4. Planering av polisinsats
4.3 Planering när god tid står till förfogande
"Det går dock inte att bygga ett krishanteringssystem enbart för kriser som går att förutse. Ett krishanteringssystem måste ha en generell för- måga att hantera kriser."
2005 års katastrofkommission
Varje polismyndighet skall upprätta planer för Polisens insatser vid sär- skilda händelser och för Polisens insatser vid skyddet av viktigare objekt i polisdistriktet. Det framgår av 3 kap. 12 § PF.
I kap. 3 § lagen om skydd mot olyckor finns allmänna krav på planering av räddningstjänsten. Lagen kräver att polismyndigheterna dels skall sam- ordna sin verksamhet och samarbete med kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för skydd mot olyckor ( kap. 6 §), dels skall planera för sina delar av den statliga räddningstjänsten: fjällräddning och efterforskning av försvunna personer i andra fall.
Ett viktigt inslag i utvecklingen av samhällets krishanteringssystem är en ökad användning av risk- och sårbarhetsanalyser. Analyserna är utgångs- punkt för arbetet med att minska antalet olyckor, minska sårbarheten i viktiga samhällsfunktioner och förbättra förmågan att hantera inträffade kriser.
Riskanalysen undersöker riskerna i en anläggning eller en verksamhet. Sår- barhetsanalysen ser till konsekvenserna såväl inom som utanför denna an- läggning/verksamhet och syftar till att minska konsekvenserna och stärka förmågan vid en olyckshändelse eller kris. Hela förloppet omfattas, från det att en störning inträffar till dess att ett nytt stabilt tillstånd uppnåtts. Kommunfullmäktige skall för varje mandatperiod anta en plan för hur kommunen skall hantera en extraordinär händelse. Planen baseras på risk- och sårbarhetsanalyser. Inom sitt utvidgade områdesansvar skall länsstyrel- sen genomföra regionala analyser. Det kräver samordning och samarbete också med Polisen (jfr kap. 6 § lag om skydd mot olyckor, lag 2002:833 om extraordinära händelser i fred hos kommuner och landsting, 7 § Häl- so- och sjukvårdslagen samt 2 kap. 2 § lag om civilt försvar).
Statliga myndigheter skall enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap årligen analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom områ- det. Resultatet skall sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.
Risk- och sårbarhetsanalyser bör omfatta: • Vad kan hända?
• Varför kan det inträffa och hur ofta? • Vilka blir konsekvenserna för samhället? • Vad kan förebyggas?
• Hur kan sårbarheten minskas? • Sammanställning av resultaten.
Varje särskild händelse är unik i sina detaljer. Ledningen innebär en balansakt där det krävs flexibilitet och anpassning av rutiner och re- surser samt kreativitet.
För att uppnå och upprätthålla en insatsförmåga krävs förberedelser i form av planering, kompetens hos nyckelfunktioner och övrig personal, kom- munikation, förmåga att hantera information och underrättelser internt och externt, utrustning, utbildning och övning, utvärdering av insatser och förmåga att förbättra samt insikt om förstärkningsbehov och var och hur sådan står att få.
Så långt det är praktiskt lämpligt skall polismyndigheterna således för- bereda sig för verksamheten vid särskilda händelser av olika slag genom att upprätta allmänna och objektanpassade planer. Givetvis har en sådan planering vissa begränsningar eftersom det vid en händelse alltid är det aktuella problemet som skall lösas och inte designscenariot i planen. Bak- grundsstudier och objektsanalyser höjer dock medvetandegraden och handlingsberedskapen inför olika situationer. Härigenom kan kompetens utvecklas rent generellt vid polismyndigheten.
Planerna måste utformas så att de inte låser förmågan utan stödjer den och medger handlingsutrymme och anpassning i det enskilda fallet. Planerna bör kunna kombineras och användas flexibelt vid en särskild händelse. Det finns olika uppfattningar om hur planer bör utformas. Vissa anser att planerna skall vara övergripande, gärna av s.k. mind-map typ med nyc- kelord som stödjer och stimulerar de polisiära cheferna när de använder planerna. Andra upprättar mycket detaljerade planer. Faran med alltför detaljerade planer är att man kan känna sig för bunden till planen och inte vågar göra nödvändiga avsteg i det aktuella läge när planen tas i bruk. Så- dana låsningar kan medföra att man följer planen och ”därmed gör rätt”, men inte lyckas lösa uppgiften.
Exempel: Planläggning för räddningstjänsten vid utsläpp av radioak-
tiva ämnen utgår från detaljerade allmänna råd mot bakgrund av den tekniska hotbilden och vilka åtgärder som är aktuella vid olika larmni- våer. När historiens största kärnkraftolycka inträffade i Tjernobyl den 26 april 1986 var världen ovetande till den 28 april då Forsmarks kärnkraftverk utlöste larmet: ”Ett mindre utsläpp. Höjd beredskap”. Denna larmkombination hade alltid betraktats som utesluten, men var den som faktiskt inträffade. Den förekom inte någonstans i bered- skapsplanen. Med planen som stöd måste åtgärderna således situations- anpassas för att uppgiften skulle kunna lösas.
Enligt FAP 20- bör polismyndigheterna systematiskt inventera, analy- sera och planlägga de särskilda riskobjekt som finns inom polisdistriktet. Inventeringen bör avse bl.a. objekt som kan antas bli föremål för brottsliga angrepp, allvarliga hot eller där större spanings-, utrednings-, bevaknings- och/eller andra polisinsatser kan bli aktuella.
Inventering och riskanalys skall dokumenteras och kompletteras med kar- tor, skisser, foton, datastöd och annat som kan vara av intresse för att ge god information om respektive riskobjekt.
