Uppgiftslämnande mellan myndigheter och sekretess

6 Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för

6.3 Uppgiftslämnande mellan myndigheter och sekretess

6.3.1 Uppgiftslämnande mellan myndigheter

Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelser om sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen och offentlighets- och sekre-tessförordningen (2009:641). Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.

Som huvudregel gäller föreskriven sekretess även mellan myndig-heter. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen får en upp-gift för vilken sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller i lag eller förordning som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till.

6.3.2 Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller undantag från offent-lighetsprincipen och sekretess ska därför gälla bara om det finns ett särskilt skyddsvärt intresse. För att klargöra sekretessens omfatt-ning är sekretessbestämmelserna som regel utformade med hjälp av tre olika slags rekvisit. Rekvisiten anger föremålet för sekretessen, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka.²

Med föremålet för sekretessen avses vilket slags uppgift som sekre-tessregleringen avser, t.ex. uppgift om enskilds personliga och eko-nomiska förhållanden.

Sekretessens räckvidd anger inom vilken verksamhet eller i vilken typ av ärenden sekretessbestämmelsen gäller. I vissa fall hänvisas till en viss bestämd myndighet. Om inget annat anges, är bestämmelsen tillämplig inom hela den offentliga förvaltningen.

Sekretessens styrka anges genom ett skaderekvisit. Det finns i huvudsak två olika typer av skaderekvisit, det raka och det omvända.

Vid ett rakt skaderekvisit är utgångspunkten offentlighet. Det ut-trycks i lagtexten genom att sekretess gäller om det kan antas att en viss skada inträffar om uppgiften röjs. Vid ett omvänt skaderekvisit finns det en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess.

Sekretessen uttrycks i dessa fall genom att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada och men.

I vissa fall innehåller sekretessbestämmelsen inte något skade-rekvisit. Sekretessen är i sådana fall absolut, vilket innebär att någon sekretessprövning inte ska göras och att uppgiften inte kan lämnas ut.

6.3.3 Primär och sekundär sekretess

Det är en grundläggande princip i sekretessregleringen att sekretess inte automatiskt överförs mellan myndigheter.³ En sekretessbestäm-melse som gäller för en uppgift hos en myndighet blir inte utan särskild reglering tillämplig hos en annan myndighet när uppgiften lämnas dit. Detta har i förarbetena motiverats med att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset, utan måste i varje sammanhang vägas mot

2 Prop. 1979/80:2 Del A s. 72 f. och SOU 2003:99 s. 78 f.

3 Prop. 2008/09:150 s. 315.

intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.⁴ Kravet på offent-lighet kan innebära att vissa uppgifter, som betraktas som hemliga hos en myndighet, är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda myndigheten.

För att en uppgift ska omfattas av sekretess gäller som huvudregel att det ska finnas en primär sekretessbestämmelse. Med en primär sekretessbestämmelse avses enligt 3 kap. 1 § offentlighets- och sekre-tesslagen en sekretessbestämmelse som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar viss verksamhetstyp eller ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter hos myndigheten. Ett alternativ är att det finns en särskild överföringsbestämmelse som medför att sekretessen sprids utanför sitt ursprungliga tillämpnings-område, en sekundär sekretess. Enligt definitionen i offentlighets- och sekretesslagen är en sekundär sekretessbestämmelse en bestäm-melse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen).

6.4 Sekretess för uppgifter hos Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån

För att kunna utföra sitt uppdrag i enlighet med sin instruktion har Myndigheten för vård- och omsorgsanalys gjort gällande att myn-digheten behöver kunna hämta och behandla personuppgifter från bland annat Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån. Skälet till att myndigheten inte kan få tillgång till data i den omfattning och av den sort som behövs för vissa av myndighetens uppdrag är att uppgifterna är skyddade av så kallad statistiksekretess hos Social-styrelsen och Statistiska centralbyrån. Nedan följer en kort redogör-else för regleringen av statistikansvariga myndigheter och vad den får för konsekvenser för möjligheten för Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån att lämna ut personuppgifter till Myndigheten får vård och omsorgsanalys.

6.4.1 Lagen om den officiella statistiken och statistikansvariga myndigheter

Den officiella statistiken regleras i lagen om den officiella statistiken (2001:99), statistiklagen, och förordningen (2001:100) om den offi-ciella statistiken, statistikförordningen. Statistiklagen innehåller be-stämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen vid behandling av personuppgifter vid framställning av officiell statistik. Vid be-handling av personuppgifter med stöd av statistiklagen gäller data-skyddslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, om inte annat följer av statistiklagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Av 1 kap. 1 § tredje stycket statistiklagen fram-går att vissa bestämmelser i lagen är tillämpliga även vid framställning av annan statistik än officiell statistik hos en statistikansvarig myn-dighet.

