvändiga.
4 Medel för måluppfyllelse
4.1 Styrmedel
I detta avsnitt ges en översikt över det system av lagar, regler och aktörer som är verksamma och som påverkar utvecklingen och resultatet av transportsektorns miljöarbete.
Regeringen påverkar miljöarbetet huvudsakligen genom tre olika typer av styrme-del.
• Lagar, förordningar och föreskrifter • Ekonomiska styrmedel
• Information och attitydpåverkande åtgärder
Dessa olika påverkansmedel hanteras av olika aktörer. När det gäller lagar, förord-ningar, regleringar och föreskrifter ligger tyngdpunkten på regering och riksdag men också verk och myndigheter, länsstyrelserna och kommunerna kan lämna föreskrifter. Också när det gäller de ekonomiska styrmedlen ligger tyngdpunkten på regering och riksdag medan information och attitydpåverkande åtgärder främst hanteras av verk och myndigheter, inklusive länsstyrelser och kommuner.
4.1.1 Lagar, förordningar och föreskrifter
Viktiga lagar som styr miljöarbetet inom transportsektorn finns i miljöbalken. Reg-ler om tillståndsgivning och miljöprövning är där viktiga inslag när det gälReg-ler ny-tillkommande eller omprövad verksamhet. Regler om åtgärdsprogram är viktiga när det gäller befintlig verksamhet. Miljökvalitetsnormerna är viktiga både i existe-rande och ny verksamhet. Miljöpåverkande föreskrifter utges också på myndig-hetsnivå, t.ex. hastighetsbegränsningar.
Det finns också lagar på andra områden som är viktiga för miljömålsarbetet inom transportsektorn, t.ex. Plan- och bygglagen.
4.1.2 Ekonomiska styrmedel
De ekonomiska styrmedlen består t.ex. av beskattning av bränsle och fordon, pris-sättning av transporter, subventioner av trafik, avgifter t.ex. farledsavgifter, flyg-platsavgifter eller trängselavgifter men också t.ex. principer för fördelning av infra-strukturmedel. Dessa styrmedel beslutas huvudsakligen av regering och riksdag men vissa ekonomiska styrmedel kan vara lokala och ha lokala miljöeffekter, t.ex. parkeringsavgifter som kan påverka resandet. Beslut om ekonomiska styrmedel kan ibland också ligga på en nivå ovanför regering och riksdag. Detta gäller t.ex. inter-nationell trafik.
En viktig princip, som fastslogs i 1998 års transportpolitiska beslut, är att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken skall motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret på såväl nationell som internationell nivå är enligt regeringen ett viktigt medel i utvecklingen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Under de närmast kommande åren bör fokus enligt regeringen ligga på ökad differentiering av avgifter.
4.1.3 Information och attitydpåverkande åtgärder
Information och attitydpåverkande åtgärder planeras och genomförs på central och regional nivå av verk och myndigheter inom transportsektorn och på regional och lokal nivå av länsstyrelser, landsting, regioner och kommuner. Det är denna typ av åtgärder som är centrala i den granskning som här görs av transportsektorns miljö-målsarbete. Information, utbildning, forskning och utveckling, målstyrning av tra-fikverken samt förhandlingar och överenskommelser är inslag i sådan verksamhet. Ett annat exempel är åtgärder för ett hållbart resande, eller s.k. Mobility manage-ment, som är samlingsbeteckning inom EU för aktiviteter som avser att påverka efterfrågan på transporter. Aktiviteterna syftar till att minska efterfrågan av trans-porter genom påverkan på samhälls- och bebyggelseplanering, att minska det indi-viduella bilresandet till förmån för mer miljöanpassade transportsätt som gång-, cykel och kollektivtrafik, att åstadkomma effektivare användning av bilen t.ex. via samåkning och bilpooler, att effektivisera användningen av transportsystemet via infartsparkeringar och cykelparkeringar, flexibla arbetstider för minskad trängsel i högtrafik m.m. Huvudverktygen är information, kommunikation, samordning och organisation. Mycket av arbetet förutsätter ett lokalt och individnära arbete.
