Statligt stöd via resolutionsreserven när undantaget utnyttjas

Kommitténs förslag: Om resolutionsmyndigheten undantar kvalificerade skulder får den använda medel från resolutions-reserven om det behövs för att absorbera förluster i eller ge kapitaltillskott till företaget. Ägare och borgenärer ska emeller-tid också bidra genom nedskrivning eller konvertering upp till en viss minsta nivå.

8 Ingen borgenär ska åsamkas större förluster än vad som skulle ha varit fallet om institutet eller koncernföretaget hade avvecklats enligt normala insolvensförfaranden i enlighet med skyddsåtgärderna i artiklarna 65–67.

Resolutionsdirektivet

Allmänt om möjligheten att använda resolutionsreserven

Enligt vad som ovan framkommit finns det en möjlighet att undan-ta vissa kvalificerade skulder från nedskrivning eller konvertering.

När ett sådant undantag görs kan, som nämnts ovan, nedskriv-nings- och konverteringsnivån ökas avseende övriga skulder för att kompensera för de undantagna skulderna. Det är dock inte säkert att detta är tillräckligt för att täcka de förluster som finns och för att kapitalisera det fallerande företaget, särskilt med beaktande av att resolutionsmyndigheten under alla omständigheter inte kan skriva ned eller konvertera i en utsträckning som innebär att borgenärerna får ett ekonomiskt sämre utfall än vid (en hypotetisk) konkurs eller likvidation.

För att absorbera förluster eller kapitalisera ett företag under resolution får resolutionsreserven skjuta till medel för att kompensera för de kvalificerade skulder som undantagits. Det framgår av artikel i artikel 44.4. Där anges att i de fall resolutionsmyndigheten beslutar att helt eller delvis undanta en skuld eller en kategori av skulder i enlighet med artikel 44, och de förluster som skulle ha tillkommit dessa skulder inte fullt ut har överförts på andra borgenärer, får ett bidrag göras ifrån finansi-eringsarrangemanget (resolutionsreserven) till företaget under resolution för att

a) absorbera eventuella förluster som inte har absorberats av kvalificerade skulder och återställa substansvärdet i institutet under resolution till noll i enlighet med punkt 46.1 a,

b) förvärva aktier eller andra äganderättsinstrument eller kapital-instrument i företaget under resolution för att i enlighet med artikel 46.1 b kapitalisera institutet.

Att finansieringsarrangemanget (resolutionsreserven) får användas för detta ändamål framgår av artikel 101.1.

För att finansieringsarrangemanget ska få användas ställs det dock upp vissa krav. För det första ska företagets ägare och borgenärer vara med och dela på bördan genom nedskrivning eller konvertering. Direktivet innehåller två olika alternativ för att bestämma hur stort detta bidrag minst måste vara. Dessutom inne-håller direktivet särskilda bestämmelser om hur stort bidraget från resolutionsreserven får vara.

Bördefördelning motsvarande åtta procent av företagets skulder och eget kapital

Enligt det första alternativet (artikel 44.5) ska det bidrag till förlustabsorbering och kapitalisering som har gjorts av ägare och innehavare av andra äganderättsinstrument, borgenärer motsvara ett belopp som minst motsvarar 8 procent av de sammanlagda skulderna, inklusive kapitalbasen i företaget under resolution, beräknat vid tidpunkten för resolutionsåtgärden i överensstämmelse med den värdering som föreskrivs i artikel 36.

Bördefördelning motsvarande 20 procent av företagets riskvägda tillgångar

Enligt det andra alternativet (artikel 44.5) får med avvikelse från vad som sägs om att borgenärerna ska bidra med 8 procent av de totala skulderna inklusive kapitalbasen, ett bidrag från finansi-eringsarrangemanget också ges under förutsättning att

(a) bidraget till förlustabsorbering och rekapitalisering uppgår till ett belopp på minst 20 procent av det berörda företagets riskvägda tillgångar,

(b) finansieringsarrangemanget i den berörda medlemsstaten, genom förhandsbidrag (exklusive bidrag till ett insättnings-garantisystem) som anskaffats i enlighet med artiklarna 100.6 och 103, har tillgång till ett belopp som uppgår till minst tre procent av de garanterade insättningarna vid samtliga kredit-institut som är auktoriserade inom den medlemsstatens territorium, och

(c) det berörda företaget har konsoliderade tillgångar på mindre än 900 miljarder euro.

