Teori

87 www.skl.se

88 Kommunallag (SFS 1991:900) 10 kap 8 §

Nedan presenteras den teoretiska utgångspunkten för studiens genomförande. Först

presenteras en kort översikt av tidigare forskning, därefter presenteras teorier kring

kontraktskrivning samt hur detta kan påverka kommunens avtal med de externa utförarna

inom äldreomsorgen.

3.1 Tidigare forskning

Den tidigare forskningen kring offentliga upphandlingar belyser bland annat de kontrakt som

tecknas mellan kommunen och externa utförare. Keiron Walsh har med sina forskarkollegor

studerat hur just kontrakten utformas mellan kommunen och olika utförare. I sin studie

analyserar forskarna kontrakten utifrån tre olika dimensioner vilka är; fokus, form och

innehåll. Fokus inkluderar kontraktets formulering, ifall formuleringen är mer specificerad

eller mer övergripande, form syftar på språket och juridiken i kontrakten och innehållet är

sådant som inkluderas i själva kontrakten, som kan vara till exempel kvalitet. Deras syfte med

studien var att undersöka huruvida kontrakten som tecknades var utformade på ett rimligt sätt

eller inte, men då det fanns för lite tidigare empiriskt forskningsmaterial som analyserar just

kontrakten på detta sätt blev det svårt för dem att dra några långtgående slutsatser i deras

studie

90

.

Forskaren Roland Almqvist har vidare studerat hur kvalitetsaspekten inkluderas i de avtal som

kommunen tecknar med externa utförare, där man kan säga att Almqvist fokus utifrån Walsh

dimensioner låg på innehållet i kontrakten. I och med att Stockholms stad beslutade att

konkurrensutsätta nästintill all verksamhet 1993 (med undantag från myndighetsutövning)

genom offentlig upphandling blev Stockholms stad fokus för Almqvist studie. Beslutet att

konkurrensutsätta Stockholms stad motiverades med att minska kostnaderna med bibehållen

hög kvalitet på verksamheterna

91

. På liknande sätt som jag nämnde i min problemformulering

menar Almqvist att svårigheten är att formulera lagkraven på kvalitet till konkreta kriterier i

avtalen, mellan kommunen och externa utförare. Där kriterierna även skall vara mätbara för

en effektiv uppföljning

92

. I sin studie konstaterar Almqvist att kvalitetskriterierna inkluderades

på olika sätt i avtalen mellan beställarna och utförarna men där själva styrningen genom

kontraktet inom äldreomsorgen i Stockholms stad inte fått någon större praktiskt förankring.

En av förklaringarna som Almqvist tar upp är att aktörerna inom processen kanske fortfarande

90 Almqvist (2006) s. 62 91 Almqvist (2000) s. 59

är inne i en läroprocess där det tar tid att förankra det nya systemet inom organisationen. En

annan förklaring som Almqvist tar upp är relationen mellan parterna där aktörerna kanske har

olika intressen och mål med att uppfylla kontraktet

93

.

3.2 New Public Management

New Public Management växte fram under 1980-talet och är en benämning på epoken med

förändringar som ägde rum under framförallt 1970- och 1980- talet inom den offentliga

sektorn. Under den här tiden skedde det en hel del institutionella förändringar inom olika

organisationer där välfärdstjänsterna sakta men säkert började komma in i tänket kring

NPM

94

. Med hjälp av idéer från NPM skulle den offentliga sektorn finna lösningar på hur man

skulle styra sin verksamhet, samtidigt som den offentliga sektorn skulle hantera de olika

förändringar som skedde. NPM syftade till att bidra till att den offentliga förvaltningen skulle

bli mer mål- och resultatinriktad i sin styrning. Tankesättet var att låna idéer från näringslivet

och föra in den i den offentliga sektorn för att effektivisera verksamheterna och uppnå

liknande mål som uppnåddes inom näringslivet. Kommunen skulle exempelvis tillämpa

konkurrens och beställar-/utförarmodellen i sin styrning

95

. NPM har sina rötter i Margaret

Thatchers privatiseringspolitik vilken etablerades under samma årtal som NPM växte fram där

Thatchers regering införde ett system för konkurrensutsättning av kommunal verksamhet

96

.

