New Public Management och socialt arbete i en samtida pandemi

(1)

Examensarbete i Socialt arbete Malmö universitet

15 Högskolepoäng Hälsa och samhälle

Socionomprogrammet 205 06 Malmö

Augusti 2020

NEW PUBLIC MANAGEMENT

OCH SOCIALT ARBETE I EN

SAMTIDA PANDEMI

EN KVALITATIV STUDIE OM DET SOCIALA

ARBETETS PRAKTIK I DEN PÅGÅENDE

CORONAPANDEMIN

ANDREAS BERGENDAHL

MAJA HÅKANSSON

(2)

NEW PUBLIC MANAGEMENT

OCH SOCIALT ARBETE I EN

SAMTIDA PANDEMI

ANDREAS BERGENDAHL

MAJA HÅKANSSON

Bergendahl, Andreas & Håkansson, Maja. New Public Management och socialt arbete i en samtida pandemi. En kvalitativ studie om det sociala arbetets praktik i den pågående Coronapandemin. Examensarbete i Socialt arbete 15 högskolepoäng. Malmö universitet: Fakulteten för hälsa och samhälle, institutionen för Socialt arbete 2020.

Mot bakgrund av en kostsam välfärd och växande offentlig sektor implementerade Sverige New Public Management för att stävja kostnader och effektivisera välfärden. I New Public Managements utbredning, 30 år senare, förefaller implementeringen ha bidragit till en allt mer ohälsosam arbetsmiljö. Det sociala arbetet organiseras numera med hjälp av ständiga effektiviseringar, en tilltagande dokumentation och ett decentraliserat budgetansvar. Politiker har kritiserat modellen då många välfärdsprofessioner insjuknar i miljön, och flera socialarbetare använder olika hanteringsstrategier för att hantera situationen. I dagsläget befinner sig det sociala arbetet i en ny situation på grund av ett globalt virusutbrott av Corona. Med pandemins omfattning följer också nya förutsättningar för det sociala arbetets praktik, där New Public Managements effektivitetsanspråk möjligtvis står i motsättning till Folkhälsomyndighetens rekommendationer vad gäller reduktionen av smittspridning. Därmed är syftet med studien att undersöka vilken upplevelse socialarbetare har av styrmekanismerna effektivitet, budget och dokumentation i den pågående Coronapandemin, samt vilka hanteringsstrategier enskilda socialarbetare använder när de navigerar i en miljö präglad av både New Public Management och pandemin. Datainsamlingen utgörs av åtta semi-strukturerade intervjuer, med socialarbetare inom Region Skåne och Socialtjänsten. Det empiriska materialet analyserades med hjälp av ett teoretiskt ramverk där helheten utgörs av tre teorier; Gestaltpsykologi, Copingstrategier och den Naturliga inställningen. Resultaten illustrerar att effektivitet, budget och dokumentation i stora drag är lika styrande, dock förefaller inte styrmekanismerna upplevas av enskilda socialsekreterare på samma sätt som innan pandemin. Resultaten visar också på en diskrepans mellan enskilda socialarbetares och ledningens upplevelse av effektivitet, budget och dokumentation, samt vad som blir viktigt under en pandemi. Resultaten visar också på att socialarbetare använder åtta olika typer av copingstrategier i det praktiska arbetet. Slutligen, framgår tre lärdomar utifrån resultatet vad gäller: en organisatorisk oförberedelse inför pandemin, ett distanserat socialt arbete och en trög byråkratisk omställning.

(3)

NEW PUBLIC MANAGEMENT

AND SOCIAL WORK IN A

CONTEMPORARY PANDEMIC

A QUALITATIVE STUDY ABOUT PRACTICAL

SOCIAL WORK IN AN ONGOING PANDEMIC

Bergendahl, Andreas & Håkansson, Maja. New Public Management and social work in a contemporary pandemic. A qualitative interview study about practical social work in an ongoing pandemic Degree project in Social Work 15

högskolepoäng. Malmö University: Faculty of Health and Society, Department of

Social Work 2020.

New public Management was implemented as a response to growing welfare and an expensive public sector. 30 years later, the spread of New Public Management appears to have contributed to an increasingly unhealthy working environment. Social work is now characterized with a big emphasis on continual efficiency projects, a growing burden of documentation and a decentralized budgetary responsibility due to this. Furthermore, numerous politicians have criticised the model and many welfare professions become ill in this context. Therefore, social workers are using different coping strategies to cope with the organizational situations. Today the social work in Sweden is in a new situation due to the global pandemic that came with the spread of the Coronavirus. This may affect how social workers experience and cope with New Public Managements focus on constant efficiency actions because there might be opposition between this and Folkhälsomyndighetens recommendation of curbing the spread of the Coronavirus. Therefore, the purpose of this thesis is to study social workers experience of efficiency, budget, documentation and which coping strategies social workers use to cope in a new context characterized by both New Public Management and a pandemic. This study addresses the research problem with a qualitative method, more specifically, with help of semi-structured interviews. Eight interviews were conducted with social workers within Region Skåne and Socialtjänsten. Empirical data is analysed with a holistic approach consisting of three theories: Gestalt

psychology, Coping strategies, and Natural Attitude. The results show that

efficiency, budget, and documentation govern to a certain extent, however, they appear to be less important and meaningful to the individual social worker as before the pandemic. The results also show a discrepancy between individual social workers and management's views on efficiency, budget, documentation, and what becomes important to social work in a pandemic. The result also shows that social workers use eight different coping strategies in the practical sphere within the pandemic. Finally, there are three takeaways from the result, pertaining to: an unprepared organisation in relation to the pandemic, a distanced social work, and a sluggish bureaucratic readjustment.

(4)

INNEHÅLL

1. Inledning och problemformulering ... 1

-1.1 Syfte och frågeställningar ... - 4 -

2. Kunskapsläge ... 5

-2.1 Pandemi och socialt arbete ... - 5 -

2.2 New Public Management och effektivitet ... - 6 -

2.2.1 Det sociala arbetets monetära paradigm ... - 7 -

2.2.2 Det sociala arbetets dokumentation och dess konsekvenser... - 8 -

2.2.3 NPM och socialarbetares hanteringsstrategier... - 10 -

2.3 Sammanfattning av kunskapsläge... - 11 -

2.4 Vidare forskning ... - 12 -

3. Teori ... 14

-3.1 Gestaltpsykologi ... - 14 -

3.1.1 Den naturliga inställningen ... - 15 -

3.2 Copingstrategier ... - 16 -

3.2.1 Problemfokuserad coping ... - 16 -

3.2.2 Emotionsfokuserad coping ... - 17 -

3.3 Teoriernas holistiska tillämpning... - 17 -

4. Metod ... 19 -4.1 Metodologiskt angreppssätt ... - 19 - 4.2 Intervjuer... - 19 - 4.2.1 Urval ... - 20 - 4.2.2 Tillvägagångssätt ... - 21 - 4.2.3 Presentation av informanter ... - 21 - 4.3 Databearbetning ... - 22 - 4.4 Tillförlitlighet... - 23 -

4.4.1 Förförståelse och reflexivitet ... - 24 -

4.5 Redovisning av litteratursökning ... - 24 -

4.6 Etiska överväganden ... - 24 -

5. Resultat och analys ... 26

-5.1 Effektivitetens uttryckssätt i den samtida pandemin ... - 26 -

5.2 Budget, Coronapandemi och socialt arbete ... - 29 -

5.3 Pandemin och det sociala arbetets administrering ... - 32 -

5.4 Socialarbetares hanteringsstrategier i en samtida pandemi ... - 36 -

6. Sammanfattade slutsatser ... 41

-6.1 Sammanfattning av resultat ... - 41 -

6.2 Slutsatser ... - 42 -

(5)

6.4 Framtida forskning... - 44 -

Referenser ... 46

Bilagor ... 50

-Bilaga 1, Informationsbrev ... - 50 -

Bilaga 2, Samtyckesblankett av databehandling... - 51 -

(6)

- 1 -

1. INLEDNING OCH PROBLEMFORMULERING

Den svenska organiseringen av det sociala arbetets praktik har formats av olika strukturella förändringar, både på global och nationell nivå (Bergmark & Fritzell 2007; Jonung 2003). På 1900-talet drabbades Sverige av en djup finanskris som bidrog till långvariga ekonomiska svårigheter. En markant ökad arbetslöshet, som steg från 2–4 % till över 9 % var en explicit yttring av krisens konsekvenser (Bergmark & Fritzell 2007; Jonung 2003). Stora nedskärningar i offentlig sektor och företag som sattes i konkurs bidrog till att krisen påverkade det svenska folket direkt. Resultatet av finanskrisens omfattning kom därigenom att påverka både välfärdens utveckling och förändringar i välfärdens organisationsstruktur (Bergman & Fritzell 2007).