4.2 Principer för styrning
4.2.1 Sektorsprincipen
Under det senaste decenniet har den s.k. sektorsprincipen fått en allt viktigare roll i svensk politik. Sektorsprincipen innebär att ansvaret för att uppnå miljömål och andra sektorsmål fördelas inom samhällets alla sektorer, dvs. att myndigheter, före-tag och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljömål och andra sektorsmål inom sina verksamhetsområden. Sektorsprincipens innebörd och innehåll har utvecklats i ett antal propositioner som tar upp miljöproblematiken generellt eller speciellt inom olika sektorer13.
Frågor som har behandlats har för myndigheternas del gällt bl.a. förhållandet mel-lan ansvar och befogenheter samt preciseringen av det myndighetsspecifika sek-torsansvaret i instruktioner och regleringsbrev.
13
Sektorsansvaret har utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbetet som bedrivits under 1990-talet. Det gäller både för lagstiftningen och för utvecklingen av styrmedel. Miljöbalkens portalparagrafer och allmänna hänsynsregler riktar sig till alla och de skärper verksamhetsutövarens ansvar.
Myndigheternas ansvar för miljöaspekterna i hållbar utveckling är en viktig del i sektorsansvaret. Statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling har lagts fast i verksförordningen (1995:1322). Riksdagen har också beslutat att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål är utgångspunkter för att precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. 24 sektorsmyndigheter har givits ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sina sektorer I huvudsak samma myndigheter har fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida miljöpolitiken. På transportområdet är det de fyra trafikverken som har sektorsansvaret, d.v.s. Vägverket, Banverket, Luftfarts-verket och SjöfartsLuftfarts-verket.
Det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndig-heten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar:
• att identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet,
• att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt be-skriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser,
• att verka för att åtgärder genomförs,
• att fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet och
• att samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn
Arbetet med underlag skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål.
4.2.1.1 UTVECKLING AV SEKTORSANSVARET
Vad gäller sektorsansvaret i övrigt behöver det enligt regeringen14 fortfarande
tyd-liggöras vad som är en sektor och vilka som är dess ansvariga aktörer. Vidare be-höver incitamenten för aktörerna att ta sitt ansvar stärkas.
Regeringen har identifierat ett antal frågor som är avgörande för framgången och vidareutvecklingen av sektorsansvaret. Det gäller bl.a. avgränsningen av respektive sektor, myndighetens roll inom sektorn och myndighetens relationer till sektorns övriga aktörer. Vidare handlar det om myndighetens mandat att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling vidare inom sin sektor samt myndighetens kompetens och kapacitet att göra detta.
14
De grundläggande incitamenten för sektorns aktörer och de berörda politikområde-nas målstruktur och lagstiftning bestämmer i mycket förutsättningarna för sektors-myndigheten att utöva sektorsansvaret. De styrmedel statsmakterna ställer till för-fogande kan vara avgörande, men sektorsmyndighetens eget initiativ och drivkraft är också viktiga för myndighetens möjligheter att påverka utvecklingen. Rollför-delningen mellan de myndigheter som arbetar mycket med miljöfrågor och sek-torsmyndigheterna tillhör också kärnfrågorna.
Det är enligt regeringen viktigt att se sektorsansvaret som en process som succes-sivt utvecklas. Kärnfrågorna bör bearbetas successucces-sivt allt eftersom berörda aktörer erhåller kunskap och erfarenhet. Viktiga nyckelord här är lärande, erfarenhetsutby-te och ständiga förbättringar. För att miljökvalierfarenhetsutby-tetsmålen med tillhörande delmål och strategier skall kunna utvecklas och integreras fullt ut i beslutsfattandet inom myndigheternas sektorer måste myndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen gör därför den samlade bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret för miljön. Komplet-teringar och förändringar av myndighetsansvar behöver successivt aktualiseras och förtydligas.
