4 Samverkan i teori och form
4.1 Samverkan
I avsnitt 1.3 presenterade vi vår syn på samverkan som en gränsöver-
skridande aktivitet där minst två aktörer i sjukskrivnings- och rehabi- literingsprocessen agerar gemensamt med ett visst syfte. Vi uppfattar det
allmänhet definieras.1 Genom att betona samverkan som en gräns- överskridande aktivitet vill vi tydliggöra att samverkan sker mellan aktörer med olika uppdrag och expertis som möts över någon form av organisatorisk gräns för att komplettera varandras perspektiv och resurser. Samverkan gör det därmed möjligt för aktörer att gemen- samt nå ett mål som inte är inom räckhåll för den enskilda aktören. I samverkanslitteraturen särskiljs ibland samverkan från samord- ning.2 Samordning beskrivs framför allt ske horisontellt, mellan aktörer, och med tyngdpunkt på att tydliggöra var den ena aktörens ansvar slutar och den andres tar vid. Samordning kan i vissa fall ses som en enklare form av samverkan, där samverkan ställer högre krav på integrering, i betydelsen att aktörerna konkret arbetar tillsammans med syfte att nå ett gemensamt mål.3 Litteraturen är dock ej entydig i sin syn på begreppen och de teoretiska distinktionerna har i många fall marginell praktisk betydelse.4 I flera sammanhang används därför begreppet samverkan på det sätt som vi har valt att använda det i utredningen, som ett samlande begrepp för olika gränsöverskridande aktiviteter som kan omfatta samordnande inslag.
4.1.1 Behovet av samverkan - sektorisering av offentlig verksamhet
Den offentliga förvaltningen är sektoriserad med betydelsen att den är organiserad i specialiserade funktioner med kompetens inom avgränsade områden.5 Den medborgare som behöver hjälp att hitta rätt på arbetsmarknaden vänder sig till Arbetsförmedlingen, den som har frågor om sin deklaration till Skatteverket och den som vill anmäla ett brott till Polisen. Att offentliga aktörer är sektorsindelade ses troligen som en självklarhet av de allra flesta och det finns också
1 Svensk ordbok (2009) definierar samverkan som ett gemensamt handlande för visst syfte. Se
även Axelsson, R. och Axelsson B, S. (2013) Samverkan som samhällsfenomen – några centrala frågeställningar. i Axelsson, R. och Axelsson B, S. (red.) Om samverkan – för utveckling av
hälsa och välfärd. Lund: Studentlitteratur, s. 18 f.
2 Axelsson, R., & Axelsson S. B., (2008): ”Samverkan och folkhälsa – begrepp, teorier och praktisk
tillämpning” i Axelsson, R. och Axelsson S. B., (red.): Folkhälsa i samverkan: mellan professioner,
organisationer och samhällssektorer, Lund: Studentlitteratur.
3 Westrin, C.-G., (1986), Social och medicinsk samverkan – begrepp och betingelser. Social-
medicinsk tidskrift 63(7-8): 280–285.
4 Feltenius, D., (2019), Fortfarande mellan stolarna? Om samverkan mellan statliga myndigheter
inom sjukförsäkringen, Statsvetenskapliga institutionens skriftserie 2019:3, Umeå universitet.
många fördelar med sektorisering. Att samla specialister med ett avgränsat uppdrag i en organisation bekräftar och stärker specialistens roll och ökar organisationens förmåga att effektivt lösa sina sektors- specifika uppgifter.6 Det bidrar därmed också till utvecklingen av pro- fessioner med en gemensam kunskapsbas, förhållningssätt, värderingar och regler.
Sektorsindelning har många fördelar som organisatorisk princip för offentlig förvaltning, men det finns också nackdelar. Med hög specialistkunskap tappar sektoriserade organisationer en del av sin förmåga till helhetssyn.7 Ett stort antal specialiserade aktörer ökar också risken för överlappande ansvar eller glapp i ansvaret med följd att individer ”faller mellan stolar”.8 Sektorsövergripande dialog blir lidande till följd av svårigheter att förstå varandras utgångspunkter och perspektiv.
Sammanfattningsvis tenderar sektorsindelade myndigheter att bli duktiga på sin egen verksamhet, men riskerar samtidigt att förlora förmågan att se helheten och bedriva sektorsövergripande arbete.
Som en följd av ökad sektorisering ökar behovet av samverkan och samarbete mellan myndigheter. Det uppdelade ansvaret kräver att aktörerna agerar gemensamt och inhämtar varandras kunskap och expertis. Många av de utmaningar som samhället och enskilda myn- digheter har att hantera kräver helt enkelt att flera aktörer samverkar och hjälps åt. Även om sektorisering inte är att betrakta som ett generellt problem, utgör sektoriseringen en förutsättning för aktörer och samhället att hantera i ett sammanhang där behovet av helhets- syn växer.9
6 Fransson, M., el al., (2019), Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö,
Nordstedts Juridik, Stockholm, s. 19.
7 Fransson, M., et al., (2019), Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö,
Nordstedts Juridik, Stockholm, s. 21.
8 Statskontoret (2005), Sektorisering inom offentlig förvaltning, s. 25 ff. 9 Statskontoret (2005), Sektorisering inom offentlig förvaltning, s. 33 ff.
4.1.2 Strukturell och operativ samverkan
Samverkan kan delas upp i strukturell och operativ samverkan.10 Strukturell samverkan fokuserar på frågor om hur samverkan styrs och organiseras. Det handlar om att genom klarlägga vad som ska upp- nås, vilka prioriteringar som ska göras, vilka roller och ansvarsom- råden som olika aktörer har i samverkan och på vilket sätt samverkan ska gå till. Andra syften med strukturell samverkan är att ta fram strategier för hur problem i samverkan ska hanteras och i de fall där problemen inte kan hanteras av den som identifierat dem, hur de ska eskaleras till rätt nivå. Strukturell samverkan kan också bidra till att forma en kultur som underlättar operativ samverkan genom att stärka normer, värderingar och agerande som prioriterar samverkan. Operativ samverkan är samverkan i det praktiska utförandet av arbets- uppgifter och är i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen individ- nära och ofta med syfte att direkt stödja individen. Samverkan kan ske både inom och mellan organisationer.