6.2 Förslag som avser lov och förhandsbesked
6.2.3 Regeringen ska få bestämma att MKB-
51 både upprätta en detaljplan och en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649)
om byggande av järnväg (se Ds 2020:19 s. 104 f.). I likhet med vad som anges i promemorian anser regeringen att det skulle leda fel om detalj-planekravet även skulle omfatta spårvägar och tunnelbanor, bl.a. eftersom sådant byggande inte kräver bygglov. Detaljplanekravet bör därför inte omfatta byggandet av en spårväg eller tunnelbana, av de skäl som anförs i promemorian. Däremot bör det nuvarande kravet i 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen finnas kvar. Redovisningen av miljökonsekvenserna bör alltså även i fortsättningen uppfylla de krav som följer av MKB-direktivet, om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra en betyd-ande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för en spårväg eller tunnelbana.
Betydelsen av byggnadsnämndens bedömning i frågan om betydande miljöpåverkan
En ansökan om bygglov för ett MKB-projekt ska vägras med hänvisning till att åtgärden förutsätter detaljplaneläggning, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om kommunen därefter inleder arbetet med en detaljplan för att skapa förutsättningar för den åtgärd som bygglovsprövningen har omfattat, kommer det även behöva ske en bedöm-ning av åtgärdens miljöpåverkan under detaljplaneprocessen (se 5 kap.
11 a § PBL). Den bedömning som har gjorts i bygglovsbeslutet är inte bindande för den bedömning som sker i detaljplaneprocessen. Om den åtgärd som prövas i detaljplanen är identisk med den åtgärd som har prövats i bygglovet, bör utgången normalt bli densamma. Den kan emel-lertid hända att nytt underlag har tillkommit i anslutning till detaljplane-processen som medför att det då finns skäl att göra en annan bedömning av åtgärdens miljöpåverkan.
Författningsförslaget
Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 § plan- och bygglagen.
6.2.3 Regeringen ska få bestämma att MKB-projekt i vissa fall inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan
Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att MKB-projekt i vissa fall inte ska antas medföra en betydande miljö-påverkan.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kraven på att vissa MKB-projekt förutsätter detaljplane-läggning.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker eller har inget att invända mot det, däribland Göte-borgs kommun, Länsstyrelsen i GävleGöte-borgs län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Malmö kommun, Motala kommun, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk och Stockholms kommun (Stadsbyggnadskontoret).
52
Några remissinstanser anser att förslaget inte bör genomföras. Läns-styrelsen i Stockholms län är kritisk till ytterligare undantag i plan- och bygglagstiftningen. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att bestämmelserna behöver omformuleras så att det blir tydligt att det handlar om att det inte behöver göras en behovsbedömning för vissa åtgär-der, snarare än att dessa är undantagna från detaljplanekravet.
Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt
MKB-direktivet anger att medlemsstaterna ska bestämma om de projekt som anges i bilaga II ska bli föremål för en miljöbedömning genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2). När det gäller detaljplaner har Sverige valt att göra en granskning från fall till fall, för att avgöra om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
MKB-direktivet tar sikte på projekt med betydande miljöpåverkan, medan de åtgärder som byggnadsnämnden prövar inom ramen för ett bygglov ofta har en begränsad påverkan på omgivningen. Det gör att det i normalfallet inte bör råda någon tvekan om att den åtgärd som nämnden prövar inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt är det många kriterier som ska ligga till grund för behovsbedömningen (jfr bilaga III i direktivet). Undantagsvis kan nämnden således få anledning att vara utförligare i sin beskrivning av hur den har kommit fram till slutsatsen att den sökta åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Som redan nämnts gör MKB-direktivet det möjligt att bestämma gräns-värden eller kriterier för när en viss åtgärd inte behöver omfattas av en miljöbedömning, och där det alltså inte behöver ske en granskning från fall till fall (artikel 4.2). Vid fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt artikel 4.2 ska de relevanta urvalskriterier som anges i bilaga III beaktas. Medlemsstaterna får fastställa både gränsvärden eller kriterier som avgör när ett projekt varken behöver behovsbedömas eller bli föremål för en miljöbedömning, och/eller gränsvärden eller kriterier som anger att ett projekt alltid ska genomgå en miljöbedömning (jfr artikel 4.4).