4.2.2 Det egna miljöarbetet
Sedan år 1996 pågår införande av miljöledningssystem inom myndigheter och i Regeringskansliet. Ett stort antal myndigheter har fått regeringens uppdrag att infö-ra miljöledningssystem. Miljöledningssystem är ett verktyg för att systematiseinfö-ra och styra upp miljöarbetet och att skapa rutiner för uppföljning och redovisning av resultat. Miljöledningsarbetet hos myndigheterna bygger på samma principer som inom näringslivet. Införandet av miljöledning hos myndigheterna innebär också en integrering av miljöhänsyn.
4.3 Aktörerna i miljömålsarbetet
I detta sammanhang kan det vara ändamålsenligt att dela upp de aktörer som verkar miljösituationen inom transportsektorn i två grupper nämligen de som på-verkar och de som påverkas. De som påpå-verkar gör detta utifrån de uppgifter som de fått av regering och riksdag eller utifrån egna miljöengagemang. De viktigaste aktörerna som är av betydelse inom påverkansarbetet inom transportområdet och deras inbördes relationer beskrivs schematiskt i figur 1.
I toppen av strukturen är det regering och riksdag som ger uppgifter åt myndighe-ter, verk, länsstyrelser och kommuner genom lagar, förordningar, regleringsbrev, etc.
va inte utför transportarbetet. Detta gäller t.ex. huvudmän för länstrafik eller kom-munala förvaltningar som upphandlar färdtjänst.
Figur 1 De viktigaste aktörerna inomtransportsektorn
Utförarna är de privata företag eller offentliga förvaltning som utför godstranspor-ter eller persontrafiktjänsgodstranspor-ter. Det kan både var transportföretag som utför transport-tjänster åt andra och företag som transporterar sina egna produkter. Användarna, slutligen, är de företag som köper transporttjänster eller enskilda individer som utnyttjar kollektiva transportmedel.
Påverkansstrukturen i figuren är schematiskt tecknad och beskriver den huvudsak-liga riktningen i påverkansarbetet. Figuren skall åskådliggöra att det är aktörerna i de övre nivåer i bilden som påverkar medan aktörerna i den lägre nivån som blir påverkade. I själva verket sker sannolikt återkopplingar som gör att påverkan går i bägge riktningarna. De olika hierarkiska nivåer är heller inte så tydliga som de framstår i figuren. Grupperna Beställare och Utförare kan ses som producenter av transporttjänster och beskrivs i figurerna som aktörer som blir påverkade. Emeller-tid kan beställare vara knutna till kommuner eller regionala självstyrelseorgan och ha uppgifter inom ramen för dessas allmänna miljöpolicy eller uppdrag på miljö-området. Styrningsmöjligheterna blir då annorlunda än om det handlar om en helt fristående beställare.
En viktig del av påverkansarbetet från sektormyndigheterna är sektorsarbetet som beskrivs nedan. Genom olika åtgärder försöker sektormyndigheterna påverka be-ställare, utförare och användare.
Regering och riksdag
Länsstyrelser Verk och Kommuner
myndigheter
Beställare Utförare
4.4 Aktörernas uppgifter inom
miljömålsarbe-tet
På transportområdet är det de centrala trafikverken som är de viktigaste aktörerna i miljömålsarbetet, d.v.s. Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Också andra myndigheter har en roll, t.ex. Statens Institut för kommunikationsana-lys (SIKA). Naturvårdsverket är naturligtvis också en viktig aktör när det gäller genomförandet av regeringens miljömål.
De fyra trafikverken är sektorsansvariga på transportområdet. Trafikverken har i princip tre olika typer av uppgifter:
• Myndighetsuppgifter
• Byggande och drift av trafikinfrastruktur • Sektorsarbete
Myndighetsuppgifter kan t.ex. vara tillsyn eller övervakning. Byggande och drift av trafikinfrastruktur gäller vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Den tredje uppgiften är det utåtriktade sektorsarbetet som syftar till att påverka övriga aktörer inom sektorn.
Miljömålsarbetets inriktning och roll skiljer sig mellan de olika uppgifterna som sektormyndigheterna har. När det gäller trafikinfrastrukturen består miljömålsarbe-tet av att verka för miljökvalimiljömålsarbe-tetsmålen och att tillämpa miljökvalimiljömålsarbe-tetsnormerna i den egna verksamheten. I sektorsarbetet är målet att påverka andra aktörers verk-samhet.
