Tillbaka till framtiden : Policyprocessen om värnpliktens vara eller icke-vara år 2009 och 2015

(1)

Statsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet HT-15

Delkurs 3: Självständigt arbete, 15 hp Handledare: Edward Deverell

Antal ord: 13 525

Tillbaka till framtiden

Policyprocessen om värnpliktens vara eller icke-vara år 2009 och 2015.

(2)

This study has aimed to examine the rapid change in the issue of the Swedish conscription. In the year 2009 the government decided to abandon the national conscription and replace it with a

professional army. However, in 2014 the minister of defence announced that the government would investigate the possibilities of bringing the national conscription back. John Kingdons Multiple Stream Theory aims to reveal the process of “knowing when an idea´s time has come”, and has been applied to several policyprocesses spanning over a longer time-period. This study has a

twofold purpose: to examine whether the theory can be applied to a case of rapid policy change and whether it can help explain a case of rapid change in existing policy. The method chosen in this study is processtracing through a qualitative method. The study concludes that the theory is indeed applicable to a case of rapid policy change and that the content and nature of the problemstream (what appears to be the problem) can be one explanation to rapid change in existing policy. Key words: policy, policy change, processtracing, Multiple Stream Framework, defence policy, swedish conscription.

(3)

Innehållsförteckning 1.Inledning. . . 4 1.1 Bakgrund. . . 5 1.2 Syfte. . . 7 1.3 Frågeställning. . . 7 1.4 Avgränsning. . . 9 1.5 Begrepp. . . 9 2 Teori . . . 11 2.1 Kritik av teorin . . . .16

2.2 Fördelar med och försvar av teorin . . . 18

2.3 Tidigare forskning . . . 20 3. Metod. . . 23 3.1 Operationalisering. . . .25 3.2 Material . . . 26 4 Policyprocessen år 2009. . . 29 4.1 Hotbilden. . . 29 4.2 Problemströmmen. . . . . . 29 4.3 Policyströmmen . . . .31 4.4 Politikströmmen. . . 32 4.5 Policyentrepenörer. . . 32 4.6 Möjlighetsfönster. . . 33

4.7 Sammanfattning och analys av policyprocessen år 2009. . . 34

5 Policyprocessen år 2015. . . 36 5.1 Hotbilden. . . 36 5.2 Problemströmmen. . . .37 5.3 Policyströmmen. . . 38 5.4 Politikströmmen. . . 38 5.5 Policyentrepenörer. . . 39 5.6 Möjlighetsfönster. . . 39

5.7 Sammanfattning och analys av policyprocessen år 2015. . . .39

6 En snabb jämförelse . . . 40

7 Slutsats . . . 41

7.1 Diskussion . . . 43

(4)

1. Inledning

I regeringens proposition från 2009 med titeln “Ett användbart försvar föreslår” regeringen att man övergår från ett gammalt värnpliktförsvar till ett nytt bemanningssystem som skulle bestå av delvis frivilliga insatser och tidvis tjänstgörande soldater och sjömän. Detta beslut var en konsekvens av 1 ett utökat säkerhetsbegrepp som inte enbart omfattade Sveriges förmåga att försvara sitt eget territorium, men som lade fokus på insatser i regi av EU, NATO, Norden mot både icke-statliga hot såväl som transnationella hot. 2

I regeringens proposition från 2014 “Försvarspolitisk inriktning - Sveriges försvar 2016-2020” kan man läsa följande: “Det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016 t.o.m. 2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i

totalförsvaret.” Under hösten 2014 lät försvarsminister Peter Hultqvist meddela att en utredning av 3 återinförandet av värnplikten kommer ske. Den snabba ändringen av försvarspolitiken och 4

försvarspolicyn de senaste fem åren väcker frågan: hur kan man förklara detta?

Britz, Malena & Westberg, Jakob. Återtåget till närområdet. i Internasjonal politikk Oslo:

1

Universitetsforlaget, 2015. Vol. 73, no 3, s. 423-431, s. 1 Proposition 2008/09: 140 Ett användbart försvar. s. 27-33

2

Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning - Sveriges försvar 2016-2020,

3

Delling, Hannes. Försvarsministern öppnar för att återinföra värnplikt i Svenska dagbladet, 2014-10-28

4

http://www.svd.se/forsvarsministern-oppnar-for-att-infora-varnplikt i Svenska dagbladet, (hämtad: 2015-11-12)

(5)

1.1 Bakgrund

Under fem års tid har tanken om vad svensk försvarspolitik ska vara ändrats kraftigt. Från att under kalla kriget haft ett totalförsvar med värnpliktstjänstgöring tog man år 2009 beslutet och lät

värnplikten bli vilande i fredstid och ersatte denna med en frivillig grundläggande militärutbildning (GMU). År 1995 beslutade riksdagen om en totalförsvarsplikt för samtliga av landets medborgare mellan 18-70 års ålder. Denna plikt är utan utbildning och ålägger befolkningen att hjälpa till vid kriser i fredstid antingen militärt eller civilt. Svenskt försvarspolitiskt fokus låg under hela det 5 kalla kriget på vikten av att kunna skydda landets territorium och dess invånare från krig. I regeringens proposition 1991/1992: 102 med titeln “Totalförsvarets utveckling till och med budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret 1992/93” kan man läsa att “ett militärt angrepp på Sverige är det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet och ska utgöra den viktigaste grunden för försvarsplaneringen” och att man inte vet hur den vidare utveckligen i Ryssland kommer te sig 6 för grannländerna “(…) en återgång till ett [ryskt] auktoritärt styre, kanske åtföljd av en mera aggressiv utrikes-och säkerhetspolitik, kan i ett långsiktigt perspektiv inte uteslutas.” Under 1990-7 talets mitt tar man dock till sig det utvidgade säkerhetsbegreppet och i den statliga offentliga utredningen från 1995 med titeln “Ett säkrare samhälle” står det att läsa att “de säkerhetspolitiska riskerna har länge varit styrande för diskussionernas om hoten från utlandet. Under de senaste åren har emellertid en annan hotbild framträtt. Det är fråga om ett brett spektrum av risker vid sidan om de rent militära - t.ex. massflykt, terrorism, sabotage, internationell kriminalitet,

miljökatastrofer och olyckor förknippade med kärnenergi eller kärnvapen. En del av dessa fredstida hot kan ha en sådan karaktär att de hotar vitala svenska intressen”. 8

Försvarsmakten utan år, Värnplikt http://www.forsvarsmakten.se/sv/information-och-fakta/var-historia/

5

varnplikt/ (hämtad 2015-11-26)

Proposition 1991/1992: 102 Totalförsvarets utveckling till och med budgetåret 1996/1997 samt anslag för

6

budgetåret 1992/1993

http://data.riksdagen.se/fil/89C9BD64-C280-4CF2-ADB4-71A2CF772880 (hämtad: 2015-01-04), s. 9 Proposition 1991/1992: 102, s. 9

7

SOU 1995: 19 “Ett säkrare samhälle”

8

(6)

Dock påpekar Johan Eriksson i sin bok Kampen om hotbilden att det även om det vidgade säkerhetsbegreppet hängt med i samtliga försvarspropositioner sedan dess, så har det funnit en tydlig rangordning av hotbilderna, där ett väpnat angrepp på Sverige är den hotbild som prioriteras högst och som ägnas mest tid och utrymme och då med fokus på den ryska utvecklingen. Dock 9 försvagas hotbilden av ett väpnat angrepp/ en väpnad invasion av Sverige, eftersom den tappade i sannolikhet. Att det värsta scenariot inte skulle vara stöveltramp av utländska soldater på svensk mark var svårt att diskutera, däremot såg man en period av ökad stabilitet i närområdet och sannolikheten för att någon skulle vilja invadera ansågs lägre än den gjort under många år. 10 Eriksson påpekar att den svenska säkerhetspolitiska hotbilden under 1990-talet och början av 2000-talet genomgick stora förändringar samtidigt som det var möjligt att utläsa en stor grad kontinuitet genom att man introducerade ett utvidgat säkerhetsbegrepp och tonade ned tidigare hotbilder samtidigt som den viktigaste hotbilden - ett väpnat angrepp på Sverige får stå kvar som ett mindre sannolik men ändå högst prioriterat hot. Under det tidiga 2000-talet börjar det säkerhetspolitiska fokuset riktas mot terrorism som utförd av icke-statliga aktörer som ett väsentligt hot mot Sverige. 11 Under denna tid sänks budgeten för det svenska försvaret, det genomförs flera omorganiseringar och fokus för det svenska försvaret flyttas över till internationella insatser i utlandet. I de 12

internationella insatserna fick försvaret återigen en möjlighet att användas som policyskapare igen, dock möttes försvaret av problem med att omvandla egna nationella förmågor till internationella förmågor. 13

Under slutet av 00-talet kom flera rapporter och nyheter om att Ryssland igen började bygga upp sitt försvar. Dock anser försvarsmakten inte att det är någon nödvändighet att anse detta som ett hot mot svensk säkerhet och Håkan Juholt som då sitter som riksdagsledamot för Socialdemokraterna

Eriksson, Johan Kampen om hotbilden. Rutin och drama i svensk säkerhetspolitik, Santérus förlag,

9

Stockholm, 2004, s. 47.