Simultant som Sverige var i behov av att återfå kontrollen över den ekonomiska situationen kritiserades den offentliga sektorn på olika plan. Kritiken riktas framförallt mot en offentlig sektor som ansågs ineffektiv, resurskrävande och för hårt styrda av byråkratiska principer. Organisationernas fyrkantiga regelverk ansågs sätta stopp för flexibiliteten och förminska individen som riskerade att känna sig underlägsen och maktlös i kontakten med offentliga myndigheter. Den offentliga sektorn ansågs inte kunna hantera de omfattande konsekvenser som krisen gett upphov till och det var i detta sammanhang marknadskrafter och marknadsorienterade strategier blev allt mer framträdande inom välfärden (Aulenbacher & Riegraf 2010; Hood 1995; Liff 2015; Montin 1997).

Influerade av den privata sektorns styrningsprinciper, implementerades nya reformer inom offentliga myndigheter. Styrprinciperna ansågs bland annat kunna stävja de ökade kostnaderna inom välfärden, som betecknas under samlingsnamnet

New Public Management (NPM). NPM är ett begrepp som används för att beskriva

de senaste decenniernas förändringar vad gäller organiseringen av den offentliga sektorn (Liljegren & Parding 2010). Sverige var ett av de 34 OECD länderna som tillsammans började förverkliga NPM. Intentionen och syftet med NPM:s implementering var god och ansågs vara lösningen på de kostsamma och ineffektiva förvaltningarna (Bergmark & Lundström 2005). Professionellas och politikers ansvarsskyldighet gällande de offentliga utgifterna skulle komma att öka och tack vare implementeringen skulle korruption och nepotism kunna motverkas. Distinktionen mellan den offentliga- och privata sektorn blev med tiden allt mer diffus då den privata sektorns styrningsprinciper intog en allt mer central och beständig roll inom den offentliga sektorn (Hood 1995). Utefter dessa principer kom det sociala arbetet i Sverige i sin tur att organiseras utifrån (Liljegren & Parding 2010) och till följd av NPM har en förskjutning mot ett marknadsorienterat socialt arbete med betoning på individen, kostnadseffektivisering och transparens inträffat (Christensen et al. 2005; Hood 1995; Liff 2015). I en välfärd med stora utgifter på grund av finanskrisen, förefaller denna omvandling och tankesätt vara logiskt; Att effektivisera arbetet, låta medborgarna ta del av vetskapen om vad skattepengarna går till och därigenom vinna tillbaka deras förtroende gentemot offentliga myndigheter (Hall 2012; Liff 2015).

Genom omfattande effektiviseringar har en förstärkt betoning på effektivitet, budget och dokumentation blivit en realitet i det sociala arbetet. NPM:s explicita fokus på styrmekanismerna: effektivitet, budget och dokumentation tycks dock inte vara oproblematiskt. Det finns en annan sida av myntet där NPM beskrivs på ett övervägande negativt sätt (Falkenström & Hjärpe 2017), i motsättning till de goda

(7)

- 2 -

intentionerna med implementeringen. NPM sägs nämligen resultera i en bristande tilltro gentemot klienten, men även en misstro gentemot offentliga tjänstemän som sägs härledas till NPM:s fokus på kostnadseffektivisering. Statsvetaren Patrik Hall (2012) menar att professionella till viss del grundar sina val av insatser, mediciner och behandlingar utifrån det alternativet som framförallt gynnar verksamheten. Samtidigt menar Hall (2012) att kostnadseffektiviseringen inte sällan uttrycks i nedskärning av personalkostnader. Vidare kan det exemplifieras genom att det sociala arbetets praktik effektiviseras genom att prioritera kvantitet före kvalité. Simultant förefaller arbetsbördan ha ökat för enskilda socialarbetare, vilket är en av yttringarna av ständig effektivisering (Chow, Greatbatch & Bracci 2019; Strandell 2019). Ytterligare led i NPM är ett decentraliserat budgetansvar och många socialarbetare beskriver att deras tjänst nu karaktäriseras mer av ekonomi än tidigare, vilket ger upphov till en rollkonflikt för vissa socialarbetare (Berg, Barry & Chandler 2007).

Fortsättningsvis finns en enighet vad gäller dokumentation och dess funktion för det sociala arbetets praktik. Det anses vara en viktig beståndsdel av praktiken för att bland annat garantera rättssäkerhet för samtliga inblandade parter (Matarese & Caswell 2018) och i Sverige har socialtjänsten ett lagstadgat ansvar att dokumentera vid handläggning av ärenden enligt Socialtjänstlagen (SoL) (2001:453). Statsvetaren Marcus Lauri (2015) ställer sig dock kritisk mot dokumentationens utveckling i och med implementeringen av NPM. Lauri (2015) beskriver en dokumentationsbörda och svällande administration, som går bortom rättssäkerheten och SoL:s intention gällande dokumentation. I en välfärd som anordnas och effektiviseras utifrån NPM:s styrningsprinciper förefaller administrativa arbetssysslor, bortsett från den dokumentation som är nödvändig för ett rättssäkert klientarbete, stjäla tid från det reella klientarbetet (Abramovitz & Zelnick 2018; Lauri 2015; Lauri 2016).

Professionellas expertis, omdömesförmåga och engagemang för att bedriva ett framgångsrikt arbete är idag inte lika självklart. Lauri (2015) antyder att välfärdens utveckling gett upphov till ett socialt arbete som i många fall kan upplevas mekaniserat, och som även skapar en distans i förhållande till klienten. Vissa socialarbetare upplever även att styrmekanismerna i det "mekaniserade" arbetet som meningslöst, och att de inskränker den egna professionella autonomin (Lauri 2016). NPM och dess strukturella styrmekanismer kan därmed problematiseras gällande hur enskilda professionellas praktik har påverkats på individnivå. Det blir tydligt att NPM och dess styrmekanismer ökat både arbetsbördan och stressen för praktiker inom fältet (Hall 2012; Lauri 2015; Liff 2015). En stressfull arbetsmiljö, som tydligt präglas av NPM bidrar till att enskilda socialarbetare upplever att de nu måste lära sig manövrera i denna miljö, vilket annars riskerar i en ökad sjukfrånvaro. Professionella socialarbetare anses i sin tur använda olika strategier för att lättare navigera i denna miljö (Abramovitz & Zelnick 2018; Lauri 2015). Enligt Lauri (2015) väljer socialarbetare att hantera arbetsmiljön på olika sätt. Det här exemplifieras genom att socialarbetare antingen väljer att avsluta sin anställning, medvetet skapa en distans till klienten, protestera mot rådande system eller genom att undergräva sina egna empatiska egenskaper för att klara av att bevittna det sociala arbetets praktik. Sammantaget kan strategierna ovan förstås som hanteringsstrategier som tillkommit i en offentlig sektor som effektiviseras med hjälp av NPM:s styrmekanismer (Lauri 2015; Lauri 2016). Linus Sköld et al. (2019) lämnade in motionen 2019/20:2303 “Styrning bortom new public

(8)

- 3 -

management” som framhäver att NPM lett till orimliga arbetskrav för flera

välfärdsprofessioner och att en styrning bortom NPM därmed behövs. En styrning från detta innehar ett fokus att återigen sätta tilliten till professionerna och öka den professionellas autonomi. Riksdagen ställer sig bakom motionen, och det kan därför antas att NPM i dess förlängning givit upphov till en rad stressorer som praktiker möter i sitt arbete. Vidare diskuteras att en förändring är nödvändig för att minska sjukskrivningar och psykisk ohälsa som sägs öka på grund av den här arbetsmiljön (Sköld et al. 2019).

I skrivande stund befinner vi oss mitt i en ny global kris, en pandemi på grund av den nya mutationen av Coronaviruset som ger den smittsamma sjukdomen Covid-19. Folkhälsomyndigheten uppmanar allmänheten att följa deras rekommendationer som tydligt erinrar om social distansering, reseförbud och att förbli hemma från arbetet vid minsta symtom; allt för att minska hastigheten på smittspridningen. Välfärden är hårt belastad, i synnerhet vården, och stora ekonomiska och praktiska insatser har kontinuerligt satts in. Samtidigt har en stor del av utbildningen stängts ner eller distanseras (Folkhälsomyndigheten 2020), och företag har satts i konkurs och människor varslats eller permitterats. Den nuvarande pandemin väntas med stor sannolikhet ge upphov till en ny finanskris och regeringen förutspår ett ras med fyra procentenheter när det kommer till Sveriges BNP. Arbetslösheten befaras öka till nio procent (Cervenka 2020), vilket troligtvis kommer att få stora konsekvenser för världens och Sveriges ekonomi, befolkningen, välfärden och därmed det sociala arbetet.