Medan trafikverken har ansvar för regeringens miljömålsarbete i sina sektorer har länsstyrelserna och kommunerna ansvar inom sina geografiska områden.
Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljö-myndigheter och skall verka för att de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen får genomslag i länet. De har också ansvar för tillståndsprövning, uppsikt, tillsyn, granskning, samråd, underlag, miljömål och uppföljning inom miljö- och plane-ringsområdena på regional nivå.
Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljnings-arbete och har regeringens uppdrag att fortlöpande regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen
Länsstyrelserna skall också samordna arbetet med anpassning av delmål och sek-torsmål till sina län i samverkan med centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer. Man skall där ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen skall få genomslag
i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Vidare skall länsstyrelserna fortlö-pande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åt-gärdsprogram.
Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella målen. De har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och kommunal samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå.
Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor betydelse i arbetet för att nå miljömålen, framför allt enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. En effektiv tillsyn så att gällande regelsystem efterlevs är ett exempel.
4.4.1 Interaktionen mellan aktörerna
Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljöledning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen är sammankopplade och kompletterar varandra. Tillsammans utgör de enligt regeringen förutsättningar för en decentraliserad och systematiserad mål- och resultatstyrd miljöpolitik där ansvaret för miljön succes-sivt integreras i samhällets sektorer. Samspelet mellan arbetet med miljömål, miljö-ledningssystem och sektorsansvar för miljön bör enligt regeringen stärkas. De stat-liga myndigheternas ansvar för miljöfrågor bör göras mer tydligt, bl.a. genom att deras sektorsansvar för miljön preciseras. Kompletteringar och förändringar av myndighetsansvar behöver successivt aktualiseras och förtydligas. Därvid bör de individuella förutsättningar som varje myndighet har beaktas.
Rollen för de myndigheter som arbetar mycket med miljöfrågor är när det gäller sektorsansvaret bl.a. att stödja sektorsmyndigheterna, bistå med expertkunnande och att följa upp resultatet av arbetet mot miljömålen. Naturvårdsverket bör ha en central, stödjande roll i myndigheternas arbete med sektorsansvar för miljön. Myn-digheterna som arbetar mycket med miljöfrågor har dubbla roller, å ena sidan rol-len som utfärdare och tillämpare av regler och å andra sidan rolrol-len som stöd i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisa-tioner och företag.
5 Perspektiv på miljömålen
I föregående avsnitt har målen för miljöarbetet beskrivits och en översiktlig be-skrivning gjorts av styrmedel, styrprinciper och aktörer. I detta kapitel beskrivs de olika aktörernas egna miljöarbete och hur detta förhåller sig till de övergripande miljömålen. Beskrivningen baserar sig på skriftlig dokumentation, intervjuer med ett drygt tjugotal aktörer samt enkät till ca 450 aktörer. Respondenterna till inter-vjuerna och enkäten har valts så att på ett så bra sätt som möjligt är representativa för de olika grupper av aktörer som påverkar miljömålsarbetet inom transportsek-torn.
En utförligare beskrivning av Perspektiv på Miljömålen finns redovisad i Bilaga 6. Kapitlet inleds med en beskrivning av det egna miljöarbetet och miljömålen hos aktörerna. I beskrivningsperspektivet är det logiskt att börja med det egna miljö-målsarbetet eftersom information om detta ger svar på en mängd andra frågor. Det faktum att en aktör är miljöcertifierad ger t.ex. information om hur aktören arbetar med miljöfrågorna i olika sammanhang.
5.1 Miljömål och miljöarbete
5.1.1 Vägverket
Vägverket är indelat i sju olika vägverksregioner plus huvudkontor. Ett antal resul-tatenheter är också knutna till Vägverket. Vägverket är inte formellt miljöcertifierat men arbetar med att införa ett miljöledningssystem. Miljöledningssystemet innebär bl.a. att miljöarbetet ska utvecklas systematiskt och integreras i all verksamhet. Arbetet för med sig ständiga förbättringar och ger ledningen kontroll över att lagar och förordningar följs av organisationen.