Eriksson, Kampen om hotbilden, s. 48-49.

10

Eriksson, Kampen om hotbilden, s. 50-51.

11

Holmberg, Arita. A demilitarization process under challenge? The example of Sweden.

12

http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/14702436.2015.1084174 (hämtad 28.11.2015) s. 244. Holmberg, A demilitarization process under challenge? The example of Sweden, s. 244.

(7)

säger att det är en “önskvärd utveckling för Sverige och närområdet”. Ungefär samtidigt läggs den 14 allmänna värnplikten ned och ersätts av en frivillig grundläggande militärutbildning.

Nästan fem år senare i den då senaste försvarspropositionen ser vi ett ökat fokus på det svenska totalförsvaret och den nyvalda försvarsministern Peter Hultqvist uttalar att man ska undersöka att införa värnplikten igen. Under våren 2014 annekterar Ryssland delar av Krimområdet i Ukraina och den allmänna oron för ett starkare, auktoritärt Ryssland under ledare av Putinregimen ökar. På mindre än fem år ser vi att pendeln har svängt kraftigt gällande hur Sverige skal organisera sitt försvar och vilken hotbild det är som kommer prioriteras.

Många teorier som undersöker policyförändring är baserade på inkrementalism och en tanke om att policyändring sker i långsamma små steg som i sin tur bygger på tidigare fattade beslut, snarare än att genomföra stora och plötsliga förändringar. John Kingdon har skapat ett teoretiskt ramverk som kallas för Multiple Stream Framework och som söker förklara hur policy skapas och förändras - kort sagt: hur vet man att en idés tid är kommen?

1.2 Syfte

Syftet med denna uppsats är att undersöka hur man kan förklara snabba ändringar av existerande policy. Många teorier som undersöker policyförändring är baserade på inkrementalism och en tanke om att policyändring sker i långsamma små steg som så småningom får en kumulativ effekt. I ändringen av svensk policy med fokus på värnpliktens plats i försvaret ser vi att ändringen har skett mycket snabbt. Syftet är då att försöka med existerande teoretiska ramverk undersöka ett ändring av snabb policyförändring med hastiga och stora svepande omslag.

1.3 Frågeställning

Hur kan Kingdons Multiple Stream Framework teori användas för att förklara den snabba ändringen mellan 2009 års försvarsproposition där man yrkade för införandet av ett frivilligt försvar och

Svenska freds, 2010-04-06

14

(8)

sommaren år 2015 där försvarsminister Hultqvist öppnar för att undersöka om ett möjligt återinförande av den allmänna värnplikten?

(9)

1.4 Avgränsningar

Eftersom denna uppsats undersöker policyprocessen under åren 2009 och 2015 blir det en naturlig tidsavgränsning i materialet. Detta har försökts begränsas till perioden 2008/2009 och 2014/2015. Eftersom policyförändring är en längre process och detta avspeglas i den politiska processen så har detta inte varit en sträng avgränsning utan man har vid behov hämtat in material som producerades innan denna avgränsning för att få en mer helhetlig bild av själva händelseförloppet. Detta gäller särskilt perioden fram till 2009 när äldre dokument hämtats för att undersöka hotbildsutvecklingen. Eftersom fokus ligger på offentlig nationell policy har uppsatsen eftersträvat offentliga dokument av offentliga nationella institutioner och aktörer såsom regeringens propositioner,

departementsserier, försvarsmaktens beslut och liknande. Tidningsartiklar och SIFO-undersökningar torde också kunna klassifieras som offentligt material då artiklarna i huvudsak är från statskanalerna eller de stora morgontidningarna. SIFO-undersökningarna har även de offentlig prägel, då de ej är underlagda någon form av restriktion. Detta gäller dock endast de undersökningar som denna uppsats använder sig, inte alla SIFO-undersökningar i övrigt.

1.5 Begrepp

Agenda setting: Med agenda menas den politiska dagordningen, där det till varje tid finns många olika saker som konkurrerar om uppmärksamhet. Saker hamnar på dagordningen genom att det antingen sker en kris eller uppstår ett vitalt problem inom ett område (en bro rasar, vilket leder till att byggnormer och standardregler för brobygge seglar upp som diskussionsämne). Dagordningen ändras också utifrån politiska förändringar genom exempelvis val. Dagordningen påverkas också av olika aktörer - både de som är synliga exempelvis politiker eller osynliga aktörer som specialister. 15 Med agenda setting menas alltså hur den politiska dagordningen utformas.

Policy: med policy menas riktlinjer eller avsiktsförklaringar för ett visst ( i detta tillfälle) politiskt område. I denna uppsats kommer fokus ligga på försvarspolicy.

Kingdon, John. W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Addison-Wesley Educational Publishers 15

(10)

Policy Process: med detta menas hur policy skapas och ändras över ett tidsspann. Det är lätt att beskriva detta som en linjär process där handling är svar på händelser och att man följer logiska handlingsmönster i alla situationer, dock är detta en sanning med modifikationer, vilket vidare kommer hanteras i denna uppsats.

Hotbild: en situation som framstår som något farlig mot grundläggande värden som ännu inte inträffat. Den får antingen uppmärksamhet eller inte. Bör ständigt försöka ta sig in på den politiska agendan. Skillnad mellan vad som uppfattas som en verklig hotbild och en överdriven eller falsk hotbild. 16

Eriksson,Kampen om hotbilden, s. 25. 16

(11)

2. Teori

Denna uppsats har som mål att undersöka policyprocessen gällande avvecklingen av värnplikten. John W. Kingdon har utvecklat en teori för att kunna besvara frågan: “hur vet man att en idés tid är kommen?”. Studiet av policy och agenda setting är ett relativt nytt fenomen inom statsvetenskapen men Kingdons modell satte detta statsvetenskapliga område på kartan när den lanserades på 1980-talet. 17

Modellen försöker beskriva hur den dynamiska och komplexa policyskapande processen sker genom olika strömmar som kopplas samman i ett ögonblick när ändringar sker och större politiska möjligheter är möjlig - såkallade policy windows eller möjlighetsfönster. Utgångspunkten är att kollektiva beslut är ett resultat av en kombination av strukturella krafter och kognitiva processer som är djupt kontextberoende, snarare än resultat av individuella ansträgningar. Individen med 18 beslutsfattande makt är i denna teori mest upptagna med att lösa de problem som de plötsligt blir ställda inför, som är resultat av processer utom deras kontroll och mindre kapabla att välja de frågor och problem som de urpsrungligen är intresserade av. 19

Modellen som Kingdon använder sig av kallas Multiple Streams Theory (MS). Denna teori bygger igen på soptunnemodellen skapad av Cohen, March och Olsen. För att få en djupare förståelse av hur den är sammansatt är det värt att först förklara hur Cohen et als grundmodell.

Soptunnemodellen tar utgångspunkt i att rationaliteten i komplexa system kan vara svår att garantera och att undersökningar visar att det typiska beteendet för en organisation präglas av 20 konflikter, kaos och strategiskt tänkande. Soptunnemodellen beskriver beslutstillfället som en 21

Hansén, Dan. Kriser och Policyförändring i Perspektiv på krishantering. Deverell, Edward, Hansén, Dan,

17

Olsson, Eva-Karin (red), Studentlitteratur, 2015, s. 172.

Zahariadis, Nikolaos. The Multiple Stream Framework: Structure, Limitations, Prospects. i Theories of the

18

Policy Process, Sabatier, Paul (red) 65-93. University of California, Westview Press, 2007, s. 66.

Zahariardis, The Multiple Stream Framework, 2007, s. 75.

19

Christensen, Søren, Daugaard Jensen, Poul Erik, Lindkvist, Lars. Makt, beslut, ledarskap. Märkbar och

20

obemärkt makt. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle förlag, Stockholm 2011, s. 71

Christensen, Daugaard Jensen, Lindkvist, Makt, beslut ledarskap. Märkbar och obemärkt makt, s. 73.

