6.1 Vissa termer i plan- och bygglagen bör anpassas till
6.1.1 Termen stadsbyggnadsprojekt ska ersätta
31 märksammat ett antal bestämmelser i direktivet som inte tydligt kommit
till uttryck vid införlivandet. I ljuset av detta har regeringen anfört att det finns ett behov av att se över införlivandet för att förtydliga och förbättra det på ett antal punkter.
Analys av genomförandet i plan- och bygglagen
Kritiken från kommissionen visar att det inte i alla delar är helt transparent hur MKB-direktivet genomförs i svensk rätt. Mot den bakgrunden har en översyn av genomförandet inletts inom Regeringskansliet, bl.a. när det gäller plan- och bygglagen. Som en följd av översynen lämnas i prome-morian Genomförandet av MKB-direktivet i plan- och bygglagen (Ds 2020:19) förslag på författningsändringar för att förtydliga genomförandet i den lagen. Behovet av att förbättra genomförandet i andra författningar hanteras i annan ordning.
6 Bedömningar och förslag
6.1 Vissa termer i plan- och bygglagen bör anpassas till MKB-direktivet
6.1.1 Termen stadsbyggnadsprojekt ska ersätta uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse
Regeringens förslag: Termen stadsbyggnadsprojekt ska ersätta uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse för de fall då planbeskrivningens redovisning av miljökonsekvenser även ska uppfylla vissa särskilda krav i miljöbalken på grund av att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I prome-morian föreslås ingen ändring av uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget att uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse ska utgöra en del av detaljplanekravet för att genomföra MKB-direktivet (se avsnitt 6.2.2).
Sveriges Kommuner och Regioner anser att uttrycket projekt för sam-manhållen bebyggelse inte bör användas i plan- och bygglagen. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner behövs ett uttryck som i större utsträckning fångar innebörden av det engelska uttrycket urban develop-ment projects, eftersom uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse medför att fler åtgärder kommer att omfattas av detaljplanekravet än de som avses i MKB-direktivet. Även Östersunds tingsrätt (mark- och miljö-domstolen) anser att det bör övervägas om det går att utforma bestäm-melsen så att det tydligare framgår hur den föreslagna nya punkten ska förhålla sig till det befintliga detaljplanekravet. Stockholms kommun (Stads-byggnadskontoret) anser att uttrycket projekt för sammanhållen
32
else har vållat problem i samband med flera överklagade detaljplaner och att det behövs tydligare vägledning om innebörden i och tillämpningen av detta uttryck.
Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och gällande rätt
Enligt gällande rätt ska den redovisning som ska finnas i planbeskriv-ningen uppfylla vissa krav i miljöbalken, om genomförandet av detalj-planen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att plan-området får tas i anspråk för bl.a. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse (4 kap. 34 § andra stycket PBL). Uttrycket något annat projekt för sammanhållen bebyggelse avses motsvara uttrycket projekt för tätortsbebyggelse, som är det uttryck som används i den svenska språkversionen av MKB-direktivet (se punkt 10b i direktivets bilaga II, jfr även prop. 2004/05:59 s. 28). I den engelska språkversionen motsvaras termen tätortsbebyggelse av uttrycket urban development projects. I den danska språkversionen används uttrycket anläggningsarbeten i stadszoner och i den tyska används termen Städte-bauprojekte.
I promemorian föreslås att detaljplanekravet ska förtydligas i syfte att trygga genomförandet av MKB-direktivet. Enligt förslaget ska det även krävas detaljplan för en åtgärd som kräver bygglov, om den innebär att ett område kan tas i anspråk för eller vidtas i ett område som redan har tagits i anspråk för bl.a. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse. Det ska dock förutsättas att åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, för att kravet ska gälla. Detta förslag behandlas i avsnitt 6.2.2.
I samband med införandet av den nuvarande plan- och bygglagen definierades uttrycket sammanhållen bebyggelse som bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark (se 1 kap. 4 §). Även termen bebyggelse har definierats i samma paragraf och ska förstås som en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Enligt förarbetena avses med en samling minst tre byggnader (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 143).
Redan i dag ställs det krav på att kommunen med en detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnads-verk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för bl.a. en ny samman-hållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk. Det gäller dock endast om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till för-hållandena i övrigt. Rekvisitet lades till i samband med införandet av den nuvarande lagen för att definitionen av sammanhållen bebyggelse inte skulle förändra räckvidden av detaljplanekravet (jfr samma prop. s. 152).