Man har lagt fast en miljöpolicy som beskriver syfte, förhållningssätt och ansvar. Man har egna mål som knyter an till utsläpp, hälsoeffekter, buller, naturresurser samt natur- och kulturvärden.
Miljöarbetet styrs av Vägverkets nationella miljöprogram 2002 – 2005. Program-met gäller för hela Vägverket utom resultatenheterna. Det lägger fast övergripande och detaljerade miljömål, åtgärder som leder mot målen samt uppföljningsprinciper och miljöindikatorer för perioden 2002 till 2005. Programmet är underlag för Väg-verkets planering på lång och kort sikt.
Vägverket har regeringens uppdrag att införa miljöledningssystem till år 2003. Det innebär att miljöprogram också ska finnas för Vägverkets resultatenheter. Varje resultatenhet är en del av myndigheten Vägverket, men arbetar på företagsekono-miska grunder. Tre av fyra resultatenheter; produktion, färjerederiet, och konsult har redan tagit fram miljöprogram. Vägsektorns utbildningscentrum (VUC) ska upprätta ett.
5.1.1.1 VÄGVERKETS MILJÖMÅL
De kritiska miljöfrågorna som står i centrum för miljöarbetet i Vägverket är: • Energianvändning och koldioxidutsläppen
• Hälsopåverkan från luftföroreningar och buller.
• Vägarnas inverkan på stadens respektive landsbygdens natur- och kultur-värden.
De miljömål som läggs fast i Vägverket Nationella miljöprogram ligger i linje med riksdagens miljökvalitetsmål och regeringens delmål för god miljö inom både mil-jö- och transportpolitiken. Målen är:
Vägverkets åtgärder under programperioden ska tillsammans bidra till 130.000 ton lägre koldioxidutsläpp år 2005, jämfört med om åtgärderna inte genomförts.
• Miljökvalitetsnormer för luftkvalitet längs det statliga vägnätet ska nås från det år de implementerats i lagstiftning och regelverk.
• Fastigheter längs det statliga vägnätet med mer buller än 65 dBA utom-hus, ska ha högst 30 dBA ekvivalentnivå inomhus.
• Till 2005 ska det finnas mål och strategier för att klara de statliga vägar-nas natur- och kulturkriterier.
Under programperioden prioriterar Vägverket sina miljöinsatser inom följande områden: En marknad för miljöanpassade transporter, Ett energisnålt körsätt, Övergång till morgondagens bränslen, Lokal samverkan i vägtransportsektorn, En strategi för att lösa hälsoproblemen, Anpassning till natur och kulturvärden, Miljöstyrning inom byggnation, drift och underhåll, Lägre buller inomhus i bostä-der, Gynna gång- cykel och kollektivtrafik. Vägverket ska utveckla förutsättning-arna för miljöanpassade transportsätt – gång-, cykel- och kollektivtrafik.
Utöver uppföljning av miljömålen i programmet kommer Vägverket att utveckla och följa 24 miljöindikatorer för hur Vägverket respektive vägtransportsystemet utvecklas. Indikatorerna är valda för att kunna passa in i inter-nationell rapporte-ring och för att övervaka utvecklingen både på kort och lång sikt.
5.1.1.2 VÄGVERKETS PROCESSMÅL
Processmålen är t.ex. att man skall ha startat ett visst antal verksamheter och att man skall ha följt upp ett visst antal aktiviteter.
5.1.2 Banverket
Banverket har liksom flera andra myndigheter fått regeringens uppdrag att införa miljöledningssystem som ett verktyg för att organisera och förbättra miljöarbetet. Den 31 december 2001 skulle miljöledningssystem vara infört i alla delar av Ban-verket och vara certifieringsbart. Enligt BanBan-verkets regleringsbrev för budgetåret 2002 ska Banverket slutföra uppbyggnaden av miljöledningssystem senast 2003.
Enligt ISO 14001 ska Banverket upprätta och underhålla dokumenterade, över-gripande och detaljerade miljömål för varje relevant nivå inom organisationen. De övergripande miljömålen gäller för hela Banverket och varje enhet tar sedan fram detaljerade miljömål utifrån dessa och sina egna betydande miljöaspekter.