(12)

soptunna där problem, lösningar och beslutsfattare hamnar som sopor. Det finns flera

beslutstillfällen och därmed flera möjligheter för deltagarna att placera sina problem och lösningar i olika tunnor. Beslutsprocessen är därför inte en logisk och ordnad process, utan beskrivs som fyra olika strömmar: en ström av beslutsansledningar, en ström av problem, en ström av lösningar och en ström av deltagare. Beslut fattas av att problem, lösningar och deltagare kopplas samman vid en viss tidpunkt och är en blandning av lösningar, problem och krav på deltagarnas deltagande. 22 Denna modell är utgångspunkt för den av Kingdon skapade Multiple Streams theory.

Kingdons multiple stream theory använder sig av tre stömmar bestående av problem, politik och policy. Utöver dessa finns ytterligare två komponenter, nämligen möjlighetsfönster och

policyentrepenörer. Kingdon påpekar att man måste skilja mellan “the governmental agenda” - 23 alla de saker som finns på dagordningen och som får en viss mängd av uppmärksamhet från beslutsfattare under en viss tidperiod, och the decision agenda - där man finner de områden som faktiskt blir uppmärksammade. 24

Problemströmmen: I problemströmmen flyter problem, omständigheter och önskemål från olika aktörer (politiker, lobbygrupper och folk i största allmänhet) runt. Ett speciellt problem eller 25 område får uppmärksamhet genom att beslutsfattare får upp ögonen för detta område genom antingen att man får ett ökat antal indikatorer (flera börjar prata om detta område, exempelvis), ett “focusing-event” såsom en olycka som gör att människor plötsligt undersöker och kräver

förändringar inom ett område, eller feedback (då oftast från byråkrater som kommenterar en implementeringsprocess). Här kan man också se hur vissa sakfrågor försvinner från denna 26 strömmen genom att de aldrig plockas upp och får uppmärksamhet. 27

Christensen, Daugaard Jensen, Lindkvist, Makt, beslut ledarskap. Märkbar och obemärkt makt, et al, s.

22

76-77.

Hansén Kriser och Policyförändring, 2015, s. 178.

23

Kingdon, Agendas, alternatives and public policies, s. 197.

24

Hansén Kriser och policyförändring, 2015,s. 178.

25

26

(13)

Policyströmmen: I policyströmmen flyter idéer, lösningar och förslag runt och väntar på att bli utvalda av olika aktörer. Kingdon liknar detta vid en evolutionär utveckling, där idéerna, 28

lösningarna och förslagen flyter runt i en enda soppa och kopplas ihop och kopplas från varandra. Specialister inom ett område utgör policysamhällen och samlar sig runt ett kärnområde, samtidigt som man interagerar med andra specialister och policysamhällen och dessa områden varierar i hur tätt sammanvävda de är. Hur tätt sammanvävda policyområdena är får betydelse för hur man 29 skapar gemensamma utgångspunkter, gemensamt “språk” och tankesätt. Kingdon beskriver att i samtliga av dessa policyområden finns en slags generell “policysoppa” som innehåller idéer och förslag som i olika stadier och tidpunkter har varit aktuella och omförhandlats - soppan är med andra ord lika gammal som problemområdet i sig självt. Nya idéer uppstår inte spontant ur 30 tomma luften utan rekonstrueras av tidigare nämnda förslag och omformas till nya förslag.

Politikströmmen: Denna ström kan beskrivas som tidsandan och ändringar i samhällsklimatet. Dessa luddiga begrepp utgörs i sig av valresultat, ändringar i politisk eller byråkratisk ledning och påtryckningar i form av informationskampanjer från olika intresseorganisationer. 31 Tidsandan eller “the national mood” kan löst beskrivas som att en sakfråga upptar tid och tankekraft från flera av landets medborgare och att dessa tankar leder åt ungefärligt samma håll - och ändringar i detta tankemönster får stora konsekvenser för vad som finns på beslutsagendan och hur man fattar beslut. Kingdon påpekar dock att det kan finnas en skillnad mellan vad politiska makthavare 32 uppfattar att den nationella sinnesstämningen är och vad “vanliga medborgare” menar att densamma är. Även om denna sinnesstämning är svår att definiera och mäta så uppfattar beslutsfattare att den 33 påverkar policyskapande och förändring. Även intresseorganisationer påverkar - om flera 34

intresseorganisationer har kampanjer som riktar sig mot samma policyområde eller på samma lösningar är det kraftiga incentiv att uppmärksamma det givna området. Om det däremot är fokus på för många olika områden kan uppmärksamheten lätt utebli. Ändringar i ledningsskiktet genom

Kingdon, Agendas, alternatives and public policies, ,s. 200.

28

29

30

31

32

33

(14)

antingen ökad eller minskad makt åt beslutsfattare eller installationen av nya beslutsfattare påverkar också möjligheten till policyskapande och policyförändring. 35

Möjlighetsfönster: När möjligheternas fönster står öppet kan man koppla samman de tre strömmarna och således ha möjlighet att förändra rådande policy. Detta fönster kan öppnas i 36 vilken av strömmarna som helst, exempelvis genom regeringsskifte eller ledningsbyte i politikströmmen, en omvälvande händelse/kris i problemströmmen eller liknande. Ett

möjlighetsfönster är inte öppet över längre tid och alla beslutfattares uppmärksamhet är begränsad, vilket gör tiden att faktiskt agera för att antingen förändra redan existerande policy eller värna om den status quo väldigt kort.

Policyentrepenörer: Dessa investerar egna resurser, såsom tid, pengar, anseende och energi för att främja och påverka agendan. Policyentrepenörer är inte begränsade till enbart den politiska och 37 formella sfären, utan kan inneha en informell placering utanför den maktutövande sfären. En entrepenör kan vara en kabinettsekreterare, en lobbyorganisation, en politiker eller akademiker. 38 Däremot kan sannolikheten för att en policyentrepenör får sitt föredragna resultat öka eller minska beroende på placering och möjlighet till inflytande på en beslutsfattare samt entrepenörens

skicklighet med att framföra sina föredragna förslag, idéer och lösningar. Policypentrepenörernas 39 uppgift är att “mjuka upp” policyströmmen och försöka få beslutfattares uppmärksamhet på “sina” idéer, men det är också deras uppgift att - när ett möjlighetsfönster öppnas, koppla ihop de tre strömmarna genom att förbereda föredragna lösningar som sedan appliceras på det

möjlighetsfönster som finns tillgängligt. 40

Strömmarna kopplas ihop genom öppningen av ett möjlighetsfönster, där policyentrepenörerna kombinerar och ger förslag till lösningar på problem, ger förslag under omvälvande händelser eller politiska processer, eller kopplar politiska händelser till policyproblem. 41

35

Hansén, Kriser och policyförändring, 2015, s.179.

36

37

38

Zahariadis, The Multiple Stream Framework, 2007, s. 78.

39

40

(15)

“The Separate streams come together at critical times. A problem is recognized, a solution available, the political climate make the time right for change and the constrains do not prohibit action” 42

!

43  

Kingdon, Agendas, alternatives and public policies, s. 94

42

Mc Hugh et al. Health Research Policy and Systems 2014 12:53 doi:10.1186/1478-4505-12-53

43

(16)

2.1 Kritik mot teorin

Mycket kritik har riktats mot teorier om policyskapande och påverkan. Mest kritiska är antagligen Moe, Shott och Bendor i sin artikel Recycling the Garbarge Can som omhandlar soptunnemodellen där denna omtalas som så “complicated and ill-specified that there is very little chance of recasting it as a coherent formal structure”. Deras huvudsakliga kritik består i att skillnanden mellan den 44 beskrivna modellen och dess gestaltning under operationalisering och processering av det inhämtade materialet är för stort. Eftersom MS-teorin bygger på denna i utgångspunkt är det 45 viktigt och relevant att ta med denna kritik. Men det är också viktigt att visa på väsentliga skillnader mellan dessa två, där MS-teorin har ett mer empiriskt fokus och där kopplingen av strömmarna sker medvetet genom policyentrepenörernas arbete, vilket soptunnemodellen saknar. Bendor, Moe och 46 Shott riktar vänder sig också mot tanken om att strömmarna är separata, utan hävdar istället att det är aktörer och deltagare som påverkar och i vissa fall skapar strömmen av problem och lösningar. 47 Hansén påpekar också den snäva möjligheten teorin ger för individer att använda kollektiva

handlingar och den närmast osynliga indirekta roll institutioners invanda mönster får för att åstadkomma förändring av policy. 48

Paul Sabatier kritiserar Kingdons teori med bakgrund i att den inte har någon formulerad hypotes som utgångspunkt. Kritik riktas även mot att ramverket i sig är tämligen flytande och till tider så vagt formulerat att operationaliseringen blir antingen alldeles för komplicerad eller alldeles för

Bendor, J., Moe, T.M., och Shotts, K.W. Recycling the Garbage Can: An Assessment of the Research

44

Program, 2001, The American Political Science Review, vol. 95, no. 1, (2001): 169-190.

http://links.jstor.org/sici?sici=0003-0554%28200103%2995%3A1%3C169%3ARTGCAA %3E2.0.CO%3B2-B (hämtad 12.12.2015), s. 169

Bendor, Moe and Shott, Recykling the Garbage Can 2001, s. 170.

