Konstitutionella förutsättningar, politiska motsättningar och politiserande konsekvenser
De konstitutionella förändringar som inledde frihetstiden innebar en revolutionär förändring av det politiska systemet i Sverige.183 De var revolutionära i ordets samtida mening i det att de markerade en återgång till en ”monarchia mixta”, en återupprättad balans mellan kungens höghet, rådets myndighet och ständernas rätt och frihet, vilken var den formulering som hade använts i regeringsformen 1634 och som nu skrevs in i den nya grundlagen. Revolutionen genomfördes mot bakgrund av erfarenheterna av hur den karolinska kungamakten, under särskilt den senare delen av stora nordiska kriget (1700–21), hade usurperat alltmer makt. Det nya regeringssättet syftade till att förhindra en fortsatt sådan utveckling. Det frihetstida politiska systemet har mot denna bakgrund karaktäriserats som postrevolutionärt i det att den inledande revolutionära erfarenheten länge kom att prägla aktörernas politiska förväntan.184
Den nya maktfördelningen kodifierades i en samling dokument vilka kom att benämnas fundamentallagarna eller regeringssättet. Hit räknades i första hand regeringsformen från 1720, riksdagsordningen från 1723, ståndsprivilegierna, ett antal valakter och kungaförsäkringar samt 1766 års tryckfrihetsförordning. I ljuset av den
183 Sakuppgifterna om frihetstidens konstitutionella ordning nedan baseras om inget annat anges på Lagerroth, Fredrik, Frihetstidens författning. En studie i den svenska konstitutionalismens historia (Stockholm: Albert Bonniers Förlag, 1915), diss., särskilt s. 303–333; Fahlbeck (1916a); Lagerroth, Fredrik m.fl., Sveriges riksdag. Historisk och statsvetenskaplig framställning. 5–6. Frihetstidens maktägande ständer 1719– 1772. 1–2. (Stockholm: Riksdagen, 1934); Frohnert, Pär, ”Administration i Sverige under frihetstiden”, Blomstedt, Yrjö m.fl. (red.), Administrasjon i Norden på 1700-talet. Det nordiska forskningsprojektet Centralmakt och lokalsamhälle på 1700-talet, 4 (Oslo: Universitetsforl., 1985), s. 189–198; Metcalf, Michael F., ”Frihetstidens riksdag (1719–1772)”, Schück, Herman m.fl., Riksdagen genom tiderna (Sveriges riksdag; Riksbankens Jubileumsfond, 1985), s. 117–127.
184 Nilsén (2001a). Lagerroth (1915), s. 302f, delar på ett liknande sätt upp frihetstiden i en ”dogmatisk” tidigare hälft, följd av en senare ”kritisk”.
historiska erfarenhet som det karolinska enväldet, ”suveräniteten”, utgjorde fick fundamentallagarna en kanonisk ställning. Kritik av dem bestraffades hårt. Regeringsformen förbjöd uttryckligen varje förändring av fundamentallagarna; dessa kunde endast i undantagsfall ”förbättras”, så att de än tydligare sammanföll med statsomvälvningens ursprungliga principer.185
Fundamentallagarna var emellertid i flera avseenden motsägelsefulla och öppna för tolkning och gav de politiska aktörerna ett förhållandevis stort politiskt handlingsutrymme. Den konstitutionella utvecklingen under perioden kom av denna anledning att till stor del avgöras genom ett antal viktiga förändringar av praxis. Grunden var likväl de inledningsvis kodifierade lagarna.186
Helt avgörande blev att kungamakten redan under periodens allra första år förlorade nästan all sin ursprungligen avsedda formella politiska makt. Fram till frihetstidens slut eroderades denna också ytterligare. Från och med 1730-talet upplöstes maktfördelningen än mer sedan också riksrådet hade fått se sitt politiska inflytande minska. 1731 förbjöd ständerna kanslipresidenten, tillika rådets ledande funktion, från att samtidigt inneha uppdraget som lantmarskalk, det vill säga agera talman för adeln och ridderskapet. I slutet av samma decennium kompletterades denna praxis med att sittande lantmarskalk förklarades vara icke-valbar till rådsämbetet, varför rådets möjligheter till maktkoncentration minskades ytterligare.