Under 2001 införde Banverket miljöledningssystem i den egna verksamheten. Två av Banverkets resultatenheter, Industridivisionen och Banverket Projektering, har certifierats enligt ISO 14001
5.1.2.1 BANVERKETS MILJÖMÅL
• Energianvändningen för banhållningen ska effektiviseras
• Det skall inte finnas några bostadslägenheter år 2004 som utsätts för bul-ler, orsakade av järnvägstrafik, överstigande 55 dB(A) vid fler än fem tillfällen per natt i sovrum
• Förekomsten av miljöavgifter ska minska i infrastrukturen • Förorenade områden ska minska.
5.1.3 Luftfartsverket
Luftfartsverkets miljöansvar omfattar miljöpåverkan från själva flyget, från flyg-platserna men också från transporter till och från flygflyg-platserna. Miljöfrågorna handlar både om globala frågor och mycket lokala, t ex bullerstörningar runt en flygplats.
LFV ansvarar för det civila flyget vid 19 av 44 flygplatser med linje- eller säsongs-trafik i Sverige. Målet är att införa miljöledningssystem på samtliga enheter de ansvarar för. 12 enheter hade fått fastställda miljöutredningar vid utgången av 2001. Miljöledningssystem har hittills infört vid tre av flygplatserna men kommer att införas vid alla. I miljöledningssystemen sätts interna miljömål upp för varje flygplats. LFV sätter också upp interna övergripande miljömål för hela sin verk-samhet. Under 2001 certifierades Karlstad och Landvetter flygplatser enligt ISO 14001. Umeå flygplats certifierades redan 1999.
Anpassning av miljöinformation till standard för miljökommunikation (ISO 14063) pågår och beräknas bli publicerad 2004. Miljökrav ställs på samtliga leverantörer och på samtliga nya avtal. Miljökrav ställs vid upphandlingsförfrågan. Mallar för upphandling av konsulter och varor har tagits fram.
Luftfartsverket har antagit en miljöpolicy som behandlar hänsynen till miljön i alla beslut, kontinuerlig förbättring, tillämpning av gällande miljölagstiftning och inter-nationella och inter-nationella regler, deltagande i internationellt arbete, utbildning och motivering av medarbetarna samt fastställande, uppföljning och redovisning av miljömål.
Specifikt för flyget finns endast ett kvantitativt mål fastslaget av riksdagen. Det gäller bullerbegränsande åtgärder vid statliga flygplatser.
5.1.4 Sjöfartsverket
Sjöfartsverket har en regional organisation som är koncentrerad till den svenska kusten och de stora insjöarna. Kuststräckan är indelad i 7 sjötrafikområden och tre sjöfartsinspektionsområden. Sjöfartsverket har ett sektorsansvar för sjöfartens mil-jöfrågor och för en ekologiskt hållbar utveckling inom det maritima området. Sjöfartsverket är en av de myndigheter som av regeringen utsetts att införa ett mil-jöledningssystem. I december år 2000 avslutade och överlämnade Sjöfartsverket sin miljöutredning till regeringen. I juni 2001 antogs en ny miljöpolicy och i sep-tember ett miljöhandlingsprogram. En projektgrupp arbetar för införandet av ett miljöledningssystem i verket.
Enligt verkets miljöpolicy skall miljöhänsyn och resurshållning genomsyra Sjö-fartsverkets verksamhet och vägas in i samtliga beslut. Man skall arbeta för att minska såväl den direkta som den indirekta miljöpåverkan från handelssjöfarten och båtlivet och främja utvecklingen av en säker, miljöanpassad och effektiv sjö-fart. Med beaktande av sjöfartens och miljöfrågornas gränsöverskridande natur ska internationella lösningar eftersträvas. Sjöfartsverket ska ständigt förbättra verk-samheten med avseende på miljön och aktivt informera omvärlden om verkets miljöinsatser.
Sjöfartsverket arbetar nu för att bl.a. följa upp miljöhandlingsprogrammet år 2001, formulera detaljerade miljömål, ta fram ett nytt miljöhandlingsprogram och bedö-ma behovet av utbildningsinsatser.
