Det kan konstateras att generella slöjförbud för barn i grundskolan innebär en inskränkning i såväl religionsfriheten som yttrandefriheten. Utifrån ett rättsligt perspektiv bör det uppmärksammas att bedömningen inte är densamma vid begränsning av klädsel som täcker ansiktet och klädsel som endast täcker håret. Beslutet i Skurups kommunfullmäktige förbjuder ”huvudduk, burka, niqab och andra klädesplagg som har som syfte att dölja elever” i grundskolan, utan åtskillnad.287 För att en sådan begränsande åtgärd ska anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle måste den vara proportionerlig. Proportionalitetsbedömningen är som redan nämnts central för att kunna besvara frågan om generella slöjförbud är förenlig med nationell rätt och Sveriges internationella åtaganden. Möjligheterna att begränsa religiösa uttryck stadgas i artikel 9.2 EKMR och 2 kap. 20–23 §§ RF. För att åtgärden ska vara tillåten krävs att det inte ska finnas mindre ingripande åtgärder för att uppfylla det angivna syftet.
285 Sveriges skolledarförbud, Anmälan till Justitiekanslern gällande brott mot yttrandefrihetsgrundlagen, 2020-02-25.
286 JK:s beslut dnr 1407-20-3.1.8.
67
Skolplikten innebär att slöjförbud får en tvingande karaktär
Ingrepp i den enskildes rätt till religionsfrihet och yttrandefrihet i grundskolan måste förstås i relation till det tvång som skolplikten innebär, då införande av regler mot viss klädsel i praktiken blir tvingande för eleven. Vid ett förbud mot religiös klädsel i grundskolan aktualiseras, förutom yttrandefriheten och religionsfriheten i 2 kap. 1 § RF, även rätten till utbildning i 2 kap. 18 § RF, vilken innebär en skyldighet för alla barn att gå i skolan. Rättigheten såsom den formuleras i 2 kap. 18 § RF och föreställningen att alla behöver och önskar sig en kostnadsfri skolgång riskerar att dölja det tvång som rättigheten faktiskt innebär.288
Skolplikten kan beskrivas som en slags samhällsplikt och inträder vanligtvis när barnet börjar förskoleklass enligt 7 kap. 4 § skollagen.289 Begränsningar som hindrar elever från att ha viss klädsel, kan i relation till elevens närvaroplikt, leda till att skolans regler utgör en otillåten rättighetsinskränkning. Den rådande skolplikten medför således ett stort ansvar för skolan och hur eleverna behandlas. Skollagen genomsyras av barnkonventionens princip om barnets bästa, vilken framgår av artikel 3 barnkonventionen och 1 kap. 10 § skollagen. Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska barnets bästa vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet som omfattas av skollagen. I bestämmelsen föreskrivs även att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Med stigande ålder och mognad utvecklar barnet en egen förmåga att fatta beslut. Detta innebär att barn och elever som är under 18 år har rätt att uttrycka sin egen vilja i förhållande till vårdnadshavarna, exempelvis vad gäller deltagande i konfessionella inslag. Vid vilken ålder detta sker måste dock avgöras i varje enskilt fall, med beaktande av bland annat barnets bästa.
Den obligatoriska grundskolan har även ett pedagogiskt och värdebildande uppdrag.290
Grundskolan har därmed en svår uppgift att dels främja demokratiska värderingar såsom jämställdhet mellan könen, dels ge utrymme för oliktänkande och mångfald. Möjligheten att bestämma över elevers klädsel är en långtgående tolkning av skolans uppdrag att föra vidare svenska värderingar, vilket var det huvudsakliga skälet till att införa slöjförbud i Staffanstorps kommun.291 Skolverket har uttalat att generella förbud riktat mot en typ av religiös klädsel inte är förenligt med RF, EKMR och diskrimineringslagen.292 Förbud som omfattar alla huvuddukar och inte anpassas efter den enskilda situationen riskerar att
