Det har framkommit problem vid utvärderingar av det problemorienterade polisarbetet. Detta eftersom det är vanligt att programmen i praktiken inte implementeras i enlighet med programmets teoretiska utgångspunkt. Detta lyfts i flertalet studier av arbetsmetoden och samtliga författare belyser problematiken som uppkommit vid utvärderingarna (Cordner & Biebel 2005; Rogers 2010; Skogan m.fl. 1999).
År 1993 antog polisen i Chicago en ny strategi med problem-orienterad ansats med fokus på community engagement (Skogan & Steiner 2004; Skogan m.fl. 1999). Detta gjordes först på experimentell nivå och senare som ett program i hela staden. Programmet kom att kallas CAPS (Chicagos Alternative Policing Strategy). Det skilde sig från andra problem- orienterade program på en del punkter. Redan från start spelade till exempel stadens medborgare en stor roll i programmet, bland annat när det gällde att identifiera och prioritera problemen som stadens polis arbetade med. En annan skillnad var att programmet inte enbart fokuserade på brottslighet utan också andra områden som medborgarna upplevde som problematiska inkluderades i programmet. Det problemorienterade arbetet var också ett inslag i samtligas dagliga arbete och inte fokuserat till en specifik grupp av arbetsstyrkan som det varit inom andra poliskårer och program (Skogan & Steiner, 2004). Ett vanligt inslag i CAPS är så kallade “beat meetings”; ungefärligt översatt till områdesmöten. Dessa möten gör det möjligt för medborgare, polis och andra samhällsaktörer att diskutera problem i
lokalområdet (Chicago Police Department 2018). Ett syfte är också att medborgarna och polisen ska lära känna varandra (a.a.). Ytterligare ett mål med CAPS är att öka förtroendet för polisen, vilket det också har gjort (Skogan & Steiner 2004). Mellan åren 1993 och 1999 sågs en stadig ökning av förtroendet för polisen innan det år 2000 stabiliserades på en ny högre nivå än tidigare (a.a.). Våldsbrotten har sedan implementeringen av CAPS sjunkit med 49 % mellan åren 1991 och 2002. Egendomsbrott har sjunkit med 36 % under samma period (a.a.). Det identifierades också en minskning i andelen mord i staden med 30 %. Även våldtäkterna sjönk med 45 % jämfört med åren innan programmet infördes (a.a.). Vad gäller otryggheten bland stadens invånare sjönk denna med omkring 20 % i stadens mest otrygga grupper (exempelvis kvinnor och äldre). I övriga grupper var minskningen inte lika stark (a.a.). Huruvida dessa minskningar är en effekt av CAPS eller om det beror på andra faktorer, eller en generell minskning i staden, är svårt att avgöra (a.a.). För att uppnå så bra resultat som möjligt med CAPS tillsattes en grupp (CAPS Implementation Office) som skötte samverkan
effektivt i den tioåriga utvärderingen av programmet (Skogan & Steiner 2004).
I meta-analysen av Myhill (2012) återfinns evidens för enbart community engagement. Dock saknas empiriskt stöd i europeisk kontext. Majoriteten av den evidens som finns kommer ur utvärderingar av specifika program.Det finns däremot evidens där majoriteten visar att engagemanget bör vara skräddarsytt för respektive lokalområdes behov och preferenser. I Myhills (2012) meta-analys framgår att samhällsengagerat arbete bland annat har en viss positiv effekt på minskningen av brott. Metaanalysen presenterar primärt positiva samt neutrala resultat, och inga negativa (a.a.). Starkare positiva resultat påvisas dock för oordning och antisocialt beteende i form av minskningar av både fysisk och social oordning (a.a.).
Problemet med att utvärdera program som inte tillämpas i enlighet med originalteorin framförs även i Holm och Koivunens (2017) examensarbete kring kommunpolis, medborgarlöfte och brottsprevention. Holm och Koivunen (2017) beskriver också att i de interventioner som författarna undersökt har det varit svårt att utvärdera programmen då det varit svårt att isolera effekterna av själva interventionen. Detta då det ofta ingår andra polisiära åtgärder som inte har grund i ett problemorienterat polisarbete. Arbetet med medborgarlöften har som tidigare anförts sin utgångspunkt i problemorienterat polisarbete och community engagement. Det medför viss problematik då arbetssätten egentligen har två olika syften (Holm & Koivunen 2017). Det problemorienterade arbetet syftar primärt till att lösa specifika brottsproblem med viss hjälp från allmänheten, medan community policing snarare syftar till att öka förtroendet bland medborgarna (a.a.). Holm och Koivunen (2017) menar att dessa olika inriktningar kan medföra viss problematik när det gäller att hitta balans i arbetet.