Utvecklingen mot regelrätt ständervälde – frihetstidens karaktäristiska parlamentarism – fullbordades genom det så kallade licentieringsförfarandet, i vilket ständerna, formellt på straffrättslig grund, kunde låta avlägsna enskilda riksråd från sin tjänsteutövning.187 Genom att låta de entledigade rådsherrarna behålla sin rådsvärdighet och lön hade ständerna därmed lyckats tänja regeringsformen till dess yttersta. Från och med riksdagen 1738–39, då sex stycken riksråd licentierades, var detta förfarande en i praxis institutionaliserad del av det frihetstida politiska systemet. Det aristokratiska rådsvälde som grundlagsfäderna tycks ha haft i åtanke hade därmed i allt väsentligt ersatts av ett ständervälde, i vilket ståndsrepresentanterna gjorde skäl för beteckningen ”fullmäktige”. Vart tredje år, och ofta mer frekvent än så, samlades ständerna på riksdagarna eller ständermötena i Stockholm för att i plena, deputationer och utskott överlägga och votera om rikets angelägenheter, stifta lagar, besluta om skatter, besvara diverse besvärsskrifter, tillsätta och avsätta tjänster – däribland riksråd – liksom för att förklara krig och stifta fred. Ständernas konstitutionella seger manifesterades genom att de på riksdagen 1738–39 förklarade sig vara ofelbara.
185 Lagerroth (1915), s. 446; Nilsén (2001a), s. 105.
186 Metcalf (1985), passim, t.ex. s. 121.
187 Se Linnarsson, Lennart, Riksrådens licentiering. En studie i frihetstidens parlamentarism. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga Föreningen i Uppsala genom Axel Brusewitz, 16 (Uppsala/Stockholm: Uppsala universitet, 1943), diss.
•
Med utgångspunkt i denna konstitutionella översikt kan politiseringsprocessen tecknas utifrån ett antal parallella utvecklingslinjer.
Den första linjen går alltså från kungamakt, över rådet, för att sluta i ett ständervälde. Politiseringsprocessen pågick under hela den frihetstida perioden, men denna del var i huvudsak avslutad åren kring 1740. Om vi emellertid beaktar att ständerna i plena i hög utsträckning kom att underordnas ett antal ständerdeputationer och utskott blir förändringen mer utdragen. Först på riksdagen 1765–66 överfördes mycket av det inflytande som framför allt det sekreta utskottet hade tillskansat sig till ständerna i plena.188
En andra linje går från en ständerförsamling nästan helt dominerad av adeln och ridderskapet till en i vilken de ofrälse stånden, särskilt från och med 1760-talet, kom att utöva ett allt större inflytande.189
En tredje linje löper från ståndens ledarskikt och eliter till ståndens medlemmar samt från konsensusbeslut till voteringar och majoritetsval.190 En tidig och viktig fas av denna del av politiseringsprocessen, som också spelar en roll för denna studie, var den som ägde rum i adelsståndet. På riksdagarna 1719 och 1723 hade ståndet låtit avskaffa den tidigare klassindelningen. Den numerärt fåtaliga aristokratin och den gamla rådsadeln kom därmed att förlora sitt tidigare självklara inflytande. Det politiska deltagandet vidgades nu på ett radikalt sätt genom att det politiska avgörandet övergick till ståndets fullmäktige i sin helhet, som sällan understeg 400–500 personer och som vid tillfällen kunde uppgå till över 1 000. Nyadel och tjänsteadel fick därigenom ett allt större politiskt inflytande.191
Samma utveckling märks i prästeståndet, så småningom också i de båda andra ofrälse stånden. Som Patrik Winton har visat började biskoparna och superintendenterna från och med riksdagen 1755–56 att förlora sin tidigare dominerande ställning i prästeståndet. Under det efterföljande decenniet tillskansade
188 Metcalf (1985), s. 149f.
189 Ibid., s. 137, 149, 153–156. För denna ofrälse offensiv se Alexandersson, Erland, Bondeståndet i riksdagen 1760–1772. Bibliotheca historica Lundensis, 36 (Lund: Gleerups, 1975), diss.; Bäck (1984); Claréus (2003) – bondeståndet – Winton (2006) – prästeståndet – Brolin, Per-Erik, Hattar och mössor i borgarståndet 1760–1766 (Uppsala: A.-B Lundeqvistska bokhandeln, 1953), diss.; Karlsson Sjögren & Lindström (2005) – borgarståndet.