45

Zahariardis, The Multiple Stream Framework, 2007 s. 79 och Bendor, Moe and Shott, Recykling the

46

Garbage Can, 2001 s. 169.

Bendor, Moe and Shott, Recykling the Garbage Can, 2001, s. 172.

47

Hansén. Dan. Crises and perspectives on policy change. Swedish counter-terrorism policy making. Diss,

48

(17)

enkel, vilket gör den svåranvänd. Detta kan illustreras genom att peka på avsaknaden på hur man 49 identifierar vilka aktörer och uppgifter som befinner sig i vilken ström samt den tidigare nämna avsaknaden på falsifierbara data om strömmarnas oberoende av varandra. Detta leder även till att 50 möjligheten för att falsifiera och dra klara slutsatser blir lidande. Sabatier påpekar även att Kingdon verkar ha varit ovillig att ta till sig den kritik som hans teori har fått och justera sin teori därefter, vilket gör att teorins (i Sabatiers mening) största svagheter tillåts stå ojusterade. Att teorin är utvecklad och testad i amerikanska förhållanden där förändringar i försvarspolicy inte varit huvudfokus, utan snarare policyförändring i stort förklarat genom ändringar inom transport och sjukvård kan också vara en punkt som talar mot teorins användbarhet i en konsensussökande och korporativ demokrati, såsom det svenska systemet är. Dock ger denna kritik författaren av denna 51 uppsats en ypperlig chans att bidra till det nuvarande forskningsläget.

Sabatier, Paul. Fostering the Development of Policy Theory, Sabatier, P. red, Theories of the Policy

49

Process, 321-337. University of California, Westview Press, 2007, s. 327.

Sabatier, Fostering the Development of Policy Theory, s. 332.

50

Hansén, Crises and perspectives on policy change, s. 33.

(18)

2.2 Fördelar med och försvar av teorin

Fördelen med detta teoretiska ramverk är att den tar hänsyn till och framhäver komplexa

processer. Att utgå från exempelvis rational-actor teori är möjligt, men vid flera tillfällen har det 52 visat sig att denna teori begränsas i sitt tankesätt att alla processer och alla deltagande aktörer är just rationella. Fördelen med MS-teorin är att man får möjligheten att förklara beslut och agerande som för oss inte verkar rationellt och får fram andra förklaringsmodeller såsom institutionalisering som styr beslut som fattas, aktörer som påverkar från oväntat håll, beslut som fattas även fast de inte borde fattats och så vidare. I en process som inkluderar flera aktörer inom olika områden, myndigheter och befattningar (politiker, akademiska experter, lobbygrupper anställda inom

försvaret och journalister som sprider sin bild till resten av landets befolkning i varierande grad) så är det viktig att kunna ta hänsyn till hur dessa påverkar processen i sig och övriga aktörer. Om man utgår från ett top-down perspektiv där samtliga aktörer agerar rationellt kan man visserligen tänka sig hur en process bör gå till, men man kan lätt missa viktiga aktörer och inspel för att man missar det som inte är rationellt, formellt eller tänkbart. I ett rationellt top-down perspektiv utgår man också från att samtliga inblandade aktörer redan har ett klart formulerat önskemål om vad man vill uträtta och en klar bild på hur man ska arbeta för att uppnå det önskade resultatet, vilket inte alltid är fallet . MS-teorin ger oss möjlighet att förklara policyskapande under tvetydighet, i ett landskap 53 med ett överflöd av information och valmöjligheter, och hur beslutsfattare och policyentrepenörer påverkar och låter sig påverkas. Thomas Birkland som baserat mycket av sitt egna arbete på 54 Kingdons teori påpekar också faran med för snäva modeller som ramverk för hur man ska genomföra en undersökning, vilket återigen understryker MS-teorins styrka. 55

Flera av de teorier om policyskapande eller ändring som nämns i avsnittet om tidigare forskning utgår från att det finns en ursprunglig kris eller liknande händelse som är utgångspunkten för en möjlig förändring av redan existerande policy. Kingdons problemström som inkluderar kriser/ plötsliga händelser men som också tar hänsyn till ökande intresse (indikatorer) och feedback från

Zahariadis, The Multiple Stream Framework s. 66.

52

Zahariadis, The Multiple Stream Framework s. 69.

53

Zahariadis, The Multiple Stream Framework s. 66 - 70.

54

Birkland, Thomas, Lessons of Disaster: Policy Change after catastrophic events, Washington, D.C.

55

(19)

experter verkar i detta hänseende vara mer verklighetsanpassad, eftersom gradvis ökande uppmärksamhet också kan vara en utlösande faktor för ändring av redan existerande policy.

Det ska också nämnas att även de skarpaste kritikerna mot soptunnemodellen påpekar och erkänner att flera av de brister som soptunnemodellen har, så har Kingdon med sin modell lyckats undvika de fallgropar som de påpekat och utarbetat en sammanhängande teoretiskt driven modell som valideras genom sin empiri. 56

Zahariadis, The Multiple Stream Framework, s. 80 och Bendor, Moe and Shott, Recykling the Garbage

56

(20)

2.3 Tidigare forskning

Forskning om policy hade tidigare varit ett tämligen bortglömt fält inom statsvetenskaplig forskning. Cohen, March och Olsen måste nämnas under denna rubrik, eftersom det är de som är skapare till den ursprungliga tankemodell som Kingdon byggt sin modell på. En redogörelse för deras soptunnemodell står i inledningen till teoridelen i denna uppsats.

Johan Eriksson påpekar att forskning om den säkerhetspolitiska dagordningen var ett tämligen undangömt område inom säkerhetsstudier och att dess genomslag kom under 1990-talet med det utvidgade säkerhetsbegreppet, vilket möjliggjorde en nyansering av vad som uppfattades som “hot”. Detta ledde till att mer fokus hamnade på hur vissa säkerhetspolitiska frågor hamnade på 57 beslutfattares dagordning. Genom Buzan och Wævers säkerhetiseringsteori med fokus på hur språkliga handlingar konstruerar och dekonstruerar hot mot existensiella värden möjliggjorde en koppling mellan policyforskning och hotbildskonstruktion. Dock är detta fält fortfarande extremt fragmenterat och mångfacetterat i sin kunskapsssyn och teoribildning. 58

Eriksson använder sig också av en version av Kingdons teori för att undersöka hur hotbildspolitiken i Sverige har skapats och ändrats under och efter kalla kriget. Han tar utgångspunkt i Kingdons modell för policyändring och undersöker hur svenska aktörer har agerat och omtalat hot, hur kampen mellan etablerade aktörers definition av ett hot är (såsom militären och dess fokus på en sovjetisk invasion) har utmanats av nya aktörer (såsom Miljöpartiet som fokuserat på

klimatförändringar och naturförstörelse som viktiga hotbilder).

Anthony Downs studerar också ändringar på dagordningen och påpekar att det finns ett visst

cykliskt förlopp gällande vilka saker som får genomslag på dagordningen. Han menar att kriser som just för stunden får uppmärksamhet inte alltid reflekterar verkligheten, utan är ett resultat av

cykliska perioder av uppmärksamhet och sedan (för aktörer och samhällets sida) uppgivenhet och glömska. Han illustrerar sin modell med ökad och minskad uppmärksamhet kring miljöfrågor. 59

Eriksson, Kampen om hotbilden, s. 54.

57

Eriksson, Kampen om hotbilden, s. 55.