288 Bernitz FT 2011, s. 242 och Bernitz, 2014, s. 88.
289 Bernitz, 2014, s. 91.
290 Prop. 2009/10:165 s. 219 f. Se även Lind m.fl. s. 179 och Enkvist s. 218.
291 Integrationsplan för Staffanstorps kommun 2019 s. 12 f.
68
diskriminera elever som tillhör viss religion eller etnisk grupp. Skolverket inställning är att heltäckande klädsel endast kan förbjudas i enstaka fall. I utredningen från 2003 menade Skolverket att heltäckande klädsel kunde begränsas med hänsyn till skolans pedagogiska uppdrag eftersom klädseln försvårar kommunikationen mellan lärare och elever. Dessutom menade myndigheten att klädseln kunde bli ordningsstörande och behöva begränsas med hänsyn till ordningen eller säkerhet i samband med laborationer och liknande. Begränsningsmöjligheterna i enstaka fall har fastslagits i riktlinjerna från 2012.293 I sammanhanget bör även uppmärksammas att möjligheten att utfärda ordnings-regler är större inom frivillig gymnasieutbildning än i den obligatoriska grundskolan.294
Skolverkets riktlinjer från 2012 har dock kritiserats för att vara vaga och inte utreda rättsläget, vilket innebär att utredningen inte uppfyller sitt primära syfte att ge vägledning till skolor. Riktlinjerna utreder inte på vilket sätt muslimska huvuddukar förhåller sig till religionsbegreppet och kommenterar inte heller vilken betydelse religion kan ha i skolan. Utredningens huvudfokus på möjligheten att begränsa klädseln riskerar även att leda till att religiösa elevers perspektiv förbises.295
Är generella förbud i grundskolan en proportionerlig åtgärd?
Europadomstolens praxis visar att intresseavvägningarna vid begränsning av religiösa uttryck varierar beroende på nationell kontext. Detta beror på att det saknas konsensus vad gäller religionens roll i samhället och rätten att manifestera sin religion i skolan. I mål som berör begränsning av muslimska huvuddukar har den aktuella statens förhållningssätt till sekularism och upprätthållande av demokratiska värden därmed tillskrivits stor betydelse. Det nationella tolkningsutrymmet enligt artikel 9 EKMR är stort, vilket innebär att staterna ges stor frihet att begränsa slöjbärande om det anses vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Skurups kommun har i samband med att beslutet i kommunfullmäktige överklagades till förvaltningsrätten i Malmö yttrat att förbudet är förenligt med Europadomstolens praxis.296
Europadomstolen har onekligen ansett att begränsningar av slöja i olika sammanhang varit nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Fahlbeck menar att resultatet av Europadomstolens praxis har blivit att påfallande religiösa symboler kan begränsas i
293 Skolverkets utredning 2012 s. 4.
294 Skolverkets beslut 2003 s. 11.
295 Borevi m.fl. 192 ff.
69
skolan med stöd av artikel 9.297 Utifrån domstolens praxis finns det således utrymme att införa förbud mot slöja i grundskolan. Detta hindrar dock inte att motiven bakom ett sådant förbud, dess proportionalitet och potentiella diskriminerande verkan bör ifrågasättas. De generella förbuden i statliga skolor och vid universitet har godtagits av domstolen med hänsyn till demokrati, jämställdhet och omgivningens negativa religionsfrihet.298 I en europeisk kontext uppfattas slöjan som ett uttryck för kvinnoförtryck och ojämlikhet mellan könen, vilket ger uttryck för en ensidig bild av slöjan som religiös och kulturell symbol.299 Plaggets tillskrivs värderingar som utgår från den icke-muslimska majoritetens uppfattning, fastän det kan konstateras att muslimska huvuddukar används av olika anledningar och har olika betydelse beroende på bärare och kontext. Europadomstolen menar att slöjan hotar demokratiska värderingar och har en påtryckningseffekt på sin omgivning. Bernitz belyser dock att avvägningarna som Europadomstolen gjort med hänsyn till andra elevers negativa religionsfrihet ännu inte fått samma genomslag i Sverige.300 Detta är en mycket relevant iakttagelse för denna framställning, då införande av slöjförbud i svenska skolan inte har fokuserat på konflikten mellan positiv och negativ religionsfrihet. De argument som hittills fått fäste i den svenska debatten är det allmännas ansvar att skydda flickor som påtvingas slöja, samt skolans skyldighet att upprätthålla demokratiska värden. Flickor som bär slöja anses hota de sekulära och demokratiska värden, trots att de som bär slöja utgör en liten minoritet inom den muslimska befolkningen i europeiska länder.301
I en svensk kontext blir denna aspekt mycket tydlig, då Skurup kommuns beslut att införa ett generellt slöjförbud i grundskolan endast påverkade fem elever.302 Besluten om slöjförbud har fått stor uppmärksamhet och kommunerna har fått problemet att verka mer utbrett än vad verkligheten visar. Europadomstolens praxis visar att åtgärderna syftar till att skydda omgivningen, medan de svenska förbuden snarare syftar till att skydda flickor från kvinnoförtryck. Nationell rätt ska tolkas konventionskonformt, samtidigt som konventionen syftar till att ge ett minimiskydd i konventionsstaterna. Sverige kan därmed ha ett mer långtgående skydd för religiösa uttryck i grundskolan än vad konventionen stadgar. Dessutom bör uppmärksammas att Sverige inte har samma förhållningssätt till
