Till följd av lågkonjunkturen blir det underskott i de offentliga finanserna 2012–2014. I år växer inkomsterna långsammare än BNP samtidigt som utgifterna, framför allt offentlig konsumtion, ökar snabbare än BNP. När konjunkturåterhämtningen påbörjas under andra halvåret i år förstärks det finansiella sparandet, men det är fortfarande negativt 2014. Prognosen utgår från att regeringen genomför ofinansierade åtgärder om 23 miljarder kronor 2013 och ytterligare 15 miljarder kronor 2014. Med dessa åtgärder minskar det konjunkturjusterade sparandet 2013 men är i det närmaste oförändrat 2014, vilket innebär att finanspoli-tiken förs i en expansiv inriktning i år men är neutral nästa år.
Detta medför dock att det krävs en åtstramande finanspolitik med budgetförstärkande åtgärder för åren 2015–2017 för att finanspolitiken ska vara förenlig med de budgetpolitiska målen.
LÅGKONJUNKTUREN MEDFÖR UNDERSKOTT
Efter en dämpad inledning av 2013 med svag inhemsk efterfrå-gan tar tillväxten fart under andra halvåret och en återhämtning inleds. Underskottet i de offentliga finanserna ökar från 0,7 procent av BNP 2012 till 1,4 procent av BNP 2013, men minskar därefter när återhämtningen successivt tar fart (se tabell 43 och diagram 183). Inkomsterna ökar långsammare än BNP både i år och nästa år, vilket framför allt följer av att ränte-inkomster och företagens direkta skatter minskar som andel av BNP. Utgifterna ökar däremot snabbare än BNP i år, men faller sedan tillbaka. Den tillfälliga ökningen i utgifterna i år är en kon-sekvens av att utgifter för offentlig konsumtion och transfere-ringar till hushållen ökar snabbare än BNP, vilket är normalt i en konjunkturnedgång (se diagram 184).
Tabell 43 Den offentliga sektorns finansiella sparande Miljarder kronor respektive procent av BNP, löpande priser
2011 2012 2013 2014
Inkomster 1 732 1 768 1 808 1 864
Procent av BNP 49,5 49,7 49,6 49,3
Utgifter 1 731 1 792 1 859 1 907
Procent av BNP 49,5 50,4 51,0 50,4
Finansiellt sparande 1 –25 –50 –43
Procent av BNP 0,0 –0,7 –1,4 –1,1
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
I år genomför regeringen ofinansierade åtgärder motsvarande ca 23 miljarder kronor. Nästa år prognostiserar Konjunktur-institutet att regeringen genomför ofinansierade åtgärder om 15 miljarder kronor. Med dessa åtgärder minskar det konjunktur-justerade sparandet 2013 men är i det närmaste oförändrat 2014, vilket innebär att inriktningen på finanspolitiken är expansiv i år
Diagram 183 Offentliga sektorns finansiella sparande
Miljarder kronor respektive procent av BNP, löpande priser
12 08 04 00 96 92 88 84 80 150
75 0 -75 -150 -225
10 5 0 -5 -10
-15 Miljarder kronor
Procent av BNP (höger)
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
Diagram 184 Inkomster och utgifter i offentlig sektor
Procent av BNP, löpande priser
14 12 10 08 06 04 02 00 58 56 54 52 50 48
58 56 54 52 50
48 Inkomster
Utgifter
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
110 Offentliga finanser
och neutral nästa år (se diagram 185 och kapitlet ”Makroekono-misk utveckling och ekono”Makroekono-misk politik 2013-2017”). Fördel-ningen av den prognostiserade finanspolitiken för 2014 baseras på Konjunkturinstitutets bedömning av regeringens aviseringar om framtida åtgärder och inriktning på finanspolitiken (se tabell 44).75
Tabell 44 Antagen fördelning av den prognostiserade finanspolitiken 2014
Miljarder kronor, löpande priser
2014
Hushållens direkta skatter –7
Inkomster –7
Offentlig konsumtion1 5
Transfereringar till hushållen2 3
Utgifter 8
Total effekt på den offentliga sektorns finansiella
sparande –15
1 Kommunsektorn tillförs 3 miljarder kronor i form av riktade statsbidrag och statlig konsumtion höjs med 2 miljarder kronor.