190 En liknande utveckling kan vid denna tid skönjas även på det lokala planet, se Lindström (2003), s. 200.
191 Valentin, Hugo, Frihetstidens riddarhus. Några bidrag till dess karakteristik (Stockholm: Hugo Gebers förlag, 1915), diss.
sig kyrkoherdar och kaplaner ökad representation och inflytande inte bara i ståndsplenum utan också i deputationer och utskott.192
En del av politiseringsprocessen var således att den individuelle riksdagsmannen fick ett allt större reellt politiskt inflytande. De nya fundamentallagarna hade ökat betydelsen av de avgöranden som fattades inom respektive stånd. Till skillnad från tidigare var det nu stånden själva som skulle utse inte enbart sina egna talmän utan också sina egna representanter i deputationer och utskott, däribland i det inflytelserika sekreta utskottet. Därigenom ökade såväl antalet frågor som betydelsen av dessa som den enskilda riksdagsmannen själv måste ta ställning till. Deltagandet i den politiska processen blev, som Michael Metcalf har uttryckt det, mer meningsfullt för den enskilda riksdagsmannen, jämfört med tidigare.193 Fundamentallagarna fastslog vidare att ståndens fullmäktige skulle votera i händelse av oenighet och att röstningsförfarandet då skulle ske med slutna valsedlar.194 1734 stärkte adelsståndet rösthemligheten ytterligare genom att även låta göra valen av de så kallade bänkmännen – från vilka ståndets utskottsledamöter hämtades – slutna, detta med det uttryckliga syftet att förhindra påtryckningar på de enskilda riksdagsmännen.195 Det skulle bära för långt att tala om en individualisering av politiken – ståndssamhällets korporationer var också fortsatt självklara politiska utgångspunkter – men att utvecklingen gick i riktning mot individuella politiska ställningstaganden är likväl tydligt.196
Slutligen kan politiseringsprocessen även följas längs med en fjärde linje, från politikens rumsliga centrum – riksdagen och Stockholm – till mer perifera platser, samt från de personer som hade riksdagsfullmakt till dem som inte hade det, men som ändå upplevde att de var, eller borde vara, delaktiga i rikets angelägenheter som vore dessa en gemensam angelägenhet. Utvecklingen ska inte överdrivas och den gick förvisso långsamt. Ändå kan man skönja en sådan förändring exempelvis inom partipolitiken, där partierna – som i allt väsentligt hade karaktären av riksdags- och huvudstadspartier – under perioden blev viktigare och alltmer aktiva också i periferin. Att partikonflikterna spreds, framför allt till de andra städerna, märks framför allt under frihetstidens sista år. Majoritetsvalsprincipen och det individuella röstningsförfarandet
192 Winton (2006), s. 296–299. För borgarståndet se Höjer, Carl-Henrik, ”Borgarståndet 1809–1866”, Studier över den svenska riksdagens sociala sammansättning. Skrifter utgivna av statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 7 (Uppsala & Stockholm, 1936), s. 96f.
193 Metcalf (1985), s. 120, 130f.
194 Bondeståndet implementerade emellertid i detta avseende riksdagsordningen fullt ut först 1765 då sluten votering infördes.