Kravet på att redovisa fler miljökonsekvenser ska kopplas till termen stadsbyggnadsprojekt i stället för projekt för sammanhållen bebyggelse Förslaget att även sådana köpcentrum, parkeringsanläggningar och andra projekt för sammanhållen bebyggelse som kan antas medföra en betyd-ande miljöpåverkan ska utlösa detaljplanekravet – som lämnas i
33 morian – innebär att uttrycket sammanhållen bebyggelse skulle användas
i två olika betydelser i samma paragraf. Det skulle användas för att reglera kravet på detaljplan dels för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovs-pliktiga byggnadsverk (se 4 kap. 2 § första stycket 1), dels för ett köpcen-trum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse. I den förra betydelsen skulle detaljplanekravet behöva tolkas utifrån legaldefinitionen av sammanhållen bebyggelse i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen. I den senare betydelsen skulle kravet dessutom behöva tolkas utifrån EU-domstolens praxis av hur den EU-rättsliga termen ska förstås, som inte har någon koppling till den svenska legaldefinitionen.
Därtill bedömer regeringen, i likhet med Sveriges Kommuner och Regioner, att detaljplanekravet skulle bli mer omfattande än vad som krävs enligt MKB-direktivet. Mot bakgrund av att ändringen av detaljplanekravet görs för att förtydliga genomförandet av direktivet anser regeringen att det är angeläget att förtydligandet genomförs på ett sätt som inte i onödan utvidgar kommunernas skyldighet att pröva ett mark- eller vattenområdes lämplig-het för bebyggelse och byggnadsverk genom detaljplaneläggning. Av det skälet bör uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse inte användas för att förtydliga detaljplanekravet. Genom att inte använda detta uttryck blir det även tydligare hur den nya punkten förhåller sig till det befintliga detaljplanekravet, i linje med vad Östersunds tingsrätt (mark- och miljö-domstolen) har anfört. Dessutom bör de tillämpningsproblem som Stock-holms kommun (Stadsbyggnadskontoret) belyser kunna minskas.
Med tanke på att uttrycket projekt för tätortsbebyggelse används i den svenska språkversionen av MKB-direktivet skulle det kunna ligga nära till hands att även använda det uttrycket i plan- och bygglagen. Termen tätort finns emellertid definierad (se Översyn av metod och definition för SCB:s avgränsningar av koncentrerad bebyggelse, Statistiska centralbyrån 2016, även SOU 2017:64 s. 249 f.). Det finns därmed en risk för att den svenska definitionen av tätort skulle kunna påverka praxisbildningen för tätorts-bebyggelse på ett sätt som inte är förenligt med direktivet.
Mot bakgrund av hur uttrycket definieras i andra språkversioner av MKB-direktivet anser regeringen att detaljplanekravet bör kopplas till termen stadsbyggnadsprojekt, i stället för projekt för sammanhållen bebyggelse. Detaljplanekravet skulle då avse sådana köpcentrum, parker-ingsanläggningar och andra stadsbyggnadsprojekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Detaljplanekravet för de s.k. MKB-projekten har ett nära samband med kravet att redovisningen av miljökonsekvenser i en planbeskrivning ska uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35, 37 och 43 §§ miljöbalken, om genom-förandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på visst sätt (se 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Om detaljplanekravet utformas så att det även om-fattar stadsbyggnadsprojekt, är det inte lämpligt att behålla uttrycket projekt för sammanhållen bebyggelse som rekvisit för de fall då redo-visningen av miljökonsekvenser ska uppfylla de angivna kraven i miljö-balken. Det innebär att även kravet på redovisningen av miljökonsekven-ser bör kopplas till att planområdet får tas i anspråk för ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt.
34
Innebörden av termen stadsbyggnadsprojekt
Med ett annat projekt för sammanhållen bebyggelse kan enligt förarbetena bl.a. avses planering för ändrad bebyggelse eller annan anläggning inom ett område med sammanhållen bebyggelse samt bebyggelse eller anlägg-ning i utkanten av ett sådant område, som medför att detta expanderar. En tämligen vanlig åtgärd bör enligt samma förarbeten vara planering för industri- eller bostadsområden i utkanten av befintlig sammanhållen bebyggelse. Inom sådan bebyggelse bör planering för ändrad användning av ett område – t.ex. från industriområde till bostadsområde – enligt för-arbetena omfattas av bestämmelsen (se prop. 2004/05:59 s. 28). Dessa uttalanden bör enligt regeringen även ge vägledning om vad som utgör ett stadsbyggnadsprojekt.