Finanskrisen på 1990-talet och i synnerhet implementeringen NPM har format det sociala arbetets organisering, där praktiken kommit att allt mer effektiviseras med hjälp av omfattande dokumentation och budgetansvar (Lauri 2015). De här faktorerna har sedermera inverkat på den hur den individuella socialarbetaren upplever arbetet. I dagsläget utgår det sociala arbetet återigen utifrån nya förutsättningar i spåret av virusets globala och nationella utbredning. Möjligtvis kan pandemin komma att förändra organiseringen av det sociala arbetet på ett liknande sätt som finanskrisen och NPM. Detta återstår dock att se i framtiden, men det är inte en omöjlighet att pandemin blir ytterligare ett incitament till ytterligare effektivisering av välfärden, oavsett Skölds et al. (2019) kritik. Just nu, finns som sagt ingen absolut sanning, utan vi kan bara följa förloppet och Folkhälsomyndighetens rekommendationer. Det vi dock redan vet, är att exempelvis social distansering, redan satt märkbara krav på organiseringen av arbetet men även förändrat och påverkat enskilda socialarbetares praktik.

Myndigheternas rekommendationer kring hanteringen av pandemin, där reducering av smittspridning prioriteras, kan anses stå i motsättning till NPM:s kontinuerliga strävan efter att effektivisera välfärden och det sociala arbetet. Å ena sidan är effektivitet utifrån ett pandemiperspektiv att effektivt skydda sig från viruset och begränsa smittspridning, vilket bland annat innefattar att människor håller social distans till varandra. Å andra sidan uttrycks NPM:s effektivitetsideal exempelvis ofta genom ett kvantitativt klientarbete. Här ska klienter passera i ett jämnt effektivt flöde med en viss kvot av klienter eller ärenden som ska behandlas per dag (Abramovitz & Zelnick 2018; Matarese & Caswell 2017; Strandell 2019). Med detta följer att rekommendationerna kring viruset kan stå i motsättning till NPM:s effektivitetsideal. Motsättningen kan exemplifieras på så sätt att den sistnämnda förespråkar mänsklig kontakt varvid den ska begränsas utifrån en pandemi. Därmed borde ett explicit effektivitetsideal rimligtvis inte gå att upprätthålla i samma

(9)

- 4 -

utsträckning under en pågående pandemi där begränsning av smitta behöver sättas främst. NPM och dess styrmekanismer bör därmed med ovan nämnd motsättning i åtanke plausibelt upplevas utifrån ett nytt perspektiv för enskilda socialarbetare. Mot bakgrunden av NPM:s implementering, dess fortskridning samt inverkan på det sociala arbetets praktik förefaller det rimligt att återigen undersöka det sociala arbetet utifrån i dagsläget nya förutsättningar. En till synes ny organisatorisk kontext med nya förutsättningar har uppdagats på grund av Coronaviruset, som plausibelt förändrar praktiken för det sociala arbetet och socialarbetarna som verkar däri. Med detta följer att föreliggande studie ämnar söka belysa hur det strukturellt betingade NPM och dess styrmekanismer effektivitet, budget och dokumentation kan komma till uttryck i praktiken, för enskilda socialarbetare, under den pågående Coronapandemin. Studien ämnar mer specifikt att söka skildra enskilda socialarbetares praktik och deras upplevelser av den under rådande förutsättningar. Slutligen ämnar uppsatsen att söka belysa vilka hanteringsstrategier enskilda socialarbetare använder. Hanteringsstrategier som uppkommer på grund av de stressorer som dels följer med NPM, och dels på grund av en ny stressor: ett dödligt virus.

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet för uppsatsen är att undersöka hur New Public Managements styrmekanismer effektivitet, dokumentation och budget upplevs av socialarbetare i den rådande Coronapandemin. Syftet med studien är tvåfaldigt, då den vidare ämnar undersöka vilka hanteringsstrategier socialarbetare använder för att hantera en stressfull arbetsmiljö under den samtida Coronapandemin. Utifrån ovanstående inledning, problemformulering och syfte anses därmed följande frågor vara av intresse att undersöka:

1. Hur upplever enskilda socialarbetare styrmekanismerna effektivitet, budget och dokumentation i den samtida Coronapandemin?

2. Vilka hanteringsstrategier använder enskilda socialarbetare för att navigera i det sociala arbetets praktik i den samtida Coronapandemin?

(10)

- 5 -

2. KUNSKAPSLÄGE

Följande kapitel utgörs av tre delar. Inledningsvis presenteras forskning om det sociala arbetet i den rådande pandemin. Kunskapslägets andra del fokuserar på forskning kring NPM:s styrmekanismer och vilka hanteringsstrategier enskilda socialarbetare använder i denna miljö. Sista delen sammanfattar kunskapsläget och avslutas sedermera med en kort diskussion kring kapitlet.

2.1 Pandemi och socialt arbete

I dagsläget befinner sig världen i en global pandemi på grund av utbrottet av Corona, som ger sjukdomen Covid-19. Ingen vet med säkerhet när pandemin kommer att vara över (O´leary & Tsui 2020), vilket skapar än mer oroligheter för världens befolkning. Det svenska samhället, befolkningen samt det sociala arbetet kommer i sin tur att få se konsekvenser på grund av viruset. Konsekvenserna som exempelvis restriktioner i rörelsemönster, sociala aktiviteter och ökad arbetslöshet har ändrat förutsättningarna för hur människor lever sina liv. Vidare kommer nya förutsättningar för det sociala arbetet att utrönas som ett led i kölvattnen av pandemins mångfacetterade konsekvenser. Författarna betonar att mycket är under hot på grund av Coronaviruset, vilket kan exemplifieras med begränsningen av människors sociala liv som kraftigt påverkar olika nationers ekonomiska förutsättningar. Därutöver stängs skolor ned, människor förlorar sina jobb, restriktioner sätts upp och psykisk ohälsa förefaller att öka i pandemin (O´leary & Tsui 2020; Walter-McCabe 2020). I den här nya kontexten, med dess tillkommande problematik, följer att socialarbetare och organiseringen av arbetet behöver anordnas efter krisen (O´leary & Tsui 2020).

Den sociala distansering som tillkommit på grund av viruset skapar en viss specifik utsatthet. I dagsläget ser vi redan nu en ökad psykisk ohälsa i form av depressioner och ångestproblematik. Detta är naturligtvis ett fält vilket det sociala arbetet behöver möta upp och svara an på (Walter-McCabe 2020). Vi står även inför en ökad individuell sorg som kan härledas ur många skilda konsekvenser på grund av viruset, exempelvis social isolering, förlust av arbete, förlust av anhörig eller helt enkelt en ökad oro i en orolig tid. Vidare har det rapporterats om att våld i nära relationer, framförallt det våld som riktas mot kvinnor och barn, ökat som en direkt konsekvens av att individer behöver stanna hemma för att begränsa smitta. Denna problematik, som främst drabbar kvinnor och barn behöver synliggöras skyndsamt. Arbetslösheten har även ökat markant och det är framförallt det redan utsatta grupperna, exempelvis personer med osäkra anställningar eller anställda inom branscher som drabbats hårdast av viruset som. Många yrkesgrupper har inte heller den möjligheten att arbeta hemifrån, och förefaller därmed extra utsatta. Sammantaget har, på grund av virusets utbredning, en än mer ökad ojämlikhet i världen etablerats (O´leary & Tsui 2020; Walter-McCabe 2020). Rimligtvis borde en ökad oro, våld i nära relationer och ekonomisk ojämlikhet på grund av en markant ökad arbetslöshet vara en bidragande faktor i att fler kommer söka stöd från socialtjänst och psykiatrin. Det sociala arbetet och dess professionella har en därmed en väsentlig roll att spela, genom att stötta och hjälpa så många som möjligt, på olika sätt, trots att kunskapen om viruset och vetskapen om tidsaspekten är begränsad (O´leary & Tsui 2020; Walter-McCabe 2020). O´leary och Tsui (2020) belyser vidare att det sociala arbetet och dess praktiker har en viktig roll att spela i den pågående pandemin. Att agera rollmodell vad gäller rekommendationerna kring begränsningen av smittspridning är en uppgift socialarbetare bör antaga enligt författarna. Socialarbetare bör, tillsammans med andra välfärdsprofessioner agera

(11)

- 6 -

direkt och handla utefter de befintliga strategierna för att besegra Coronapandemin och dess konsekvenser (O´leary & Tsui 2020). Därmed behöver det sociala arbetet i Sverige, och enskilda socialarbetare bemöta författarnas erinran utifrån befintliga organisatoriska förutsättningar.