5.1.5 Regionala myndigheter och kommuner
Länsstyrelsens uppgifter inom miljöområdet är bl.a. att se till att de miljömål som fastställs av riksdag och regering får genomslag i länet.
Region Skåne har ett internt miljöprogram med en policy för egen verksamhet. Varje enskild funktion i Region Skåne certifieras var och en för sig.
Skånetrafiken, som är en del av Region Skåne, har egna miljöambitioner som
grun-dar sig på att man tror att kunderna vill ha en bra miljö. De viktigaste målen är att man skall ha mindre utsläpp per personkilometer än biltrafiken i genomsnitt. Detta når man idag endast genom att man har tågtrafiken. Tomma bussar släpper ut mer per person än bilarna gör. Det andra viktiga målet är att utsläppen skall minska. I de kommuner som intervjuats arbetar man med certifiering och miljöledningssy-stem. Olika förvaltningar har kommit olika långt. Vissa delar är certifierade. I enkäten till kommuner och myndigheter ställdes frågor om aktörernas egna miljö-arbete. Flertalet av kommunerna och myndigheterna uppger att de inte är certifie-rade. Endast en kommun uppger att hela kommunen är certifierad medan fyra
an-ger att delar av kommunen är certifierad. Samtliga dessa finns i Skåne. Av myn-digheter uppger två att delar av myndigheten är certifierade.
Mer än hälften av de svarande kommunerna anger att det inte pågår certifieringsar-bete alls medan en tredjedel anger att det pågår inom delar av kommunen. Endast ett par anger att det pågår i hela kommunen. Inom myndigheterna är främst repre-sentanter från trafikverken som anger att certifiering pågår. På frågan om det finns en miljöpolicy inom myndigheten svara flertalet att det finns en policy inom hela kommunen eller myndigheten.
5.1.6 Övriga aktörer
MILJÖARBETETS ROLL I ORGANISATIONEN
I enkäten till företagen har frågan ställts om vilken roll miljöarbetet har i företagets organisation.
Flertalet företag uppger att miljöanpassningen av deras verksamhet har en positiv inverkan för att verksamheten skall nå lönsamhets- och/eller verksamhetsmålen på kort sikt.
De flesta företagen uppger att strategier som hanterar information, lagstiftning m.m. som påverkar företagets miljöpåverkan utformas på central nivå. FÖRETAGENS EGNA MILJÖMÅLSARBETE
Företagen har i enkäten också tillfrågats om de är certifierade eller om certifiering pågår. Av dem som svarat på frågan anger närmare hälften att företaget är certifie-rat. ISO 14001 är helt dominerande, endast ett par procent är certifierade efter EMAS. Ytterligare knappt 15 procent anger att certifierings arbete pågår och drygt 15 procent anger att inte är certifierade men att man arbetar utifrån ISO 14002 eller EMAS. Det är således mindre än en fjärdedel av företagen som inte på något sätt arbetar i anslutning till certifiering. Av samtliga undersökta företag är det mindre än fem procent som saknar en miljöpolicy.
FÖRETAGENS EGNA UTSLÄPPSMÅL
Företagen har i enkäten också tillfrågats om de har egna utsläppsmål för verksam-heten. Av dem som svarade hade drygt hälften egna utsläppsmål. Företagen har också tillfrågats om de har andra miljömål, vilket hälften av de svarande angivit att de har. Det vanligaste är att man vill reducera eller minska olika miljöstörande verksamheter eller minska råvaruåtgång eller energiåtgång eller annat. Av dem som har egna mål för verksamheten är det närmare 90 procent som följer upp må-len.
5.2 Kunskap om de nationella miljömålen
intervjuerna med aktörerna och frågor ställts i de genomförda enkäterna. I intervju-situationen har den intervjuade personens kunskaper kunnat bedömas utifrån det samtal som förts. Annars har intervjupersonens bedömning av andra personalgrup-pers kunskap redovisats.
