Subventioner

Subventioner är ett ekonomiskt styrmedel som samhället kan utnyttja för att komma till rätta med marknadsmisslyckanden. Broberg m.fl. (2009) menar att det tydligt bör framgå vilket marknadsmisslyckande som styr- medlet är riktat mot: Är det koldioxidutsläpp, energiförsörjning, inform- ationsmisslyckanden, spridningseffekter eller andra incitamentsproblem? Vidare pekar författarna på att dubbelstyrning bör undvikas genom att det framgår hur subventioner kompletterar redan befintliga styrmedel. Bye och Bruvoll (2008) framhåller komplexiteten med flera styrmedel och dess effekter och författarna menar att strävan bör vara att koordinera och förenkla de befintliga styrmedlen innan man ger sig i kast med att införa nya styrmedel.

Vid utformningen och fördelningen av subventionerna är två aspekter viktiga att ta hänsyn till. Den ena avser frågan om subventioner ger addi- tiva effekter eller additionalitet, d.v.s. effekter som inte skulle ha kommit till stånd utan stödet. Den andra aspekten är om subventionerna fördelas utifrån kostnads- och bidragseffektivitet. Nedan diskuteras dessa två aspekter.53

5.3.1 Additionalitet

Additionalitet, d.v.s. om ett styrmedel ger effekter som annars inte skulle ha kommit tillstånd, är en viktig aspekt som är aktuell inte minst inom klimatområdet. En av de flexibla mekanismerna, Mekanismen för ren ut- veckling (Clean Development Mechanism, CDM) som infördes i Kyoto- protokollet bygger på att investeringar som görs i utvecklingsländerna ska vara additionella. Med detta menas att investeringarna ska leda till ut- släppsminskningar som går utöver vad som annars skulle uppnås.

53 _{Diskussionen bygger i hög grad på Boverkets (2010c) sammanställning ” En gransk-}

ning av additionalitet och bidragseffektivitet bland några energistöd”, Dnr 1399- 4169/2010

Broberg m.fl. (2010) anger bristande additionalitet som ett av de allvar- ligaste skälen till att ifrågasätta investeringsstödens utformning. Gilling- ham m.fl. (2009) framhåller också detta och pekar på att vid utvärdering- ar av energieffektiviseringsprogram tas liten hänsyn till bristande addit- ionalitet. Figur 5.2 belyser problematiken. 54

Figur 5.2. Efterfrågan och utbud på energieffektiviserande åtgärder. Med och utan subvention.

A B C Utbud Efterfrågan P0 P1 Q0 Q1 _Kvantitet Pris

Figur 5.2 visar ett utbuds- och efterfrågediagram för en energieffektivi- serande åtgärd. På y-axeln anges priset per åtgärd och på x-axeln anges kvantiteten, d.v.s. antalet efterfrågande och producerade åtgärder. Utgångspunkten är ett läge utan subventioner. Det pris som konsumen- terna inledningsvis får betala är P0 och de efterfrågar Q0 åtgärder. Införs en subvention, exempelvis utformad som en andel av investeringskostna- derna, sänks konsumentpriset till P1 och antalet efterfrågade åtgärder uppgår nu till Q1. Subventionen har således stimulerat konsumenter till att efterfråga fler energieffektiviserande åtgärder. Antalet ”extra” åtgärder som efterfrågas (och tillverkas) representeras av sträckan Q1 – Q0. Det är detta antal som utgör subventionens additionalitet.

För att erhålla denna additionalitet måste staten betala en subvention. För varje enhet utgår en subvention som i figuren motsvaras av sträckan P0 – P1. Antalet efterfrågade enheter med subventionen införd uppgår till Q1. Det totala subventionsbeloppet beräknas som sträckan P0 – P1 multipli- cerat med Q1 enheter, eller ytorna A + B + C. Ytan A representerar den del av det totala subventionsbeloppet som tillfaller konsumenter som

54 _{För en utförlig diskussion med koppling till olika marknadshinder, se Sutherland}

ändå skulle ha efterfrågat åtgärderna. Genom att Q0 enheter av den ener- gieffektiviserande åtgärden kommer att efterfrågas även utan subvention kan ytan A ses som en inkomstöverföring från skattekollektivet till dessa konsumenter. De gynnade konsumenterna benämns i den ekonomiska lit- teraturen för ”free riders” (fripassagerare).

Ytorna B + C representerar de delar av det totala subventionsbeloppet som måste ges för att stimulera konsumenter att efterfråga ytterligare åt- gärder. Dock tillfaller endast ytan B dessa konsumenter. Ytan C tillfaller ingen och utgör det som brukar benämnas ”dödviktsförlust” (Dead weight loss).

