Detta kapitel presenterar de för Sverige relevanta rättsreglerna kring flyktingskapet och begreppen myndighetsskydd samt avvisning med omedelbar verkställighet. Kapitlet tar sikte på de begrepp och principer som har avgörande betydelse vid en tillämpning av asylprotokollets bestämmelser i den svenska asylprövningen. Kapitlet inleds med att beskriva den svenska flyktingdefinitionen och fortsätter in på hur Sverige bedömer myndighetsskydd både hos lagstiftaren och i praxis. Kapitlet beskriver sedan när det finns förutsättningar för avvisning med omedelbar verkställighet (uppenbart ogrundad ansökan) och avslutas med hur Asylprotokollet inverkat på den svenska asylprövningen.
6.1. Svenska flyktingdefinitionen
Vad som utgör en flykting enligt svensk rätt framgår av 4 kap. 1 § första stycket Utlänningslagen. Själva rättsregeln är i princip en kopia av artikel 1 A i Flyktingkonventionen. Rättsregeln som den ser ut idag infördes med 1980-års utlänningslag och smärre ändringar gjordes då Skyddsgrundsdirektivet införlivades den 1 januari 2010.134
Flyktingbestämmelserna i Sverige syftar till att skapa en enhetlig och vid tillämpning av rättsregelns grunder. En tanke har varit att Sverige inte ska tolka flyktingkonventionen på något sätt som avviker från tillämpningen i andra länder. Särskilt i förhållande till den flyktingpolitik som ska harmonisera EU:s asylsystem. Det finns inga hinder för att göra en generösare tolkning av flyktingbegreppet än den EU gör.135 Det betonas också att UNHCR:s handbok och organisationens övriga dokument, som också är en utgångspunkt för EU:s gemensamma ståndpunkt på det asylpolitiska området, kan ge vägledning vid tillämpningen av skyddsbestämmelserna.136 Den svenska lagstiftaren har ansett att Skyddsgrundsdirektivet speglar Flyktingkonventionen och att centrala begrepps tolkning, såsom förföljelse och grunderna för sådan, utläses från internationella rättsprinciper och Flyktingkonventionen.137
134 Wikrén och Sandesjö, (2010), s. 156.
135 Prop. 1996/97:25 s. 96 f.
136 Ibid., s. 97.
137 Prop. 2009/10:31 s. 102.
Avseende rekvisitet välgrundad fruktan hänvisas till UNHCR:s handbok och till doktrin inom den internationella flyktingrätten.138 När det gäller begreppen ras och nationalitet så är tolkningen av dessa begrepp hämtade från den internationella flyktingrätten och särskilt UNHCR:s handbok. Gällande begreppet nationalitet tolkas grunden också utifrån vad som framgår av Skyddsgrundsdirektivet.139 Gällande själva förföljelsebegreppet hänvisas även här till UNHCR:s handbok.140
I 1980 års utlänningslag fanns dock en uttrycklig bestämmelse om vad som utgjorde förföljelse, vilket inte överförts till de efterkommande utlänningslagarna. Det anges i prop.
1988/89:86 att förändringen inte avsåg att ändra tolkningen av begreppet förföljelse, utan ändringen hade som syfte att spegla flyktingkonventionens begrepp. Förföljelse beskrevs i den tidigare utlänningslagen som handlingar som riktade sig mot utlänningens liv eller frihet eller annars är av svår beskaffenhet. Trots detta har även andra åtgärder i svensk praxis ansetts utgöra förföljelse även om de inte varit riktade mot utlänningens liv eller frihet. Exempelvis handlingar som innebär en intensiv diskriminering av vissa folkgrupper eller individer, förbud mot religionsutövning, förbud att använda vanliga skolor och avsevärt lägre livsmedelsransoner än för befolkningen i övrigt. Diskrimineringen anses utgöra den yttersta gränsen för konventionens flyktingbegrepp.141
När det gäller diskriminering grundar sig tolkningen i internationell doktrin och Skyddsgrundsdirektivet. Diskrimineringen måste vara handlingar som innebär allvarliga inskränkningar i personens rätt att tjäna sitt levebröd, rätt att utöva religion eller tillträde till normalt tillgänglig utbildning. Även åtgärder som allvarligt kränker en utlännings mänskliga rättigheter kan leda till att det föreligger förföljelse på grund av diskriminering.142 Åtgärder som var och en för sig inte är förföljelse kan bedömas som förföljelse om de är en kombination av olika trakasserier och inskränkningar vid en helhetsbedömning av handlingarna mot den enskilde.143