58

Downs, Anthony. Up and down with ecology - the “issue-attention cycle” i The public interest, 28: 38-50,

59

(21)

Även Malcolm Gladwell undersöker hur gestaltningen av hotbilder hamnar på dagordningen genom att använda sig av begreppet tipping-point och argumenterar för att små upptäckter och händelser kan få stora konsekvenser för vilka saker som hamnar på den säkerhetpolitiska dagordningen. 60

Charles Lindblom menar att skapandet av policy och förändring av policy inte kan förenklas till en rationell och logisk modell, utan att beslutsfattare fattar beslut på kort tid med lite eller ofullständig information. Det är i de flesta fall för svårt att definiera värdebegrepp, vilket ofta gör det svårt att utarbeta konkreta handlingsplaner för att uppnå det önskade resultatet, vilket i slutändan gör det svårt att analysera både förslag och dess möjliga utfall. Lindblom menar istället att beslutsfattare 61 endast ser på policyförslag som i mycket liten grad skiljer sig från redan existerande policys, vilket gör att ändring av policy hellre sker i mycket små steg snarare än i vida, svepande drag. 62

Thomas Birkland använde en modifierad modell av Kingdons MS-teori i sin bok Lessons of Disaster för att undersöka policyförändring och möjligt lärande efter kriser och nationella

trauman. Modellen tar utgångspunkt i att en händelse (focusing event) tar plats. Denna händelse 63 mobiliserar olika expertaktörer som diskuterar och ger förslag till policyförändring. Här menar Birkland att man kan undersöka om riktigt lärande sker eller om det är falskt lärande - att man ändrar bara för att man upplever att man måste “göra något”. De sista stegen i modellen är att förslagen omvandlas till idéer som granskas och till slut implementeras.

Paul Sabatier, som tidigare har kritiserat Kingdons MS-teori, har tillsammans med Christopher M. Weible tagit mycket av den kritik som riktats mot Kingdon och skapat en egen teori, den såkallade Advocacy Coalition Framework som försöker förklara en hel policyprocess inom ett och samma ramverk. Fokus ligger på övertygelser, människor som kommer samman i grupper som delar en övertygelse och deras lärande av policyimplementering. Dessa grupper tävlar i subsystem för att dominera skapande av policy inom olika områden. Dessa system innehåller också en variant av

Eriksson, Kampen om hotbilden s. 78.

60

Lindblom, Charles. “The Science of “Muddling Through”, Public Administration Review, vol. 19, no.2, s.

61

79.88. http://www.jstor.org/stable/973677?origin=JSTOR-pdf&seq=1#page_scan_tab_contents (hämtad: 2016-01-04), s. 81-83

Lindblom, The Science of Muddling Through, s. 87.

62

Birkland , Lessons of Disaster, s. 18

(22)

policyentrepenörerna som vi hittar i MS-teorin, aktörer som medlar mellan de olika grupperna inom ett policyområde. 64

Denna uppsats försöker applicera Kingdons policyteori på svensk försvarspolitik, vilket inte tidigare gjorts i någon större utsträckning. Den försöker även undersöka huruvida man kan applicera denna teori på ett fall av snabb policyändring och således fylla ett hål där forskning har i huvudsak utgått från att policyförändring sker långsamt och i små steg.

Sabatier, Paul. The Advocacy Coalition Network. Sabatier, P. (red) Theories of the Policy Process, s.

64

(23)

3. Metod

Denna uppsats har utgångspunkt i det teoretiska ramverk som Kingdon presenterar, vilket gör den till en teorikonsumerande studie, vilket innebär att man med hjälp av redan existerande teorier och förklaringsmodeller försöker förklara vad som hände i ett särskilt fall. Dock operationaliseras 65 detta genom två jämförande punkter - policyprocessen fram till värnplikten avvecklas 2009 och policyprocessen fram tills den sittande regeringen öppnar för att återinföra den samma 2015. Detta för att försöka förstå både beslutet att avveckla och återuppliva värnplikten. Det är även möjligt att man kan beskriva uppsatsen som både teorikonsumerande och teoriprövande (ett försök att utveckla det existerande teorietiska ramverket) då den även använder hotbild som ett eget tillägg till teorin, dock är detta möjligtvis att sträcka sig lite långt, då denna är menad för att ge ytterligare djup till problemströmmen. Lijphart påpekar att den jämförande metoden är en metod i sig, inte enbart ett basalt eller självklart sätt att organisera sin forskning på och att man genom en jämförande fallstudie kan användas för att upptäcka empiriska förhållanden mellan variabler. 66

Fallstudien lämpar sig också väl för processspårning, vilket passar uppsatsen syfte - att undersöka fall av policyändring, väl. Processspårningens syfte är att hitta och bekräfta de mekanismer som länkar orsak med utfall och används oftast där utfallet är känt på förhand. En viktig del i denna process är att först kartlägga händelseförloppet så detaljerat som det låter sig göra för att sedan isolera formativa moment som är väsentliga för att resten av processen ska ske. Teorell och 67

Svensson påpekar att det i denna process är viktigt att undersöka händelser och fall som är relevanta för den teori man använder sig av, så att man inte drar felaktiga slutsatser. En nackdel med 68

processspårningen är att den i huvudsak kan erbjuda inomfallsförklaringar, där man förklarar skeendet i enstaka fall - vilket i sig är önskvärt men förmågan att utifrån ett fall kunna generalisera

Teorell, Jan., Svensson, Torsten. Att fråga och att svara. Samhällsvetenskaplig metod. Liber, Malmö, 2013,

65

s. 47.

Lijphart, Arendt. “Comparative Politics and the Comparative Method, The American Political Science

66

Review, vol. 65, no.3, 682-693.

http://www.la.utexas.edu/users/chenry/core/Course%20Materials/Lijphart1971/0.pdf (hämtad: 2015-12-29) ,

s. 1.

Esaiasson, P., Giljam, M., Oscarsson, H., Wängerud, L. Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle och

67

individ. Nordstedts juridik, 2012, s. 129-130.

Teorell och Svensson, Att fråga och att svara. s. 247. 68

(24)

över andra fall i större grad är svårare. Det finns däremot möjligheter att man med 69

processspårningen hellre kan förbättra teoretiska ramverk och modeller som i sin tur kan bidra till vidare forskning inom ett område. Eftersom studien i huvudsak fokuserar på nationella, statliga 70 aktörer finns det flera berörningspunkter för andra länder med statsskick liknande det svenska, vilket torde vara underlättande för eventuell framtida forskning.

Detta leder oss till valet mellan extensiv och intensiv metod.

Den extensiva metoden kan i huvudsak sammanfattas som att man undersöker ett fall som baseras på likvärdiga och jämförbara uppgifter om flera eller många analysenheter att uppgifterna kan uttryckas i siffror. Den intensiva metoden handlar om noggrann läsning av en texts delar, helhet 71 och den kontext som den ingår i och aktivt ställa frågor knutna till innehållet, antingen utifrån ett önskemål om att systematisera eller kritiskt granska innehållet. Det är denna metod som 72

uppsatsen i huvudsak kommer använda sig av. En viss extensiv metod kan skönjas i insamlingen av det material som ska undersökas, men i huvudsak kommer uppsatsen ta fasta på några utvalda dokument och söka placera dessa inom det teoretiska ramverket.

Att välja bort att huvudsakligen använda extensiv metod är för att uppsatsen huvudsakliga fokus kretsar kring två särskilda fall av policyändring och inte flera fall över en längre tid. Huvudfokus ligger på att undersöka, förstå och förklara en process - inte nödvändigtvis generalisera en

hypotetisk tanke om hur andra policyprocesser har skett eller kommer ske. Dock kunde uppsatsen med fördel också använt sig av en annan metod än textanalys. Det hade också varit möjligt att genomföra undersökningen genom intervjuer. Detta under förutsättning att intervjupersoner fanns tillgängliga och inte var ålagda tystnadsplikt. Genom flera intervjuobjekts skildring av ett

händelseförlopp med eventuell kompletterande textanalys. Då hade operationaliseringen gått ut på att genom intervjuobjektens skildringar försökt urskilja det teoretiska ramverket och analysera detta. Man hade dock fått utlysa viss försiktighet både med valet av intervjuobjekt för att få en balanserad skildring av ett förlopp genom att exempelvis intervjua politiska motståndare samt vara noga med att försöka kompensera för både minnesförluster samt skönmålning av händelser och agerande.

69

70

Esaiasson, Gillam, Oscarsson, Wängerud, Metodpraktikan, s. 197.

71

Esaiasson, Gillam, Oscarsson, Wängerud, Metodpraktikan, s. 197-198

(25)

3.1 Operationalisering

För att kunna applicera Kingdons teori om policyförändring behöver vi kunna identifiera de olika beståndsdelarna av hans teoretiska modell. Det är därför nödvändigt att man utformar ett par 73 frågor som man så kan applicera på materialet. Dessa frågor kommer hjälpa oss identifiera de olika beståndsdelarna av teorin och sätta de i ett sammanhang med övriga delar. Dessa frågor kommer vara följande:

* Hur ser den svenska hotbilden ut under perioden när värnplikten avskaffas och när regeringen senare öppnar ett ett möjligt återinförande?

