3. Utvecklingssamarbete
3.11 Sidas arbete för ökad biståndseffektivitet
Återrapporteringskrav enligt regleringsbrevet: I arbetet för
ökad biståndseffektivitet i enlighet med Parisdeklara- tionen och Handlingsplanen från Accra ska Sida särskilt främja stärkt resultatorientering, ökad trans- parens och förbättrade förutsättningar för ansvars- utkrävande såväl i dialogen med samarbetspartners som i myndighetens eget arbete1. Sida ska vidare öka insatsernas genomsnittliga storlek och längd. Det totala antalet insatser ska minska.
Stärkt resultatorientering
Under året har Sida stärkt sin kapacitet vad gäller planering, uppföljning, rapportering och lärande av resultat, bland annat tack vare att ett ramavtal för utvärderingstjänster, rådgivning kring resultatstyrning och utbildning med fokus på resultat i insatshante- ringsprocessen och uppföljning har upphandlats2. Ramavtalet underlättar upphandlingen av utvärde- ringstjänster samt ger möjlighet för Sidas partners att få stöd i utvecklandet av resultatstyrning och uppfölj- ningsmetoder.
Även strategiuppföljningar och verksamhetsplane- ring, samt ökad rådgivning kring resultatstyrning inom myndigheten har bidragit till en förbättrad kapacitet att arbeta resultatorienterat.3 Sida har även genomfört en utbildning med fokus på resultatrap- portering och uppföljning i insatshanteringsprocessen.
En resultatarbetsgrupp har bildats under året med syfte att erbjuda Sidas medarbetare ett effektivt och samstämmigt stöd för att kunna tillämpa mål- och resultatstyrning.
Sida har höjt ambitionen kring planering, uppfölj- ning och rapportering av resultat i arbetet med insats-
1 Ökad transparens redovisas i avsnitt 3.6.7 Öppenhet och information; an- svarsutkrävande i myndighetens eget arbete redovisas i avsnitt 5.3 En förbätt- rad organisation.
2 Sedan ramavtalets start i april 2011 till oktober 2011 har 28 utvärderingar genomförts samt 9 rådgivningstillfällen kring resultatstyrning möjliggjorts. 3 Detta kommer att följas upp i och med införandet av den nya insatshante-
ringsprocessen samt i uppföljningen av strategirapportering och beredningar.
hanteringen. Sida fortsätter också utvecklingen av kvalitativa uppföljningsmetoder, bland annat används den kvalitativa och deltagande metoden Reality Checks4 i två länder.
Förbättrade förutsättningar för ansvarsutkrävande i dialogen med samarbetspartner
Mekanismer för ömsesidigt ansvarsutkrävande fi nns i många av de svenska samarbetsländerna, såsom indi- katorer och fora för uppföljning av hur båda parter tar ansvar för sina respektive åtaganden. Samarbets- länderna ansvarar för att planera, genomföra och redovisa resultat för sina medborgare – i ökande utsträckning på ett transparant sätt – och givarnas åtaganden avser att på ett förutsägbart sätt tillgänglig- göra kompetens och resurser.
Ett bra exempel är Uganda Partnership Policy – en strategi som reglerar hur biståndet ska genomföras i landet på olika nivåer. Denna strategi bidrar till att genomföra biståndet mer effektivt och har stärkt för- mågan att få givarna att samordna sig mer samt att biståndet i högre grad anpassas till landets egna pla- ner och prioriteringar. Sida bedömer att dialogen fungerar väl.
Exempel från Zambia visar att mekanismer för uppföljning av åtaganden fi nns både på central nivå och på sektornivå. En förskjutning har emellertid skett från att tidigare fokusera på att stärka de inhem- ska mekanismerna för ansvarsutkrävande gentemot medborgarna, till att fokusera mer på vad givarna efterfrågar.