195 Lagerroth (1915), s. 305f; Metcalf (1985), s. 130, 135; Roberts (2003 [1986]), s. 334.
i lokalsamhällena gjorde, som Åsa Karlsson Sjögren och Peter Lindström har påpekat, också på dessa platser enskilda individer till politiska subjekt.197
•
Som drivande i denna centrifugala politiseringsprocess uppfattar jag de politiska konflikterna – särskilt partikonflikterna – och aktörernas aldrig sinande behov av nytt politiskt stöd. Sedan de nya fundamentallagarna hade avfört kungen som huvudsakligt maktcentrum utan att på ett entydigt konstitutionellt sätt ersätta honom med ett rådsvälde var denna process ett faktum. Direkt efter att hotet från en stark kungamakt hade reducerats kom det högadliga rådet att präglas av mycket stora motsättningar. Aktörernas försök att förändra de politiska styrkeförhållandena till sin egen fördel följer därefter i en lång räcka händelser, varav ett par exempel ska ges.
På riksdagen 1726–27 lyckades exempelvis kanslipresidenten Arvid Horn, med minsta möjliga marginal, driva igenom en omorientering av rikets allianspolitik. Det som möjliggjorde segern var att Horn överförde frågan från den snäva rådskretsen till det sekreta utskottet, där även prästeståndet och borgarståndet hade representation och där oppositionen inte var lika starkt företrädd. Förutom att urholka rådets ägarskap av allianspolitiken – vilket blev prejudicerande för framtiden – kom händelsen, som Bo Hammarlund har påpekat, att dra in också de båda ofrälse stånden i de politiska motsättningar som ditintills framför allt hade berört adeln i rådet och på riddarhuset.198 Även licentieringsförfarandet, som vi ska få anledning att återkomma till, har sitt ursprung i Horns ansträngningar att här utmanövrera sina motståndare. Horns taktiska seger på denna riksdag skedde till priset av en ökad politisering, som hans motståndare småningom med stor framgång skulle både utnyttja och intensifiera ytterligare.199
Det kanske tydligaste exemplet på hur långt aktörerna var beredda att gå i att på detta sätt vidga det politiska deltagandet är beslutet att erbjuda bondeståndet representation i sekreta utskottet. Första gången detta skedde var i augusti 1741 då en bondedelegation inbjöds att rösta för och därmed skänka legitimitet till
197 Brolin (1953), s. 294–319; Sennefelt (2001), passim, s. 311–314; Karlsson Sjögren & Lindström (2005), s. 124f, 141; Nordin (2009), t.ex. s. 234f; Sennefelt (2011a), passim, t.ex. s. 68–72, 140f.
198 Hammarlund (1985), s. 145, 220.
199 Att Horns motståndare kunde försvaga hans ställning genom att på formell väg minska koncentrationen av makt till hans ämbete som kanslipresident har redan påtalats. I sammanhanget kan även nämnas anträngningarna att alltmer binda upp rådet, som alltså vid denna tid dominerades av Horn, vid de instruktioner som ständerna upprättade i slutet av varje riksdag och som rådets agerande skulle stämmas av emot under nästa ständermöte.
krigsförklaringen mot Ryssland.200 Detta upprepades sedan under påföljande riksdag 1742–43 när motståndarna till det nu uppenbart misslyckade kriget, med hjälp av ett krigstrött bondestånd i utskottet, hoppades kunna åstadkomma ett regimskifte.
Beslutet att på detta sätt politisera bondeståndet måste förstås mot bakgrund av en tidigare mycket utbredd ovilja mot att göra just detta. Åren kring 1740 hade de politiska motsättningarna emellertid blivit så starka att framgång i dessa konflikter var viktigare än att utestänga bönderna från politiskt inflytande. De politiska motsättningarna synes alltså ha drivit utvecklingen mot en alltmer inklusiv politik. Eller annorlunda uttryckt, det förefaller som att det framför allt har varit kortsiktiga taktiska överväganden som har tvingat de politiska aktörerna att vända sig utåt och söka politiskt stöd i allt vidare cirklar bland politiskt mindre habila. Mitt konfliktperspektiv skiljer sig därmed från ett synsätt som istället ser aktörernas idédrivna kamp för maktdelning som en avgörande faktor. Min uppfattning är att politiseringsprocessen var en oavsedd, sannolikt också oönskad, effekt av motsättningarna inom den politiska eliten.