Almqvist presenterar olika strategier i sina studier som verksamheter kan använda sig av för

att nå fram till målen med NPM. Antingen kan verksamheterna använda sig av

konkurrensutsättning där tanken är att man skapar konkurrens både inom en marknad mellan

producenterna om den bästa varan, men även mellan olika marknader om vem som skall ha

ensamrätt till marknaden. Konkurrensutsättning skall i sin tur generera bättre produkter på ett

mer effektivt sätt samt även bidra till att man får mer valuta för pengarna. Detta kan ses som

sporrande för dem som agerar inom marknaden där de sporrar varandra och tävlar om att

vinna över de andra för att uppnå ensamrätt på marknaden. Att använda sig av

konkurrensutsättning är en central del inom NPM för att nå de önskade målen med teorin. En

annan strategi som Almqvist presenterar är kontraktsstyrning vilken innebär att man ser på sin

verksamhet och diskuterar sinsemellan hur man bäst organiserar verksamheten samt vad som

är ens kärnverksamhet. Tanken är sedan att man upprättar kontrakt vilket resulterar i ett slags

93 Ibid. s. 74 ff.

94 Almqvist (2006) s. 10 95 Almqvist (2006) s. 10-11

styrdokument för verksamheten. Vanligt i dagens samhälle är att man gärna outsourcar det

man anser att man inte själv behöver göra, utan för att vara effektiv kontrakterar man uppdrag

till någon annan att sköta detta så man själv kan fokusera på sin kärnverksamhet. Sist men inte

minst redogör för Almqvist den interna kontrollen i organisationen, där just målstyrning och

decentralisering är betydande för verksamheten. Detta skall i sin tur leda till mer effektivitet

samt att den interna kontrollen blir bättre

97

.

Nationalekonomen Osvaldo Salas nämner i sin forskning att det i dagens samhälle finns tre

olika sätt att driva äldreomsorg i Sverige. Antingen kan man driva äldreomsorgen i kommunal

regi där kommunen agerar som både beställare och utförare, vidare kan man driva

äldreomsorgen i privat regi med enskilda utförare där man använder entreprenadmodellen och

upphandlar kring äldreomsorgens olika verksamheter enligt LOU. Sist men inte minst kan

man driva äldreomsorgen i privat regi med tillämpning av valfrihetssystemet, under

förutsättning av kommunen har antagit LOV. Oavsett driftsform är det den kommunala

budgeten som finansierar verksamheterna oavsett hur de drivs

98

.

I och med kommunallagsreformen 1991 fick kommunerna, som tidigare nämnt, frihet att

själva bestämma hur de önskade att organisera sina egna verksamheter. Detta mynnade ut i att

kommunerna fick möjligheten att separera roller som beställare och utförare. Vilket i sin tur

genererade i att externa utförare kunde ta sig in på välfärdstjänstmarknaden och utföra vissa

kommunala verksamheter

99

. Beställar-/utförarmodellen introducerades där tanken var att

politikerna som agerade i roller som beställarna skulle sätta upp mål som förvaltningen i roller

som utförare sedan skulle genomföra i praktiken

100

. Det är politikerna i kommunen som fattar

beslut om att konkurrensutsätta kommunens olika verksamheter. Sedan är det tjänstemännens

ansvar att tillämpa det politiska beslutet i praktiken. Tanken är att det är politikerna som

beslutar och tjänstemännen som bereder och ser till att verkställa politikernas beslut. Man

brukar tala om att politikerna beslutar vad som skall göras medan tjänstemännen bestämmer

hur beslutet skall uppnås och tillämpas i praktiken

101

.