Parisdeklarationen och handlingsplanen från Accra
Sida och Utrikesdepartementet (UD) har genomfört en gemensam svensk handlingsplan för att intensifi era arbetet med att genomföra regeringens åtaganden kring biståndseffektivitet. Den svenska handlingspla- nen som togs fram efter mötet i Accra (där Parisagen- dan följdes upp och ytterligare konkretiserades) har sju prioriterade mål.5 En utvärdering av handlings- planen ska genomföras i början av 2012. Ett av den svenska handlingsplanens mer omfattande arbeten har varit att sätta specifi ka mål för biståndseffektivitet
4 Reality Checks är en kvalitativ metod som innebär att vi under fem år regel- bundet lyssnar på hur människor som lever i fattigdom själva ser på och drar nytta av den samhällsservice som biståndsinsatser bidrar till. Genom att återkomma till samma miljöer och träffa samma människor under flera år, kan vi och andra biståndsaktörer följa och förstå vilka de bestående resultaten är. se även avsnitt 3.9 om Sidas arbete med politiken för global utveckling (PGU).
5 Målen är: 1) Ökad användning av samarbetsländernas och samarbetsorgani- sationernas system, 2) Ökad andel programansatser, 3) Ökad förutsägbarhet och ökat ansvar för resultat, 4) Ökad fokusering och minskat antal insatser, 5) Ökning av gemensamt analytiskt arbete och koordinering av land- eller regi- onbesök, 6) Förbättrad global samverkan med andra givare, särskilt inom EU, 7) Ökat fokus på att stödja multilaterala organisationer att uppfylla sina åta- ganden för biståndseffektivitet.
för varje land- och regionstrategi. De följs upp årligen i samband med strategirapporteringen.
Rapporteringen i årsredovisningen 2011 utgår från 2010 års rapporteringsunderlag, för att effektivt utnyttja undersökningen Paris Monitoring Survey som genomfördes av OECD:s utvecklingskommitté (DAC) i januari 2011. Resultaten för indikatorerna 3 (andel av det bilaterala biståndet som rapporteras i samarbetslandets budget), 5a (andel av det bilaterala biståndet som använder samarbetsländernas system för offentlig fi nansiell styrning) och 9 (andel program- ansatser) redovisas per landkategori1.
Institutet för utvärdering av internationellt utveck- lingssamarbete (Sadev) bedömer i en utvärdering hur Sverige, främst genom Sida, har genomfört Paris- deklarationens principer. Utvärderingen konstaterar att Parisdeklarationens fem principer – ägarskap, givaranpassning, harmonisering, resultatinriktad för- valtning och ömsesidigt ansvar – har starkt stöd och engagemang inom svensk biståndsförvaltning. Fram- stegen i genomförandet av Parisdeklarationen har varierat mellan olika typer av länder och sektorer.
Sett utifrån de fem principerna har Sverige en tra- dition av att betona ägarskap och inom det området anses statusen vara god. Vad gäller givaranpassning och
harmonisering har störst framsteg gjorts. Trots ett antal
initiativ av Sida och UD vad gäller resultatinriktad förvaltning återstår fortfarande en hel del arbete. Utvärderingen anser att knappast några tecken på framsteg fi nns i fråga om ömsesidigt ansvar.
Biståndseffektivitetsprinciperna är medel för att nå bättre resultat. Mätningar genom Parisindikatorerna visar att en högre andel medel kanaliseras genom partnerländernas egna system i samarbetsländer med långsiktigt utvecklingssamarbete. I sviktande stater kanaliseras bistånd i större omfattning genom multila- terala kanaler och i mindre utsträckning genom län- dernas egna system, då dessa saknas eller är otillräck- liga. Principer för ”Good International Engagement in Fragile States” 2 utgår från förutsättningarna i sam- arbetsländerna.
Resultaten från Fragile States Principles Monito- ring Survey 20103 som genomfördes av DAC i januari 2011, visar att givare generellt i stor utsträckning inte efterlever principerna för arbete i sviktande stater, särskilt vad gäller ”Do no Harm”, etablering av samord-
ningsmekanismer mellan internationella aktörer, förutsägbarhet
samt strävanden att undvika ”fi ckor” av exkludering (opro-
1 Se avsnitt 3.1.2, 3.2.2 och 3.3.2.
2 Se även avsnitt 3.2.2 om biståndseffektivitet i konflikt- och postkonfliktländer. 3 Översynen gjordes i 13 länder: Burundi, Centralafrikanska republiken, Tchad, Komorerna, Demokratiska republiken Kongo, Guinea-Bissau, Haiti, Liberia, Sierra Leone, Somalia, Sydsudan, Östtimor och Togo.
portionerligt stöd till vissa länder eller regioner). Den allmänna slutsatsen är att givare ska säkerställa att överenskomna principer efterlevs och säkerställa att de policies som antas på policynivå också leder till beteendeförändringar på landnivå.
