Regeringens förslag: Ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska även kunna avse inhämtning av
1. uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område, och
2. uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits.
Sådana uppgifter ska också få inhämtas enligt lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
Polismetodutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt utredningen ska inhämtning av lokaliseringsuppgifter kunna ske under samma förutsättningar som gäller för hemlig teleövervakning men inte utgöra en del av det tvångsmedlet.
Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Justitiekanslern har tillstyrkt förslaget. Post- och Telestyrelsen och Svenska Journalistförbundet har invänt att förslaget
97
innebär ytterligare integritetsintrång som inte tillräckligt motiverats av utredningen.
Skälen för regeringens förslag Gällande rätt
Genom hemlig teleövervakning har de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att få tillgång till vissa lokaliseringsuppgifter avseende bl.a.
mobiltelefoner. Det kan gälla uppgifter om vilken basstation en telefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning varit uppkopplad mot i samband med kommunikation. Sådana historiska uppgifter har myndigheterna möjlighet att få ut även enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation eftersom det är fråga om uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden.
En basstationstömning innebär att de brottsbekämpande myndigheterna får uppgift om samtliga de mobiltelefoner som vid en viss tidpunkt har varit uppkopplade för kommunikation (t.ex. för samtal eller SMS-meddelande) mot en viss basstation, dvs. information om vilka mobiltelefoner som har använts inom det avgränsade geografiska område som är aktuellt. Sådana uppgifter anses vara uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden och kan därför lämnas ut till myndigheterna om förutsättningarna i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation är uppfyllda. Däremot kan en basstationstömning inte ske enligt de nuvarande bestämmelserna om hemlig teleövervakning eftersom övervakningen enbart får avse uppgifter om meddelanden till eller från vissa adresser med viss koppling till en skäligen misstänkt person.
Både regleringen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation och bestämmelsen om hemlig teleövervakning förutsätter att lokaliseringsuppgifter, för att kunna lämnas ut, har genererats i samband med att mobiltelefonen har varit uppkopplad för kommunikation. Lokaliseringsuppgifter som finns hos operatören och som genereras av utrustningens kontakt med en basstation utan att det varit fråga om kommunikation omfattas alltså inte av de aktuella bestämmelserna. Sådana uppgifter omfattas inte heller av operatörernas tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation, eftersom det inte är fråga om uppgifter som angår något särskilt elektroniskt meddelande. Justitiekanslern har i ett beslut konstaterat att de möjligheter de brottsbekämpande myndigheterna har enligt andra regler (rättegångsbalkens bestämmelser om husrannsakan och beslag) inte torde vara tillräckliga för att tillgodose det legitima behov som ofta finns att komma över dessa uppgifter. Det framstår enligt Justitiekanslern som givet, trots integritetsriskerna, att polis och åklagare bör ges en sådan möjlighet (Justitiekanslerns beslut den 15 augusti 2008, dnr 6545-0621).
Inhämtning av lokaliseringsuppgifter som inte har samband med kommunikation omfattas inte av skyddet mot hemlig upptagning av telefonsamtal eller annan förtroligt meddelande i regeringsformen. Som framgår av avsnitt 4.3 anges fr.o.m. den 1 januari 2011 i regeringsformen att var och en gentemot det allmänna ska vara skyddad mot betydande
intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och 98
innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En inhämtning av nu aktuellt slag sker utan samtycke och innebär övervakning av den enskildes personliga förhållanden. Vid en bedömning av vilka sådana åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av intrånget beaktas.
Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen (prop. 2009/10:80 s. 250). Artikel 8 i Europakonventionen, som gäller som svensk lag, ger också ett skydd i nu aktuellt hänseende.
En möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter med koppling till elektronisk kommunikationsutrustning
Såväl Buggningsutredningen (SOU 1998:46 s. 365 f. och 477 f.) som BRU har tidigare föreslagit att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation uttryckligen ska få användas för att inhämta uppgifter om lokalisering, oavsett om kommunikationsutrustningen har använts för kommunikation eller inte. BRU konstaterade att uppgifterna många gånger är värdefulla i brottsbekämpningen, att uppgifterna kan ha mycket stor betydelse i effektivitetshänseende, att det tveklöst finns ett mycket stort behov av att få tillgång till sådana uppgifter och att det inte möter några avgörande hinder från integritetssynpunkt med en ordning där sådana uppgifter lämnas ut vid hemlig teleövervakning (SOU 2005:38 s.
202 f.). Majoriteten av de remissinstanser som uttalade sig särskilt om BRU:s förslag om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till lokaliseringsuppgifter tillstyrkte eller hade inte någon invändning mot förslaget. Nu har även Polismetodutredningen föreslagit att en sådan möjlighet införs.
En eller flera basstationstömningar sker ofta med avseende på platsen för ett grovt brott. För de brottsbekämpande myndigheterna är möjligheten till en sådan inledande åtgärd ofta central för att så snabbt som möjligt kunna identifiera misstänkta personer i utredningen.
Regeringen delar utredningens bedömning att det är nödvändigt för effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten att möjligheten att genomföra basstationstömning finns kvar när bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation, enligt vad som föreslagits i avsnitt 6.1, upphävs. Det är av samma skäl viktigt att det i brottsbekämpningen ges tillgång till uppgifter avseende t.ex.
mobiltelefoner som är påslagna men som inte vid det aktuella tillfället har använts för kommunikation. Regeringen bedömer liksom Datainspektionen att det saknar betydelse från integritetssynpunkt om en mobil kommunikationsutrustning används för kommunikation eller inte.
Införandet av en möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter som inte har samband med en kommunikation kan inte anses medföra någon nämnvärd ökning av integritetsintrånget för den enskilde.
