2.2 Utgångspunkter och avgränsningar
2.3.1 Synnerligen ömmande omständigheter
Av bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen framgår att om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar eller tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.
Bestämmelsen är en undantagsbestämmelse. Huvudgrunderna för uppehållstillstånd ska prövas innan uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter aktualiseras.
Enligt bestämmelsen ska uppehållstillstånd beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas att stanna i Sverige. Av förarbetena till paragrafen framgår att skälen ska vara av personlig art och gälla situationen i Sverige i relation till personens situation i hemlandet. Det kan också vara så att sökanden har en anpassning till svenska förhållanden som tillsammans med sjukdom i det enskilda fallet kan anses som tillräcklig för uppehållstillstånd på denna grund. Därutöver ska personens situation och upplevelser i hemlandet också ingå i bedömningen. Enligt regeringen har det inte gått att ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna samlade prövning (prop. 2004/05:170 s. 186 f.). Av lagtexten framgår att utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt ska beaktas vid bedömningen. Enligt regeringen ska det även vara möjligt att väga in omständigheter som social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel vid den samlade bedömningen av om uppehålls-tillstånd ska ges enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Regeringen menade att det inte går att generellt uttömmande särskilja vilka situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till endera grunden, och uttalade att i det enskilda fallet kan också de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Som exempel nämnde regeringen att förföljelse eller trakasserier kan leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller som ett personligt lidande. Omständigheterna här kan vid en sammanvägning utgöra grund för uppehållstillstånd, vilket dock endast kan komma i fråga vid sådana fall av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning som antingen inte är av tillräcklig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skydds-behövande i övrigt ska kunna beviljas, eller som faller utanför tillämpningsområdet för flyktingbestämmelsen eller för bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Exempelvis kan social utstötning på grund av funktionshinder i vissa fall vara en omständighet som bör vägas in i den samlade bedömningen (prop. 2004/05:170 s. 192).
Hälsotillstånd
Av förarbetena framgår att ett uppehållstillstånd kan beviljas med stöd av bestämmelsen om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. I det sammanhanget ska även beaktas om det är rimligt att vård ges i Sverige. Vid bedömningen i det enskilda fallet måste vården också förväntas leda till goda resultat genom en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt vara livsnödvändig. I rimlighets-bedömningen måste även beaktas om adekvat vård kan ges i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Även om Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i personens hemland kan enbart detta inte motivera uppehållstillstånd i Sverige. Vidare, menade regeringen, kan de
sammantagna ekonomiska konsekvenserna för vård av vissa sjukdomar vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras. I det enskilda fallet medför den avvägning som ska ske mellan hälsotillståndet och utlänningens situation i såväl Sverige som hemlandet att det inte kommer att ställas samma krav på hur sjuk eller hur frisk en utlänning måste vara för att det ska vara rimligt att sända honom eller henne till ett visst land. En ytterligare situation som nämndes i förarbetena som skulle kunna utgöra skäl för uppehållstillstånd är om verkställigheten som sådan av avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle medföra en allvarlig risk för utlänningens liv eller hälsa, dvs. hälsotillståndet kan vara sådant att resan i sig kan innebära en sådan risk. Om sjukdomen eller vårdbehovet är av övergående natur kan det, enligt regeringen, bli aktuellt att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd. Regeringen menade att det är varaktigheten och utvecklingen av hälsotillståndet som måste ligga till grund för bedömningen av längden på ett eventuellt uppehållstillstånd. Ju längre varaktighet, desto starkare talar detta för att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (prop. 2004/05:170 s. 189–191).
Anpassning till Sverige
Enligt tidigare praxis kunde anknytningen ha stor betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd skulle beviljas i de fall då sökanden i väntan på slutligt besked i uppehållstillståndsfrågan hade vistats i Sverige lång tid och under sådana förhållanden som medfört att sökanden fått en särskild anknytning till landet. Det gällde framför allt barn. För att vuxna skulle få stanna i Sverige på grund av anknytning krävdes skäl med stor tyngd, t.ex. social etablering under mycket långvarig vistelse. Översynsutredningen ansåg att vistelsetiden och sökandens anpassning till svenska förhållanden borde föras in som ett särskilt rekvisit vid bedömningen av humanitära skäl. Regeringen anförde i för-arbetena att den anpassning i Sverige som bör ha betydelse är
normalt endast sådan som uppkommit under laglig vistelse i landet. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i Sverige skulle kunna beaktas som skäl nog för uppehållstillstånd krävdes enligt regeringen att den utdragna handläggningstiden berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. I de fall sökanden avsiktligt fördröjt handläggningen genom att exempelvis undan-hålla uppgifter eller handlingar och inte medverka i utredningen, ska uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Vad gäller barn, menade regeringen, borde uppehållstillstånd även fortsättnings-vis kunna beviljas i de fall då barnen gömts av andra under lång tid. Regeringen framhöll i detta sammanhang vikten av att barn inte kommer att utnyttjas när en önskan att bosätta sig i Sverige är stark men skyddsskälen är otillräckliga. Regeringen betonade vidare att tiden i sig inte har någon självständig betydelse vid bedömningen, utan att den bara har betydelse som orsak till att en person har hunnit få särskild anknytning till landet. Det krävs dock en viss vistelsetid för att det ska vara möjligt att få sådan anknytning till landet att uppehållstillstånd av det skälet ska beviljas. Regeringen ansåg att det inte går att ange någon viss vistelsetid som ensamt berättigar till uppehållstillstånd.