Sverige har haft ett starkt engagemang i DAC:s International Network for Confl ict and Fragility (INCAF), vilket bland annat bidrog till att det vid högnivåmötet i Busan, antogs en deklaration med freds- och statsbyggandemålsättningar som syftar till stärkt ömsesidigt förtroende och tydligare resultatfo- kus vad gäller internationellt engagemang i sviktande stater.
Undersökningen Paris Monitoring Survey 2005– 2010, utgår från de 12 indikatorer som tagits fram för att följa framstegen med arbetet med Parisdeklaratio- nen. Resultaten visar att Sverige kommer på en femte plats av tjugo granskade nationer och multilaterala organisationer.4 Måluppfyllelsen för Sverige har på en övergripande nivå uppnåtts när det gäller att
begränsa användningen av parallella genomförande enheter (Parallel Project Implementing Units, PPIU) samt att biståndet ska vara obundet. Det visar att samarbetsländernas egna prioriteringar beaktas.
Fem av tio delmål har uppnåtts.5 De mål som ännu inte nåtts handlar om samordnat tekniskt samarbete och förutsägbarhet (utbetalningar jämfört med utfäs- telser).
Det bör noteras att Paris Monitoring Survey enbart mäter det bilaterala stat till stat-samarbetet, medan den svenska mätningen även omfattar svenskt stöd genom till exempel enskilda organisationer.
I DAC:s regelbundna granskning av medlemslän- dernas bistånd, konstateras att Sverige har gjort stora framsteg i att hantera och genomföra rekommenda- tionerna från DAC:s omfattande biståndsgranskning 2009. Tydligare strategisk orientering, bättre kommu- nikation och ett mer strategiskt sätt att arbeta med multilaterala utvecklingsorganisationer är några av de framsteg som lyfts fram i halvtidsöversynen.
Högnivåmöte om biståndseffektivitet i Busan
Det fjärde högnivåmötet om biståndseffektivitet ägde rum den 29 november till 1 december 2011 i Busan i Sydkorea.
4 Övriga nordiska länder, Nederländerna, Tyskland, Spanien, Storbritannien, Irland, USA, Japan, Kanada, Frankrike, Italien, Polen, Världsbanken, Afri- kanska utvecklingsbanken, Asiatiska utvecklingsbanken, FN och EU-institu- tioner.
5 Målen avser här Parisdeklarationens mål. Parisindikator (PDI) 5a, givarna använder samarbetsländernas system för offentlig finansiell styrning, PDI 6 minskning av antalet parallella enheter för genomförandet av projekt, PDI 8 obundet bistånd, PDI 10a givarsamordnade besök samt PDI 10b, givarsamord- nat analytiskt arbete.
De viktigaste svenska profi lfrågorna var ökat fokus på resultat, transparens och ansvarsutkrävande, samt ökat genomslag för den privata sektorns roll. Inför mötet samordnade Sida även det internationella arbetet för att stärka det civila samhällets organisatio- ners bidrag till biståndseffektivitet och spelade en aktiv roll kring framtagandet av ett nytt internatio- nellt ramverk för arbetet i sviktande stater.
Inför mötet har Sida haft en ledande och samord- nande roll i utvärderingen av Parisdeklarationen, där cirka 25 partnerländer och 25 givare deltagit, samt i framtagande av en sammanfattande rapport.