297 Fahlbeck, 2011, s. 191.
298 Se t.ex. målen Dahlab v. Switzerland, Leyla Sahin v. Turkey och Dogru v. France.
299 Bremdal s. 73–74 och McGoldrick s. 13.
300 Bernitz FT 2017 s. 464.
301 Wallach Scott s. 13.
70
religion som Frankrike och inte heller samma erfarenheter av muslimsk fundamentalism som Turkiet där slöjan tillskrivits politisk betydelse. Vilka begränsningar som anses nödvändiga i ett demokratiskt samhälle varierar på grund av det nationella tolkningsutrymmet enligt EKMR och bedömningen behöver därmed anpassas till en svensk kontext.303 Det är således inte klarlagt huruvida införande av generella förbud mot slöja i svensk grundskola, i syfte att skydda flickor mot kvinnoförtryck, kan anses vara en proportionerlig åtgärd enligt bestämmelserna i RF. Även i det fall artikel 9.2 EKMR tillåter en sådan rättighetsbegränsning för att skydda andras negativa religionsfrihet och värna demokratiska värderingar, bör Europadomstolens syn på slöjan ifrågasättas. Vidare kan sägas att det bör finnas andra mindre ingripande åtgärder för att hantera ökad segregation och skydda flickor från religiösa påtryckningar och hedersförtryck. Om syftet är att värna grundläggande rättigheter och öka utsatta flickors handlingsutrymme är ett förbud mot muslimska huvuddukar i grundskolan inte en tillräcklig åtgärd. Förbudet riskerar istället att diskriminera denna redan utsatta grupp av flickor och leda till att de, till skillnad från muslimska pojkar, inte har samma möjlighet att delta i utbildning och samhällslivet på lika villkor.
Grundskolan har en skyldighet enligt 5 och 6 kap. skollagen att skydda barn från olika typer av kränkande behandling och tillförsäkra eleverna trygghet och studiero.304 Flickor som bär slöja tillhör en minoritetsgrupp i Sverige och de som väljer att manifestera sin religiösa övertygelse genom att bära slöja och inte anpassar sig till majoritetssamhället kan av denna anledning uppfattas som främmande. Minoritetsskyddet i diskrimineringslagen och skollagen utgör inte ett reellt skydd om den enskilde endast åtnjuter skydd i det fall det sker en anpassning till majoritetssamhället. Kommunernas beslut bidrar till att peka ut muslimska flickor som främmande och förtryckta, vilket inte leder till att dessa individer blir mindre förtryckta, istället riskerar intolerans och utanförskap att öka.
De nationella skillnaderna och bristen på konsensus angående religionens plats i skolan har resulterat i ett stort tolkningsutrymme enligt artikel 9 EKMR. Med hänsyn till att Sveriges förhållningssätt till religion skiljer sig från andra länder där generella slöjförbud prövats är min bedömning att sådana förbud inte är proportionerliga åtgärder som kan anses nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Individuellt anpassade åtgärder
303 Se Europadomstolens resonemang i Leyla Sahin v. Turkey p. 109–110. Janterä-Jareborg har konstaterat att Europadomstolens ställningstaganden i ett enskilt mål inte alltid är överförbara till en annan konventionsstat, se s. 78.
71
som tar hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet är mer proportionerliga än generella förbud och kan därutöver vara lika effektiva för att hjälpa utsatta flickor från hederförtryckande strukturer.
7.4 Sammanfattning
Proportionalitetsprincipen är central vid alla inskränkningar i rättigheterna som stadgas i EKMR och 2 kap. RF. En begränsning i den enskildes rätt att manifestera sin religion måste därmed noga övervägas och är endast tillåten om den anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Europadomstolen har ansett att förbud mot slöja inom utbildning har varit nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och de två svenska kommuner som tagit strid i frågan menar att de har stöd i konventionen. Detta är förvisso sant, men det kan samtidigt noteras att det nationella tolkningsutrymmet varierar på grund av konventionsstaternas olika förhållningssätt till religion. Sammanfattningsvis kan konstateras att införande av generella slöjförbud i den svenska grundskolan är en enkel lösning på ett komplext problem. Förbudet riskerar därför att bli verkningslöst i förhållande till de flickor som utsätts för hedersförtryck och är i behov av hjälp, samtidigt som de flickor som valt att bära slöja tvingas att ta av den.