Enligt 3 § statistiklagen ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig (3 a § statistiklagen). I lagen anges också vilka kvalitetskriterier som ska tillämpas när den officiella statistiken utvecklas, framställs och sprids.

Ansvaret för den officiella statistiken är fördelat på ett antal stat-liga myndigheter. Regeringen beslutar inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för denna, s.k. statistikansvariga myndigheter. Vilka de statistikansvariga myndigheterna är och vilka ansvarsområden respektive myndighet har regleras i en bilaga till statistikförordningen.

Statistiska centralbyrån är den dominerande statistikproducenten och svarar för en stor del av den officiella statistiken. Myndigheten ansvarar bl.a. för officiell statistik inom områdena arbetsmarknad, befolkning, hushållens ekonomi och levnadsförhållanden.

Socialstyrelsen ansvarar för officiell statistik som rör hälsa och sjukdomar, hälso- och sjukvård, dödsorsaker, individ- och familje-omsorg, äldre- och handikappomsorg samt stöd och service till funktionshindrade.

Av 14 § statistiklagen framgår att en statistikansvarig myndighet får behandla personuppgifter för framställning av statistik, om inte annat följer av 15 §. Av den senare paragrafen framgår att känsliga personuppgifter och personuppgifter som rör fällande domar i

brott-mål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhets-åtgärder (artiklarna 9.1 och 10 i dataskyddsförordningen) får behand-las om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar. I en bilaga till statistikförordningen anges för vilka ändamål de statistikansva-riga myndigheterna får behandla känsliga personuppgifter och per-sonuppgifter som avser brott, domar i brottmål och straffprocessuella tvångsmedel och vilka kategorier av sådana personuppgifter som får behandlas.

Vid framställning av annan statistik än officiell statistik får känsliga personuppgifter och personuppgifter som rör fällande domar i brott-mål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhets-åtgärder också behandlas om behandlingen är nödvändig för sta-tistiska ändamål och samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära. Per-sonuppgifterna får också behandlas om de ingår i ett forsknings-projekt och behandlingen har godkänts enligt etikprövningslagen (15 § andra stycket statistiklagen). Bestämmelserna i dataskydds-förordningen om rätten till rättelse och rätten till begränsning av behandling av personuppgifter (artiklarna 16 och 18) gäller inte vid behandling av personuppgifter som är tillåten enligt statistiklagen (15 a § statistiklagen).

När en statistikansvarig myndighet lämnar ut personuppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild, får myndigheten i sam-band med utlämnandet förse uppgifterna med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnum-mer eller motsvarande för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna (16 § statistiklagen). En sådan åtgärd får vidtas om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dessa för forskning eller statistik samt har ett särskilt behov av att senare kunna komplettera uppgifterna. I 17 § statistiklagen förtydligas att personuppgifter som lämnats ut med stöd av 16 § endast får behandlas för forskning och statistik hos mottagaren.

6.4.2 Statistiksekretess

I sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställ-ning av statistik gäller sekretess för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Det framgår av 24 kap.8 § offentlighets- och sekretess-lagen. Bestämmelsen reglerar sekretessen för den statistikproduk-tion som sker vid statistikansvariga myndigheter, statistiksekretessen.

Motsvarande sekretess gäller enligt 24 kap. 8 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen bl.a. vid annan jämförbar under-sökning som utförs av en myndighet i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, om uppgiften avser en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

6.4.3 Vad är statistik?

Statistiksekretess gäller i sådan särskild verksamhet som avser fram-ställning av statistik. Vad som avses med statistik anges inte i stati-stiklagen eller statistikförordningen.

I motiven till statistiklagen anges att statliga myndigheter fram-ställer statistik för olika ändamål.⁵ Först nämns sådan statistik som tas fram genom sammanställning och bearbetning av uppgifter som myndigheterna förfogar över för att följa upp, bedöma och utvärdera sin egen verksamhet, s.k. driftstatistik. Statistiklagens reglering avser emellertid sådan statistik som framställs av Statistiska centralbyrån och vissa andra myndigheter, och som har ett vidare syfte. Denna statistik bygger på uppgifter som antingen samlas in direkt från enskilda fysiska eller juridiska personer eller inhämtas från admini-strativa källor. Denna typ av statistik, den officiella statistiken, får inte påverkas av ovidkommande faktorer och den får inte heller utformas för att tjäna vissa syften. Det ska vara en grundläggande statistisk information inom olika samhällsområden för samhälls-planering, forskning, allmän information och för internationell rapportering. Statistiska metoder ska användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas ur sådana synvinklar. Statistiken ska

också offentliggöras på sådant sätt att den är enkelt åtkomlig för de behov som ska tillgodoses.