Dessutom bör varje polismyndighet ha vissa allmänt giltiga planer, så att verksamheten snabbt kommer igång vid oväntade särskilda händelser (se FAP 20-, p. 0.2). Ett bra stöd i form av olika insatsplaner gör det möj- ligt för dem som skall leda den särskilda händelsen att koncentrera sig på de unika aspekterna i det inträffade. Det gäller att uppnå en mognadsgrad där planer och personalens kompetens tillsammans gör att även en över- raskande särskild händelse kan hanteras med viss rutin.
Vid varje polismyndighet bör vidare finnas en plan för lämnande och mot- tagning av större polisförstärkning, samt en plan för alarmering av egen tjänstefri personal.
I denna planeringsverksamhet bör samråd från Polisens sida ske och kon- taktytor och samsyn utvecklas med företrädare för riskobjekten och andra berörda samhällsorgan.
Många gånger kan behovet av omfattande polisinsatser och särskilda händelser förutses och planering ske utan den tidspress som kännetecknar händelser som inträffar överraskande. Tid finns då att genomföra en om- sorgsfull planering, att bedöma olika omfall samt att trimma in lednings- organisationen. Ledningspersonalen kan exempelvis övas genom applika- toriska spel som ligger i linje med den förestående uppgiften.
I bedömandet engageras efter behov företrädare för olika specialkompeten- ser. Lämpligen involveras en bedömandegrupp i beredningsarbetet. Det kan ske på så sätt att den får ansvaret för att genomföra bedömandet och att ta fram ett beslut i stort och en order. Det kan även ske genom att den under planeringsfasen får i uppgift att som ”Djävulens advokat” (se nedan) analysera planeringsarbetet.
Alla planer bör föranleda utbildning och övning. Lämpligen övar man först enhetsvis/sektorsvis och därefter helheten. Härigenom får personalen möjligheter att bekanta sig med planerna. Planerarna får samtidigt en upp- fattning om styrkan och svagheterna i planernas olika delar.
Till den mer långsiktiga planeringen för verksamheten vid särskilda hän- delser hör att utarbeta en plan för hur erfarenheter och uppföljningar av tidigare händelser (lessons learned) skall tas till vara och integreras i utbild- ningen och övningsverksamheten vid polismyndigheten.
Inom räddningstjänsten finns förteckningar över resurser som kan behö- vas i olika situationer.
Vid Rikskriminalpolisen, rikskommunikationscentralen, finns uppgifter om tillgängliga specialresurser inom Polisen, såsom: polisflyg, nationella insatsstyrkan, bombskyddsgrupper, kriminalsökhundar, alpina räddnings- grupper, experter på NBC-frågor och militär expertis.
Förberedelser vid stora evenemang som är kända långt i förväg
Som bland annat exemplet ovan från förberedelserna för EM-92 visar kan polisinsatser vid stora evenemang som är kända långt i förväg, utöver vad som berörts ovan, föranleda en rad särskilda åtgärder, t.ex. uppföljning och erfarenhetsinhämtning från liknande föregående insatser, studier och utveckling av taktik, tekniska stödsystem och utrustningsanskaffning samt utveckling av kontaktytor. Parallellt med sådana steg kan utbildningspro- gram utarbetas och anpassade kurser sedan genomföras lokalt, regionalt och genom Polishögskolan. Strategier kan behöva utformas för struktu- rella frågeställningar, polisiära rutiner och standards formuleras, samsyn i viktiga frågor sökas samt intern och extern informationshantering i stort och insatsrelaterat bestämmas. (Se t.ex. promemorian Strukturella brister inom polisen, Ds 2004:34.)
I vissa situationer har Rikspolisstyrelsen ett övergripande ansvar och måste därför spela en aktiv roll under förberedelsearbetena. Det kan gälla frågor om gemensam utbildning, utrustning, villkor för personalen, polisför- stärkningar samt samordning av planeringen inklusive samordnad över- gripande omfallsplanering.
Principiella frågor där integritetsaspekten är viktig, men även frågor rö- rande utveckling av utrustning och arbetsmetoder som har anknytning till våldsanvändning kan behöva belysas av Polisens etiska råd. Se även avsnit- tet 4.2 Initiera och inrikta.
Exempel: Vid säkerhetsplaneringen för sommarolympiaden i Aten 2004 var erfarenheterna från och rutinerna vid sommarolympiaderna i Barcelona, Atlanta och Sydney samt från vinterolympiaden i Salt Lake City – den första olympiaden efter terrordåden i USA den 11 september 2001 – en viktig grund för det grekiska arbetet.
En omfattande internationell samverkan förekom för att skapa säkra förhållanden för ett stort antal tävlande, funktionärer, journalister, dignitärer, sponsorer, besökare och åskådare samt för infrastrukturella system. Ett fördjupat samarbete förekom med USA, UK, Australien, Tyskland, Frankrike, Spanien och Israel mot bakgrund av dessa län- ders speciella erfarenhet av säkerhetsarrangemang vid stora sportevene- mang. De bildade en rådgivande grupp (Olympic Advisory Group). Samarbete skedde även med internationella polisorganisationer som
Interpol och Europol. NATO bidrog under grekisk samordning och kontroll bl.a. med övervakning av luftrummet och det grekiska sjö- territoriet samt med beredskap för NRBC-insatser, katastrofstöd och masstransporter vid utrymning av områden och för sjukstransporter. Ett mycket stort antal anläggningar innefattades i säkerhetsplane- ringen. Insatsområdet omfattade hela Grekland - ”The Theatre of Operations extends all around Greece ”.