Även om det blir allt vanligare att kommuner lägger över utförandet av sin kommunala

verksamhet på externa utförare innebär inte detta att det är lika spritt över hela Sverige.

97 Almqvist (2006) s. 39 f, 54 f, 83 f 98 Salas (2012) s. 8

99 Szebehely(2011) s. 216 100 Almqvist (2009) s. 59 101 www.skl.se

Intressant att poängtera är just att privatiseringen är mer vanlig i Stockholmsområdet än vad

privatiseringen är på Västkusten och mer vanligt i de kommuner som har borgerligt styre

102

.

Som jag nämnde inledningsvis har Täby kommun upphandlat nästan all sin äldreomsorg utom

två äldreboenden. Detta kan jämföras med Göteborg där nästan all äldreomsorg utförs i

kommunal regi

103

.

3.3 Kvasimarknaden

I och med ädelreformen samt den allt mer ökade privatiseringen av kommunala verksamheter

med inspiration från NPM har äldreomsorgens olika verksamheter kommit in på en marknad.

När kommunala verksamheter utför välfärdstjänster är det inte tal om någon traditionell

marknad vilka man kan se inom näringslivet utan det är en så kallad kvasimarknad man syftar

på. Denna typ av marknad uppfyller inte alla kriterier som en traditionell marknad gör vilket

är skillnad och det faktum att det inte är priset som styr efterfrågan och utbud utan snarare

utförarens olika egenskaper och deras kvalitet som styr

104

. Kommunen agerar som beställare

av välfärdstjänster inom kvasimarknaden där aktörerna inom kvasimarknaden

tävlar/konkurrerar med varandra för att brukarna skall välja just deras verksamhet. I och med

att aktörerna tävlar med varandra menar forskarna Le Grand och Barlett att kvasimarknaden

ersätter det statliga monopolet inom vissa områden

105

.

Kvasimarknader förväntas precis som de traditionella marknaderna resultera i ökad

konkurrens och effektivitet för verksamheterna. För att detta skall fungera är en förutsättning

att det finns olika aktörer som är med och konkurrerar med varandra, så att det uppstår en

slags tävlan dem emellan. I och med att aktörerna tävlar med varandra menar Le Grand och

Barlett att detta gynnar både beställare och utförare eftersom verksamheterna kommer att bli

mer effektiva och resurserna kommer att användas på ett kostnadseffektivt sätt

106

.

Enligt Salas och Le Grand och Barlett, ges externa utförare en möjlighet inom

kvasimarknaden att utföra kommunala verksamheter med offentlig finansiering. Det är

kommunens uppdrag att fördela verksamheterna och dess uppgifter mellan de olika aktörer

vilka är med och konkurrerar om utförandet av verksamheterna

107

. Almqvist menar att

aktörerna inom kvasimarknaden konkurrerar genom anbudsupphandlingar om att få utföra

102 Szebehely (2011) s. 229

103 Salas (2012) s. 8 och www.goteborg.se

104 Salas (2012) och Le grand and Barlett (1993) s. 20 105 Le Grand and Barlett (1993) s. 10

106 Le Grand and Barlett (1993) s. 19 ff.

kommunens verksamhet där det är den bästa varan eller tjänsten som vinner

108

. Då kommunen

använder sig av offentlig upphandling kan de via anbuden se vilket anbud som är det mest

fördelaktiga enligt dem och passar med kommunens kriterier och kan därefter teckna avtal

med den berörda parten

109

.