2 Transfereringar till hushållen kan exempelvis vara höjt tak i a-kassan eller höjt bostadstillägg till pensionärer.
Anm. I tabellen redovisas den direkta effekten av en åtgärd. Den direkta effekten tar inte hänsyn till att åtgärden kan ge upphov till beteendeförändringar, som i sin tur kan leda till förändrade skatteinkomster och transfereringsutgifter.
Källa: Konjunkturinstitutet.
LÅGKONJUNKTUREN SLÅR HÅRT MOT SPARANDET I STATEN
Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn blev
–0,7 procent av BNP 2012. Underskottet återfinns i huvudsak i staten, men även kommunsektorn uppvisade ett litet underskott detta år (se tabell 45 och diagram 186). Att underskottet i kom-munsektorn inte blev större förklaras av en betydande engångs-utbetalning från AFA Försäkring på ca 11 miljarder kronor.
Det finansiella sparandet fortsätter att vara negativt, framför allt i staten, men även i kommunsektorn fram till och med 2014.
När konjunkturåterhämtningen inleds under andra halvåret i år förstärks det finansiella sparandet i staten, men det är fortfa-rande negativt 2014.
I ålderspensionssystemet minskar det finansiella sparandet i år till följd av att pensionsutbetalningarna ökar kraftigt. Nästa år minskar dock pensionsutbetalningarna och det finansiella spa-randet förstärks något.
75 För att kunna beräkna effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande måste de av Konjunkturinstitutets prognostiserade ofinansierade åtgärderna fördelas på olika inkomster och utgifter. Det finns naturligtvis en osäkerhet i vad de sammantagna prognostiserade åtgärderna om 15 miljarder kronor 2014 kommer att avse när regeringen i höst presenterar budgetpropositionen för 2014.
Diagram 185 Offentliga sektorns faktiska och konjunkturjusterade finansiella sparande
Procent av BNP respektive potentiell BNP
14 12 10 08 06 04 02 00 4 3 2 1 0 -1 -2 -3
4 3 2 1 0 -1 -2
-3 Faktiskt sparande
Konjunkturjusterat sparande Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
Diagram 186 Finansiellt sparande i olika delar av offentlig sektor Procent av BNP, löpande priser
13 11 09 07 05 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5
2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 Staten
Ålderspensionssystemet Kommuner
Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
Tabell 45 Finansiellt sparande i delsektorer Miljarder kronor respektive procent av BNP, löpande priser
2011 2011 2012 2013 2014
Staten –5 –0,1 –0,7 –0,9 –0,8
Ålderspensionssystemet 19 0,6 0,2 –0,1 0,0
Kommunsektorn –13 –0,4 –0,2 –0,3 –0,3
Offentliga sektorn 1 0,0 –0,7 –1,4 –1,1 Källor: SCB och Konjunkturinstitutet.
FORTSATT BUDGETUNDERSKOTT ÖKAR STATSSKULDEN 2013 OCH 2014
Statens budgetsaldo uppgick till –25 miljarder kronor 2012, vil-ket i stort sett är i linje med statens finansiella sparande detta år.
Skillnaderna mellan budgetsaldo och finansiellt sparande är stora vissa år (se diagram 187). Att skillnaden var liten i fjol beror på att periodiseringar, av i huvudsak skatteinkomster, motsvarades av ungefär lika stora avgränsningar av olika utgiftsslag i budgeten (se tabell 46). Detta innebar en stor försvagning jämfört med 2011, då budgetöverskottet var 68 miljarder kronor. Försvag-ningen beror delvis på att tillfälliga försäljningsintäkter drev upp saldot 2011 men också på att de kassamässiga intäkterna för staten var lägre 2012 än under 2011.
Konjunkturinstitutets prognos för budgetsaldots utveckling tar sin utgångspunkt i prognosen för statens finansiella sparande.
Det negativa finansiella sparandet i staten i år och nästa år bidrar till negativa budgetsaldon dessa år. I år kommer Riksgälden dess-utom att låna upp omkring 100 miljarder kronor åt Riksbanken för att förstärka valutareserven, vilket minskar budgetsaldot med motsvarande belopp. Utöver detta beräknas negativa periodise-ringar, främst av skatteinkomster, att öka gapet mellan finansiellt sparande och budgetsaldo med ytterligare 29 miljarder kronor.