Post- och Telestyrelsen och Svenska Journalistförbundet har anmärkt att förslagets integritetspåverkan inte har analyserats tillräckligt. En basstationstömning kan beröra ett stort antal personer.
Integritetsintrånget för varje enskild individ är emellertid mycket begränsat, eftersom det normalt endast är fråga om en positionsbestämning vid ett specifikt tillfälle. En sådan inhämtning kan
99
enligt regeringens bedömning varken av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter sägas innebära ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär och omfattas därför inte av regeringsformens skydd i dess föreslagna nya lydelse. En inhämtning som innebär att de brottsbekämpande myndigheterna får möjlighet att följa hur en mobiltelefon förflyttas kommer att beröra betydligt färre personer men innebär samtidigt ett större integritetsintrång för den person som övervakningen avser. Möjligheten att kartlägga den enskilde och hans eller hennes förhållanden ökar. Denna form av kartläggning får enligt regeringens bedömning anses omfattas av tillämpningsområdet för den nya grundlagsbestämmelsen om stärkt skydd för den personliga integriteten (se närmare ovan). Mot bakgrund av de tydliga avgränsningar som regeringen föreslår för den nya regleringen om inhämtning bl.a. i fråga om syftet med inhämtningen och betydelsen av uppgifterna, blir dock tillämpningsområdet så snävt att nyttan av att införa en sådan möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna måste anses överväga det ökade integritetsintrång utvidgningen medför.
Inhämtningsmöjligheten medför inte heller ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Vilka uppgifter ska få hämtas in?
Utredningen har föreslagit att det ska vara möjligt att inhämta uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits i ett avgränsat geografiskt område (historiska uppgifter) och uppgifter om i vilket visst avgränsat geografiskt område en sådan utrustning finns eller har funnits (realtidsuppgifter och historiska uppgifter). Det finns emellertid enligt regeringens uppfattning inte behov av att i lagtext ange att inhämtningen ska avse ett avgränsat område eftersom den omständigheten att inhämtningen ska avse ett visst geografiskt område redan får anses innefatta ett sådant krav.
Ingen remissinstans har invänt mot den föreslagna tidsmässiga avgränsningen av möjligheten till inhämtning. Den inhämtning som kan ske enligt lagen om elektronisk kommunikation i fråga om ett särskilt elektroniskt meddelande är begränsad till historiska uppgifter.
Regeringen har i det föregående föreslagit att inhämtning som har samband med en elektronisk kommunikation även fortsättningsvis ska vara möjlig enbart för historiska uppgifter såväl i underrättelseverksamheten som i en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt person. När det gäller inhämtning som avser var en viss elektronisk kommunikationsutrustning befinner sig delar dock regeringen utredningens bedömning att det är angeläget att inhämtningen kan ske även i realtid. På det sättet kan myndigheterna t.ex. följa en viss mobiltelefon längs en flyktväg eller lokalisera ett gömställe eller den plats där en eventuell gärningsman kan befinna sig. Tillgången till sådana historiska uppgifter kommer sannolikt också, som flera remissinstanser har påpekat, att vara begränsad.
Regeringen delar mot den angivna bakgrunden utredningens uppfattning att inhämtningsmöjligheten också innan det finns en skäligen misstänkt bör omfatta såväl historiska uppgifter som uppgifter i realtid
100
när det gäller lokaliseringen av viss elektronisk kommunikationsutrustning. Inhämtningen av uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits i ett visst geografiskt område bör dock endast avse historiska uppgifter.
Förutsättningar för inhämtning
Polismetodutredningen har i fråga om inhämtning i en förundersökning gjort bedömningen att uppgifterna ska benämnas lokaliseringsuppgifter och att inhämtningen av sådana uppgifter inte ska regleras som en del av tvångsmedlet hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Enligt förslaget ska vad som sägs om hemlig teleövervakning även gälla inhämtning i hemlighet av lokaliseringsuppgifter. Som JO har påpekat är den föreslagna definitionen av lokaliseringsuppgifter dock problematisk eftersom den inte är likalydande med den definition av begreppet som finns i lagen om elektronisk kommunikation. Till exempel omfattas endast historiska uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område av den föreslagna definitionen. Lämpligheten av att avgränsa definitionen på ett sådant sätt kan ifrågasättas. Det kan också riktas invändningar mot förslaget i systematiskt hänseende eftersom begreppet inte används i den föreslagna nya lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, trots att det är fråga om inhämtning av samma uppgifter.
Med hänsyn till att uppgifterna har ett sådant nära samband med andra uppgifter som kan inhämtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation delar regeringen utredningens uppfattning att samma förutsättningar bör gälla för inhämtningen. Regeringen delar också utredningens bedömning att de aktuella uppgifterna ska få inhämtas även i enlighet med de andra lagar som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.
Regeringen anser däremot att den mest lämpliga ordningen är att inhämtningen sker inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Med den lösningen finns det inte behov av att använda begreppet lokaliseringsuppgifter i rättegångsbalken.
Härigenom tydliggörs också att ändringen, vilket också har varit utredningens avsikt, får effekt för de andra lagar som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, t.ex. 2008 års tvångsmedelslag och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (se avsnitt 5.5 för en fullständig uppräkning av de lagar som reglerar hemlig övervakning av elektronisk kommunikation).
Att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får ett delvis nytt innehåll får också konsekvenser för lagen (2000:562) om internationellt rättslig hjälp i brottmål genom att reglerna knyter an till vad som gäller för att motsvarande åtgärder ska få vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång (jfr avsnitt 6.2.3).
Även i underrättelseverksamhet bör, som utredningen har föreslagit, samma förutsättningar gälla för inhämtning av lokaliseringsuppgifter
101
med koppling till elektronisk kommunikationsutrustning som för uppgifter om elektronisk kommunikation.