Storleken på stödet från staten

I båda de fall som nämns ovan är huvudregeln att stödet från finansieringsarrangemanget för resolution inte får överstiga fem procent av de totala skulderna och det egna kapitalet i företaget under resolution enligt en värdering enligt artikel 36 vid tidpunkten

för beslut om resolution eller beslut om resolutionsåtgärder, beroende på vad som är tillämpligt.

Enligt artikel 44.7 är dock inte femprocentsgränsen absolut, utan får överskridas under exceptionella förhållanden. En ytter-ligare förutsättning är att alla oprioriterade skulder utan säkerheter, utom kvalificerade insättningar, fullt ut skrivits ned eller kon-verterats.

Anmälan till kommissionen

Som vi har nämnt tidigare ska resolutionsmyndigheten innan den undantar en skuld underrätta kommissionen. I de fall där undan-taget skulle kräva ett bidrag från finansieringsarrangemanget eller en alternativ finansieringskälla får kommissionen, för att slå vakt om den inre marknadens integritet, inom 24 timmar räknat från mottagandet av underrättelsen, eller med resolutionsmyndighetens samtycke inom en längre tidsperiod, förbjuda det föreslagna undantaget, eller kräva att det ändras, om kraven i denna artikel och delegerade akter inte är uppfyllda. Detta ska inte påverka kom-missionens tillämpning av regler om statligt stöd.

Skälen för kommitténs förslag

Av bestämmelserna i det föregående framgår när resolutions-reserven får användas för att absorbera förluster respektive skjuta till kapital när undantaget använts. Enligt kommitténs bedömning bör möjligheter motsvarande de i direktivet införas i svensk rätt.

Bestämmelsens närmare innebörd behandlas i det följande.

Vad får stödet avse?

Det bör noteras att stödet bara får användas för att kompensera för det kapital som undantagits från nedskrivning eller konvertering.

Den får därmed inte användas för att täcka upp för andra underskott. Ytterst bestäms storleken på stödet från resolutions-reserven av det totalbelopp för förlustabsorbering och konvertering som fastställts enligt en värdering. Stödet från resolutionsreserven får inte överstiga det beloppet. Dessutom får reserven inte användas för någon annan typ av kapitalförstärkning.

När medel tas ur resolutionsreserven innebär det att det är reserven som förvärvar de äganderätts- och kapitalinstrument som behövs för att kapitalisera institutet. Enligt artikel 44.4 får resolutions-fonden användas för att förvärva aktier eller andra äganderätts-instrument eller kapitaläganderätts-instrument i företaget under resolution. Av detta följer att resolutionsmyndigheten kan komma att förvärva t.ex. aktier, konvertibler eller optioner.

Bördefördelning motsvarande åtta procent av företagets tillgångar och egna kapital

När resolutionsmyndigheten beräknar totalbeloppet för förlust-absorbering och konvertering behöver det göras på grundval av en värdering. En sådan värdering ska också ligga till grund för beräk-ningen av hur stor andel av de totala skulderna och det egna kapitalet som ägare och borgenärer respektive resolutionsmyndig-heten har bidragit med. Värderingen ska ha gjorts i anslutning till åtgärden. Som framgår ska ägarna och borgenärerna bidra med minst 8 procent av de totala skulderna och det egna kapitalet. Basen för beräkningen omfattar alltså mer än de kvalificerade skulderna.

Vid beräkningen av åttaprocentsgränsen räknar man med bidrag som har gjorts av ägare och andra innehavare av äganderätts-instrument och borgenärer. Bidragen ska ha lämnats genom ned-skrivning eller konvertering eller på annat sätt. Av detta framgår exempelvis att nedskrivning eller konvertering som har gjorts av relevanta kapitalinstrument får räknas med. Värderingstidpunkten avgör dock vad som får räknas med. Förluster som absorberats av t.ex. ägare genom en minskning av aktiekapitalet före en sådan värdering ingår exempelvis inte i beräkningen av om gränsvärdet uppfylls (se även skäl 75 i resolutionsdirektivet). Dessutom kan medel komma att skjutas till från insättningsgarantifonden.