Projekten i bilaga II avser alltså åtgärder med stor påverkan på omgiv-ningen. I många fall kan gränsdragningsproblem uppstå i förhållande till mindre omfattande åtgärder som över huvud taget inte omfattas av direk-tivet och som därmed inte behöver miljöbedömas. Resonemanget kan illustreras med projekt för tätortsbebyggelse (jfr punkten 10b i bilaga II).
Som Översiktsplaneutredningen framhåller i delbetänkandet Detaljplane-kravet bör uppförandet av ett enstaka nytt småhus inte anses utgöra ett projekt för tätortsbebyggelse på det sätt som avses i MKB-direktivet. Inte heller bör så vara fallet om det handlar om ett begränsat antal småhus som uppförs samtidigt. Är det frågan om fler småhus än så kan projektet däremot utgöra tätortsbebyggelse på det sätt som avses i direktivet, vilket medför att det behöver ske en behovsbedömning för att avgöra om genom-förandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (SOU 2017:64 s. 139).
53 Regeringen ska få meddela föreskrifter om att MKB-projekt i vissa fall
inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan
Regeringen föreslår i avsnitt 6.2.2 att detaljplanekravet även ska omfatta åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär att området kan tas i anspråk för ett MKB-projekt eller om den vidtas i ett område som redan har tagits i anspråk på ett sådant sätt och kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Det finns ingen tydlig vägledning inom EU-rätten om vad som utgör ett MKB-projekt. Regeringen bedömer att det bör kunna förenkla tillämp-ningen för byggnadsnämnden om räckvidden av bestämmelserna kan begränsas genom att införa gränsvärden eller kriterier för att definiera vilka åtgärder som inte ska antas medföra betydande miljöpåverkan. Där-igenom bör det bli tydligare i vilka fall som detaljplanekravet inte är tillämpligt. En sådan reglering skulle innebära att byggnadsnämnden kan avstå från att göra en behovsbedömning (se avsnitt 5.1) och att nämnden därmed inte heller behöver redovisa hur den har kommit fram till slut-satsen att åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Genom att det inte behöver göras en behovsbedömning i sådana fall behöver byggherren inte heller tillhandahålla det underlag som krävs enligt MKB-direktivet för att byggnadsnämnden ska kunna bedöma åtgär-dens miljöpåverkan. Regeringen anser att fördelarna med förslaget över-väger de nackdelar som ytterligare ändringar i plan- och bygglagen med-för. Regeringen delar således inte Länsstyrelsen i Stockholms läns upp-fattning.
I promemorian föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från det föreslagna kravet på att vissa MKB-projekt i vissa fall ska prövas genom detaljplaneläggning. I likhet med Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser dock regeringen att termen undantag är olämplig, eftersom ett undantag förutsätter att huvudregeln är tillämplig. I detta sammanhang är det dock inte fråga om att byggnadsnämnden ska kunna tillåta åtgärder som kan medföra en betydande miljöpåverkan utan föregående detaljplaneläggning. I stället handlar det om att i regelverket införa gränsvärden och kriterier för att kunna ange vilka fall som aldrig kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För sådana fall behöver det inte heller finnas något detaljplan.
Flera remissinstanser synes ha uppfattat förslagen i promemorian som att det ska gälla ett strikt krav på detaljplan för sådana åtgärder som inte omfattas av ett undantag från detta krav. Detta är emellertid inte avsikten med förslaget. Konsekvensen av att en åtgärd inte omfattas av de avsedda föreskrifterna är i stället att byggnadsnämnden ska pröva om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Först om så är fallet, gäller detaljplanekravet.
Regeringen anser att det är lämpligt att föreskrifterna om vilka åtgärder som inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan framgår av en förordning. Den rättsutveckling som sker genom EU-domstolens av-göranden kan på sikt bidra till att det blir tydligare hur MKB-projekten i bilaga II ska förstås och i vilka fall dessa kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Att bestämmelserna placeras på förordningsnivå gör det lättare att justera räckvidden av dessa när EU-domstolen får anledning att klargöra rättsläget.
54
Regeringen bör således ges möjlighet att meddela föreskrifter om att åtgärder som avser MKB-projekt – som enligt regeringens förslag i avsnitt 6.2.2 ska prövas genom detaljplaneläggning om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – i vissa fall inte ska antas medföra en sådan miljöpåverkan.
Författningsförslaget
Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 § och 16 kap. 1 § plan- och bygglagen.