2.2 New Public Management och effektivitet

Inom den offentliga sektorn är effektivitet en ledande styrmekanism som tillkom tillsammans med NPM:s implementering (se Hood 1995). Effektiviteten uttrycks på olika sätt, exempelvis genom kostnadseffektivitet, eller genom ett effektivt klientarbete, ofta i kvantitativ mening. Denna förändring har påverkat svensk välfärd sedan slutet på 1980-talet (Strandell 2019) och ett explicit uttryck av effektivitet är standardiseringar (Abramovitz & Zelnick 2018; Matarese & Caswell 2017; Strandell 2019). Standardiserade arbetsuppgifter och arbetsbeskrivningar, där tidsaspekten är i fokus, tycks idag vara en beståndsdel av det sociala arbetet. Det sociala arbetet karaktäriseras även av en utvärderingskultur, där arbetets effektivitet granskas fortlöpande för eventuell samt önskvärd optimering utefter effetivitetsidealet. De senare organisatoriska förändringarna har kommit att betraktas i ljuset av neoliberalism, i den betydelse att NPM implementerades i den offentliga sektorn. En styrning som givit upphov till ett fokus på resultat och ekonomisk vinst utifrån marknadsprinciper (Abramovitz & Zelnick 2018). Författarna beskriver två konsekvenser av standardiseringen: (1) de standardiserade metoderna lyckas inte alltid fånga essensen och komplexiteten i klientens individuella behov, och (2) det sociala arbetet erhåller en karaktär av arbete på löpande band (Abramovitz & Zelnick 2018). Det är mot det standardiserade sociala arbetet som vissa forskare benämner arbetet som mekaniserat (Lauri 2016). Forskning (Strandell 2019) belyser hur det sociala arbetet tenderar att dra in på resurser för att minska utgifterna, vilket kan förstås som en konsekvens som härleds ur effetivitetsidealet. Rebecka Strandell (2019), forskare i socialt arbete, har i sin forskning följt verksamheter inom äldrevården från 2005–2015. Här kunde forskaren urskilja i sitt resultat att antalet klienter/patienter per dag hade ökat signifikant, både för heltid- och timanställda. En ökning från 8,6 till 11,9 klienter. Denna ökning kan förstås utifrån två synvinklar; å ena sidan handlar det om en kostnadseffektivisering som uttrycks i en ökad arbetsintensitet för att få gjort mer på mindre tid. Å andra sidan handlar det om generella budgetinskränkningar, vilket kan härledas direkt till NPM (Strandell 2019). Diskursen om effektivitet är inom socialt arbete överordnad andra värden, vilket kan exemplifieras genom att kvalitet inte sällan undermineras av en ökad kvantitet. Socialarbetarens handlingsutrymme riskerar att inskränkas i förmån till ett effektivt arbete (Rogowski 2011) och redovisningen är ett verktyg som används för att främja effektiviteten. Redovisningen är därtill en styrmekanism för att upprätthålla ett konstant effektivt arbete (Chow, Greatbatch & Bracci 2019).

Syftet med redovisningskulturen och NPM:s reformer var att försöka stävja de problem som den kostsamma offentliga sektorn i grunden anses utgöras av. Viss forskning beskriver dock hur enskilda socialarbetare erhållit ett mer omfattande ekonomiskt ansvar och som nu har ett självständigt ekonomiskt ansvar inför de beslut de fattar i tjänsten. En problematisk aspekt med detta ansvar, som är inbyggt i NPM, är den disciplinerande karaktären som bevarar organisationers effektivitet och kontinuerligt återanpassar de professionella efter effektivitetens ideal (Chow, Greatbatch & Bracci 2019). Författarna belyser det väl i följande citat:

(12)

- 7 -

These are key elements enabling ‘action from a distance’ or the exercise of what Foucault refers to as panoptic power, continuously observing the work and actions of individuals (Chow, Greatbatch & Bracci 2019:1585).

Utifrån citatet beskriver forskarna att utvärderings- och redovisningsaspekter har en disciplinerande funktion, vilka socialarbetare autonomt anpassar sig efter. Sammantaget uttrycks NPM:s effektivitetsideal i det sociala arbetet från olika håll där kostnadseffektivitet är ledande och arbetsuppgifter förefaller att standardiseras för att vinna tid. Med detta följer att arbetet tenderar att anordnas likt det jobb som utförs i fabriken, på löpande band, där det ska gå snabbt, och framförallt i ett jämnt flöde. När resurser stramas åt samtidigt som socialarbetare förväntas ha samma arbetsbelastning som innan, blir konsekvenser ofrånkomliga, som enskilda socialarbetare i sin tur förväntas kunna hantera (Abramovitz & Zelnick 2018).

2.2.1 Det sociala arbetets monetära paradigm

Det ekonomiska perspektivet ses utifrån NPM som en lösning till ett bättre tillhandahållande av offentliga tjänster, och en förbättrad samt billigare välfärd. Marknadsekonomiska lösningar blir dock problematiskt när de ska verka parallellt med välfärdens grundläggande värden, som stadgas i SoL, såsom jämlikhet i levnadsvillkor (Socialtjänstlagen 2001:453). Kostnadseffektiviteten underminerar även det sociala arbetets värden såsom kollektivism och tillförlitlighet (Chow, Greatbatch & Bracci 2019). Sociologen Jessica Jönsson (2019) hävdar att en förstärkt betoning på budget har resulterat i en förskjutning från socialism till neoliberalism, med en överordnad politisk och ekonomisk ideologi. Det som tidigare beskrev välfärden och samhällsnyttan erhåller nu en finansiell karaktär, och enligt Lauri (2016) har en syftesförskjutning skett. I en organisation karakteriserad av NPM används budget som ett styrverktyg, både inom privata, men även inom offentliga organisationer. Forskning (Chow, Greatbatch & Bracci 2019; Lauri 2019) visar hur organisationer inom dagens sociala arbete använder ekonomiska mätinstrument för att inte överskrida satt budget. Detta ekonomiska fokus, resulterar inte sällan i nedskärning av personal, begränsade insatser och hög arbetsbelastning för anställda (Berg, Barry & Chandler 2007; Lauri 2016).

Implementeringen och fortskridningen av NPM har medfört en decentralisering, där det ekonomiska ansvaret delegeras nedåt i organisationsstrukturen. Ett långtgående delegerat budgetansvar medför att socialarbetare i större omfattning tänker i ekonomiska banor och vissa socialarbetare uttrycker att de inte längre känner sig som socionomer, utan ekonomer. Följden av att viktiga beslut överlåts till en lägre nivå, innebär att socialarbetare ges mer ansvar, och som i sin tur ställer högre krav på enskilda socialarbetares beslutsfattande (Berg, Barry & Chandler 2007). Att förhålla sig lojal mot organisationen genom att hushålla med ekonomiska resurser och verka inom de ekonomiska ramarna är en förutsättning, och Lauri (2016) illustrerar hur kostnadseffektivitet utelämnar andra aspekter, exempelvis insatsernas kvalité. Berg, Barry och Chandler (2007) nyanserar dock denna bild, och visar i sin forskning på hur chefer låter budgeten överskridas för att verksamheten ska kunna utföra ett gott socialt arbete. Författarna betonar vidare att det är svårt att förutsäga kostnader i det sociala arbetet på grund av att det sällan kan fastslås hur många som kommer behöva tjänsterna eller när de behövs. Därmed medför detta att budgeten kan överskridas, vilket kan ses som positivt, då klientens behov av hjälp inte inskränks på grund av budget (Ber, Barry & Chandler 2007). Socialarbetares utökade finansiella ansvar kan skapa en distans till klienterna, då socialarbetarna försätts mellan ekonomiska direktiv och klienten. Situationen som

(13)

- 8 -

socialarbetare befinner sig i kan beskrivas som moment 22; att verka för klientens bästa, men samtidigt balansera förutbestämda ekonomiska direktiv (Chow, Greatbatch & Bracci 2019). Organisationens fokus på ekonomi riskerar att skapa en spänning mellan det arbete socialarbetarna vill utföra, och det som faktiskt är möjligt utifrån verksamhetens organisatoriska ram (Postel 2002).

Lauri (2016) hävdar att socialarbetare kan komma att behöva prioritera mellan klienter på grund av en alltför restriktiv budget. Ekonomin styr vem som får hjälp, och individuell behovsprövning, där den professionella bedömer utifrån sin kompetens, där det som är bäst för klienten i fråga underordnas. Argumentet går dock emot svensk socialtjänst lagstadgade ansvar som betonar varje individs rätt till prövning. Socialtjänsten ska främja jämlikhet i levnadsvillkor vad gäller bland annat ekonomisk trygghet. Jämlikheten ska explicit beaktas genom exempelvis en biståndsbedömning, där socialtjänsten utan dröjsmål ska pröva och utreda varje enskilt fall, oberoende av sparbeting vad gäller budget enligt Socialtjänstlagen (2001:453).