Enligt direktivet ska bl.a. ”kapitalbasen” räknas in vid bedöm-ningen av hur stort bidraget från aktieägare, borgenärer m.fl. måste vara. Enligt den definition som används i direktivet, som hänvisar till tillsynsförordningen, avses med kapitalbasen de poster som får ingå i kapitalbasen med vissa avdrag. Trots ordalydelsen är det dock knappast detta som varit avsikten med direktivet. Avsikten har sannolikt varit att man ska räkna med de poster som får ingå i kapitalbasen, det vill säga vissa skulder samt eget kapital. Vi föreslår därför att den svenska bestämmelse som förlivar direktivet

använder uttryckssättet totala skulder och eget kapital i stället för totala skulder inklusive kapitalbasen. Detta kommer dock att innebära att basen blir lite större än om kapitalbasen används.

Enligt direktivet får bidraget från resolutionsreserven uppgå till högst fem procent av företagets totala skulder och eget kapital.

Som huvudregel kommer alltså de privata aktörernas bidrag vara större än resolutionsreservens. Under exceptionella förhållanden får det dock överstiga femprocentsnivån och i det fallet utgör den övre gränsen det belopp som undantagits från nedskrivning eller konvertering eller det belopp som räknats fram enligt avsnitt 15.6 (artikel 46) beroende på vilket som är lägst.

Bördefördelning motsvarande tjugo procent av företagets riskvägda tillgångar

Som alternativ får resolutionsmyndigheten kräva att ägare och borgenärer bidrar med tjugo procent av de riskvägda tillgångarna.

Begreppet riskvägda tillgångar definieras varken i resolutions-direktivet eller i tillsynsförordningen. Enligt tillsynsförordningen används i stället begreppet ”det totala riskvägda exponerings-beloppet” för att beteckna summan av de krav för kreditrisker, mark-nadsrisker och operativa risker som ska ligga till grund för beräk-ningen av kapitalbaskravet. I detta ingår den ”riskvägda exponeringen”

för kreditrisker, utspädningsrisker och motpartsrisker. I dessa riskvägda exponeringar ingår dock inte bara tillgångar utan även åtaganden utanför balansräkningen (t.ex. garantier som företaget har ställt ut) som inte är tillgångar i egentlig mening utan snarare förpliktelser (se artikel 5 i tillsynsförordningen). Eftersom begreppet exponering alltså är ett vidare begrepp än tillgång drar vi slutsatsen att direktivet syftar enbart på de tillgångarna i balans-räkningen och inte på posterna utanför balansbalans-räkningen. Detta är också utgångspunkten för det fortsatta resonemanget. Enligt vår bedömning ska de riskvägda tillgångarna beräknas på individuell nivå och inte på gruppnivå.

Det statliga stödet från resolutionsreserven blir som huvudregel större om detta undantag används i stället för åttaprocentregeln (statsstödsreglerna kan dock förändra detta; se nedan). För att väga upp detta ställs det upp ett krav på hur stor resolutionsreserven minst måste vara för att undantaget ska få användas. Detta är satt till tre procent av de garanterade insättarna i medlemsstaten. Det är

dock enbart belopp som byggts upp med förhandsbidrag som får räknas med. Dessförinnan får alltså inte undantaget utnyttjas.

Ytterst kommer det sannolikt att vara resolutionsreservens storlek som avgör om undantaget är möjligt att tillämpa eller inte. Om inte resolutionsreserven är mycket stor är det sannolikt att undantaget endast kan utnyttjas för en bank i taget. Därefter måste resolutions-reservens byggas upp så att det uppgår till tre procent av de garanterade insättningarna innan den får användas igen. Under den tiden måste i stället åttaprocentsregeln tillämpas. En annan begränsning är att det berörda företaget ska ha konsoliderade tillgångar på mindre än 900 miljarder euro. Detta krav uppfylls dock av samtliga av de fyra stora svenska bankkoncernerna.