Hur stora de olika ytorna är i praktiken beror bl.a. på hur priskänslig ef- terfrågan på energieffektiviserande åtgärder är och på hur stor efterfrågan är inledningsvis utan subventioner. Om exempelvis den efterfrågade kvantiteten är liten utan subvention blir ytan A liten när en subvention in- förs och vise versa. Är konsumenterna okänsliga för prisförändringar på energiåtgärder kommer subventionens additiva effekter att vara små och större delen av subventionen tillfaller aktörer som ändå skulle ha genom- fört effektiviseringen. Till syvende och sist är detta en empirisk fråga. Som framgår av figur 5.2 är subventionens additionalitet sträckan Q1 – Q0. Avslutningsvis ska nämnas att införandet av en subvention kan för- svaras ur en samhällsekonomisk synvinkel om vissa villkor är uppfyllda. Kravet är att införandet leder till andra typer av samhällsekonomiska in- täkter såsom exempelvis utsläppsreduktion av växthusgaser och att värdet av dessa intäkter är större än yta C i figuren.

5.3.2 Bidragseffektivitet

Med bidragseffektivitet avses, som tidigare nämnts, att bidraget ska ges till åtgärder som ger störst effekt per insatt bidragskrona. För att uppnå detta krävs dels att bidraget sätts i relation till antalet kWh som sparas genom investeringen (bidragskostnaden), dels att de olika projekten rang- ordnas efter den erhållna bidragskostnaden. Ett givet bidragsbelopp kan därigenom fördelas till projekt som ger störst energieffektivisering.

5.3.3 Resultaten från Boverkets sammanställning

I Boverkets sammanställning En granskning av additionalitet och bi- dragseffektivitet bland några energistöd appliceras additionalitet respek- tive bidragseffektivitet på ett flertal energistöd som verket har hanterat genom åren. Resultaten från de utvärderingar som gjorts och som refere- ras i sammanställningen visar att i flera av stöden beräknas 50 procent el- ler mer av bidragen ha gått till åtgärder som även utan stöd skulle ha ge- nomförts55_.

55 _{Några studier som undersökt additionalitet är Joskow och Marron (1992), Hasset och}

Metcalf (1995) samt Grösche och Vance (2009). I den senare undersöktes subventioner som gavs i Tyskland till energieffektiviseringar. Resultaten pekar på att 50 procent av hushållen som erhöll subventioner var villiga att betala mer än vad kostnaderna för ener- gieffektiviseringarna uppgick till utan subventioner.

Oljekonverteringsstödet, vilket gavs till åtgärder i småhus för att byta uppvärmningssätt från olja, bedöms t.ex. av Boverket ha en mycket låg additionalitet sett på några års sikt. Utfasningen av oljeanvändningen för uppvärmningsändamål i småhus beräknas ske runt år 2014, med eller utan stöd.

För OFFROT-stödet56 _{anges i Boverkets utvärdering att över hälften av}

de åtgärder som genomfördes med stödet och nästan halva den årliga energibesparing på närmare 400 GWh som åtgärderna beräknas ha gett upphov till, troligen skulle ha genomförts även utan stödet.

Stödet för installation av energieffektiva fönster och biobränsleanord- ningar beviljades dels för installation av energieffektiva fönster, dels till installation av en biobränsleanordning för värme och tappvarmvatten vid nybyggnad av småhus. Av det minskade värmebehovet på 23,4 GWh per år som följd av installation av energieffektiva fönster beräknar Boverket att mellan 16 – 18 GWh skulle ha kommit till stånd även utan stöd. I pro- cent räknat blir det mellan 68 och 77 procent. När det gäller stödet till in- stallation av biobränsleanordningar beräknas att det i 92 procent av bygg- naderna skulle ha installerats en biobränsleanordning även utan stöd. Eftersom stöden vanligtvis fördelades med en procentsats av investe- ringskostnaden, utan hänsyn till hur stor energieffektiviseringen är i de enskilda ärendena beaktas inte bidragseffektiviteten vid fördelningen. Avslutningsvis kan nämnas att Energimyndigheten har haft ett regerings- uppdrag i vilket det bl.a. ingått att kartlägga och utreda vilka eventuella behov som finns av finansiella energieffektiviseringsstöd i befintlig be- byggelse i Sverige. Energimyndigheten anser att det finns ett särskilt be- hov av att undanröja informationsmisslyckanden med avseende på exem- pelvis kunskap om beräkningsmodeller, metoder och analyser vid upp- handling, genomförande och utvärdering av energieffektiviserings- lösningar för befintliga byggnader utifrån ett helhetsperspektiv. Härige- nom skapas, enligt Energimyndigheten, förutsättningar för att marknaden ska fungera bättre. Någon särskild satsning på subventioner till investe- ringar anser Energimyndigheten inte vara ändamålsenlig. Istället bör ar- betet inriktas på spridning av kunskapshöjande åtgärder. 57