138 Wikrén och Sandesjö, (2010), s. 161; Se även Migrationsöverdomstolens dom i mål UM 475-06.
139 Ibid., s. 168.
140 Ibid., s. 163 ff.
141 SOU 1951:42 s. 17; Prop. 1954:134 s. 20.
142 Wikrén och Sandesjö, (2010), s. 167.
143 Prop. 1996/97:25 s.101.
6.2. Svenska bedömningen av myndighetsskyddet
För att kunna avgöra om ett land är ett säkert ursprungsland granskas främst det myndighetsskydd som landet kan erbjuda (se under kapitel 5.4.1). Migrationsverket har gjort ett Rättsligt ställningstagande angående vad som utgör godtagbart myndighetsskydd och förutsättningar för avvisning med omedelbar verkställighet med hänvisning till befintligt myndighetsskydd, (SR 01/2015).
Avseende själva begreppet godtagbart anges det att olika begrepp använts i praxis såsom adekvat, effektivt och tillräckligt. Begreppet godtagbart anses innebära att det finns en juridisk process i utlänningens hemland som medger att en polisanmälan om brott kan leda till en fällande dom. Däremot får det inte krävas att alla anmälda brott ska leda till en fällande dom. Ett godtagbart myndighetsskydd föreligger om staten kan antas vidta rimliga åtgärder för att förhindra förföljelsen av sina invånare. Ställningstagandet hänvisar till Skyddsgrundsdirektivets artikel 7.1.144
Ett lands myndigheter anses ha en vilja att erbjuda skydd om myndigheterna i ett land där det finns generella fördomar eller motvilja mot en grupp ändå lyckas utreda brott mot medlemmar i denna exempelvis etniska grupp. Vidare bedöms även om ett lands myndigheter präglas av en sådan grad av korruption att den påverkar hela rättsprocessen, samt om det finns en vilja att förhindra tjänstemän att fortsätta vara mottagliga för korruption.145
Myndigheterna anses ha en förmåga att erbjuda skydd till sina medborgare om det i landet finns ett system med lagstiftning och rättsvårdande myndigheter som är fungerande. I denna bedömning beaktas även om myndigheterna har tillräckliga resurser för att hantera en i allmänhet normal ärendeinströmning och om de annars brister i sin handläggning. Vidare ligger i begreppet förmåga också om landet har en acceptabel lagstiftning för att bestraffa förövare och ett klagomålssystem som befolkningen i allmänhet har tillgång till. Detta gäller främst offentliga tjänstemän och därför bedöms även om det finns disciplinära åtgärder som används vid sådana fall.146
144 SR 01/2015 s. 2 f.
145 Ibid., s. 5.
146 Ibid., s. 5.
Myndighetsskydd anses inte finnas om polisen lägger ner fall på grund av objektivt icke-polisiära överväganden. Exempelvis går detta att avgöra om den sökande tillhör en viss samhällsgrupp som har svårt att få tillgång till rättsystemet. Om det skett övergrepp mot andra från samma aktör som utövar förföljelsen och hur myndigheterna besvarat detta. Hur myndigheterna har agerat efter att en sökande vänt sig dit eller varför den sökande inte vänt sig till hemlandets myndigheter och avslutningsvis bedömningen av ett internflyktsalternativ.147
Myndighetsskyddet handlar om en bedömning i det enskilda fallet. I många fall anses det inte gå att generellt sätta en stämpel på ett land avseende dess myndighetsskydd. Gällande kvinnor och barn framgår det bland annat att en person som utsätts för förföljelse riskerar ibland på grund av politiska, religiösa, sociala eller kulturella strukturer att sakna skydd i hemlandet.