Högnivåmötet resulterade bland annat i en Busan- deklaration som lägger grunden för ett bredare och mer inkluderande partnerskap. Dokumentet bekräftar de viktiga åtagandena från Paris och Accra. Det lyfter även den privata sektorns centrala roll i att främja innovation, skapa välstånd, inkomst och arbeten samt att mobilisera inhemska resurser. Överenskommelsen inkluderar även de nya givarna, som Kina och Brasi- lien, även om åtagandena inte är bindande för deras samarbete. I tillägg till deklarationen gjordes mer långtgående åtaganden av ett antal länder och aktö- rer, där Sverige har gjort utfästelser om bland annat resultat, transparens, privata sektorn, sviktande stater och effektiva institutioner.
För att följa upp åtagandena har en post-Busan- agenda initierats.
Färre och större insatser
Sida ska öka insatsernas genomsnittliga storlek och längd. Det totala antalet insatser ska minska. Större insatser ska kompletteras med strategiska mindre insatser av katalytisk karaktär.
Målet att minska antalet insatser har uppnåtts, bland annat genom att det under 2011 har pågått ett stort arbete med att få in slutrapporter och därmed kunna avsluta insatser i portföljen.
Målet att öka insatsavtalens längd har inte uppfyllts eftersom Sida i högre utsträckning stödjer insatser inom till exempel Business for Development (B4D) och Innovations Against Poverty (IAP) som är korta till sin natur.
Det fi nns en motsättning mellan målet att ha längre insatser och målet att komplettera större insat- ser med strategiska insatser av katalytisk karaktär eftersom de senare ofta är korta. Det är en utmaning för Sida att fortsätta öka effektiviteten i biståndet samtidigt som nya innovativa och katalytiska stödfor- mer introduceras och nya aktörer involveras i utveck- lingssamarbetet.
Målet att öka insatsavtalens medel- och medianvo-
Tabell 30. Antal insatser och fördelning av insatsernas längd och volym
Sida totalt 2009 2010 2011 Antal insatser 1 032 991 834 Insatsavtalens medianlängd, månader 26 24 24 Insatsavtalens medellängd, månader 27 27 27 Insatsavtalens medianvolym, tkr 4 300 4 800 5 450 Insatsavtalens medelvolym, tkr 19 428 17 559 15 962
I tabellen ingår insatser med avtalsstart under aktuellt år.
lym har däremot uppnåtts, sett till medianvolym men inte medelvolym. Detta är delvis hänförligt till de län- der där Sverige bedriver långsiktigt utvecklingssamar- bete bland annat genom sektorprogramstöd med ofta stora volymer. Att insatsernas medianvolym har ökat i länder med långsiktigt utvecklingssamarbete framgår av tabell 30.
Antalet nya biståndsinsatser har minskat från 177 stycken 2009 till 108 insatser 2011. Längden på insat- serna har legat konstant medan volymen har ökat sig- nifi kant. I det långsiktiga samarbetet har fl ertalet landprogram koncentrerats till en rimlig storlek i för- hållande till volymerna. Med några undantag (bland annat Etiopien, Bolivia och Kenya) är fortsatt kon- centration i form av ett minskat antal insatser inte en framkomlig väg för att ytterligare effektivisera verk- samheten. I de fl esta samarbetsländer har insatsavta- lens medianvolym ökat över tid. Samarbetsländer där volymmässigt mindre, men också något kortare insat- ser, avtalades under 2011 var landsamarbeten i slutet av en strategiperiod eller i avvaktan på nya samar-
Tabell 31. Antal insatser och fördelning av insatsernas längd och volym
Långsiktigt utveck- lingssamarbete 2009 2010 2011 Antal insatser 177 153 108 Insatsavtalens medianlängd (månader) 31 29 30 Insatsavtalens medellängd (månader) 32 31 32 Insatsavtalens medianvolym, tkr 7 000 7 888 12 025 Insatsavtalens medelvolym, tkr 37 717 25 008 28 527
betsstrategier (till exempel Mali, Burkina Faso och Zambia). En särskild utmaning för fortsatt ökad biståndseffektivitet ligger också i att samtidigt som biståndseffektivitetsagendan genomförs hantera prio- riteringarna om att introducera innovativa och kata- lytiska stödformer, involvera nya aktörer i utvecklings- samarbetet, stärka resultatattributionen samt
balansera riskbenägenhet med ökad kontroll av svenska biståndsinsatser.