Endast vid några få tillfällen hejdades denna centrifugala process i vissa avseenden. Efter riksdagen 1742–43 stoppades exempelvis bondeståndets inledda etablering i sekreta utskottet. Detta bör rimligen förstås mot bakgrund av den misslyckade bonderesningen 1743, som innebar att bönderas stärkta politiska habilitet för en tid försvagades.
Det andra mest tydliga exemplet på att denna process åtminstone delvis kunde hejdas är den så kallade principalatsläran, som på 1740-talet tycks ha mötts av ett visst gillande innan den avfördes. Saken gällde huruvida det var ståndens församlade fullmäktige eller dess principaler – det vill säga de elektorer som hade valt och sänt representanter till riksmötet – som gav ständerna dess mandat? Hade principalatsläran stadfästs hade det inneburit att riksdagsfullmäktige, efter fattade beslut, hade tvingats förankra dessa hos sina principaler runt om i riket, innan besluten kunde träda i laga kraft. Detta hade i så fall inneburit en häftig decentralisering av politisk makt.201
Även uppkomsten av partier – som ska diskuteras närmare längre fram – kan enligt min mening förstås som en del av, snarare än överordnad, denna större politiseringsprocess. Partierna förefaller inte ha uppkommit på ett organiskt sätt underifrån, som representanter för större gruppers gemensamma intressen. Istället bör man ge de politiska samtidsvittnena rätt i att partierna formerades ovanifrån, av i första hand oppositionella elitpersoner i och i närhet av rådet.202 Som företrädare för en
200 Liknande bondedelegationer hade tidigare tillfälligt förstärkt utskottet under Karl XI:s regering, se Scherp, Joakim, De ofrälse och makten. En institutionell studie av riksdagen och de ofrälse ståndens politik i maktdelningsfrågor 1660–1682. Stockholm Studies in History, 96 (Stockholm: Historiska institutionen; Stockholm universitet, 2013), diss., s. 259.
201 Metcalf (1985), s. 142.
rådsminoritet var dessa elitpersoner i särskilt behov av oppositionellt understöd, först på riddarhuset, men småningom också alltmer inom de ofrälse stånden. Som en illustration av denna utveckling kan nämnas den i tiden uppmärksammade händelsen då riksrådet och greven Carl Gyllenborg 1734 kände sig föranledd att bryta mot konventionen och på Stortorget gå fram för att hälsa på några framträdande medlemmar av borgarståndet, vars politiska stöd han ansågs behöva.203 Partierna ses alltså som del i den större politiseringsprocessen. De orsakade den förvisso inte, men sedan de väl tagit skepnad fick de den centrifugala processen att accelerera ytterligare.
Min inställning är alltså att frihetstidens politisering bör förstås som en sammanhållen process, med en tydlig riktning alltsedan periodens början. Det vanliga sättet att förstå detta på, både vad gäller politiseringens förlopp och dess orsaker, har annars varit att i större utsträckning lägga tonvikten vid några mer avgränsade händelser och företeelser under framför allt periodens mitt eller senare hälft. Här kan nämnas tryckfrihetsförordningen 1766, liksom helt allmänt framväxten av en alltmer betydelsefull skriftlig offentlighet; uppkomsten av partier; licentieringsförfarandet och den speciella form av parlamentarism som detta gav upphov till från och med 1739; de fiskala svårigheter som sjuårskriget och den efterföljande deflationspolitiken ledde till under 1760-talet; ståndsmotsättningarna och den uppblossade ståndsstriden som avslutade perioden; upplysningen och de allt starkare idéerna om maktdelning och politisk pluralism.
Dessa händelser och företeelser bidrog förvisso till att ge förändringen ökad kraft. Jag vill emellertid i första hand se dem som uttryck för en förändringsprocess som kan spåras under hela perioden, även om det framför allt är dess förra del som här står i fokus och som på ett strukturellt plan istället har sin upprinnelse i de konstitutionella förändringarna 1719–23 och i erfarenheten av det karolinska enväldet.204 Om det var de konstitutionella förändringarna som möjliggjorde politiseringen var det – enligt denna tolkning – de politiska konflikterna och aktörernas ständiga behov av ökat politiskt stöd som drev denna centrifugala och närmast irreversibla process. Behovet av stöd kunde aktörerna på olika sätt möta genom att försöka flytta politiska avgöranden från politikens dåvarande centrum, där framgång syntes omöjlig, till dess relativa periferi, där utsikterna framstod som mer lovande. Utan att ha varit den egentliga avsikten kom därmed det politiska deltagandet att vidgas och aktiveras. Denna
203 [Arckenholtz, Johan] Sagu-Brott af 1734 Års Riksdag i Stockholm, Carlsson, Ingemar (utg.), Handlingar del 26 (Stockholm: Kungl. Samfundet för utgivande av handskrifter rörande Skandinaviens historia, 2003) [122], s. 48; Sennefelt (2011a), s. 90f.