METOD
För att besvarahuruvida arbetet med medborgarlöften lett till ett mer effektivt brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete och för att besvara rapportens andra formulering har enkätundersökningar genomförts. Enkäterna genomfördes antingen via webblänk eller som strukturerade intervjuer. För att kartlägga vilka resultat som uppnåtts genom metodenanvändes anmälningsstatistik som datainsamlingsmetod. För att fördjupa kunskapen om vilka delar i arbetsprocessen som kan förbättras, och utveckla åtgärdsförslag för framtiden har två kompletterandetelefonintervjuer genomförts med kommunpoliser. De kompletterande intervjuerna utgick från två frågor om kommunikationen gentemot medborgarna under arbetsprocessen med medborgarlöften.
Urval
Då uppdraget delades med ytterligare en grupp slumpades de sju polisregionerna i Sverige mellan grupperna. Det randomiserade urvalet gav polisregionerna Mitt, Nord, Bergslagen och Stockholm. Resterande polisregioner tillföll den andra gruppen. Då uppdraget från UC Syd syftar till att granska och utvärdera arbetet med medborgarlöften på nationell nivå har kommuner från respektive polisregion undersökts. För att ge en representativ lägesbild valdes kommuner med olika invånarantal och storlek. Utgångspunkten var att använda oss utav två kommuner från varje region där den ena betraktas som “större” och den andra som “mindre”. kriteriet för en stor kommun är ett invånarantal överstigande 90 000 invånare, medan en liten kommun innefattar ett invånarantal inom intervallet 10 000 till 15 000 invånare. En
sammanställning gjordes över kommuner som föll inom ramen för kriterierna där sexton stycken kommuner till slut randomiserades fram. Anledningen till att sexton kommuner togs fram var för att kunna ha en ersättare till de åtta kommuner som slumpats fram som primärkommuner (se tabell 2). Reservkommunerna kontaktades då primärkommunen inte svarat inom tre arbetsdagar. Detta innebar att det i slutändan tagits kontakt med flera kommuner inom samma polisregion. Om det inkom flera svar från fler än de tilltänkta åtta kommunerna (det primära urvalet) valdes även de att behållas, för att i sammanställningen av resultat kunna ge en så korrekt spegling av verkligheten som möjligt.
Region Mitt Region Stockholm
Region Bergslagen
Region Norr
Stora Gävle* Södertälje* Örebro* Sundsvall* Uppsala Huddinge Karlstad Umeå Små Ovanåker* Vaxholm* Leksand* Lycksele*
Torsby Nykvarn Sunne Strömsund
*de kommuner som valdes som primära.
Vad gäller enkäterna till medarbetarna kontaktades först de åtta utvalda primärkommunerna. När insamlandet av data från medarbetarna upphört hade kontakt etablerats med tolv stycken kommuner. Tio stycken av dessa kommuner bistod med data. Angående medborgarenkäten togs även här kontakt med tolv kommuner. Av de tolv kommunerna gick åtta stycken med på att distribuera enkäten, och därigenom bidra till datainsamlingen.
Utöver anmälningsstatistik finns även ytterligare datakällor som brottsoffer- och sjukvårdsdata att tillgå. Dessa har dock ej studerats eftersom majoritetenav de
medborgarlöften som studerats syftar till en brottstyp som inte drabbar ett konkret brottsoffer (narkotikabrott samt olovlig försäljning av alkohol) och därför är inte dessa datakällor relevanta i sammanhanget. Eftersom en del av kommunernas medborgarlöfte endast innehåller trygghetsskapande åtgärder, ansågs de medborgarlöften inte vara möjliga att mäta genom anmälningsstatistik och exkluderades därför från urvalet. Av de tio kommunerna var det fem stycken med medborgarlöften som syftade till brottspreventiva åtgärder och inkluderades därför i urvalet. De kommuner som ansågs ha medborgarlöften som syftade till specifika brottstyper och därför ingår i urvalet är Gävle, Umeå, Sundsvall, Södertälje och Strömsund (se tabell 3). Medborgarlöftet i Sunne, Vaxholm, Lycksele och Ovanåker syftade framförallt till trygghetsskapande åtgärder, som exempelvis fler patrullerande poliser för ökad trygghetskänsla för medborgarna, och exkluderades från urvalet då det inom ramen för detta arbete inte ansågs vara möjligt att mäta eventuella resultat av dessa åtgärder. Även Örebro valdes bort från urvalet då medborgarlöftet för denna kommun endast riktades mot en specifik stadsdel. I statistiken över anmälda brott redovisas statistik över hela kommunen, och skulle därför inte spegla en korrekt bild av utvecklingen, då medborgarlöftet är riktat mot en specifik stadsdel. För att studera utvecklingen för respektive brottstyp granskades åren 2010-2017, detta för att jämföra brottsnivåerna både före och efter implementeringen. Utifrån
varje kommuns respektive medborgarlöfte kunde ett antal brottstyper utläsas. Nedan följer en tabell över de kommuner som ingick i urvalet och deras löften.