I propositionen som föregick de senaste ändringarna i bestäm-melserna om statistiksekretess diskuteras begreppet statistik.⁶ Det konstateras att uttrycket statistik inte definieras i offentlighets- och sekretesslagen eller i någon annan lagstiftning. I allmänt språkbruk används statistik huvudsakligen i två olika betydelser. Den ena bety-delsen av statistik är såsom en beteckning på en vetenskaplig disciplin.

Ursprungligen menades med statistik en vetenskap som handlade om rådande förhållanden, i synnerhet politiska, sociala och eko-nomiska förhållanden, inom en stat eller olika stater. Statistiken som vetenskaplig disciplin kom senare att även inom fler områden handla om metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data.

Statistik kan även avse sammanställningar av data, vanligen i tabeller eller liknande, sammanställningar som ofta åstadkoms med de olika metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys som utvecklats inom den statistiska vetenskapen.

I propositionen dras slutsatsen att med statistik avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen den senare av de nämnda betydel-serna, dvs. sammanställning av data. Statistik framställs i många olika sammanhang. All statistikframställning omfattas emellertid inte av bestämmelserna om statistiksekretess. Det beror inte på att ut-trycket statistik har någon särskild betydelse i offentlighets- och sekretesslagen. Det beror i stället på att bestämmelsen bara är tillämp-lig i viss verksamhet som avser framställning av statistik. Det gäller dels särskild statistikverksamhet hos myndigheter, dels vissa under-sökningar hos myndigheter.

6.4.4 Särskild statistikverksamhet

Bestämmelsen om statistiksekretess är tillämplig i ”särskild verk-samhet för framställning av statistik”. Av förarbetena till den tidi-gare sekretesslagen (1980:100) framgår att en och samma uppgift hos en myndighet kan vara offentlig när den används hos en hand-läggande avdelning, men sekretessreglerad hos en avdelning som

6 Prop. 2013/14:162 s. 8.

framställer statistik.⁷ För statistiksekretessens räckvidd är det således inte avgörande varifrån uppgifterna kommer eller hur de har kommit till myndigheten, utan i vilken verksamhet de förekommer. Det är en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende som avses. Ett typexempel är den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken.

Bestämmelsen om statistiksekretess är inte tillämplig i all verk-samhet som avser framställning av statistik, utan endast ”särskild verksamhet”. Med särskild verksamhet avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande. Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet är en verksamhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten.⁸ Om den särskilda verksamhetens huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelsen om statistiksekretess tillämplig. Bestämmelsen är inte tillämplig i en verksamhet som har något annat än statistikframställning som sitt främsta syfte, även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbet-ning av uppgifter med hjälp av statistiska metoder. Vidare är det, för att en särskild verksamhet ska bedömas som en verksamhet för framställning av statistik, inte nödvändigt att verksamheten leder till en slutlig statistikprodukt. Det kan vara tillräckligt att det inom verksamheten samlas in uppgifter som bearbetas, analyseras och redovisas vidare i en annan myndighets särskilda verksamhet. En förut-sättning är dock att den andra myndighetens särskilda verksamhet kan karaktäriseras som en verksamhet för framställning av statistik.

6.4.5 Annan jämförbar undersökning

Vissa undersökningar omfattas av statistiksekretess trots att de ge-nomförs utanför en särskild verksamhet för framställning av statistik eller avser något annat än statistik. Det gäller enligt 24 kap. 8 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen annan jämförbar under-sökning som utförs av Riksrevisionen, av riksdagsförvaltningen, av Statskontoret eller inom det statliga kommittéväsendet. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan

7 Prop. 1979/80:2 del A s. 263.

myndighet i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. I 7 § offentlighets- och sekretessförordningen har regeringen föreskrivit att statistiksekretess ska gälla hos vissa angivna myndig-heter, avseende de undersökningar som anges och för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detta gäller t.ex. Myndigheten för vårdanalys, se avsnitt 6.5. I vissa fall anges särskilda begränsningar i sekretessen.

I lagens förarbeten nämns som exempel på annan med statistik jämförlig undersökning som utförs av myndighet undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhetsrisker, angående trivseln i arbetet och inställning till överordnande eller rör konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper. Vidare nämns kriminologiska undersökningar för forskningsändamål och enkäter som görs av kommittéer. Dessa och liknande undersök-ningar kan enligt förarbetena inte alltid sägas ske för statistiska ända-mål.⁹

6.4.6 Uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållande

Statistiksekretessen gäller för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på en enskild utan även andra uppgifter som på något sätt kan hänföras till en viss enskild.¹⁰

6.4.7 Absolut sekretess

Bestämmelsen om statistiksekretess innehåller inte något skaderekvi-sit. Statistiksekretessen är således absolut och det är som huvudregel förbjudet att lämna ut några som helst uppgifter. Skälen till den starka sekretessen för uppgifter i statistikverksamhet diskuteras i förarbetena till den tidigare sekretesslagen. I propositionen anges att