5.2.1 Trafikverken
Bland de intervjuade på trafikverken var kunskapen om miljömålen god. Däremot bedöms ibland att kunskapen bland andra anställda är sämre. De flesta har känne-dom om målen men saknar kunskap i detalj. Kunskapen om de transportpolitiska målen är större än om miljökvalitetsmålen. När det gäller sektoransvaret tror de flesta att medarbetarna är medvetna om detta.
5.2.2 Andra offentliga aktörer
En länsstyrelse bedömde att miljökunskaperna var goda inom länsstyrelsen. Kun-skapen om miljömålen finns inom de avdelningar som arbetar med frågorna. När projekt genomförs som kräver miljökompetens involveras kunnig personal. Av representanter för kommunerna bedömde flertalet att målen är väl kända och någon att de är mer eller mindre kända. När det gäller andras kunskaper bedömde någon att det finns brister i organisationens kännedom om målen.
Enligt enkäten till offentliga aktörer trodde mer än 40 procent av de svarande att tjänstemännen har stor kunskap om miljökvalitetsmålen och en tredjedel att de har måttlig kunskap. När det gäller de transportpolitiska målen tror man att kunskapen är sämre. Bland kommunerna bedöms miljökvalitetsmålen vara betydligt mer kän-da än de transportpolitiska målen mekän-dan myndigheterna i högre grad tror att bägge grupperna av mål är lika väl kända. Sammanfattningsvis kan vi således konstatera att bland kommunerna bedöms miljökvalitetsmålen vara betydligt mer kända än de transportpolitiska målen medan myndigheterna i högre grad tror att bägge grupper-na av mål är lika väl kända.
5.2.3 Andra aktörer
Bland representanter för stora utförare varierar kunskaperna. Någon menade att man känner till att de finns men man jobbar inte efter dem. Målen har dock varit ett underlag när man tagit fram den strategi man sedan arbetar efter. Ett annat företag har en uttalad miljöprofil. Miljömålen är väl kända och avspeglar sig i verksamhe-ten. Miljöprofileringen används i konkurrenssyfte. Sektors- och miljökvalitetsmå-len är dock ej kända inom hela organisationen men med hjälp av internt arbete bryts dessa mål ner till en greppbar nivå.
I enkäten till företagen ombads de intervjuade personerna att ange vilken kunskap de har om miljökvalitetsmålen respektive det transportpolitiska målet ”En god miljö”. Diagram 5.1 visar hur svaren fördelar sig.
Diagram 5.1 Kunskap om miljömålen hos företagen i enkäten
När det gäller miljökvalitetsmålen uppgav 16 procent att de har stor kunskap om målen. Knappt 40 procent anser att de har måttlig kunskap. En fjärdedel uppgav att de hade liten kunskap och knappt tio procent angav att de hade ingen kunskap om miljökvalitetsmålen.
När det gäller kunskaper om det transportpolitiska målet ”En god miljö” uppgav en tiondel att de har stor kunskap. Hälften av de intervjuade anger att de har liten eller ingen kunskap. En femtedel uppgav att de har måttlig kunskap om det transportpo-litiska målet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att kunskaperna om miljökvalitetsmålen och det transportpolitiska målet ”God miljö” är till övervägande del måttligt till liten bland de personer som besvarat Inregias enkät till företagen.
5.3 Synen på de olika målstrukturerna
De intervjuade på Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket bedö-mer att de transportpolitiska målen är kraftstyrande för verksamheten medan miljö-kvalitetsmålen är mer diffust styrande och svårare att relatera direkt till verksamhe-ten.
Trafikverken upplever sig ibland vara utsatta för korseld från två processer. Å ena sidan miljökvalitetsmålen som har brutits ned till 66 del- eller etappmål och som också skall brytas med i ett regionalt perspektiv. Å andra sidan har man en trans-portpolitik som skall ta hänsyn till miljökvalitetsmålen och utifrån dem formulera transportpolitiska miljömål. De transportpolitiska miljömålen är mycket mer kon-kreta och de följer ner hela vägen i organisationen och där är de styrande.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Ej svar Stor kunskap Måttlig kunskap Liten kunskap Ingen kunskap Vet ej
Miljökvalitetsmålen Transportpolitiska målet Procent