I sammanhanget finns det även anledning att återge några av kommis-sionens uttalanden i rapporten Interpretation of definitions of project cate-gories of annex I and II of the EIA Directive (se s. 49–51, kommissionen, 2015). I rapporten redovisar kommissionen hur punkt 10b i bilaga II har tolkats av medlemsstaterna. Enligt rapporten skiljer sig tolkningen av vad som ingår i kategorin åt mellan medlemsstaterna, även om dessa vanligtvis har tolkat kategorin brett.
Projekt för utveckling av bostadsbebyggelse är särskilt vanligt förekom-mande i kategorin, liksom sportanläggningar. I några medlemsstater ingår även fritidsanläggningar och biografer med flera salonger. I en medlems-stat ingår även kyrkogårdar [och] krematorier … Andra exempel på vad som inkluderas i kategorin omfattar bussdepåer, större parkerings-anläggningar och parkeringshus, sporthallar eller spaparkerings-anläggningar (med en bruttoarea som överstiger 5 000 kvadratmeter). Slutligen så har en medlems-stat introducerat följande kriterier för när det krävs en miljökonsekvens-bedömning: köpcentrum och matvaruaffärer vars bruttoarea överstiger 2 500 kvadratmeter, parkeringsanläggningar för mer än 300 fordon, fotbolls-planer och arenor med mer än 2 000 sittplatser, biografanläggningar med mer än sex skärmar, gymnasieskolor med fler än 500 studenter, universitet, kyrkor och andra lokaler för trossamfund. Vidare anges att projekt för tätortsbebyggelse i känsliga områden noggrant behöver bedömas utifrån deras miljöpåverkan.
Mot denna bakgrund framhåller kommissionen i rapporten att punkt 10b bl.a. kan anses omfatta följande:
– Projekt med liknande egenskaper som parkeringsanläggningar och köpcentrum. Det kan exempelvis gälla bussgarage eller tågdepåer, som inte är uttryckligen angivna i MKB-direktivet men som har liknande egenskaper som parkeringsanläggningar.
– Byggprojekt som bostadsbebyggelse, sjukhus, universitet, idrottsarenor, biografer, teatrar, konserthallar och kulturcentrum. Den underliggande principen är att alla dessa projekt är av urban karaktär och att de kan ha en liknande påverkan på miljön.
Regeringen gör i detta avseende ingen annan bedömning än vad kommis-sionen och övriga medlemsstater har gjort om vad som utgör ett köpcen-trum, en parkeringsanläggning eller ett annat stadsbyggnadsprojekt.
Förslaget syftar till att förtydliga genomförandet av MKB-direktivet i plan- och bygglagen. Däremot är det inte avsikten att förslaget ska utvidga
35 detaljplanekravet i sig. Utförandet av sådan bebyggelse eller anläggningar
som redovisats ovan förutsätter redan i dag detaljplaneläggning. Det följer av kravet att kommunen ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplig-het för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning dels för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk av viss omfattning (se 4 kap. 2 § första stycket 1 PBL), dels för vissa byggnadsverk, om byggnadsverket eller dess användning får betydande inverkan på omgivningen (punkt 3 a i samma stycke). Behovet av att förtydliga detaljplanekravet i detta avseende utvecklas ytterligare i avsnitt 6.2.2.
Behovet av att kunna särskilja ett sådant stadsbyggnadsprojekt som avses i MKB-direktivet från annan bebyggelse får framför allt betydelse vid bedömningen av i vilken utsträckning som kommunerna ska redovisa miljökonsekvenser i en detaljplan. Det handlar alltså i första hand om bedömningen av om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som avses i direktivet och att redovisningen av miljö-konsekvenser därför även ska uppfylla kraven i 6 kap. 35, 37 och 43 §§
miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser (se 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Mot bakgrund av för-slaget att redovisningen av miljökonsekvenser ska kopplas till att plan-området får tas i anspråk för ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt finns även anledning att framhålla att det kan vara fråga om ett stadsomvandlingsprojekt, även om platsen i sig redan utgör en tätort (se EU-domstolens dom kommissionen mot Spanien, mål C-332/04, EU:C:2006:180, punkt 80 och 81).
Författningsförslaget
Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 och 34 §§ plan- och bygglagen.