Inga försäljningar av aktier med mera finns med i prognosen.
Sammantaget uppgår därmed lånebehovet (budgetsaldot med omvänt tecken) till nästan 163 miljarder kronor för 2013. Nega-tiva skatteperiodiseringar även 2014 gör att budgetsaldot under-stiger det finansiella sparandet med ca 27 miljarder kronor, vilket skapar ett lånebehov på 58 miljarder kronor detta år (se tabell 46).
Statsskuldens förändring beror dels på statens lånebehov, dels på värderegleringar av statsskulden (så kallade skulddisposit-ioner). Att statsskulden fjol ökade med nästan 69 miljarder kro-nor förklaras dock i huvudsak av att Riksgälden ändrade definit-ionen av statsskulden i början av 2012. Detta bidrog till en nivå-höjning av statsskulden med ca 50 miljarder kronor.76 Detta påverkade dock varken storleken på den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) eller statens
76 Den reviderade definitionen av statsskulden innebär att Riksgäldens mottagna säkerheter ingår i skulden. Revideringen innebär också att så kallade omvända repor i egna statspapper inte längre konsolideras bort. Se Riksgäldens pressmeddelande 10 januari 2012, ”Överskott i statsbudgeten 2011”.
Budgetsaldo och finansiellt spa-rande
Statens finansiella sparande är skillnaden mellan statens intäkter och kostnader. Redo-visningen av det finansiella sparandet är i huvudsak periodiserad, vilket innebär att transaktionerna redovisas för den period då prestationen utförs (intäkt) eller då resursen förbrukas (kostnad).
Statens budgetsaldo består av skillnaden mellan statens inkomster och utgifter. Ef-tersom statsbudgeten till stor del är kassa-mässig, sker redovisning vid den tidpunkt då in- eller utbetalningen görs. Skillnaden mellan finansiellt sparande och budgetsaldo utgörs av periodiseringar och avgränsningar av de in- och utbetalningar under året som inte motsva-ras av någon prestation eller resursförbruk-ning. Statens lånebehov är budgetsaldot med omvänt tecken.
Diagram 187 Statens budgetsaldo och finansiella sparande
Miljarder kronor, löpande priser
13 11 09 07 05 03 01 200
100
0
-100
-200
200
100
0
-100
-200 Budgetsaldo
Finansiellt sparande
Källor: SCB, Riksgälden och Konjunkturinstitutet.
Mått på offentlig skuldsättning Statsskulden avser statens konsoliderade skuld, det vill säga statens skulder minus statens egna innehav av statspapper. Därmed avses den skuld staten har till övriga sektorer i Sverige och till utlandet. Skuldmåttet används bland annat i budgetpropositionen och i årsre-dovisningen för staten.
Maastrichtskulden avser hela den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och är ett skuldmått som tas fram av alla EU-länder.
Inom stabilitets- och tillväxtpakten finns ett krav om att Maastrichtskulden inte ska över-stiga 60 procent av landets BNP.
112 Offentliga finanser
nansiella sparande. Statsskulden uppgår vid slutet av 2013 till 1 301 miljarder kronor, vilket motsvarar knappt 36 procent av BNP (se diagram 188). Ökningen av skulden förklaras av det stora negativa budgetsaldot för året.
Prognosen för Maastrichtskuldens utveckling drivs i huvud-sak av statsskuldens utveckling, men även av skuldutvecklingen i kommunsektorn. Under 2013 bidrar lånebehoven i staten och kommunsektorn till att Maastrichtskulden ökar med
135 miljarder kronor, till 1 491 miljarder kronor. Skulden som andel av BNP uppgår därmed till knappt 41 procent i år, vilket är lågt i ett historiskt perspektiv (se diagram 189). Skuldkvoten motsvarar ca hälften av den genomsnittliga skuldkvoten bland EU-länderna.
Tabell 46 Budgetsaldo, statsskuld och Maastrichtskuld Miljarder kronor respektive procent av BNP, löpande priser
2011 2012 2013 2014
1 Som övrig post ingår definitionsändringen av statsskulden 2012, vilket ökade skulden med ca 50 miljarder kronor.
Källor: SCB, Ekonomistyrningsverket, Riksgälden och Konjunkturinstitutet.