Tabell 3. De olika medborgarlöftena i respektive kommun.
Gävle Södertälje Strömsund Umeå Sundsvall Narkotikabrott* Narkotikabrott* Trygghet i bostadsområden och centrum Trafikbrott* (rattfylleri samt drograttfylleri) Inbrottsstöld* Polisbesök på skolor Olovlig försäljning av alkohol* Trygg offentlig miljö Trygg trafikmiljö Narkotikabrott* (överlåtelse samt eget bruk) Starta ett trygghetscentrum
*De löften som valt att granskas genom anmälningsstatistik.
Gemensamt för tre av fem kommuner är brottstypen “narkotikabrott”. I Gävle och Södertälje syftar det till brottstypen generellt, det vill säga alla typer av narkotikabrott, medan det i Sundsvall endast syftar till försäljning (överlåtelse) samt eget bruk av narkotika. I
Strömsunds medborgarlöfte förbinder sig polisen att arbeta för en ökad trafiksäkerhet, genom bland annat fler trafikkontroller där fokus ska ligga på rattfylleri samt drograttfylleri. Huruvida antalet trafikkontroller i kommunen har ökat eller inte är inte möjligt att utläsa ur statistiken över anmälda brott, därför studerades endast en eventuell ökning eller minskning i antalet anmälda fall av rattfylleri samt drograttfylleri för att mäta resultatet av åtgärden. I medborgarlöftet för Strömsunds kommun förbinder sig även polisen att i samverkan med kommunen arbeta för att förebygga inbrott, framförallt i bostäder, genom bland annat grannsamverkan. Brottstypen som studerades för att mäta eventuella ökningar eller minskningar var därför inbrottsstöld. I Umeå kommuns medborgarlöfte anges framförallt trygghetsskapande åtgärder men polisen utlovar även att bland annat arbeta för att motverka olovlig försäljning av alkohol till minderåriga, vilket går att studera genom statistiken över anmälda brott.
För information om olika brottstyper och hur vanligt förekommande de är i en specifik kommun är statistiken över anmälda brott en lämplig datakälla (Brottsförebyggande rådet 2017a). Anmälningsstatistiken ger enbart information om de händelser som anmälts, och genererar därför en översiktlig bild av hur brottsligheten ser ut i exempelvis en viss kommun.
anmälningsstatistiken är att det troligtvis finns ett stort mörkertal för flera brottstyper (a.a.). Dock bör inte mörkertalet påverka trenderna som går att utläsa ur statistiken så länge mörkertalet är konstant över tid (a.a.). Statistiken över anmälda brott påverkas också av lagförändringar och omorganisationer inom berörda myndigheter i rättsväsendet, vilket främst påverkar statistiken på regional nivå (Brottsförebyggande rådet 2006). Då denna rapport ämnar undersöka huruvida arbetet med medborgarlöften har gett brottsförebyggande resultat är anmälningsstatistiken en bra, lättillgänglig och tillförlitlig källa för att få information om brottslighetens trender på lokal nivå (a.a.).
Enkät
För att besvara om metoden medborgarlöften lett till ett mer effektivt brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete ansågs det nödvändigt med både medborgares och medarbetares åsikter. Detta gjordes genom två olika enkäter. Anledningen till de två separata enkäterna är att spegla olika perspektiv av arbetet medborgarlöften som brottsförebyggande- och trygghetsskapande metod. Då medborgarlöften bland annat syftar till att öka tryggheten, minska antalet brott och öka förtroendet för lokalpolisen (Polisen 2015), är uppfattningar från både medborgare och medarbetare nödvändiga för att besvara huruvida målen har uppnåtts. Till bägge enkäterna finns ett tillhörande introduktionsbrev där syftet med enkäten presenteras (Se bilaga 1 & 2). I introduktionsbrevet presenteras också mot vilka enkäten riktas och hur alla data och information ska behandlas i enlighet med rådande etiska krav. Deltagandet i enkäterna är anonymt och svaren kommer enbart att användas vid författandet av denna rapport. Efter att rapporten färdigställts kommer all information och alla svar att raderas.