Socialarbetare har vanligtvis en stark professionell identitet, och med detta följer en förmåga att använda sig själv som ett verktyg i arbetet. Mot bakgrund av ekonomistyrningen inskränks emellertid deras professionella handlingsutrymme. Kraven att prioritera budget och hålla kostnaderna nere har blivit centralt att eftersträva. Härigenom stramas exempelvis, behandlingstider åt på så vis att klienten är i verksamheten så kort tid som möjligt. Socialarbetare med lägre utbildning, som ställer mindre krav på verksamhetens arbetssätt och klientens välbefinnande har även blivit mer eftertraktat (Lauri 2016). Kvantitet framför kvalitet blir i detta avseende cementerat och synligt, vilket ökar risken att yrkesstoltheten försvinner bland socialarbetarna (Jönsson 2019). Avståndet mellan klient och socialarbetare kolliderar med de personliga ideal som socialarbetaren eftersträvar, vilket i många fall skapar skuld- och skamkänslor hos socialarbetaren, som i sin tur ska hanteras av socialarbetaren (Lauri 2019). På grund av rädslan över att förlora sitt arbete illustrerar Chow, Greatbatch och Bracci (2019) hur socialarbetare tenderar att internalisera ledningens ekonomiska argument:

I don’t think you can stand working like this, under these circumstances, that long, without becoming an unsympathetic person (Lauri 2016:105). Risken att socialarbetare känner ett behov av att “stänga av” sina känslor framkommer i citatet. Det blir därmed tydligt att resultatet kan bli en rollkonflikt för enskilda socialarbetare (Lauri 2019).

2.2.2 Det sociala arbetets dokumentation och dess

konsekvenser

Svensk socialtjänst har en lagstadgad skyldighet att dokumentera vid exempelvis handläggning av ärenden, och är ett viktigt verktyg för ett rättssäkert och klientssäkert arbete (Socialtjänstlagen 2001:453). Dock har nya styrmekanismer tillkommit i samband med NPM:s implementering som nu dominerar det sociala arbetets praktik. En av de största skillnaderna i välfärdssystemet är att systemet blivit föremål för är en omfattande dokumentationsprocedur (Lauri 2016; Jönsson 2019). Dokumentation är ett mångfacetterat begrepp som innefattar all form av skapande, insamling, bearbetning och sammanställning av information, samt fortlöpande journalanteckningar och mejlkonversationer. En möjlighet att utvärdera och jämföra organisationers insatser, bistå med kvalitetssäkring och mäta insatsernas effekt är ytterligare beståndsdelar av dokumentationsbegreppet (Lauri

(14)

- 9 -

2016). Dokumentation i en verksamhet organiserad utefter NPM:s effektivitetsideal är därmed något annat än den lagstadgade skyldigheten att dokumentera vid handläggning. Dokumentationens styrnings- och kontrollfunktion beskrivs allt oftare på ett övervägande negativt sätt, men positiva erfarenheter av utvecklingen är väsentliga att lyfta. Lingvisten Maureen Matarese och sociologen Dorte Caswell (2018) menar att dokumentationen är en central del av det sociala arbetet, för att rättssäkerhet ska kunna garanteras för samtliga parter. Yrkets status, legitimitet och auktoritet har även ökat och Falkenström och Hjärpe (2017) menar att handläggarens roll i mötet med klienterna förenklas när de använder sig av standardiserade verktyg, som ämnar att verka avlastande för den professionella. Denna progressiva utveckling, som ofta legitimeras med att göra det sociala arbetet mer effektivt, tycks inte vara oproblematisk (Jönsson 2019). Forskning (Jönsson 2019; Lauri 2016; Matarese & Caswell 2018) visar hur administrativa uppgifter utgör en stor del av socialarbetarnas tid. Simultant blir andra arbetsuppgifter därmed tillskrivna mindre tid som en konsekvens av en längre tidsåtgång till administrativa arbetsuppgifter (Matarese & Caswell 2018).

Dokumentationskravet fungerar stundvis även som en kontrollfunktion, genom vilken ledningen kan kontrollera de anställda. Ett kontinuerligt iakttagande av anställdas arbete och handlingar stärker Lauris (2016) argument om att det förekommer oetiska tendenser i det NPM organiserade sociala arbetet; i form av disciplinerande övervakning av anställda, ett slags panopticon menar Lauri (2016). Övervakningen beskrivs av vissa forskare resultera i en ofrånkomlig obehagskänsla som infinner sig på grund av att aldrig veta när eller hur granskningen sker. Anställda värnar om sitt arbete och agerar därefter, vilket påverkas av styrsystemets tillkommande belöningar och sanktioner (Chow, Greatbatch & Bracci 2019). Härav följer en lojalitetskonflikt bestående av om professionella ska förhålla sig lojal gentemot organisationen, som sannolikt kommer hämma alliansbyggandet eller klienten (Postle 2002). I fråga om klienterna, utsetts även dem för denna genomgripande kontroll och övervakning (Jönsson 2019), som i sin tur leder till att deras autonomi och integritet reduceras. En upplevelse av att ständigt känna sig misstrodd är i detta avseende en konsekvens (Strandell 2019).

Sociologerna Mimi Abramovitz och Jennifer Zelnick (2018) redogör för hur den neoliberala styrningen inte ger utrymme till socialarbetarnas autonomi eller professionella expertis. En detaljstyrning av administrativa arbetsuppgifter och en mekaniserad kunskapsbas kan leda till en avprofessionalisering. De administrativa kraven som påverkar anställda inskränker på den tid de har för att ägna sig åt det de själva anser ingår i deras kompetens. Professionellas upplevelse av både yrkesrollen i allmänhet och arbetet med dokumentation i synnerhet blir här påverkat (Abramovitz & Zelnick 2018). En socialarbetare som arbetar inom barn- och familj förtydligar problematiken kring detaljstyrningen:

I feel like a programmed machine... This is not what I have been educated for. Everything is so standardised. I have left my jobs several times and found another, believing that it would be better somewhere else and I could work differently, but it was not the case, it is the same everywhere (Jönsson 2019:218).

Socialarbetare arbetar enligt författaren under ouppnåeliga krav med otillräckliga resurser. Den förändring som syftar till att förbättra rättssäkerheten och utöka transparensen har istället visats sig vara kontraproduktivt utifrån effetivitetsidealet (Jönsson 2019). Den tilltagande dokumentationen uttrycks närmare bestämt i en

(15)

- 10 -

upptagenhet över att förbli lojal gentemot organisationen som utökar kraven på dokumentationen. Det akuta och väsentliga hamnar många gånger i skymundan, vilket resulterar i att klientarbetet undermineras (Lauri 2016). Forskning (Lauri 2016; Lauri 2019; Strandell 2019) hävdar att utvecklingen medfört förhöjda stressnivåer för professionella, som i krisen förvärras av det faktum att klientelet ökar i kombination med nedskärning av bemanning och är en ofrånkomlig konsekvens av NPM:s styrning (Strandell 2019). Sjukskrivningar, obetald övertid och professionella som känner sig otillräckliga är ett faktum och de administrativa arbetsuppgifterna beskrivs härigenom som en motpol till de arbetsuppgifter som skapar arbetsglädje. Relationer och engagemang i förändringsprocesser underkastas och motivationen för både professionell och klient avtar. Falkenström och Hjärpe (2017) menar att dokumentation ofta ställs i motsatsförhållande till centrala, meningsskapande drivkrafter för socialarbetare, som främst antas utgöras av klientkontakt och förändringsprocesser. Författarna menar att dokumentationen istället kan fungera som ett tillfälle att reflektera kring ärenden och få en chans att överblicka situationen. En nödvändig distans till klienterna skapas också genom dokumentationen och det finns därtill aspekter av dokumenterande som upplevs meningsfulla och som underlättar socialarbetarens arbets- och känsloliv (Falkenström & Hjärpe 2017).