Enligt Almqvist har begreppet ”kund” fått allt starkare fäste genom vågen av NPM idéer där

man inom den offentliga sektorn börjat tala om brukarna som sina ”kunder” vilka finns på

”marknaden”

110

. Då kommuner tillämpar valfrihetsystemet och kundvalssystemet blir de äldre

inom äldreomsorgen just ”kunder” där de skall välja mellan olika aktörer på marknaden av

olika tjänster inom äldreomsorgen. Att de äldre får rätt att välja äldreomsorg är en central

aspekt inom kvasimarknaden eftersom hela poängen med kvasimarknaden är just

konkurrensen mellan aktörerna. Om det inte finns någon valfrihet mellan aktörerana fallerar

en stor del av vad kvasimarknaden utgör. Salas ifrågasätter de äldres möjlighet till att välja i

sin studie eftersom de äldre kanske inte har orken att kolla upp olika alternativ och byta

verksamhet ifall de är missnöjda med den verksamhet de nyttjar. Något som forskningen inom

området poängterar enligt Salas är just bristen på information kring de val som finns

111

, där

man kan ifrågasätta ifall kommunen brister i att uppfylla sina åtaganden enligt KL 3 kap

19a§?

Enligt Salas är informationen oerhört viktig för hela valfrihetssystemet eftersom medborgarna

behöver information för att kunna välja mellan de olika verksamheterna. Om det brister i

informationen kring de olika val som finns kan detta få konsekvenser för kvasimarknaden i

form av att valfriheten inte fungerar som den skall vilket resulterar i att inte heller

kvasimarknaden fungerar som den skall i så fall

112

.

Salas har studerat huruvida kvasimarknaden har fungerat som den är tänkt inom

äldreomsorgen med fokus på särskilt boende. Salas slutsats i sin studie är att inom fallet

särskilt boende inom äldreomsorgen är det tveksamt ifall kvasimarknaden har bidragit med en

positiv effekt

113

. Att få välja äldreomsorg och utnyttja valfriheten enligt LOV kan ses som ett

bidragande argument till införandet av kvasimarknader menar Salas

114

.

108 Almqvist (2000) s. 54

109 Almqvist (2006) s. 11 och Almqvist (2000) s. 55 110 Almqvist (2006) s. 11

111 Salas (2012) s. 2 112 Salas (2012) s. 4-5 113 Salas (2012) s. 13-14 114 Salas (2012) s. 4

3.4 Kontraktsstyrning

Precis som jag nämnt tidigare i uppsatsen konkurrensutsattes en stor del av äldreomsorgen

under 1990-talet. Kommunerna tillämpade då offentlig upphandling enligt LOU alternativt

valfrihetssystem enligt LOV där kommunens verksamhet konkurrensutsattes. Därefter

tecknade kommunen kontrakt med den utföraren vilken enligt dem presenterade det mest

fördelaktiga alternativet för den kommunala verksamheten. I och med att det skett en ökning

av kommunala verksamheter som utförs av externa utförare har kontraktstyrning kommit att

få en central betydelse när kommunen upphandlar sin verksamhet. Eftersom kommunernas

möjlighet till kontroll och uppföljning av de verksamheter som utförs av externa utförare skall

tillförsäkras i de avtal som kommunen tecknar med de externa utförarna blir kontraktet mellan

parterna ett slags styrdokument för kommunen. Det är genom avtalet som kommunens

förpliktelser genom KL 3 kap 19 och 19a §§ aktualiseras. Hur kontraktet utformas är därför

viktigt i den bemärkelsen att det kan få olika konsekvenser för själva styrningen

115

. Ifall

kommunen exempelvis inte formulerar rätten till kontroll och uppföljning kanske det blir

svårare för kommunen att genomföra detta inom verksamheten. Eller ifall kommunen inte

formulerar alla krav som de har på verksamheten kan det hända att en del krav som

kommunen har kanske inte uppfylls. Vidare är kontraktet viktigt ifall det skulle uppstå

konflikter mellan parterna där kontraktet kanske är det enda som parterna kan hänvisa till för

att hävda sin rätt

116

. Innehållet i avtalet är inte minst sagt viktigt för att kommunen skall kunna

tillgodose sina ansvarsåtagaanden gentemot sina kommunmedlemmar

117

. De regler som finns

kring LOU som kommunen skall tillämpa vid offentlig upphandling, alternativt de regler som

finns enligt LOV, kan ses som ett slags instrument för att styra externa utförare. Där tanken är

att utförarna sedan skall agera enligt den styrandes intressen vilket i så fall blir enligt

kommunens intressen

118

.