Valet mellan de två alternativen

Som har beskrivits i det föregående får resolutionsmyndigheten välja mellan två alternativ när den bestämmer hur stort bidraget från ägare och borgenärer ska vara. Direktivet innehåller inte några anvisningar om när den ena eller den andra metoden ska användas.

Enligt vår bedömning bör dock det alternativ som ger den minsta nedskrivningen eller konverteringen och därmed ett större bidrag från resolutionsreserven användas. Vi anser vidare att det är värde-fullt om resolutionsmyndigheten i ett enskilt fall kan välja mellan de båda undantagen. Av det skälet anser vi att det är ett rimligt mål att resolutionsreserven ska uppgå till tre procent av garanterade insättningar; se kapitel 21.

Särskilt om statsstödsreglerna

Om resolutionsreserven används för att skjuta till kapital till ett företag under resolution, omfattas stödet av statsstödsregelverket.

Som vi beskriver i avsnitt 3.15 innehåller statsstödsreglerna bestämmelser om att ägare och borgenärer ska vara med och dela på bördan bl.a. genom minskning aktiekapitalet och nedskrivning eller konvertering av efterställda skulder. För att det statliga stödet ska godkännas kan därför samtliga efterställda skulder behöva skrivas ned. Detta gäller även om något av direktivets gränsvärden (åtta procent av skulder och eget kapital eller tjugo procent av de risk-vägda tillgångar) har uppnåtts. En tillämpning av statsstödsreglerna

kan därför innebära att bidraget från borgenärerna måste vara större än enligt de båda modeller som beskrivs ovan för att stödet ska godkännas.

Hur stort får bidraget från resolutionsreserven vara?

Enligt direktivet får bidraget från resolutionsreserven uppgå till högst fem procent av företagets skulder och egna kapital. Under exceptionella omständigheter får det dock överstiga denna nivå.

Direktivets uttryck ”exceptionella omständigheter” är inte defini-erat. Samma begrepp används i artikel 52.3 rörande resolutionsmyn-dighetens möjligheter att förlänga tidsperioden då en omstruktur-eringsplan ska upprättas. Vi kan vidare konstatera att ordet

”exceptionell” också återfinns i artikel 37.10 som hänvisar till ”en mycket exceptionell situation med en systemkris” som en förut-sättning för att få använda de statliga stabiliseringsverktygen.

Av detta drar kommittén slutsatsen att ”exceptionella omständigheter” inte behöver innefatta en så pass allvarlig situation som en systemkris. Med tanke på att direktivet också anger att krav kan ställas på företagen att ha tillräckligt med aktiekapital och nedskrivningsbara skulder för att resolution ska vara möjligt, och mer generellt på att resolutionsmyndigheten ska upprätta reso-lutionsplaner, torde det vara en presumtion i direktivet att det normalt ska vara möjligt att kapitalisera ett företag i tillräcklig omfattning genom att konvertera fordringar, eventuellt i kombina-tion med ett bidrag från resolukombina-tionsreserven motsvarande fem pro-cent av berört företags skulder och egna kapital. Vi tolkar därför att

”exceptionella omständigheter” ska förstås som ”i undantagsfall”.

Vad som inryms i detta begrepp får överlämnas till rättstillämp-ningen, däribland kommissionens avgöranden i statsstödsärenden.

En ytterligare förutsättning för att stödet från resolutions-reserven ska få överstiga fem procent av skulder och eget kapital är att alla oprioriterade kvalificerade skulder utan säkerhet förutom kvalificerade insättningar har skrivits ned fullt ut eller konverterats.

Det betyder att de övriga kvalificerade skulderna (utom de kvalifi-cerade insättningarna) ska vara helt nedskrivna. Det handlar alltså här om att se till att bördan bärs av de kvalificerade skulder som inte undantagits, i vart fall om stödet överstiger fem procent.

Nedskrivningen får dock inte innebära att borgenärerna får ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation.

Som nämns ovan behöver dock inte de kvalificerade insätt-ningarna skrivas ned. Av detta följer att kvalificerade insättare får undantas från den extra nedskrivning och konvertering som kan krävas för att kompensera för undantaget. De ska dock skrivas ned så att de bär den börda som de skulle ha burit om inget undantag hade gjorts (om de inte undantagits).