Utformning av styrmedel

Miljöpolitiska styrmedel är ett viktigt verktyg i arbetet för omställ- ning mot ett hållbart samhälle. För att styrmedel ska få önskad effekt måste de dock vara korrekt utformade. Det finns många ekonomiska styrmedel inom miljöområdet som koldioxidbeskattning, handels- rättssystem och även subventioner som har introducerats för att re- glera olika marknadsmisslyckanden. Att flera styrmedel riktas mot samma område kan dock försvåra och fördyra möjligheten att nå de uppsatta målen. Genom mer samordnade styrmedel kan högre kost- nads- och samhällsekonomisk effektivitet uppnås, samtidigt som det blir enklare att förhålla sig till regelverken. Däremot måste styrningen ofta adressera flera marknadsmisslyckande och då behövs samverk- ande styrmedel och ofta att ekonomiska styrmedel kompletteras med icke-ekonomiska styrmedel som informationsinsatser och/eller lagstiftning för att öka effektiviteten.

Konjunkturinstitutet, KI, har analyserat de svenska energimålen ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Befintliga och föreslagna ener- girelaterade styrmedel har utvärderats utifrån målen om 100 procent förnybar elproduktion till 2040 och 50 procent lägre energiintensitet till 2030. Rapporten påvisar den stora komplexiteten i styrmedel och att flera existerande styrmedel inom energiområdet inte alltid är träff- säkra eller kostnadseffektiva. Samtidigt konstaterar KI att investe- ringar på energiområdet görs på lång sikt och tar lång tid att få på plats. Det är därför viktigt med förutsägbarhet i energipolitiken.

Även brister i målprioriteringen kan påverka i vilken utsträckning mål uppnås, eftersom det kan leda till att det introduceras konkur- rerande styrmedel. Exempelvis delas Trafikverkets mål in i två grup- per, funktionsmål och hänsynsmål. Trots att dessa mål i vissa fall är ömsesidigt oförenliga, eller i alla fall svåra att uppnå i samma pro- jektplanering, görs ingen prioritering av målen. Det ingår heller inte i myndighetens uppdrag att rangordna projekt enbart utifrån projek- tens bedömda påverkan på t.ex. ett miljömål. Om de investeringar inom infrastruktur på trafikområdet som ger maximal minskning av miljömålet begränsad klimatpåverkan ska prioriteras krävs därför san- nolikt en tydligare styrning av myndigheten mot just det målet.

Förutsägbarheten av styrmedel och reglering är viktig, men sam- tidigt bör styrmedel uppdateras när det är nödvändigt för att säker-

Sveriges miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel SOU 2020:17

70

ställa att de är anpassade till dagens situation. Ett exempel är det svensk- norska elcertifikatsystemet som har funnits sedan 2003. Systemet har haft bra effekt på uppfyllelsen av målet för förnybar elproduktion. Dock har elcertifikat- och elpriserna sedan en längre tid tillbaka varit låga, vilket har inneburit låg avkastning till den som har investerat i förnybar energiproduktion. De låga priserna beror delvis på ett stort överskott av elcertifikat. En trolig orsak till att det uppstått ett över- skott på marknaden för elcertifikat är att de ingående parametrarna för prognoser på efterfrågan baseras på historisk användning och en fördröjning i tiden av justeringen av kvotkurvan.

Å andra sidan kan omfattande och frekventa förändringar i styr- medel och regleringar hålla tillbaka den investeringsvilja som är nöd- vändig för omställningen till ett samhälle där miljömålen uppfylls. En betydande del av de investeringar som behövs för denna omställ- ning har ett mycket långt tidsperspektiv, särskilt när det gäller infra- struktur. International Energy Agency, IEA, konstaterar att investe- ringar inom energiproduktion i stor utsträckning är beroende av politiska styrmedel eller regleringar. Om förutsättningarna för en in- vestering varierar kraftigt över tid ökar svårigheten att göra investe- ringskalkyler och därmed också risken för den som vill investera. Är risken för hög i relation till förväntat kassaflöde från investeringen kommer den sannolikt inte att bli av. Stabila förutsättningar gällande politiska styrmedel är därför väldigt viktigt för att viljan till investe- ringar ska påverkas i rätt riktning.

Ett exempel på ett styrmedel som har förändrats frekvent är den svenska elnätsregleringen. Den förordning7 _{som reglerar intäktsramen}

för elnätsverksamhet har ändrats sju gånger sedan 1996. Nätopera- törernas kassaflödesanalys i samband med investeringar baseras på de tariffer som operatörerna har möjlighet att debitera sina kunder. Den i augusti 2018 aviserade förändringen i intäktsramarna innebar en sänkning av WACC-räntan (Weighted Average Cost of Capital eller vägd genomsnittlig kapitalkostnad) från 5,85 procent, till cirka 3 procent, och att anläggningarnas avskrivningstider förändrades. Sänkningen låg i linje med den rekommendation som Energimark- nadsinspektionen gav. Vilken nivå som är rimlig i en marknad med ett begränsat antal aktörer är svårt att fastställa. Föränderliga regle- ringar försvårar dock kalkyler för investeringar i elnätet och ökad osäkerhet innebär risk för att investeringar inte blir genomförda.

SOU 2020:17 Sveriges miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel

Effekten av styrmedel varierar men det är tydligt att med starka ekonomiska styrmedel kan konsumtionsmönster ändras snabbt. Ett exempel är försäljningen av elbilar i Norge. Enligt statistik från norska Opplysningsrodet for Veitrafikken stod elbilar för 31 procent av anta- let nyregistrerade bilar i den norska marknaden under 2018, jämfört med 2 procent i Sverige enligt statistik från BIL Sweden. Samman- lagt för laddhybrider och icke-laddhybrider var motsvarande förhåll- ande 29 procent i Norge och 12 procent i Sverige. Anledningen till den stora andelen elbilar och hybridbilar i Norge är att köp och leas- ing av elbilar är kraftigt subventionerat genom lättnad eller befrielse från mervärdesskatt (vilket är en åtgärd som inte är möjlig för ett EU land), inköps- och importskatter, bränsleavgifter för väte och el samt avgifter på vägtullar eller färjor. Dessutom är ägare till elbilar berät- tigade till nedsättning av vägskatt och halverad företagsbilsskatt, samt har tillgång till bussfiler och parkering.

I Sverige införde regeringen i samband med budgetpropositionen 20188 _{ett självfinansierat bonus-malus system. Miljöanpassade for-}

don med låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället ge- nom en bonus medan fordon med höga utsläpp belastas med högre fordonsskatt än vad som tidigare var fallet. Systemet innebär att en tidigare premie om 40 000 kronor höjdes till 60 000 kronor. Elbils- försäljningen i Sverige har sedan denna förändring tagit fart och under perioden januari till december 2019 utgjorde andelen rena elbilar samt laddbara bilar, dvs. elbilar och laddbara hybridbilar, enligt statistik från BIL Sweden 19,9 procent av totala antalet registrerade bilar jäm- fört med 14,1 procent samma period året före.

Skillnaden i nivå av incitament historiskt och även för närvarande i de två systemen i Sverige och Norge har sannolikt bidragit till de kvarvarande skillnaderna i marknadsandelar för el- och hybridbilar mellan länderna. Det finns dock även andra faktorer som påverkar efterfrågan på elektriska fordon. Framför allt gäller det möjligheterna att ladda en elbil där det kvarstår både många praktiska hinder och regleringar som motverkar utbyggnaden. Exempelvis medför lagstift- ningen för samfälligheter att det inom många radhusområden är pro- blem med att installera laddningsstolpar.

Sveriges miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel SOU 2020:17

72