Nya ålagda skyldigheter gällande dokumentationskraven försvaras med att organisationer blir mer rättssäkert (Matarese & Caswell 2018), medborgarnas insyn ökar och att samhället i stort effektiviseras. Dokumentationen beskrivs ge en möjlighet till omställning och underlätta för den professionella att skapa struktur och förutsägbarhet i ärendets gång. Resultatet kan bli en känsla av att ha kontroll i ärenden som ofta är komplexa och mångfacetterade (Falkenström & Hjärpe 2017). Utifrån forskningsläget, beskriver dessvärre inte dessa argument hela bilden. Socialarbetarens perspektiv synliggör hur en stor del av arbetstiden utgörs av dokumentation som istället anses borde avsättas för klienter enligt dem själva. Dokumentationens kontrollfunktion undergräver socialarbetarens profession och Jönsson (2019) hävdar att hjärtat i det sociala arbetet har försvunnit. Härmed ökar också risken att socialarbetare lämnar yrket eller insjuknar. De här konsekvenserna förefaller vara vanligare i en organisation som är starkt präglad av NPM (Jönsson 2019). Avslutningsvis gällande temat dokumentation är det återigen värt nämna att de socialarbetare som arbetar med myndighetsutövning utifrån en svensk kontext, och sålunda arbetar med tillämpning av SoL (Socialtjänstlagen 2001:453) har en lagstadgad skyldighet att föra dokumentation vid bland annat beslutsfattning. Med andra ord kan sålunda inte all dokumentation ses ur ett kritiskt perspektiv, utan är ett viktigt verktyg för det sociala arbetet och dess enskilda socialarbetare.

2.2.3 NPM och socialarbetares hanteringsstrategier

Praktiker inom det sociala arbetets organisatoriska kontext hanterar en arbetsmiljö präglad av NPM:s styrmekanismer på olika vis. Forskningen belyser och nyanserar olika hanteringsstrategier som används för att manövrera i en stressfull arbetsmiljö. Forskarna i socialt arbete Airi Mitendorf och Hans Van Ewijk (2019), illustrerar att fokus på ansvarsskyldighet har befäst barriärer mellan socialarbetaren och klienten. Barriären syftar till, utifrån en organisatorisk nivå att klienter ska avverkas snabbt och effektivt. Centrala värden inom socialt arbete, såsom relationsskapande, att lyssna och att se klienten underkastas i förmån till det byråkratiska resultatstyrda systemet och forskning menar att systemet utgör ett hot mot det sociala arbetets identitet, hjärta och kärna, det mellanmänskliga mötet (Mitendorf & Van Ewijk 2019).

(16)

- 11 -

När det sociala arbetet organiseras i en neoliberal tappning förefaller sociala problem koncentreras till individen vilket medför att arbetet och utsattheten blir allt mer individualiserat. Forskare belyser att socialarbetare som internaliserat NPM:s styrning i en högre grad har ett individualiserat fokus, vilket bidrar till att strukturellt betingade problem förlorar sin plats inom det sociala arbetet. Klienten får i denna kontext ett aktörskap som hen själv ska använda till att ta sig ur de sociala problemen, om tillräcklig viljestyrka finns. Häri skambeläggs klienterna som inte har den individuella viljestyrka som efterfrågas. Trots vetskapen om att strukturella problem inte går att lösa endast med individens viljestyrka (Mitendorf & Van Ewijk 2019). Marknadiseringen av det sociala arbetet, erhåller enligt Abramovitz och Zelnick (2018) vad de benämner som, perversa konsekvenser. Hanteringsstrategier ter sig på olika sätt, exempelvis genom att socialarbetaren kastar in handduken och följer strömmen, eller att klienterna börjar beskyllas när förväntade resultat inte uppnås. Arbetet tenderar att kategorisera klienter utifrån de som förtjänar och inte förtjänar hjälp, vilket enligt författarna är en direkt konsekvens av marknadiseringen av det sociala arbetet. Därutöver fabricerar arbetare data som de inte har tid att samla in för att hjälpa klienter. Den övermäktiga dokumentationen resulterar stundvis i att professionella vägrar arbeta med administrativa uppgifter. Slutligen menar forskarna att arbetet erhåller en altruistisk karaktär, vilket beskrivs som att socialarbetare får arbeta på obetald övertid för att möta klientens behov (Abramovitz & Zelnick 2018).

Lauri (2016) är ytterligare en forskare som belyser hur socialarbetare manövrerar i den stressade arbetsmiljö de många gånger befinner sig inom. Effetivitetsidealet och dokumentation tyckas stjäla tid från det riktiga social arbetet, det vill säga med klienten. Återanvändning av gamla dokument vid dokumentering, och att sålla bort vissa beståndsdelar av den förefaller vara tekniker som används för att arbetsmiljön ska bli hanterbar (Lauri 2016). Dock är återanvändningen av dokument meningslöst enligt intervjupersonerna i artikeln. Många gånger är det även kontraproduktivt utifrån ett effektivitetsperspektiv:

Emma says she can use the copy-paste prompt or recycle old documents, but like Helene she points to the meaninglessness of this kind of documentation as well as the dangers of not doing a fresh assessment (Lauri 2016:121).

Citatet illustrerar meningslösheten i denna klipp- och klistra funktion väl. Följaktligen tappar socialarbetare intresse för arbetet, och Lauri (2016) beskriver en strategi som går ut på att drömma sig bort från arbetsplatsen, eller att helt enkelt säga upp sig och söka nytt jobb. Förhoppningen är att en ny arbetsplats ska lätta på arbetsbördan. Slutligen upplevs vissa standardiserade mallar som meningslösa av socialarbetare. Mallarna är sällan individanpassade utifrån de enskilda fallen, utan en standardmall används. Här ska viss information alltid dokumenteras och vara med, oavsett dess relevans för det enskilda fallet, vilket är en bidragande faktor till känslor av meningslöshet (Lauri 2016).

2.3 Sammanfattning av kunskapsläge

Inledningsvis står det klart att det sociala arbetet står inför stora utmaningar utifrån nya organisatoriska förutsättningar för det sociala arbetets praktik under pandemin. I en orolig tid har psykisk ohälsa ökat, antalet kvinnor och barn som blir utsatta för

(17)

- 12 -

våld rapporterats ha ökat och en markant ökad arbetslöshet är idag ett faktum. Socialarbetare och dess organisationer behöver idag anpassa arbetet efter nya kontextuella förutsättningar på grund av Coronavirusets globala utbredning. Det sociala arbetet bär idag ett ansvar för att besvara konsekvenserna i kölvattnet av Coronaviruset, både globalt och nationellt.

Mot bakgrund av NPM:s implementering (se Hood 1995), utbredning och cementering i välfärdens organisatoriska kontexter förefaller effektiviteten, budget och dokumentation vara tre bärande begrepp. Vidare tar sig begreppen olika explicita, men även implicita uttryck. Effektivitet utmärker sig framförallt genom kostnadseffektivitet, utvärderings- och redovisningsaspekter, diverse standardiseringar av arbetet, där det sociala arbetet ibland likställs med arbete på löpande band. Resurser stramas åt, samtidigt som professionerna förväntas utföra samma jobb, med samma, eller bättre kvalitet. Dokumentation är och har länge varit ett viktigt verktyg för att utföra ett gott socialt arbete, och handläggare har ett lagstadgat ansvar att dokumentera. Dokumentation ger socialarbetaren en nödvändig distans till klienten och ger upphov för tid till känslobearbetning för den professionella. Utöver detta förefaller dokumentation i förlängningen vara ett sätt att styra arbetet, vilket kan försvaras med argument om rättssäkerhet och transparens för samhället och dess medborgare. Därtill är detta ett led i effektiviseringen, som med tydliga kontrollfunktioner där enskild socialarbetare autonomt anpassar sig efter dess disciplinerande funktioner.

Därutöver beskriver den forskning som presenterats i föreliggande kapitel att dokumentationsbördan ökat och tar upp en stor del av socialarbetares arbetstid, och mindre tid kan därmed åläggas direkt klientarbete. Marknadsprinciper dominerar mer och mer i det sociala arbetets sfär, vilket underminerar klientarbete till viss del. Ett monetärt paradigm går att urskilja i det sociala arbetets grund, där socialarbetare stundvis tillskrivs ekonomiskt ansvar på olika sätt. Insatser beviljas utifrån budget, och inte utifrån klientens individuella, vilket kan kontrasteras mot socialtjänstlagens intention och mål. Dock nyanseras detta mot viss forskning vilken belyser stora budgetöverskridningar i förmån för ett gott socialt arbete. Det sociala arbetet beskrivs som mekaniserat, och det hanteras på en mängd olika sätt, där vissa beskyller klienten och andra väljer att sluta eller blir likgiltiga. Med detta följer att socialarbetare ska navigera i denna miljö, vilket de gör med hjälp av olika hanteringsstrategier. Att beskylla klienten och arbeta individbaserat är en strategi. Andra väljer att byta arbetsplats, men befinner sig i samma situation snabbt igen. En del drömmer sig bort från arbetsplatsen eller jobbar på obetald övertid, vilket benämns som ett altruistiskt socialt arbete.