204 Den konstitutionella utgångspunkten och dynamiken var länge självklar för att förstå frihetstidens politik. Under en längre tid har denna dock tonats ned till förmån för sociomateriella och kulturella faktorer. Möjligen märks under senare år ett ökat intresse för det konstitutionella, se t.ex. Wolff (2008); Nordin (2009). För en kort men givande diskussion av denna konstitutionella och institutionella utveckling, se Nordin (2003), s. 56–63.
politisering torde ha bibringat allt fler uppfattningen om att de var, eller borde vara, politiska subjekt som tillsammans avgjorde rikets gemensamma angelägenheter.
Frihetstidens partipolitik och den politiska betydelsen av opinionsbildning
Politiseringsprocessen innebar att antalet politiska deltagare ökade. Detta bidrog till att också de politiska praktikerna förändrades. Vi ska i det följande ta fasta på en särskild politisk praktik, nämligen opinionsbildningen eller ”deliberationen”, tidens begrepp för övertalande argumentation. Jag ska argumentera för att den politiska betydelsen av denna praktik ökade under perioden. Tolkningen vilar i grunden på ett antagande, men det är, som ska visas, ett rimligt antagande.
Flera forskare har vad gäller frihetstidens politik betonat betydelsen av sociala nätverk och patronage samt de interpersonella sociala praktiker som vidmakthöll dessa.205 Det hierarkiskt reciproka förhållandet mellan patroner och klienter var också en närmast institutionaliserad del av den tidigmoderna sociala ordningen.206 Också betydelsen av släkt- och familjeband spelade av allt att döma en stor roll i politiken.207
Mot bakgrund av att antalet politiska deltagare ökade under perioden förefaller det emellertid rimligt att de sociala nätverken och det politiska patronaget snarast skulle ha fått en minskad politisk betydelse. Bo Hammarlund har formulerat sambandet som att när exempelvis en ny ”lantmarskalk skulle utses, i en församling på flera hundra
205 Däremot tycks sociala faktorer som stånd, ålder, generation, regional och social hemhörighet eller yrkes- och kårtillhörighet inte ha haft någon avgörande betydelse för de partipolitiska sympatierna under dessa år, se Carlsson (1981), kap. 5. För en annan tolkning se Artéus, Gunnar, ”Till frågan om Hattarnas och Mössornas program: gruppintresse-representation hos Riddarhuspartierna 1743, 1760 och 1771”, Svenskt, nordiskt, afrikanskt. Historiska studiertillägnade Åke Holmberg 26 november 1981. Meddelanden från Historiska institutionen i Göteborg, 21 (Göteborg: Historiska institutionen; Göteborg universitet, 1981).
206 Se t.ex. Ryman, Björn, Eric Benzelius d.y. En frihetstida politiker (Stockholm: Verbum; Håkan Ohlssons, 1978), diss.; Winton (2006); Winton (2007).
207 Cirka hälften av de personer som Ingemar Carlsson, för de här aktuella åren, har kategoriserat som hattar i adelsståndet ingick t.ex. i den stora Gyllenborg-Lewenhauptska släktkretsen. På motsvarande sätt hade en nästan lika stor andel av de adliga mössorna släktband till de på 1738–39 års riksdag avgångna och licentierade mössriksråden. Lägger vi därtill några av Horns närmaste medarbetare stiger siffran ytterligare. Släkt- och familjebanden upphörde inte heller i och med ståndsgränserna. Ungefär 40 % av alla de