När man använder sig av NPM och tillämpar kontraktstyrning kan man enligt Walsh använda

sig av olika metoder inom kontraktstyrning. Antingen kan man använda sig av interna

kontrakt, anbudsupphandlingar i konkurrens eller utav ”contracting out”. Den vanligaste

metoden för kontraktstyrning inom äldreomsorgen är anbudsupphandlingar i konkurrens

119

.

För Walsh är kontraktsrelationerna mellan de inblandade parterna viktiga för själva

kontrastyrningen där Walsh menar på att relationen är en opersonlig konstruktion. I och med

115 Almqvist (2009) s. 58-59 116 SOU 1999:149 s. 50 117 SOU 1996:67 s. 57 118 Nilsson et al. (2005) s. 66 119 Almqvist (2006) s. 65

denna relation, resulterar detta i att parterna kommer överens enligt kontraktet vilka åtaganden

som skall gälla. Om det skulle visa sig att det uppstår konfliker mellan parterna kring själva

kontraktet finns det enligt Walsh sanktioner tillgängliga för att lösa den eventuella konflikten.

Vad som är viktigt är att få med alla detaljer i kontraktet eftersom båda parter skall bli

införstådda vad det är som gäller och vad som förväntas av dem. Walsh synsätt på relationen

mellan kontraktsparterna härstammar från att beställaren och utföraren har olika intressen där

utföraren agerar med ett överliggande hot om sanktioner ifall denne bryter mot kontraktet.

Andra teorier inom forskningen kring kontraktstyrning menar att i och med upprättandet av

själva kontraktet så ingår beställaren och utföraren ett nära samarbete med varandra. Detta

nära samarbete inkluderar ett ömsesidigt förtroende där det inte är tal om några sanktikoner

ifall konflikter uppstår. Utan skulle det uppstå konfliker eller problem sätter sig då parterna

ner tillsammans och diskuterar vad som är den bästa lösningen på problemet

120

. Enligt

Sveriges Regering bygger kommunens och utförarens relation på det civilrättsligta avtal som

parterna tecknar. Genom avtalet skall kommunen se till att medborgana får den omsorg vilken

är lagstadgad och som utföraren skall utföra

121

.

Vid tillämpning av kontraktstyrning inom äldreomsorgen menar en del forskning att det är

bättre att använda sig av ”rational contraction” som är en form av kontrastyrning. Att använda

sig av denna typ av kontraktstyrning innebär att man inte har ett detaljerat kontrakt, utan att

kontraktet istället har ett mer övergripande mål på verksamheten. Tanken är att kontraktet

skall utgöra ett slags verktyg för att utveckla relationen mellan kommunen och externa

utförare där de med tiden skall lära sig att anpassa sig till de mer detaljerade delarna i

kontraktet. Det är de sociala processerna som är viktiga och inte kontraktet i sig

122

.

När kommunen använder sig av kontraktstyrning är det viktigt att kommunen poängterar vilka

mål och förväntningar som kommunen i rollen som beställaren har på de olika utförarna.

Detta kan jämföras med det viktiga arbetet med förfrågningsunderlaget som jag beskrev i

avsnittet om LOU och LOV tidigare i uppsatsen.

Enligt beställar-/utförarmodellen är det kommunens uppgift i rollen som beställare att planera,

definiera samt förklara vilka förväntningar som hamnar på utförarens agerande i

verksamheterna i de avtal som tecknas mellan parterna. Utföraren kan sedan med fria händer

120 Ibid. s. 57 f.

121 Prop. 2008/09:29 s. 55 122 Almqvist (2006) s. 57-58

välja vilken metod som passar bäst för att uppfylla beställarens förväntningar

123

. Även om det

är externa utförare som utför verksamheterna och har ansvaret för verksamheternas

genomförande är det kommunen i rollen som beställare som har ansvaret att styra och följa

upp verksamheten så att avtalet mellan parterna följs

124

.