Om landets myndigheter då accepterar de övergrepp som följer på grund av strukturerna kan inte (kvinnan) vända sig till myndigheterna.148 Exempelvis kan det anses finnas ett skydd att tillgå i form av skyddade boenden eller specialistutbildade poliser men den enskilde har fortfarande inte möjlighet att utnyttja detta myndighetsskydd. Detta kan grunda sig i att det generellt sett inte anses finnas ett effektivt myndighetsskydd just för den aktuella gruppen.149
Det går inte att dra slutsatser om huruvida förbättringen av levnadsvillkor alltid tyder på att myndigheterna har en vilja och därigenom också en förmåga att erbjuda skydd. I andra fall där omständigheterna i allmänhet blivit bättre i den asylsökandes hemland så har Migrationsöverdomstolen fortfarande dömt att på grund av omfattande korruption, outbildad polis, svag centralförvaltning, bristande rättssäkerhet och resurser samt goda kontakter mellan tjänstemän och kriminella föranleder till att det ändå inte finns ett effektivt myndighetsskydd.150
Huruvida det finns myndighetsskydd handlar, likt den övriga bedömningen för flyktingskapet, om en framåtsyftande bedömning. Endast det rådande läget i flyktingens hemland innan dennes avfärd avgör inte om asyl ska beviljas. Exempelvis kan en välgrundad fruktan för
147 Ibid., s. 6
148 Prop. 2005/06:6 s. 28 f.
149 Jfr. MIG 2011:6. Där Irakiska myndigheter ansågs brista i sin förmåga att erbjuda myndighetsskydd vid hedersvåld.
150 Jfr. MIG 2009:4.
förföljelse anses vara undanröjt om ett land förbättrat levnadssituationen för en specifik grupp som tidigare kunde anses vara förföljd.151
Rättstillämpningen har däremot inte varit enhetlig även på denna punkt. När det gäller förföljelse på grund av ras eller nationalitet vid kumulativ diskriminering har Migrationsöverdomstolen dömt att, trots att en viss grupp förvägras id-handlingar, utbildning, rösträtt, äganderätt och företagsrätt, asyl inte kan beviljas endast på grund av att en asylsökande tillhör en viss ras. Däremot anses inte myndighetsskydd vara möjligt att tillgå då det är staten som utövar förföljelsen.152
6.3. Avvisning med omedelbar verkställighet
Vid införandet av Asylprocedurdirektivet anförde regeringen bland annat att om en utlänning har ansökt om asyl så ska ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ett beslut vunnit laga kraft. Detta gäller inte i fall där Migrationsverket har förordnat om omedelbar verkställighet enligt (dåvarande) 8 kap. 6 § utlänningslagen.153 Gällande EU-medborgare är avvisningen i sig omöjlig på grund av att EU-EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i Sverige i tre månader utan andra krav än giltig id-handling.154 Avvisning med omedelbar verkställighet får beslutas om det är uppenbart att utlänningen saknar skäl för att beviljas asyl eller uppehållstillstånd på en annan grund.155
En asylansökan gjord av en EU-medborgare i Sverige ska bedömas som uppenbart ogrundad och utgångspunkten är att ansökan ska avslås.156 Med en uppenbart ogrundad ansökan menas bland annat att myndighetsskyddet är godtagbart varav skyddsskälen blir ogrundade.
Förutsättningen är att det måste framgå av relevant landinformation att den sökandes hemland har lagstiftning som ger skydd mot övergrepp av enskilda och att det finns ett fungerande rättsystem för avslöjande, åtal och bestraffning. En närmare utredning om myndighetsskyddet ska inte behöva göras för att bedöma ansökan som uppenbart ogrundad.157 Det finns vissa