(prop. 2004/05:170 s. 191). Regeringen anförde dessutom att hänsyn även måste tas till utlänningens anknytning till hemlandet t.ex. familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen levt i hemlandet. (prop. 2004/05:170 s. 280–281).
Utlänningens situation i hemlandet
Utlänningens situation i hemlandet är också en sådan omständighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Detta rekvisit har inte närmare berörts i förarbetena. Det har dock antagits att med begreppet avses förhållanden som utan att vara skydds-grundande gör att en avvisning till hemlandet framstår som olämplig vid en samlad bedömning av utlänningens situation. I motivuttalandena har belysts en rad omständigheter som kunde
vägas in vid en samlad bedömning om synnerligen ömmande omständigheter förelegat, se ovan under avsnitt 2.3.1, och som har anknytning till situationen i hemlandet (Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 9 uppl. s. 270 f.).
Verkställighetshinder
Enligt regeringen bör ett beslut om avvisning inte fattas i de fall då det redan inför ett beslut över en ansökan om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa7. Praktiska verkställighetshinder ska även fortsättningsvis beaktas inom ramen för en samlad bedömning enligt bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen. Regeringen anförde i förarbetena att ett sådant hinder i vissa fall kan uppkomma eller bli känt först efter det att beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft, exempelvis om mottagarlandet vägrat att ta emot utlänningen. Enligt tidigare praxis har i sådana situationer uppehållstillstånd kunnat beviljas med humanitära skäl som grund. I de fall då verkställighetshindret berott på utlänningens eget agerande och också kan undanröjas genom utlänningens medverkan, har verkställighetshindret enligt praxis inte medfört rätt till uppehållstillstånd. Som exempel på en sådan situation nämns att utlänningen avsagt sig sitt tidigare medborgarskap och blivit statslös eller att utlänningen efter att ett avlägsnandebeslut meddelats inte medverkat till att skaffa resedokument(prop. 2004/05:170 s. 192-193). Regeringen ansåg att sådana verkställighetshinder som berott på utlänningens agerande generellt skulle betraktas som tillfälliga eftersom de kan undanröjas genom utlänningens medverkan. Om ett verkställig-hetshinder anses bestå under så lång tid att utlänningen bedöms få särskild anknytning till Sverige kan dennes personliga för-hållanden vara tillräckliga för uppehållstillstånd, under
förut-7 Jämför 8 kap. 17 § utlänningslagen.
sättning att utlänningen inte själv skulle kunna medverka till att undanröja verkställighetshindret (prop. 2004/05:170 s. 280).
Barn
Liksom för vuxna gäller att huvudgrunderna för uppehålls-tillstånd ska prövas först, innan uppehållsuppehålls-tillstånd enligt bestäm-melsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt kan komma i fråga för ett barn. När det gäller barn ska vid tillståndsprövningen även utlänningslagens 1 kap. 10 § beaktas.
Enligt den bestämmelsen ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
(prop. 2004/05:170 s. 193–194). Regeringen ansåg att det fanns ett behov av ett förtydligande av hur paragrafen om barnets bästa skulle beaktas vid prövningen av synnerligen ömmande om-ständigheter. Även om bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen också när det gäller barn ska tillämpas i undantagssituationer behöver de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer, för att grund för uppehållstillstånd ska föreligga.
Regeringen nämnde bl.a. att det kan finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömningen. Regeringen ansåg visserligen att det var naturligt att barn i många avseenden snabbare anpassar sig till nya förhållanden, men ett barns anpassning till svenska förhållanden kan inte ensamt tillmätas avgörande betydelse.
Regeringen angav som exempel att det finns många barn som tillsammans med sina föräldrar vistats i Sverige under en begränsad tid och att det inte är rimligt att de med stöd av undantagsbestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen beviljas uppehållstillstånd. Regeringen betonade att det inte i sig kan anses negativt för ett barn att tillsammans med sina föräldrar och eventuella syskon återvända till familjens hemland (prop.
2004/05:170 s. 195 och 281 f.).
När det gäller sjukdom behöver den inte vara livshotande för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas ett barn med vårdbehov.
Faktorer som barnets framtida utveckling och livskvalitet ska vägas in i bedömningen, liksom vårdmöjligheterna i hemlandet och de ekonomiska åtaganden som kan bli följden om uppehållstillstånd beviljas. Likaså när det gäller barn med funktionshinder bör det vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling, liksom till stöd-möjligheterna i såväl Sverige som i hemlandet, än vad man skulle göra för vuxna personer. Bestämmelsen är också avsedd att markera att barnets individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. Regeringen betonade att införandet av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter inte var avsedd att ändra de ställningstaganden som tidigare uttryckts i prop.
1996/97:25 beträffande bedömningen av barnets bästa (prop.
2004/05:170 s 195 och s. 281–282). Detta är i enlighet med den teknik som används i den sistnämnda propositionen, att när ändring inte är avsedd i möjligaste mån avstå från att upprepa ståndpunkter som framgår av tidigare förarbeten. Vad gäller bedömningen av barnets bästa får alltså utförligare ledning hämtas i prop. 1996/97:25, i första hand avsnitt 14 Barn s. 225-269.