9 Prop. 1979/80: 2 Del A s. 263.

10 Prop. 1979/80:2 Del A s. 263.

det i fråga om statistikuppgifter finns en intressekonflikt mellan önskemålet om allmän insyn i statistiskt primärmaterial och hän-synen till den enskildes integritet.¹¹ Ett skäl att ha en långtgående sekretess är att offentlighetsintresset i detta sammanhang framstår som förhållandevis svagt, medan integritetsintresset däremot är påtagligt. Registeruppgifter från exempelvis Statistiska centralbyrån är visserligen var för sig tämligen harmlösa, men en sammanställning av sådana uppgifter är ofta integritetskänslig. Behovet av ett starkt sekretesskydd beträffande statistiken beror också, enligt proposi-tionen, på att statistikkvaliteten blir dålig om inte den enskilde upp-giftslämnaren är säker på att hans eller hennes uppgifter inte kom-mer ut.

Skälen för det starka sekretesskyddet utvecklas vidare i förarbet-ena till den sförarbet-enaste ändringen av bestämmelsen om statistiksekre-tess.¹² Ett motiv som anges är att uppgiftslämnarna ska kunna lita på att de uppgifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för. Det anförs också att det i en statistikverksamhet ofta förekommer uppgifter som hämtats in på olika sätt och som det är praktiskt svårt att hålla åtskilda. Uppgiftslämnarnas förtroende för att uppgifterna endast används för de ändamål de har samlats in för är en av de grundläggande förutsättningarna för framställning av statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna skulle misstänka att uppgifterna kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgifts-lämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter.

I 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen an-ges vissa undantag från den absoluta sekretessen. De som bör tas upp i detta sammanhang är undantaget för uppgift som behövs för forsk-nings- och statistikändamål och uppgift som inte är direkt hänförlig till den enskilde.

11 Prop. 1979/80:2 Del A s. 262.

6.4.8 Undantaget för uppgift för forsknings- och statistikändamål

Inledning

Enligt 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen får uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål trots sekretessreglering lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Det omvända skaderekvisitet innebär att det finns en presumtion för sekretess.

Möjligheten till utlämnande för forsknings- och statistikändamål är avsedd att tillämpas mycket restriktivt.¹³ Utlämnande till andra statistikansvariga myndigheter bör i realiteten endast komma i fråga för sådana som själva tillämpar statistiksekretess. Då blir skyddet lika starkt som hos de myndigheter som lämnar ut uppgifterna.

Forskningsändamål

Vad som avses med forskningsändamål anges inte närmare i offent-lighets- och sekretesslagen eller förarbetena till lagen. Undantags-bestämmelsen om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål motiveras i förarbetena med att det finns behov av att genombryta sekretessen i vissa särskilda fall, såsom för forskning om yrkessjuk-domar.¹⁴

I förarbetena till den senaste ändringen av 24 kap. 8 § offentlig-hets- och sekretesslagen anförs att vad som avses med forsknings-ändamål till viss del klargjorts genom domstolarnas tillämpning av undantagsbestämmelsen.¹⁵ I propositionen hänvisas till två rättsfall.

I RÅ 1992 not. 456 begärde en utredare med uppdrag hos Statens jordbruksverk att hos Statistiska centralbyrån få ut en förteckning av målnummer och respektive tingsrätt avseende brotten djurplågeri och brott mot djurskyddslagen. Uppgifterna lämnades inte ut. Upp-gifterna medgav direkt identifiering av de personer som målen gällde och det ändamål som uppgifterna hade begärts ut för ansågs snarare vara att hänföra till ett bestämt utredningsuppdrag än vetenskapligt studium.

13 Prop. 1994/95:200 s. 28 och 38.

14 Prop. 1979/80:2 del A s. 264.

I rättsfallet RÅ 2004 ref. 9 begärde en medicinklinik att från Socialstyrelsens dödsorsaksregister få uppgift om dödsorsak beträff-ande vissa namngivna före detta patienter. Uppgifterna skulle samman-ställas i statistiska tabeller och användas för kvalitetsuppföljning inom vården. Erfarenheter från vården av tidigare, sedermera avlidna patienter skulle användas vid vården av levande patienter. Regerings-rätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) konstaterade att vad som avses med forskningsändamål inte har preciserats i lagtexten och att inte heller förarbetena ger någon ledning för fastställande av innebörden av begreppet forskningsändamål. Efter en genomgång av 2 § etikprövningslagen och 3 § lagen (1998:543) om hälsodataregister i deras dåvarande lydelser samt vissa förarbetsuttalanden uttalade Regeringsrätten att den åtskillnad som i olika sammanhang görs mellan forskning å ena sidan och uppföljning, utvärdering och kvali-tetssäkring å andra sidan bör upprätthållas även vid tillämpning av

In document Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (Page 90-102)