* Hur ser problemströmmen ut? * Hur ser policyströmmen ut? * Hur ser politikströmmen ut? * Vilka var policyentrepenörer? * Kan vi hitta ett möjlighetsfönster?

Analysen kommer på så sätt vara tudelad. Den första delen kommer vara att försöka applicera Kingdons modell på policuyprocessen i två stadier - 2009 och 2015. Här kommer olika material inhämtas för att försöka få en bild av processens gång. Detta kommer så placeras i MS-teroins olika fack - problemström, policyström, politikström, policyentrepenör och möjlighetsfönster. När denna del av analysen är klar kommer frågan om man kan applicera Kingdons MS-teori på detta sätt besvaras. I en vidare diskussion och analys om hur de olika elementen i denna process har påverkat varandra så kommer man kunna besvara frågan om man kan förklara den snabba ändringen i svensk värnpliktspolicy. Kingdons MS-modell inkluderar inte någon undersökning av hotbild. Man skulle kunna argumentera för att hotbilden kunde placerats i problemströmmen, dock är hotbilden

grundlag för en bredare försvarspolitisk inriktning, vilket gör det svårt att enbart karaktärisera den som “ett problem”. Johan Erikssons fokus på hotbildsproblematik och hotbildens påverkan på säkerhetspolitiska inriktningar ger oss grundlag för att även inkludera ändringar i hotbilden och hur beslutsfattare uppfattar den nuvarande situationen som man ständigt försöker anpassa sig till.

Kingdon, Agendas, Alternatives and public policies s. 87-88.

(26)

3.2 Material

Undersökningens fokus ligger på att förklara skapandet och förändringen av offentlig policy, vilket gör det naturligt att begränsa materialet till underlag som publiceras av offentliga instanser. Dessa kommer vara olika former av dokumentationer såsom rapporter, propositioner, betänkande, motioner och övriga dokument som är med i den offentliga policyprocessen. För att kunna operationalisera Kingdons politikström som innehåller “the national mood” och beslutsfattares uppfattning av denna så kommer även SIFO-undersökningar i viss mån användas för att försöka redogöra för dessa. Även de politiska partiernas valmanifest och partiprogram kommer i viss mån användas under operationaliseringen av policyströmmen, då de förslag som redan existerar i strömmen torde härstamma från politiker som företräder politiska partier. Intervjuer kommer ej användas, då det vi undersöker antas torde existera i skriftlig form. Intervjuer hade dock kunnat användas för att komplettera det skriftliga materialet, dock har detta i denna uppsats valts bort på grund av den begränsing i antal ord och tid som ligger denna uppsats till del.

Materialet kommer i grova drag vara fördelat följande på våra operationaliseringsfrågor:

* Hur ser den svenska hotbilden ut under perioden när värnplikten avskaffas och när regeringen senare öppnar ett ett möjligt återinförande?

Hotbilden kommer undersökas genom att leta i de Försvarspropositioner som framläggs under denna tid. Försvarspropositioner är regeringens förslag på hur det svenska försvaret ska organiseras i framtiden och innehåller omvärldsanalys som förslagen bygger på. Genom denna omvärldsanalys kommer man se om man viktlägger speciella hot eller katastrofbilder och vissa geografiska och strategiska områden.

* Hur ser problemströmmen ut?

Kingdons problemström består av focusing events, feedback och indikatorer. Vi har försökt uppdaga vad som finns i denna problemström genom att undersöka innehållet i försvarspropositioner och försvarsbeslut. Eftersom dessa ska vara med på att staka ut vägen framåt bör de innehålla

hänvisningar till vad man anser vara ett problem. Focusing events tenderar att vara stora katastrofer eller kriser som får uppmärksamhet. Det har därför varit relevant att ta med uttalanden och

(27)

hösten 2014. Dock kan man alltid rikta kritik mot mediakällor, då dessa oftast tenderar att innehålla någon form av partiskhet. Dock har det i denna uppsats försökt att använda de större och allmänt vedertagna tidningarna som kan anses vara en naturlig del av svensk mediabild.

* Hur ser policyströmmen ut?

Policyströmmen består av lösningar på olika problem som redan finns i omlopp. Eftersom vi undersöker svensk offentlig policyförändring är det relevant att undersöka de grundlaget till de aktörer som är tättast knutna till beslutsfattarpositioner - politiker och de politiska partier de representerar. Eftersom de måste föreslå sina förslag baserat på sina politiska plattformar blir det relevant att i denna ström undersöka vad för förslag som redan främjats - och dessa hittar vi i politiska valmanifest, partiprogram, debattartiklar och liknande material.

* Hur ser politikströmmen ut?

Politikströmmen består av “the national mood” och kan bestå av valresultat, ändringar i politisk eller byråkratisk ledning och påtryckningar i form av informationskampanjer från olika

intresseorganisationer. Här är the national mood försökt operationaliseras i SIFO-undersökningar och i vissa fall komplementerande undersökningar och tidningsartiklar. Här kan även uttalanden från experter som får gehör från ett bredare folklag placeras.

* Vilka var policyentrepenörer?

Policyentrepenörer är de som försöker främja sina egna föredragna förslag och åtgärder. Det blir i detta fall naturligt att undersöka vilka politiker som försöker pusha sin egen partipolitiska agenda på dagordningen och vara den som erbjuder “lösningen” på det problem som har uppstått. Eventuella expertutalanden kan också placeras i denna kategori, men detta enbart om de har möjlighet att direkt påverka existerande policy eller främja skapandet av ny policy genom påverkan på folkdjupet i politikströmmen eller direkt till beslutsfattarna.

Kan vi hitta ett möjlighetsfönster?

Här är det logiskt att undersöka vilken tid vi befinner oss i. Är vi nära ett val? Stämmer folkviljan överens med givna policyförslag så att lösningar ges utan problem? Är det en extraordinär situation

(28)

som möjliggör extrema handlingar? Här handlar det mycket om att försöka se en större bild som ger oss en historisk kontext till de handlingar vi söker undersöka.

Kritik mot denna operationalisering kan helt klart väckas. Man kan hävda att det är ett för snävt urval, då det finns möjlighet att bortse från inlägg som inte passar in i den tänkta kontexten eller att man helt enkelt missar viktiga och relevanta eller dokument för att man inte undersöker enbart försvarsberedningens rapporter eller SOU:er. I denna uppsatsen har mycket fokus legat på

regeringens propositioner. Detta för att uppsatsen i sin helhet handlar om offentliga policyprocesser - regeringen bör kunna anses vara en policyaktör i sin förmåga att formulera förslag och alternativ som riksdagen sedan tar ställning till och ge vidare i uppdrag till försvarsmakten. Men med det metodologiska vägvalet som gjordes med kvalitativ undersökning av dokument utan intervjuer vill författaren ändå hävda att ett brett empiriskt material har undersökts och som på grund av sin offentliga karaktär kan hävdas vara representativt för de slutsatser som uppsatsen kommer fram till. Källor som stora dagstidningar och Sveriges television har en form av allmän prägel, särskilt då Sveriges television är knuten till statens finansering. Dock kan man också rikta kritik mot den materialet. Det är inte omöjligt att utesluta att dokument som väsentligt kunde bidragit till denna uppsats finns men är underlagda sekretess. Det är också viktig att påpeka att även de stora dagstidningarna har skribenter och krönikörer som inte nödvändigtvis är representativa för ens en majoritet av de som bidrar till tidningens spridning, än mindre för det svenska folket i allmänhet.

(29)

4. Policyprocessen år 2009 4.1 Hotbilden

Något dramatiskt focusing-event som gör att försvarsfrågan “plötsligt” hamnar överst på beslutsagendan sker ej. I försvarspropositionen Ett användbart försvar påpekas utvecklingen i Ryssland och att den svenska regeringen känner ansvar för att verka för ökad demokrati i området. 74 I övrigt ligger fokus på internationella insatser i enlighet med det breddade säkerhetsbegreppet som inkluderar icke-traditionella säkerhetsrisker icke-antagonistiska hotbilder och aktörer såsom

miljökatastrofer och pandemier, såsom icke-traditionella hotbilder och aktörer såsom terrorism och internationell brottslighet. Denna utveckling av den svenska hotbilden är i tråd med den av 75 Eriksson framlagda tesen om att svensk hotbildspolitik breddats och att krishantering i fredstid fått ökad uppmärksamhet och tyngd efter kalla krigets slut.