151 Jfr. MIG 2007:17, Där den sökande tillhörde en etnisk grupp som sedan asylansökan gjordes fått det bättre.
152 MIG 2008:21.
153 Prop. 2009/10:31 s. 174 ff.
154 Rörlighetsdirektivet, artikel 6.
155 Prop. 1988/89:86 s. 124
156 SR 01/2015, s. 4.
157 Ibid., s. 2.
typsituationer där en avvisning med omedelbar verkställighet kan ske, exempelvis vid uppenbart otillräckliga asylskäl eller vid kumulativ diskriminering som inte är över den allvarlighetsgräns som kräver att intensiteten och arten av diskrimineringen behöver bedömas.158
I den gällande Utlänningslagen framgår det av 8 kap. 17 § första stycket att en avvisning med omedelbar verkställighet får ske om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och inga andra uppehållstillstånd kan beviljas. Det finns ett uppenbarhetsrekvisit som en del av rättsregelns betydelse159 Syftet med bestämmelsen är att förhindra ett visst missbruk av asylprocessen för att få en stark anknytning till Sverige under tiden som handläggningen pågår samtidigt som det kan innebära stora ekonomiska kostnader för Sverige och olägenheter för den asylsökande.160
Omedelbar verkställighet får ske om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så är fallet gällande länder där det klart går att fastställa att kränkningar av mänskliga rättigheter och förföljelse inte förekommer.161 Även om det ibland förekommer så ska det ändå gå att anse att den sökande själv inte har någon risk att utsättas.162
Bedömningen får inte vara schablonartad och grundas på att den sökande tillhör en viss nationalitet. Prövningen av uppenbarhetsrekvisitet ska utgå ifrån omständigheterna i det enskilda fallet och vid tveksamheter ska den sökandes intressen väga över.163 Det ska då inte krävas några mer ingående överväganden hos Migrationsverket gällande ärendet om asyl, vare sig beträffande trovärdigheten eller annat. Det ska också vara säkert att utlänningen vid ett återsändande inte riskerar förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling.164
158 RCI 03/2012.
159 Wikrén & Sandesjö, (2010), s. 398.
160 Prop. 2004/05:170 s. 215.
161 Prop. 1988/89:86 s. 123.
162 Ibid., s. 124.
163 MIG 2006:7
164 Jfr. MIG 2010:22; MIG 2006:7; och särskilt MIG 2014:22, där den sökande uppvisade intyg från hälsovård och myndigheter om att landet brast i sin kapacitet i sjukvården för bröstcancersjuka kvinnor.
Om den sökande anför asylskäl eller om det annars finns anledning att pröva skyddsbehovet anses inte uppenbarhetsrekvisitet vara uppfyllt. Vägledning kan inhämtas från praxis men ska alltid utgå ifrån de enskilda omständigheterna.165 Även om den sökande tillhör en viss grupp som normalt nekas asyl så är inte den omständigheten tillräcklig för att förordna om avvisning med omedelbar verkställighet. Det ska alltid utredas om det finns andra omständigheter som ensamma eller tillsammans med grupptillhörigheten kan utgöra ett hinder mot avvisningen.166
6.4. Asylprotokollets inverkan på det svenska asylsystemet.
Även om Asylprotokollet införlivats i svensk rätt (genom att den tillfogats EU-fördragen) förekommer det att EU-medborgare söker asyl i Sverige. Av Migrationsverkets statistik från den 1 december 2015 framgår det att 22 rumänska medborgare, 6 ungerska medborgare och 5 bulgariska medborgare ansökte om asyl i Sverige i år.167
Om medborgare från andra EU-länder ansöker om asyl i Sverige ska Sverige enligt 7 kap. 16
§ Utlänningsförordningen (2006:97), UtlF, Europeiska rådet omedelbart underrättas.
Bakgrunden till detta är Asylprotokollets införlivande i svensk rätt. Regeringen uppgav i prop.
1997/98:58 att frågan om asyl för medborgare i EU tagits upp för att begränsa missbruket av asylrätten. Den svenska regeringen tolkade Asylprotokollets bestämmelser som att det endast är vid tre situationer som en ansökan om asyl gjord av en EU-medborgare får prövas.168
Redan i propositionen nämndes det att vissa ändringar skulle göras i tolkningen av relevanta svenska bestämmelser till följd av Amsterdamfördragets införlivande. Det nämns också att antalet asylsökande från EU:s dåvarande medlemsstater var lågt. Det betonades också att protokollet inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt Flyktingkonventionen och inte innebär någon ändring av Sveriges regler kring asylprövning. Sverige beslutade att varje asylansökan fortsättningsvis ska prövas. Regeringen ansåg däremot inte att Sverige, likt Belgien, behövde göra en ensidig förklaring om detta eftersom Flyktingkonventionen inte riskerade att inskränkas.169 Varje asylansökan tas därför upp till en individuell prövning.170
165 RCI 03/2012, s. 4.
166 Prop. 1988:89/86 s. 198.
167 Migrationsverket, Inkomna ansökningar om asyl, 2015.
168 Prop. 1997/98:58 s. 63 f; De situationer som avses är samma som framgår av Asylprotokollets enda artikel.
169 Ibid., s. 64.
170 Prop. 1997/98:58 del 2 s. 213 ff.