Enkäter valdes som metod för att kunna nå ut till så många respondenter som möjligt. På grund av det geografiska begränsningarna ansågs det varken vara tids- och resurseffektivt att genomföra intervjuer inom ramen för denna kurs. För att öka interbedömarreliabiliteten består majoriteten av frågorna i enkäten av slutna svar vilket innebär att varje fråga har fasta svarsalternativ. Detta för att minska risken för olika tolkningar av svaren inom arbetsgruppen vid sammanställningen av resultatet (Eljertsson 2014). För att uträtta kodningen och finna samband användes programmet Statistical Package for the Social Sciences (SPSS).
Kodningen är konsekvent och strukturerad i den utsträckning att negativt svar innebär lågt värde och positivt svar innebär högt värde. Detta gjordes för att enklare kunna tolka
resultaten vid framtagning av samband. Det förekom enkäter från respondenter med internt bortfall, det vill säga att respondenten lämnat en fråga obesvarad. De frågor som saknar svar har kodats som ”Uppgift saknas”. Vid framtagande av samband och resultat togs de svar med ”Uppgift saknas” inte med i analysen.
I samband med analyseringen av enkätsvaren skapades olika index. Indexering används för att ta fram ett gemensamt mått av flera variabler och görs framförallt för att förenkla tolkningen av resultat (Djurfeldt m.fl. 2010). För att mäta hur väl de sammanslagna variablerna samstämmer görs en så kallad Cronbach’s Alpha-analys som bör överstiga 0,70 för att ses som samstämmig (a.a.).
Medarbetarenkät
Medarbetarenkäten riktade sig till anställda inom Polismyndigheten och kommunen. Enkäten gjordes via Google Forms vilket innebär att enkäten genomförs över internet. I alla
kommuner distribuerades likadana enkäter. Detta innebar att vid kodning och sammanställning kunde deskriptiva resultat urskiljas för varje kommun.
För att samla in data kunde respondenten välja att genomföra enkäten via en webblänk eller genom en telefonintervju. Intervjun var strukturerad då enkäten fylldes i över telefon. Detta innebar att det inte blev någon skillnad i hur frågorna ställdes eller vilken information respondenten mottog. Det som dock kan ha gett skillnad är att telefonintervjuer överlag leder till ett minskat internt bortfall, eftersom respondenten inte lika lätt kan lämna en fråga obesvarad (Bryman 2011). I introduktionsmailet framgick även att enkäten gärna fick delas vidare till kollegor man ansåg som relevanta för studien.
Frågorna i enkäten är skapade utifrån polisens mål med medborgarlöften. För att mäta hur väl metoden gett brottsförebyggande- och trygghetsskapande resultat gjordes en indexering mellan de två variablerna brottsförebyggande effekt och trygghetsskapande effekt, fråga 3 och 4 (Se bilaga 1). Denna sammanslagning gav ett Cronbach Alpha på 0,76 vilket innebär att det finns en hög samstämmighet mellan variablerna. Ett högt värde på denna nya variabel innebär att den svarande upplever positiva effekter av metoden. Ett index gjordes även av en sammanslagning mellan frågorna 3, 4 och 10 (Se bilaga 1) som i sin tur ger ett Cronbach Alpha-värde 0,78. Även detta resultat tyder på att det finns en stark samstämmighet mellan de tre variablerna. Dessa variabler mäter brottsförebyggande effekt, trygghetsskapande effekt
innebär att den svarande anser att metoden är effektiv och lett till effektiva resultat.
Medborgarenkät
Medborgarenkäten riktades till alla invånare i respektive kommun från 16 års ålder och uppåt, i enlighet med rådande etiska krav. På grund av detta plockas alla de enkäter bort när respondenten antingen var under 16 år eller inte fyllt i ålder. För att nå ut till invånarna användes kommunernas och Polisens lokala Facebooksidor alternativt hemsidor. Dessa plattformar valdes framför andra eftersom de är resurseffektiva för att nå ett stort antal respondenter i de specifika kommunerna.
Medborgarenkäten är designad utifrån de mål som arbetsmetoden medborgarlöften syftar till att uppnå. För att analysera hur väl medborgarna har kunskap om metoden medborgarlöften gjordes en indexering av frågorna som rör olika aspekter av medborgarlöften. Det är frågorna 5, 6, 7, 8, och 9 (Se bilaga 2). Detta gav ett värde på 0,86 vilket är att betrakta som hög samstämmighet. Indexeringen av dessa variabler gjordes då tydliga trender identifierats bland de svarande. Har respondenten svarat högt värde på en variabel tenderar denne att uppge höga värden på resterande variabler. Likaså omvänt, har den svarande angett ett lågt värde tenderar värdena på resterande variabler också att vara låga. Ett lågt indexvärde innebär således låg kunskap om medborgarlöften och ett högt värde innebär god kunskap.