Då man använder sig av upphandling i konkurrens låter man kommunen vara med och

konkurrera med externa anbudsgivare (tillika externa utförare) i upphandlingsprocessen. Det

är inte vem som utför verksamheten som är det viktiga utan det sunda är konkurrensen i sig.

Forskaren Marta Szebehely, som har forskat mycket om äldreomsorg, menar att det har blivit

allt vanligt med färre stora aktörer på marknaden inom äldreomsorgen vilket syns genom de

fyra stora aktörerna på marknaden som på sätt och vis domineras av följande aktörer; Attendo

Care, Carema Care, Alersis och Förenade care

125

.

För att kommunen skall kunna styra den kommunala verksamheten som utförs av externa

utförare genom kontraktet som upprättas mellan kommunen och de externa utförarna, gäller

det att kommunen redan vid anbudsförfrågningarna tydligt talar om vad det är som gäller.

Som jag nämnde tidigare är detta även särskilt viktigt för kommunens möjlighet till kontroll

och uppföljning enligt kommunallagens bestämmelser. Själva utformingen av kontraktet

lägger grunden för kommunens möjlighet att styra verksamheterna som utförs av externa

utförare inom äldreomsorgen. Genom kontraktet kan kommunen ställa krav på kontroll och

uppföljning och inkludera allmänhetens rätt till insyn. Vidare kan kommunen genom

kontraktet styra vilka mål som skall uppnås inom verksamheterna. Kommunerna har ansvar

att se till att kontrakten efterföljs samt att medborgarna får den tjänst som de förväntar sig att

få

126

. Då kommunen upphandlar om äldreomsorg är det viktigt att det ges möjlighet för

kontroll och uppföljning där en sådan uppföljning även kan resultera i att verksamheterna i

egen regi kanske granskas ytterligare och får lite press på sig att bli lika ”bra” som de externa

utförarna

127

.

3.5 Vikten av kontroll och uppföljning

När allt fler aktörer är med och utför kommunens verksamheter ökar behovet av att

kontrollera och följa upp verksamheten. Dels är det viktigt med kontroll och uppföljning i den

123 Ibid. s. 58-59

124 Almqvist (2000) s. 7 och 58

125 Almqvist (2006) s. 128 och Szebehely (2011) s. 231 126 SKL (2011) s. 13 ff.

bemärkelsen att kommunen skall tillgodose att den beställda varan eller tjänsten verkligen

uppfylls av utförarna. Vidare är det även viktigt att kontrollera och följa upp så att

politikernas mål och riktlinjer uppfylls i den upphandlade verksamheten. Det är viktigt ur ett

medborgarperspektiv att kommunens medlemmar får den verksamhet vilken kommunen har

utlovat. Kommunen har vidare ett ansvar enligt KL att förse kommunens medlemmar med

den information de behöver för att kunna utnyttja valfrihetssystemet inom kommunen

128

.

Att verksamheterna som upphandlas blir föremål för tillsyn är viktigt ur en rad olika aspekter.

Varför det är så viktigt med kontroll och uppföljning av den upphandlade verksamheten har

även med ansvarsutkrävande att göra då man genom kontroll och uppföljning kan utkräva

ansvar från rätt person ifall något går fel. Enligt forskarna Nilsson m.fl. delar politikerna,

tjänstemännen och utförarna på ansvaret för den upphandlade verksamheten

129

. Genom att

kontrollera och följa upp verksamheten kan man även se till att avtalet mellan beställaren och

utföraren verkligen följs. Ifall något är fel inom verksamheten är det vanligt att brukarna, eller

kunderna inom kvasimarknaden, talar om detta genom att klaga

130

. När skandalerna inom

äldreomsorgen uppdagades under hösten 2011 klagade brukarna genom att de anhöriga

In document Kommunens kontroll ochuppföljning (Page 24-34)