2.4 Vidare forskning

I uppsatsens inledande kapitel gavs en kort beskrivning av den goda intentionen bakom implementeringen av NPM. I stora drag var NPM:s grundläggande syfte att säkerställa en god förvaltning av skattebetalares pengar, och med detta öka ansvarsskyldighet vad gäller förvaltningen av utgifterna. Därtill var det ett led i att minska korruption och nepotism. Konsekvenserna av finanskrisen på 90-talet utgjorde ytterligare incitament till implementeringen, då modellen ansågs kunna stävja höga kostnader, och därmed kunna hantera de ökade utgifterna på ett kostnadseffektivt och smidigt sätt (Hood 1995; Liljegren & Parding 2010).

Både forskningen presenterat ovan, och politikerna Sköld et al. (2019) har kritiserat NPM:s cementerade roll och framträdande i välfärden. Mot bakgrund av detta

(18)

- 13 -

förefaller det som att vi i dagsläget, 30 år senare, står inför ett annorlunda uttryckssätt vad gäller NPM och effektivitet, budget och dokumentation än vad de goda intentionerna med implementeringen från början utgjordes av. Utöver detta står vi idag inför en ny situation på grund av den nuvarande Coronapandemin. Enligt forskningen beskrivs effektivitet utifrån NPM exempelvis som ett sätt att avverka klienter snabbt, smidigt och i ett jämt flöde, ett så kallat kvantitativt klientarbete. Frågan är om detta är möjligt i en tid där Folkhälsomyndigheten rekommendationer kring hanteringen av viruset behöver komma först. Rekommendationerna kan därmed anses stå i motsättning till ett effektiviserat kvantitativt klientarbetet då begränsningen av smittspridning måste sättas främst. En fråga är dock om NPM och dess styrmekanismer erhåller ett liknande uttryckssätt i en till synes ny kontext. Plausibelt är det något annat som går före NPM:s strävan efter ständiga effektiviseringar. Begränsning av smitta måste som nämnt sättas främst i en pandemi. Uppsatsen ämnar bygga vidare på den kunskapsbas som presenterades ovan på flera sätt; utifrån en pandemisk kontext med ett explicit perspektiv från socialsekreterare i södra Sverige. Därtill bygger uppsatsen vidare på kunskapsbasen med ett nytt insamlat datamaterial. I skrivande stund existerar ingen forskning på hur NPM:s styrmekanismer upplevs, uttrycks och hanteras av enskilda socialarbetare under rådande förutsättningar i pandemin. Därmed erhåller föreliggande uppsats en unik position inom forskningsfältet och är sålunda samtida relevant.

(19)

- 14 -

3. TEORI

I föreliggande kapitel presenteras först uppsatsens teoretiska ramverk. För att följa studiens syfte och frågeställningar har två ingångar valts; Gestaltpsykologi och

Copingstrategier. Den gestaltpsykologiska teorin kompletteras med Den Naturliga Inställningens begreppsrepertoar. Kapitlet avslutas med en kort sammanfattning

samt en diskussion kring hur det teoretiska ramverket kan förstås ur ett processuellt och holistiskt perspektiv.

3.1 Gestaltpsykologi

Några av gestaltpsykologins främsta upphovsmän; Max Wertheimer, Kurt Koffka och Wolfgang Köhler argumenterade för att psykologiska erfarenheter aldrig är statiska element. Erfarenheter sägs bestå av ett organiserat men dynamiskt och ständigt föränderligt fält av händelser, som interagerar och ömsesidigt påverkar varandra (Korchin 1976). Människan eftersträvar alltid efter en sammanhängande helhet, som i sin tur påverkar människans tolkning av sinnesintryck, närmare bestämt perception. Helheten beskrivs som mer än summan av delarna, vilket medför att individuella händelser blir sekundärt (Bourne Jr, Dominovski & Loftus 1979; Wagemans et al. 2012). I praktiken kan detta exemplifieras genom att när en människa befinner sig i en missbruksbehandling och tar ett återfall. Istället för att fokusera på den individuella händelsen, det vill säga återfallet, finns möjligheten att synliggöra helheten, och komplettera exempelvis hur aktiv personen varit i behandling, bakomliggande orsaker till återfallet eller motivationen till att bli drogfri. Återfallet måste här ses som mer än summan av delarna adderade tillsammans, för att erhålla den holistiska helheten. Professor i experimentell psykologi, Johan Wagemans et al. (2012) hävdar att människan har ett behov av att skapa fullständiga bilder och erfarenheter, och fyller därigenom i det som fattas för att göra en upplevelse, men även livet, begripligt och meningsfullt.

Subjektet skapar gestalter som formar helheten, vilket underlättar människans varseblivning (Rubin 2001). Inom gestaltpsykologin formulerades lagar,

gestaltlagar, för hur sinnesintryck organiseras till meningsfulla helheter, vilka är

centrala för vårt sätt att uppfatta vår omvärld. Två av de mer kända lagarna, eller gestaltprinciper, brukar vanligtvis återges som likhetslagen, som säger att människan tenderar att uppfatta liknande föremål, personer och händelse som hophörande, samt närhetslagen, som redogör hur människan omedvetet tenderar att gruppera saker som ligger närmast varandra (Westen 1998). De två lagarna kan exemplifieras på följande sätt; om en individ går in i ett rum fullt av hundar, och i mitten står en större katt, så tenderar individen att gruppera de föremål som är lika och närmast varandra, för att skapa en helhet. Katten kommer i teorin differentieras som ett främmande objekt tillsammans med hundarna.

En lag, som för denna uppsats blir relevant är Figur och bakgrund som ämnar till att beskriva människans perception. Lagen visar på att människan uppfattar alla perceptuella fenomen som figurer mot en bakgrund, vilket kan exemplifieras som en svart penna mot ett vitt papper. Bakgrunden blir här det vita pappret, och den framträdande figuren som gestaltar sig blir den svarta pennan (Westen 1998). Filosofen Edgar Rubin (2001) beskriver att människans figur är det som är, för oss själva, mest centralt och där subjektets fokus omedelbart hamnar. I relation till figuren infinner sig en diffus bakgrund, som hamnar i skymundan på grund av den skarpa figur som i subjektets värld är en självklarhet (Rubin 2001). Rubin (2001) menar att figuren och bakgrunden konstrueras gentemot varandra, där det fält som

(20)

- 15 -

är litet och blir omslutet av det större, förefaller bli figur mot den större bakgrunden. Människor har olika erfarenheter och ser situationer på olika sätt. Denna bakgrund blir härigenom nödvändig att medvetandegöras, dels för att förstå sitt eget sammanhang men även andras (Bourne Jr, Dominovski & Loftus 1979). Med hjälp av Rubins (2001) teori och lag, om figuren och bakgrunden, kan socialarbetares perception av figuren bli begriplig. Samtidigt kan den hjälpa oss se om den förändrats i den nuvarande pandemiska kontexten. Utifrån kunskapsläget förefaller NPM vara styrande och cementerat. Med detta följer att Rubins (2001) teori kan tillämpas. Rimligtvis är det NPM som konstruerar bakgrunden, och här gestaltar sig effektivitet, budget och dokumentation som figur, likt vad som redovisades i uppsatsens kunskapsläge. Prioriteringar förändras i en pandemi, där reducering av smittspridning måste gå först, vilket kan komma att förändra bakgrunden och därmed vad som kommer åskådliggöras som figur för enskilda socialarbetare. Frågan är dock hur styrmekanismerna som figurerna gestaltar sig mot en bakgrund som numer präglas av en samtida pandemi. Med detta i åtanke blir Rubins (2001) teori kring figur och bakgrund relevant för den här studien.

3.1.1 Den naturliga inställningen

I en kris upplever människan sin verklighet på olika sätt, vilket utifrån vad Luft (1998) menar med den naturliga inställningen blir begripligt. Den naturliga inställningen används för att beskriva varje människas vardagliga förhållningssätt till och mottaglighet inför världen. Denna inställning beskrivs som en naturligt given och oreflekterade inställning till världen (Broome 2012). Luft (1998) hävdar att en ordning vidmakthålls när tvivel sätts åt sidan. Denna ordning är en väsentlig aspekt i människans liv då den fungerar som naturlig bakgrund (Rubin 2001). Den naturliga inställningen är gemensam för alla, där människor förlitar sig på rutiner och förutsätter att de runt omkring gör detsamma. Denna inställning, även beskriven som livsvärld, är osynlig för människan, och människan är inte medveten om att hen befinner sig i den. Vår egen verklighet anses samtidigt vara den enda och tas för given. Inställningen blir synlig först i en reflektion, när individen betraktar, på en metanivå, sitt eget betraktande av världen. När människans naturliga inställning medvetandegörs intar individen direkt en annan inställning (Luft 1998). Människan befinner sig utifrån en historisk position som bestäms av tidigare erfarenheter och det är utifrån denna punkt individer upplever världen, livsvärlden. En utmaning är att människor lever i olika livsvärldar som riskerar att kollidera med varandra, vilket resulterar i konflikt som ofta utgörs av en bristande insikt och förståelse. Luft (1998) betonar vikten av att släppa sin egen livsvärld och leva sig in i andras, vilket härigenom kan bredda den så kallade horisonten. Horisonten är inte statisk utan kan förändras beroende på vilket perspektiv individen intar. För att det ska bli möjligt krävs att individen parentessätter sin intellektuella och perceptiva tro samt den förförståelse som individen präglas av. Detta går under benämningen epoché (Broome 2012) och i skapandet av nya erfarenheter möjliggörs nya horisonter som blir uttryck för levd erfarenhet, ny livsvärld samt naturlig inställning (Broome 2012; Luft 1998).