4.2 Problemströmmen

Man kan argumentera för att man kan se Sovjets fall som ett focusing-event som ger enorma följder. Sovjets undergång och upplösning år 1991 påverkar svensk försvarspolitik och hotbild och

Försvaret måste söka en ny uppgift för att kunna berättiga sin existens.

“Vi bedömer att efter sekelskiftet så finns det ingen invasionskrigsmakt kvar i Sovjetunionen, utan då har det traditionella invasionshotet mot Sverige försvunnit” - Johan Kihl, stratregichef 76 Högkvarteret 1996- 2002.

Proposition 2008/09: 140 Ett användbart försvar, s. 16.

74

Proposition 2008/09: 140 Ett användbart försvar, s. 27-33 och Britz & Westberg, Återtåget till

75

närområdet, s. 1.

Fjällström, Per. Dokument inifrån - Vad hände med försvaret? Stockholm, Sveriges television, 2015 :

76

http://www.svtplay.se/video/2816948/dokument-inifran-vad-hande-med-forsvaret/dokument-inifran-vad-hande-med-forsvaret-avsnitt-1 (hämtad: 2016-01-05)

(30)

I regeringens proposition 1999/2000: Det nya försvaret påpekas det att man måste omställa från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar som är anpassat till många olika scenarion och att kraven på den operativa förmågan måste ändras. 77

I perioden från 2008-2010 ser vi att Försvarets andel av BNP sjunker från 1,4 till 1,2%. Detta är i tråd med utvecklingen under hela 2000-talets början, där Försvarets andel av BNP sjunker stadigt från år till år. Gunnar Åselius och Fredrik Eriksson samt Wilhelm Agrell påpekar att det under 78 1990-talets slut försöker genomföras större reformer inom Försvaret, men att dessa i stora drag inte hann genomföras och att ekonomin havererade. Svenska dagbladet avslöjar stor ekonomiska 79 problem för Försvarsmakten år 2008, där det påpekas att man kommer gå över budget med 1-1,5 miljarder kronor - och denna siffra var bara för budgetåret 2008. Dessa rapporteringar kan anses 80 fungera som våra indikatorer som sakta men säkert för ett problem allt högre upp på dagordningen. Även formuleringen av Försvarsmaktens huvuduppgift ändras: i år 1999 års proposition slår man utan tvekan fast att försvaret av det svenska territoriet är huvuduppgiften, även om invasionshotet ter sig mindre sannolik än tidigare, dock så ligger punkten “försvara svenskt territorium” högst upp på priortieringslistan. I 2004 års proposition bedömmer man risken för ett väpnat angrepp som 81 “osannolikt under minst en tioårsperiod”, och fokus ligger mer på att man kommer skapa ökad säkerhet genom deltagande i internationella fredsbevarande insatser - i exempelvis Afghanistan. 82

Proposition 1999/2000: 30 Det nya försvaret

77

http://www.regeringen.se/contentassets/4fd213f477fa4e41a8e3e31e1b7b10e7/det-nya-forsvaret (hämtad: 2015-12-22) , s. 1.

Försvarsmakten, utan år, Försvarets andel av BNP http://www.forsvarsmakten.se/sv/om-myndigheten/

78

ekonomisk-planering-och-redovisning/forsvarets-andel-av-bnp/ (hämtad: 2015-12-22)

Eriksson, Fredrik (red.).Förnyelse eller förfall? Svenska försvaret efter kalla krigets slut. Samtidshistoriska

79

frågor, Huddinge, 2013. http://sh.diva-portal.org/smash/get/diva2:621002/FULLTEXT01.pdf (hämtad: 2015-12-22) och Arvidsson, Claes, Så blev svenskarna ett folk utan försvar i Svenska dagbladet 2010-11-26

http://www.svd.se/sa-blev-svenskarna-ett-folk-utan-forsvar (hämtad: 2015-12-22)

Holmström, Mikael, Djup ekonomisk kris i Försvaret i Svenska dagbladet 2008-01-12 http://www.svd.se/

80 djup-ekonomisk-kris-i-forsvaret Proposition 1999/2000: 300, s. 41. 81 Proposition 2004/2005 http://www.regeringen.se/contentassets/6a2fe3ec956f4f65983e507614adec32/ 82 proposition-2004055---vart-framtida-forsvar, (hämtad: 2015-12-22) s. 12.

(31)

Ett ökande missnöje över längre tid med Försvarets ekonomi, samt ett focusingevent som kastar långa skuggor - Sovjets fall bidrar till att försvarspolicy dyker upp på agendan. Vad ska försvaras mot vad och hur ska detta göras?

4.3 Policyströmmen

I policyströmmen ligger olika lösningar på problem och väntar på att fiskas upp och användas. Här ser vi att vi har propositioner som redan under 1990-talets slut och 2000-talets tidiga början har yrkat för ett avskaffande av värnplikten och en genomgripande ändring i den operativa förmågan. Redan i år 1999/2000 års försvarsproposition ges konkreta förslag på vad som bör göras. Här föreslås både nedläggning av ett stort antal organisationsenheter inom Försvarsmaktens

grundorganisation och omfattande förändringar av totalförsvarets ledningsstruktur. Värnplikten 83 behandlas och man anser att den bör främst avvägas mot krigsorganisationens behov, tillgängliga medel samt behov av insats.

I regeringens försvarsproposition 2004:05 med titeln Vårt framtida försvar påpekas det att det militära försvaret inte enbart ska dimensioneras utifrån kravet att kunna hävda den svenska

territoriella integriteten, men att man också ska ta tillvara på en grundläggande försvarsförmåga och kompetens. Här benämner man värnplikten som en rest av det gamla invasionsförsvaret, som inte 84 är tillpassat det nya säkerhetspolitiska läget eller särskilt kostnadseffektivt. 85

Även partier som föreslagit att avveckla värnplikten passar in i denna ström. Här finner vi

exempelvis Miljöpartiet, som i sin valplattform år 2006 yrkar för en halvering av försvaret och som i sitt valmanifest yrkat för en radikal förändring av Försvarsmakten i stort genom bland annat en demokratiseringsprocess och en nedskärningsprocess. 86

Proposition 1999/2000: 30, s. 1 83 Proposition 2004/2005: 5 s. 1. 84 Proposition 2004/2005: 5 s. 81. 85

Miljöpartiets idéprogram 1982; reviderat 1985, 1987, 1988 http://snd.gu.se/sv/vivill/party/mp/program/

86

(32)

Det svenska deltagandet i Afghanistan torde också nämnas. Sverige blev under årsskiftet 2001/2002 en del av det militära bidraget till insatsen i Afghanistan. Detta är i tråd med det breddade 87

säkerhetsbegreppet och den ändrade målsättningen för Försvarsmakten - svensk säkerhet skapas inte nödvändigtvis enbart i vårt eget närområde och internationella insatser är en del av det.

4.4 Politikströmmen

I politikströmmen finner vi sinnesstämningen i nationen och andra indikatorer som visar vilka saker som uppfattas som aktuella och eventuella ändringar som möjliggör förändring av existerande policy.

År 2007 gör SIFO på Göteborgspostens begäran en undersökning om värnplikten där 42% av de tillfrågade vill avveckla värnplikten och gå över till ett frivilligt system, 23% vill införa värnplikt för båda könen, endast 14% vill behålla den nuvarande värnpliktsordningen, och 15% anser att man bör övergå till ett försvar som enbart består av yrkesanställda. Någon större folkrörelse för 88

avskaffandet av värnplikten har inte varit möjlig att utskåda, däremot har föreningen Svenska Fred under många år yrkat för ett avskaffande av värnplikten och ett system där frivilliga ska delta i internationella fredsbevarande insatser. 89

4.5 Policyentrepenörer

Policyentrepenörer försöker främja sina egna föreslagna lösningar och få dessa antagna av

beslutsfattare när det är möjligt att fatta beslut som påverkar existerande policy. I denna process ser vi flera policyentrepenörer.