72
8 Avslutande reflektioner
Ett generellt förbud mot slöja i grundskolan är en komplex rättighetsfråga som kräver svåra avvägningar mellan olika motstående intressen. I nuläget saknas tydliga riktlinjer för hur grundskolan bör förhålla sig till såväl slöja som mer heltäckande klädsel, varför det finns ett behov av ytterligare rättslig vägledning. Avsaknaden av rättsliga definitioner i lagtext och förarbeten försvårar bedömningen av vad som anses vara utövande av religion, vilket gör att Europadomstolens praxis har en vägledande roll i frågan om vilka begränsningar av slöjan som tillåts även i en svensk kontext. Religionsfriheten i RF är till skillnad från EKMR absolut utformad, vilket innebär att rättigheten har tolkats snävt. Det är endast religionsfrihetens inre kärna, att inneha en religiös övertygelse som är oinskränkt, varför religiösa uttryck som slöjan faller utanför det absoluta skyddet. Religiös klädsel omfattas istället av yttrandefriheten enligt RF och begränsningar av yttrandefriheten kräver lagstöd enligt 2 kap. 20 RF. Två svenska kommuner, Staffanstorps och Skurups kommun, som röstat igenom generella slöjförbud i grundskolan menar att de vidtagna åtgärderna har stöd i Europadomstolens praxis. Detta stämmer förvisso, då domstolen i flera mål har konstaterat att det är nödvändigt att begränsa bärande av slöja inom utbildning för att skydda såväl demokratiska värden som andras negativa religionsfrihet. Domstolens bedömningar grundar sig på uppfattningen att slöjan är en kraftfull religiös symbol som i hög utsträckning påverkar sin omgivning. Resonemangen om klädselns påtryckande effekt kan dock kritiseras för att brista i bevishänseende. Dessutom har domstolen gjort en annan bedömning vad gäller förekomsten av kristna symboler i skolmiljö, vilket kan tolkas som att majoritetssamhällets uppfattning om vad slöjan symboliserar påverkar vilka begränsningar som anses nödvändiga i ett demokratiskt samhälle.
Slutligen kan således konstateras att det finns stöd i Europadomstolens praxis för att begränsa slöja i grundskolan. Däremot bör det uppmärksammas att EKMR utgör en ministandard, vilket innebär att skyddet för religiösa uttryck tillåts vara mer långtgående i nationell rätt. Vid införande av generella förbud mot slöja i svensk grundskola måste även barns rättigheter särskilt beaktas för att Sverige ska uppfylla de krav som ställs i barnkonventionen. Därutöver tillkommer diskrimineringsförbudet inom all utbildning och kraven på grundskolans verksamhet enligt bestämmelserna i skollagen. Grundskolan har ett uppdrag att värna demokratiska värderingar och ett demokratiskt samhälle som präglas av sekularism och jämställdhet mellan könen, bör även aktivt främja pluralism och tolerans. Avsikten att skydda utsatta flickor från hedersförtryck och religiösa
73
påtryckningar får inte begränsa andra flickors rätt till självbestämmande i fråga om att bära slöja.