I föreliggande studie kompletteras gestaltpsykologins begreppsrepetoar med Lufts (1998) och Broomes (2012) argument och begrepp kring den naturliga inställningen, livsvärld, horisont och epoché. Det sociala arbetets praktik, i synnerhet inom region och myndighetskontext har länge haft en livsvärld präglad av NPM och dess styrmekanismer; effektivitet, budget och dokumentation. Denna livsvärld är som redovisat ovan, många gånger osynlig för oss, och existerar i

(21)

- 16 -

bakgrunden (Rubin 2001). Mot bakgrund av pandemin har det sociala arbetet, som flera andra organisationer, behövt genomgå förändringar. Utifrån vad Luft (1998) menar med horisont, är detta begrepp meningsfullt att använda i analysen för att förstå den expanderade och förnyade livsvärld pandemin möjligen ger upphov till. En epoché blir nödvändig för att bredda sitt perspektiv och som dessutom bidrar till en fördjupad förståelse, både för det sociala arbetet i helhet, och den enskilde socialarbetarens livsvärld, vilket blir behjälpligt i en pandemi (Broome 2012; Luft 1998).

3.2 Copingstrategier

Som en del av helheten i det teoretiska ramverkets för uppsatsen tillämpas psykologerna Richard S. Lazarus och Susan Folkmans (1984) teori om Coping. Teorin väntas bringa förståelse för de olika strategier socialarbetare använder sig av, nu när de arbetar i en organisation mitt i pandemin. Sannolikt utkristalliserar samt gestaltar en pandemi nya copingstrategier mot en till synes ny bakgrund (Rubin 2001) präglad av dels NPM, dels av Coronapandemin. Lazarus och Folkman (1984) inleder sin teori med en egen definiering av vad coping innebär:

constantly changing cognitive and behavioral efforts to manage specific external and/or internal demands that are appraised as taxing or exceeding the resources of the person (Lazarus & Folkman:141).

Citatet och definitionen beskriver en process av konstanta kognitiva och beteendeförändringar för att hantera interna och externa krav, som bedöms besvärliga och överstiger människans egna resurser. Copingstrategier anses vara dynamiska där människan anpassar, utvecklar och applicerar olika strategier utifrån den kontext och hot eller krav som upplevs. NPM:s styrmekanismer och den rådande pandemin kan förstås som en ny bakgrund (2001) med både interna och externa krav och stressorer. Copingstrategierna begripliggörs av författarna utifrån två olika kategorier; problemfokuserad och emotionsfokuserad coping, vilka kommer vara två vägledande begrepp i uppsatsens fortskridning (Carver & Connor-Smith 2010; Lazarus & Folkman 1984; Park, Armeli & Tennen 2004).

3.2.1 Problemfokuserad coping

Individen tillämpar främst de problemfokuserade copingstrategierna de värderar situationen som hanterbar med hjälp av strategier med problemlösande karaktär (Park, Armeli & Tennen 2004). Med andra ord tillämpar inte individen dessa strategier när de inte förväntas kunna lösa situationen och denna coping fokuserar på att hantera eller förändra oroväckande problem. Problemfokuserad coping handlar om att definiera problemet, hitta alternativa lösningar och överväga dess för- och nackdelar för att därefter tillämpa dem på aktuell situation. Genom att analysera och hitta orsakens kärna ökar sannolikheten att problemen begränsas. Denna del av problemfokuserad coping benämns som problemlösande process, som riktar in sig på miljön människan befinner sig inom (Lazarus & Folkman 1984). Det finns även problemfokuserade strategier som riktas inåt. Strategierna tar sig i uttryck hos människor på ett differentierat sätt. Individen kan exempelvis förändra sin ambitionsnivå, reducera det självcentrerade egot eller lära sig nya beteenden eller färdigheter för att hantera situationen (Lazarus & Folkman 1984).

(22)

- 17 -

3.2.2 Emotionsfokuserad coping

Lazarus och Folkman (1984) menar att emotionsfokuserad coping används som avlastning och för att reducera negativa känslor och emotionell stress. Individen använder först den emotionsfokuserade copingen efter bedömningen att inget kan göras med hjälp av de problemfokuserad strategierna. Författarna menar att distansering, förnekelse av problemet, att söka emotionellt stöd och att acceptera situationen är vanligt förekommande beståndsdelar av den emotionsfokuserade copingen. Vidare, utgörs de också utav en meningsalternerande strategi, vilket innebär att individen omvärderar situationen för att göra den mer hanterbar (Lazarus & Folkman 1984). Meningsalternering kan exemplifieras nu i krisen; ”Det kunde varit värre” eller ”Det finns viktigare saker att göra än att bunkra mat i krisen”. De två citaten förefaller ändra meningen eller hur situationerna upplevs, vilket enligt Lazarus och Folkman (1984) gör de lättare att hantera för individen. Författarna betonar dock, att inte alla emotionsfokuserade copingstrategier söker att ändra meningen med specifika situationer. Copingstrategier som att träna, dricka alkohol, meditation och att söka kurativt- eller psykologiskt stöd är inte alltid omvärderande eller meningsalternerande i sig. Det kan exemplifieras genom att terapi hos en psykolog de facto kan lösa problemet, och blir sålunda en problemfokuserad copingstrategi (Lazarus & Folkman 1984). Ett undvikande beteende för att hantera externa- och interna krav och självbedrägeri är ytterligare beståndsdel i den emotionsfokuserade copingen. Bedrägeriet utgörs bland annat av att förneka situationer, eller att förbli optimistisk och hoppfull, exempelvis genom att individen försöker intala sig själv att det som hände inte spelade någon roll, eller haft någon inverkan på individens liv. Självbedrägeriet utförs inte på ett medvetet plan, då detta neutraliserar bedrägeriet (Lazarus & Folkman 1984).

Ur uppsatsens kunskapsläge står det klart att socialarbetare använder olika hanteringsstrategier i en arbetsmiljö karakteriserad av NPM. Utöver NPM står socialarbetaren idag inför ett nytt externt krav som ska hanteras, Corona. Idag behöver socialarbetaren navigera i den här nya miljön och häri hantera flera simultana krav. Den nya miljön på grund av pandemin kan förstås som en ny bakgrund eller naturlig inställning (Broome 2012; Luft 1998; Rubin 2001) där nya copingstrategier uppkommer beroende på vad bakgrunden utgörs av.

3.3 Teoriernas holistiska tillämpning

Enligt Rubin (2001) är figuren det som är synligt för individen, medan bakgrunden är i skymundan. Vidare konstrueras Figur och bakgrund i relation till varandra, där det största fältet som omsluter det mindre förefaller bli bakgrunden. Det mindre, omslutna fältet, blir istället det som synliggörs, det vill säga subjektets figur. Detta kan exemplifieras genom att NPM utgör det stora fältet som omsluter det sociala arbetet. Det lilla fältet, det vill säga figuren, tycks här vara effektivitet, budget och dokumentation. Och mot denna bakgrund, karakteriserad av NPM, gestaltar sig effektivitet som figur genom exempelvis standardiseringar. Frågan är dock, hur effektivitet, budget och dokumentation som figurer, gestaltar sig mot en bakgrund som kanske numera är karakteriserad av pandemin, och vilka copingstrategier som blir tillämpliga mot denna bakgrund.

Rubins (2001) teori kring Figur och Bakgrund, kompletteras med Lufts (1998) teorier om den naturliga inställningen och livsvärlden. Luft (1998) menar att individen i likhet med Rubins (2001) teori kring bakgrunden, är omedveten om sin egen livsvärld. Livsvärlden används synonymt med den naturliga inställningen i föreliggande uppsats. Livsvärlden kan dock expanderas och nyanseras utifrån ett