Vi har den sittande regeringen Persson som främjar förslagen i Försvarspropositionerna som antas av riksdagen. Vi har Försvaret som delvis har varit med på att ta fram de förslag som regeringen lägger fram för riksdagen. De politiska partierna som under längre tid har försökt främja ett frivilligt

Försvarsmakten, utan år. Afghanistan, RSM http://www.forsvarsmakten.se/sv/var-verksamhet/ 87

internationella-insatser/pagaende-internationella-insatser/afghanistan-isaf/ (hämtad: 2016-01-02)

Höglund, Jan. En majoritet vill avskaffa lumpen i Göteborgsposten, 2007-10-07, http://www.gp.se/nyheter/

88

sverige/1.185726-en-majoritet-vill-avskaffa-lumpen?m=print

Expressen, 2003-05-10/2007-02-08

89

(33)

försvar/ ett yrkesförsvar måste också räknas in. Bland dessa finner vi Miljöpartiet som yrkat för ett avskaffande av värnplikten, men även Folkpartiet. (I denna uppsats kommer det politiska partiet Liberalerna att nämnas med sitt tidigare namn, men med sin nuvarande partinamn i parantes på detta sätt: Folkpartiet (L) ). Bägge dessa partier yrkar i sina valmanifest och partipolitiska program för ett avskaffande av värnplikten och en övergång till en totalförsvarsplikt eller en ordning av samhällstjänst där militär utbildning ska vara möjlig, men baserad på individens val och

frivillighet. Socialdemokraterna som regeringsbärande parti under det tidiga 2000-talet har i sina 90 valmanifest inte yrkat på någon avveckling av värnplikten, men år 2006 nämner de den pågående försvarsreformen och att denna ska genomföras och ett högteknologiskt insatsförsvar ska finnas. 91

4.6 Möjlighetsfönster

Möjlighetsfönstret - kopplandet av de tre strömmarna kan man hävda egentligen sker långt tidigare än år 2009. Kopplandet av strömmarna torde ske runt försvarsreformen på det tidiga 2000-talet, när det finns ekonomiska incentiv att skära ned och i grunden reformera Försvarsmakten och därmed i denna omgång värdera behovet av värnplikten. Dock kan man också argumentera för att det är upptakten till valet 2010 som också kan vara möjlighetsfönstret - möjligheten att visa på

handlingskraft och genomförande av besparingar i en tid när Sverige och resten av Europa befinner sig i djup finanskris från 2008 och framåt kan ha varit drivande i den politiska sfären, vilket gör att värnplikten avvecklas och blir vilande i fredstid just år 2010.

Miljöpartiets ideprogram, FP (L) Partiprogram, Liberalismen: http://snd.gu.se/sv/vivill/party/fp/program/

90

1999 (hämtad: 2015-12-22)

Socialdemokraterna, valmanifest 2006, http://snd.gu.se/sv/vivill/party/s/manifesto/2006 (hämtad:

91

(34)

4.7 Sammanfattning och analys av 2009 års avskaffande av värnplikten

År 2009 när beslutet om att värnplikten skulle avskaffas fattades, så ansågs detta vara i led med den ändring som Försvarsmakten i övrigt genomgick. Ett nytt personalförsörjningssystem ansågs vara en viktig del i övergången mellan ett invasionsförsvar som skapades och upprätthölls av en

värnplikt och ett insatsförsvar där rekryteringen var frivillig och soldaterna var yrkessoldater. Man kan argumentera för att denna period i sig är två policyändrade perioder, uppdelat följande: 1) En period där försvarsreformen antas tidigt 2000-tal, då en tidigare ekonomisk kris och ett

ändrat säkerhetsbegrepp möjliggör policyförändring genom förslag från policyentrepenörerna Försvarsmakten och politiker som har haft åsikter om personalförsörjningssystemet och Försvarsmaktens övriga organisering sedan sent 1999-tal, och där möjlighetsfönstret öppnade sig i problemströmmen genom Försvarsmaktens dåliga ekonomi.

2) En period innan valet 2010 där möjlighetsfönstret öppnas i politikströmmen. I

problemströmmen finner vi fortfarande efterdyningarna av ytterligare en finanskris och i försvarspropositionerna fokus och avstamp i det vidgade säkerhetsbegreppet. Dessutom befinner man sig mitt i avvecklingen av invasionsförsvaret och uppsättningen av

insatsförsvaret. I ljuset av att man måste yrka för ytterligare besparingar inom försvaret finns det möjlighet för policyentrepenörer som exempelvis Miljöpartiet som länge har yrkat för en nedläggelse av värnplikten att genomföra sin politik.

Det är möjligt att man med denna analys kan hamna till fel konklusioner. Eftersom Sverige nu kommer ut ur en tid där värnplikt och försvar har varit tätt knutna till varandra verkar det inte finnas många tydliga policyaktörer som under längre tid har åberopat en avveckling av värnplikten. Att tillskriva Miljöpartiet hela äran blir lite väl svagt. Däremot är det svårt att inte ta med deras ståndpunkt och därmed tillskriva partiet en viss roll som policyskapare/policyentrepenör. Det är också viktigt att påpeka glidningen i vad som bedöms vara de viktigaste uppgifterna för försvarsmakten - från ett strängt territoriellt fokus under tidigt 1990-tal till ökande fokus på förmågan att delta och genomföra internationella insatser. Den geografiska tyngdpunkten för vart svensk säkerhetspolitik ska utföras delas och balansen ändras i och med denna punkt. Det är möjligt att det finns en koppling mellan denna ändring i både hotbild och målsättning för försvarsmakten under 2000-talet i kombination med stämningen bland svenskarna generellt gällande värnplikten,

(35)

där det är majoritet för en radikal förändring av det tidigare systemet. Man bör också ta med det faktum att Sverige är en bidragande part i Afghanistan under denna tid. Man kan argumentera för att svenskt deltagande i Afghanistan bidragit till både att ge fokus på Försvarsmaktens ekonomi på hemmaplan genom att strålkastaren riktas mot Försvarsmakten som helhet, samt att en insats så långt bort från svenskt territorium har bidragit till en känsla av att det är “dags för nya tider”, vilket kan förklara stämningen bland folket för en ändring av värnplikten. Det är därför också möjligt att argumentera för att möjlighetsfönstret har öppnat sig i politikströmmen i och med att stämningen bland befolkningen möjliggör en förändring av personalsystemet. Däremot kan man också

argumentera för att möjlighetsfönstret öppnas i problemströmmen, där ekonomiska problem för både landet generellt och försvarsmakten i synnerhet i kombination med ändringar i mål och en ändrad hotbild och omvärldsanalys möjliggör för att lösningen på problemet blir att avveckla värnplikten.

(36)

5. 2015 - en återinförd värnplikt? En ändrad försvarspolicy? 5.1 Hotbilden

I Försvarsberedningens rapport från år 2013 påpekas det att den globala utvecklingen endast ökar i komplexitet och att utvecklingshastigheten ökar och att detta gör omvärldsanalyser som har

ambition om att förutsäga framtiden svårare. Man konstaterar att den ryska utvecklingen har 92 alltjämt sedan år 2007 blivit mer osäker, både på grund av det ryska agerandet under kriget i Georgien, vilket inte enbart skickar signaler om förväntad rysk uppförande mot andra forna

sovjetstater, men som också kommer påverka det svenska närområdet. Även om man är nyanserad i synen på den ryska militära upprutningen - man erkänner att den ryska ekonomin är känslig för svängningar, att underhållandet av väsentlig infrastruktur är eftersatt o.l. så konkluderar man att de ryska stormaktsambitionerna är högst närvarande och att detta påverkar den svenska

säkerhetsmiljön. Den ryska invasionen av Ukraina och annekteringen av Krim omnämns i ett eget 93 kapitel i försvarsberedningens rapport från 2014 och man konstaterar att det ryska agerandet har inneburit ett kraftigt försvagande av den europeiska säkerhetsordningen och att den långsiktiga risken för kriser i svenskt närområde där militära maktmedel kan komma att användas inte kan uteslutas. Försvarsberedningen påpekar även att norden och östersjöregionen har ett viktigt 94 geostrategiskt område ur ett brett säkerhetsperspektiv och att den militära närvaron i området har ökat kraftigt sedan 2007 - både från NATO och EU-länder såväl som från Ryssland.

Sverige blir också föremål för territoriella kränkningar i perioden mellan 2013 och 2014. Under långfredagens natt påsken 2013 övade ryska flygplan mot attackmål på svenskt territorium och i

DS: 2013: 33, Vägval i en globaliserad värld, s. 213.http://www.regeringen.se/rattsdokument/

92

departementsserien-och-promemorior/2013/05/ds-201333/ (hämtad: 2015-12-22) DS, 2013: 33, s. 221.

93

DS 2014:20 Försvaret av Sverige. Starkare försvar i en osäker tid.

94

http://www.regeringen.se/contentassets/7f2ab5930a3c49c38f4ade73eca07475/forsvaret-av-sverige---starkare-forsvar-for-en-osaker-tid (hämtad: 2015-12-22), s. 18 - 19.