74
Källförteckning
Offentligt tryck
Propositioner
Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen Prop. 1990/91:18 om ansvaret för skolan
Prop. 1993/94:117 Inkorporeringen av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor
Prop. 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU m.m. Prop. 2002/3:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering
Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag
Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter
Statens offentliga utredningar
SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning
SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter regeringsformen
SOU 1997:116 Barnets Bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige
SOU 2008:125 En reformerad grundlag
SOU 2010:84 Hedersrelaterad problematik i skolan – en kunskaps- och forskningsöversikt
SOU 2016:19 Barnkonventionen blir svensk lag
SOU 2018:18 Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige SOU 2019:64 Nya regler för skolor med konfessionell inriktning
75
Departementsserier
Ds 2019:23 Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter
Övrigt
Skolverkets skrivelse dnr-58-2003:2567
Skr. 2007/08:39 Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer
Skolverkets utredning, Elever med heltäckande slöja i skolan, 2012-01-11 Barnombudsmannen dnr 3.9:0283/16, remissvar betänkande SOU 2016:19 Barnkonventionen blir svensk lag
Skolverket, Hedersrelaterat våld och förtryck – skolans ansvar och möjligheter, 2018 Staffanstorps kommun, protokoll från kommunstyrelse, sammanträde 2019-05-29, 2019-KS-193
Staffanstorp kommun, Integrationsplan för Staffanstorps kommun 2019 (antagen av kommunfullmäktige 2016, reviderad av kommunstyrelsen 2019), författning 6:12 Skurups kommun, motion Huvudduksförbud i Skurups kommuns skolor och förskolor, Skurups kommunfullmäktige 2019-05-31, KS 2019.836
Skurups kommun, protokoll från kommunfullmäktige, sammanträde 2019-12-16, KS 2019.10
Skurups kommun, yttrande i Förvaltningsrätten i Malmö mål nr 113–20,
laglighetsprövning av kommunfullmäktiges beslut 2019-12-16, § 369, 2020-02-27, KS 2020.160
FN-dokument
Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), 27 november 2003,
CRC/GC/2003/5
Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet, 29 maj 2013, CRC/C/GC/14
76
Gemensam allmän rekommendation nr 31 av FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor/allmän kommentar nr 18 av FN:s kommitté för barnets rättigheter om skadliga sedvänjor, 14 november 2014,
CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18
Litteratur
Bergström, C F & Hettne, J, Introduktion till EU-rätten, 1. uppl., Studentlitteratur, Lund, 2014
Bernitz, H, Barns rättigheter: finns fri- och rättigheter i skolans värld?, FT Nr 2 2011 s. 237-260
Bernitz, H, Dispens från den svenska skolplikten av religiösa skäl, s. 86 – 101, Barnrätt: en antologi, red. Cederborg, A-C, Warnling-Nerep, W, Norstedts Juridik, Stockholm, 2014
Bernitz, H, Frihet till religion och frihet från religion i skolan – elevers och lärares rättigheter, FT Nr 3 2017 s. 451–473
Borevi, K, Lies-Peters, A, Lind, A-S, Layers of Inconsistency: the Swedish National Agency for Education’s guidelines on muslim headscarves, s. 179-198, i: Reconsidering religion, law, and democracy: new challenges for society and research, red.: Lind, A-S, Lövheim, M, Zackariasson, Nordic Academic Press, Lund, 2016
Bremdal, P, What’s in a scarf? On the ripple effect of the ECtHR’s case law, s. 61-74, i: Freedom of Religion: an ambiguous right in the contemporary European legal order, red. Bernitz, H & Enkvist, V, Swedish Studies in European Law, vol. 14., Hart Publishing, 2020
Bull, T, Mötes- och demonstrationsfriheten: en statsrättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i Sverige, Tyskland och USA, Iustus, Uppsala, 1997
Bull, T & Sterzel, F, Regeringsformen: en kommentar, 4 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2019
Burlin, I, Flickors självbestämmande kring att bära slöja i svenska skolor, s. 97–112, i: Familj – religion – rätt: en antologi om kulturella spänningar i familjen – med Sverige och Turkiet som exempel, red.: Singer, A, Jänterä-Jareborg, M, Schlytter, A, Iustus, Uppsala, 2010
Cameron, I, An introduction to the European Convention on Human Rights, 8 uppl., Iustus, Uppsala, 2018
77
Danelius, H, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2015
Enkvist, V, Religionsfrihetens rättsliga ramar, Iustus, Uppsala, 2013
Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och Europarådet, Handbok om europeisk rätt rörande barnets rättigheter, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2016
Fahlbeck, R, Bed och arbeta, Ora et labora: om religionsfrihet i arbetsliv och skola, juridik, samhälle, praktik, 1 uppl., Liber, Malmö, 2011
Fahlbeck, R, Begreppet ”religion” i europeisk och svensk rätt, SvJT 2017 s. 203–215 Fransson, S, Tre domar – en studie av begränsningen av kvinnors rätt att manifestera sin religion i arbetslivet, Arbetsmarknad och arbetsliv, Vol. 24 Nr. 1-2 2018 s. 80–97 Fransson, S & Stüber, E, Diskrimineringslagen: en kommentar, 2 uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2015
Grahn-Farley, M, Barnkonventionen: en kommentar, 1 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2019
Gustavsson, G, Veils, Nudity and Individuality: romantic ideals among self-professed enlightment liberals in France, s. 2017-234, i: Reconsidering religion, law, and democracy: new challenges for society and research, red.: Lind, A-S, Lövheim, M, Zackariasson, Nordic Academic Press, Lund, 2016
Holmberg, E, Stjernquist, N, Isberg, M, Eliason, M & Regner, G, Grundlagarna: regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2012
Jänterä-Jareborg, M, Yttrandefrihet, religion och kvinnors rättigheter, s. 63–84 i: