Var det så klokt?
Analys av Sveriges val att inte tillträda till
FNs konvention om förbud mot kärnvapen
Natali Olovson
Självständigt arbete, 15hp
Statsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet Påbyggnadskurs
HT 2019
Handledare: Kjell Engelbrekt Antal ord: 12 529
Innehållsförteckning
1. Inledning 3
1.1 Bakgrund 3
1.2 Forskningsproblem och frågeställning 6
1.3 Syfte 7 2. Teoretiskt ramverk 7 2.1 Tidigare forskning 7 2.2 Teori 12 4. Tillvägagångssätt 15 4.1 Metod 15 4.2 Operationalisering 18 4.3 Material 19 5. Analys 20
5.1 Rational Actor Model 20
5.2 Giltighetsprövning 31
6. Slutsats 36
7. Vidare forskning 38
1. Inledning 1.1 Bakgrund
2017 var ett revolutionerade år för nedrustning- och ickespridningsarbetet kring kärnvapen. Under en uppdelad period på tre tillfällen hölls under året en Förenta Nationerna (FN) konferens i syfte att förhandla om ett internationellt förbud mot kärnvapen , ett fenomen som tidigare misslyckats. 1 2
Förhoppningen denna gång var att den nya konventionen skulle vara ytterligare ett steg i ledet mot en kärnvapenfri värld. För att uppnå det målet bestämdes att utveckling, testning, utplacering samt 3
användning och hot om kärnvapen utgör avtalskränkningar. Utrikesdeklarationen från 2019 visar 4
att Sverige delade förhoppningen om total eliminering av kärnvapen och deltog aktivt i förhandlingsarbetet kring konventionen. 130 av världens kärnvapenfria stater deltog i 5
förhandlingarna, dock ingen kärnvapenmakt. Vid omröstningen i FN den 7 juli 2017 valde Sverige att rösta för den nya konventionen och på basis av 122 ja-röster antogs den. 2019 har konventionen 6
uppnått 80 signaturer och 34 folkrättsligt bundna stater. Sverige är inte en av dessa 34 stater då 7
regeringens ställningstagande till konventionen landade i en utebliven anslutning, trots att landet tidigare röstat ja till konventionen. F.d utrikesminister Margot Wallström var noga med att påpeka att en anslutning ”i nuläget” inte kommer att ske , vilket väcker nyfikenhet kring resonemanget 8
bakom beslutet. Det väcker frågor kring om det var ett rationellt beslut, och under vilka förutsättningar beslutet skulle kunna ändras i framtiden.
United Nations; Communications from the President; United Nations; (https://www.un.org/disarmament/tpnw/
1
president.html), (hämtad: 191207)
Gierow, Klas, Sverige och icke-spridning av kärnvapen, Utrikesdepartementet, Stockholm, 1990, s. 8
2
United Nations; Communications from the President; United Nations; (https://www.un.org/disarmament/tpnw/
3
president.html), (hämtad: 191207)
Levin, Clara och Lind, Josefin; Ett förbud mot kärnvapen; Svenska Läkare mot Kärnvapen; 191202; (http://
4
laromkarnvapen.se/karnvapen-varlden/att-forbjuda-karnvapen/), (hämtad 191207)
Wallström, Margot; Utrikesdeklaration 2019; Regeringskansliet; publicerad 190213; https://www.regeringen.se/tal/
5
20192/02/utrikesdeklarationen-2019/, hämtad 200108
Levin, Clara och Lind, Josefin; Ett förbud mot kärnvapen; Svenska Läkare mot Kärnvapen; 191202; (http://
6
laromkarnvapen.se/karnvapen-varlden/att-forbjuda-karnvapen/), (hämtad 191207)
United Nations; Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons; United Nations; (http://disarmament.un.org/treaties/t/
7
tpnw); (hämtad 191207)
Fock, Carin, Jansson, Ida, Lönnroth, Alexandra. Wallström: Sverige kommer inte att skriva under FN-förbud mot
8
kärnvapen. Sveriges Television Nyheter. publicerad 190712 https://www.svt.se/nyheter/inrikes/sa-anser-sverige-om-karnvapennedrustningen, (hämtad 191207)
Sverige har en lång historia av aktiv närvaro inom kärnvapenområdet. Under kalla kriget påbörjades processen att utveckla ett svenskt kärnvapen, vilket sedan stoppades. Sverige var en av de få stater utan kärnvapen som hade den tekniska förmågan att relativt snabbt anförskaffa sig sådana. Efter 9
den vändpunkten har åtskillig tid och engagemang lagts ned för att arbeta för en nedrustning och ickespridning. 10
Det internationella fokuset under kalla kriget låg främst på amerikanska och sovjetiska arsenaler, då de utgjorde det främsta strategiska elementet i kalla kriget. Efter krigsslutet hamnade kärnvapnen i skymundan , men spridningen fortsatte till att idag innefatta Kina, Storbritannien, Frankrike, 11
Indien, Pakistan och Israel, utöver USA och Ryssland. Även Iran och Nordkorea tros ha förmågan att tillverka vapnet. Kärnvapen hamnade åter i rampljuset under 2000-talet då stormaktskonflikter 12
än en gång intog den internationella scenen. Ett tydligt exempel är den ryska annekteringen av 13
Krimhalvön år 2014, då President Vladimir Putin kom med nukleära hot i försök att avskräcka NATO från att intervenera. Annekteringen och hoten utgör folkrättsliga kränkningar och den 14
säkerhetspolitiska ordningen i Europa har på grund av dem upplevts som hotad, anser Försvarsdepartementet. Även i Östasien finns risken för stormaktskonflikt och 15
kärnvapenanvändning, då både Kinas och Nordkoreas beteende blivit allt mer aggressivt. 16
Den svenska neutralitetspolitiken som rådde under kalla kriget fick sitt slut i och med den
solidaritetsförklaring som framfördes 2009, och återigen 2015. Solidaritetsförklaringen stipulerade att Sverige varken skulle förhålla sig neutral eller passiv om ett EU- eller grannland drabbades av angrepp eller katastrof. En förhoppning om att undsättningen var ömsesidig finns även med. Det 17
säkerhetspolitiska läget för Sverige idag bedöms av militära underrättelse- och säkerhetstjänsten
Gierow, 1990, s. 7
9
Ibid, s. 7
10
Kroenig, Matthew, The logic of American nuclear strategy: why strategic superiority matters, Oxford University
11
Press, New York City, 2018, s. 1
Levin, Clara och Lind, Josefin; Ett förbud mot kärnvapen; Svenska Läkare mot Kärnvapen; 191202; (http://
12 laromkarnvapen.se/karnvapen-varlden/att-forbjuda-karnvapen/), (hämtad 191203) Kroenig, Matthew, 2018, s. 1 13 Ibid, s. 1 14 Motståndskraft, Försvarsdepartementet, s. 17 15 Kroenig, 2018, s. 1 16
Westberg, Jacob. Säkerhet utan alliansfrihet. Statsvetenskaplig Tidskrift.4, 2016: 411-444,
17
(MUST) som försämrat. I årsrapporten från 2018 beskrivs hur de säkerhetspolitiska och militära förhållandena ser ut för Sverige, med ett särskilt fokus på Östersjöområdet. Militär aktivitet har ökat på senare år i avseende på både närvaro och aktivitet, vilket MUST anser visar på ökad förmåga och beredskap hos aktörerna. Det poängteras även i årsrapporten att Östersjön är politiskt känsligt med hänsyn till att det är en unik plats där Rysslands intressen tydligt och konkret kolliderar med USAs och de europeiska ländernas diton. I och med Sveriges geografiska placering är det absolut kritiskt att vara uppdaterad om vilken situation som råder. Framförallt på grund av den otydlighet som 18
finns i Rysslands militära doktrin. Specifikt vad gäller Rysslands tröskel avseende bruk av taktiska kärnvapen. Det finns indikationer på att Ryssland är redo att ta till taktiska kärnvapen redan vid en konventionell eskalation i syfte att kraftigt avskräcka och tvärt avsluta en konflikt. Sverige ligger således inom en geografisk riskzon att drabbas antingen direkt eller av efterkommande
konsekvenser av kärnvapen, beroende på hur konflikten utvecklar sig. 19
Militära underättelse- och säkerhetstjänsten. 2018. Årsöversikt 2018. Stockholm. Rapport/MUST. (https://
18
www.forsvarsmakten.se/siteassets/4-om-myndigheten/dokumentfiler/rapporter/must-arsoversikt-2018f.pdf) (hämtad 191208), s. 26
Zysk, K. 2017. Nonstrategic Nuclear Weapons in Russia’s Evolving Military Doctrine, Bulletin of the Atomic
19
1.2 Forskningsproblem och frågeställning
Förenta Nationernas Generalförsamling antog 2017 Konventionen om förbud mot kärnvapen, vars framförhandling Sverige deltagit i tillsammans med flertalet andra länder. Utrikesministern 20
Wallström meddelade i juli 2019 att Sverige inte kommer att ansluta sig till konventionen , trots att 21
Sverige i omröstningen 2017 röstade ja till att anta konventionen. Detta beslut kan anses 22
motsägelsefullt, framförallt med tanke på den långa bakgrund Sverige har av prioriterade nedrustnings- och ickespridningsfrågor gällande kärnvapen. I utrikesdeklarationen 2019 nämns även en strävan efter en kärnvapenfri värld. Det skapar incitament till att undersöka beslutet 23
närmare, i syfte att förstå om beslutet är rationellt grundat. Studien ämnar att utforska detta utifrån teorin The Rational Actor Model (RAM), som betraktar staten som en enhetlig aktör vars beslut fattas i beaktning till dess nationella intressen och med hjälp av genomtänkta kostnad/vinst-analyser. Via teoriappliceringen på det svenska beslutet att inte ansluta sig till Konventionen om 24
Förbud mot Kärnvapen, är förhoppningen att kunna se vilka alternativ Sverige trott sig ha och se huruvida det valda alternativet kan anses vara det mest rationella, utifrån RAM-teorin. För att stödja och styrka analysen används giltighetsprövande idéanalys som metod då den undersöker idéernas rationalitet. Utifrån ovanstående forskningsproblem formuleras följande frågeställning för att 25
vägleda forskningsarbetet:
-
Tog Sverige ett rationellt beslut när regeringen valde att inte ansluta sig till Förenta Nationernas Konvention om förbud mot kärnvapen, enligt RAM-teorin?Espelund, Görrel. Ny konvention förbjuder kärnvapen - oklart om Sverige ansluter sig. Världshorisont. publicerad
20
190612, (hämtad 191119)
Heldmark, Thomas, Hellberg, Ludde, Johansson, Birgitta. Sverige skriver inte under kärnvapenavtalet. Sveriges
21
Radio. publicerad 190612. https://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=7262238, (hämtad 191207) Levin, Clara och Lind, Josefin; Ett förbud mot kärnvapen; Svenska Läkare mot Kärnvapen; 191202; (http://
22
laromkarnvapen.se/karnvapen-varlden/att-forbjuda-karnvapen/), (hämtad 191207)
Wallström, Margot; Utrikesdeklaration 2019; Regeringskansliet; publicerad 190213; https://www.regeringen.se/tal/
23
20192/02/utrikesdeklarationen-2019/, hämnd 200108
Allison, Graham T. & Zelikow, Philip D., Essence of decision: explaining the Cuban Missile Crisis, 2. ed., Longman,
24
New York, 1999, s. 24
Vedung, Evert. Fyra typer av statsvetenskaplig idéanalys. Statsvetenskaplig Tidsskrift. 2, 2018: 197-235, s. 212
1.3 Syfte
Frågeställningen med dess avstamp ur forskningsproblemet ämnar att skapa förståelse för varför Sverige fattade det beslut som det gjorde. Det är av inomvetenskaplig relevans att i en
statsvetenskaplig uppsats undersöka den här forskningsfrågan. Den utgörs av ett forskningsproblem på så vis att Sverige profilerat sig som en stark röst i ickespridnings- och nedrustningsfrågor men vid detta vägval tagit ställning för en riktning som är den motsatta. I och med ett växande instabilt säkerhetsläge världen över samt med nya stormakter på uppstigning har kärnvapen återigen uppmärksammats. Därmed finns det ett utökat behov för den här analysen, då det är av vikt att förstå resonemanget bakom Sveriges ställningstagande i denna fråga. Syftet med den här undersökningen är att avgöra om ställningstagandet var det mest rationella som Sverige kunnat göra, baserat på dess omgivning och de alternativ som fanns till hands. Studien hoppas ge ett begränsat bidrag i form av en förklaring till Sveriges paradoxala beteende, som kan öka förståelsen för svenskt utrikespolitiskt beslutsfattande.
2. Teoretiskt ramverk
2.1 Tidigare forskning
Studiens frågeställning berör beslutsfattande, statligt beteende, rationalitet, kärnvapen samt folkrätt. Forskning från dessa områden är därför lämpliga att redogöra för i det här avsnittet. Det faller sig naturligt att starta vid ickespridnings- och nedrustningsregimens konstruktion och Sveriges roll i den processen, för att ge kontext åt den nya konventionen samt dess betydande roll.
Den internationella ickespridningsregimen fick sin start genom amerikanskt initiativ i FNs Generalförsamling. Initiativet bestod av att Internationella atomenergiorganisationen (IAEA) bildades 1954, i syfte att kontrollera att nukleära program utnyttjades i fredligt uppsåt istället för militära syften. Senare tilldelades organisationen även uppdraget att överse kontrollavtal, både regionala och bilaterala sådana. 26
Ickespridningsregimen utökades inte mer förrän 1961, då Generalförsamlingen antog en resolution framlagd av Sverige. Kärnan i resolutionen var att icke-kärnvapenstater skulle organisera sig och upprätthålla deras territorium som kärnvapenfria zoner. NATO-medlemmarna röstade emot, då det skulle äventyra deras strategi. 1965 lades ytterligare ett svensk förslag fram av den dåvarande utrikesministern Torsten Nilsson. Ett konceptuellt paket presenterades för att förbättra
Gierow, 1990, s. 8-9
spridningsregimen. Paketet bestod av de tre delarna: fullständigt provstopp, produktionsstopp och spridningstopp. Tanken var att paketet skulle hämma utvecklingen av kärnvapen genom att 27
förbjuda underjordisk produktion, förbjuda tillverkning av nödvändig materiel för vapentillverkning samt ett förbud gentemot icke-kärnvapenstater att förvärva vapnet inklusive via överlåtelse från kärnvapenstater. Världens stormakter motsatte sig även detta svenska förslag, men i övrigt fick det ett stort gehör. Det innovativa med konceptet var dess uppmärksammande av de komplexa faserna 28
som ingår i ickespridningen, som att avgöra vad ett stopp konkret innebär. Paketet är även viktigt 29
på så vis att det har format den svenska politiken på kärnvapenområdet. Enbart delar av konceptet 30
återfinns i det avtal som lades fram för signering 1968, nämligen IEAS kontrollerande auktoritet samt förbudet mot överlåtelse från en kärnvapenstat till en icke. Sverige deltog i
signeringsceremonin och ratificerade avtalet två år senare. I anslutning till avtalet antogs även 31
resolution nr 255 av FNs säkerhetsråd, där det gavs så kallade positiva säkerhetsgarantier. Dessa innebar att Storbritannien, USA eller Sovjetunionen skulle, via rådets uppmaning, stödja en icke-kärnvapenstat om den utsattes för hot eller angrepp av nukleär karaktär. Från svenskt håll ansågs den positiva säkerhetsgarantin som problematisk, i och med en långvarig neutralitetspolitik. 32
Med neutralitetspolitik följer rättigheten att hållas utanför väpnade konflikter. I den femte
Haagkonventionen från 1907 om neutrala makters och personers rättigheter finns den folkrättsliga principen om neutralitet kodifierad. I principen ingår även en skyldighet att hävda sin neutralitet via eget militärt försvar. Den svenska atomforskningen under 50-talet hade till en början den civila 33
målsättningen att undvika ett importberoende för energiförsörjningen. Det rådde ingen konsensus 34
bland riksdagspartierna huruvida Sverige också önskade utforska en militär användning av forskningsresultaten. Istället blev det militärens överbefälhavare som propagerade för svenska kärnvapen. Motivet bakom det militära intresset av kärnvapen var just detta hävdande av landets
Gierow, 1990, s. 9
27
Ibid, s. 9-10
28
Lebovic, J. (2016) Red Lines and Green Lights: Iran, Nuclear Arms Control, and Nonproliferation, Strategic Studies
29 Quarterly 10(1): 10-42, s. 10-11 Gierow, 1990, s. 10 30 Ibid, s. 11-12 31 Ibid, s. 11 32
Crawford, Emily & Pert, Alison, International humanitarian law, Cambridge University Press, Cambridge, 2015, s. 46
33
Jonter, Thomas, The key to nuclear restraint: the Swedish plans to acquire nuclear weapons during the Cold War,
34
neutralitet. För att hålla svenskt territorium fritt från konflikt och utländskt maktövertagande 35
ansågs kärnvapen vara det mest optimala valet då tekniska framsteg förändrat krigslandskapet. 36
Kärnvapen i svensk kontext troddes kunna tvinga fram en invasionsfördröjning eller i bästa fall avskräcka attacken, genom strategisk planering. Planen blev att utforma det svenska 37
kärnvapensystemet efter inhämtad information om motståndarens systemuppbyggnad, för att öka resiliensen. Dessa planer övergavs till slut under 60-talet till följd av stark debatt och en förändrad 38
förståelse av ’säkerhet’. Kärnvapnen som till en början utgjort ett medel för att uppnå säkerhet blev istället sett som ett hot mot svensk säkerhet. Under dessa år hade även en internationell norm mot 39
kärnvapen växt fram, vilket tros ha inverkat på den svenska skiftningen. Den nya synen på 40
kärnvapen ledde till en tro att ickespridnings- och nedrustningsarbete var det bättre sättet att uppnå en säkrare värld. Den svenska utrikespolitiken förändrades och fick en aktiv karaktär där 41
nedrustning och ickespridning blev centralt. 42
Bland ickespridningsförespråkare finns en tanke om att USAs kärnvapenhållning (nucelar posture) har inverkan på andra staters beslutsfattande när det kommer till vidarespridning av kärnvapen. Specifikt anses den amerikanska arsenal storleken vara avgörande i frågan, och att viljan att minska denna ger stater incitament till att avstå kärnvapenutveckling. Matthew Kroenig utmanar tesen, och hävdar istället att det är ekonomiska, politiska och främst säkerhetsmässiga faktorer som påverkar staters beslut i frågan. Kroenig anser det därför mer lönsamt att uppmärksamma och åtgärda 43
hotmiljöerna som de potentiellt nya kärnvapenstaterna befinner sig i, för att hämma spridningen av kärnvapen. 44 Jonter, 2016, s. 81 35 Ibid, s. 81-82 36 Ibid, s. 82 37 Ibid, s. 86-87 38 Ibid, s. 195-196 39 Ibid, s. 260 40 Ibid, s. 261 41 Ibid, s. 197 42 Kroenig, 2018, s. 159 43 Ibid, s. 177 44
Slutsatsen Kroenig kommer fram till har även nåtts i en artikel skriven av Nuno Monteiro och Alexandre Debs. Artikeln framför tesen att det finns en slags strategisk logik i spridningsfenomenet av kärnvapen , och att teorin därmed kan förklara både fall där stater har skaffat kärnvapen och där 45
stater har avstått trots liknande förhållanden. Författarna finner att en stat är villig att utveckla 46
kärnvapen om den upplever en hotfull omgivning där förmånerna av kärnvapen skulle inge säkerhet. Vidare menar författarna att vidarespridning avvärjs, om statens allierad utökar sitt 47
engagemang och ger nya säkerhetsgarantier som åtgärdar hotmiljön. 48
Slutsatsen Kroenig, Monteiro och Debs finner, om hur en åtgärdad hotmiljö stoppar
vidarespridning, kan även förklara det svenska fallet. Beatrice Heuser skriver om de hemliga försvarskopplingarna Sverige inledde med USA innan kärnvapenambitionerna övergavs. Genom 49
den allierades säkerhetsgarantier fick Sverige alternativet att vid behov överge sin neutralitetspolitik och nyttja amerikanskt stöd, vilket inkluderade kärnvapen. Således krävdes inga egna för svensk säkerhet. 50
Synen på kärnvapen som ett hot mot mänskligheten lever kvar idag, och det finns ett starkt engagemang för skapandet av en värld fri från kärnvapen. Redan i Ickespridningsfördraget från 1968 uttrycks ett strävande efter en konvention som fullständigt eliminerar kärnvapen under internationell översikt. Samtidigt uttrycker Thomas Schelling en oro över att en sådan värld inte nödvändigtvis skulle vara säkrare. Trots nedrustning kan en stat ha kvar förmågan att återuppta 51
sina kärnvapenambitioner, då expertis, faciliteter och personal fortfarande finns kvar och på så vis utgöra latenta kärnvapenmakter. En ny form av kapprustning skulle ta form som effektiv 52
mobilisering där målet är att snabbast återbygga kärnvapen. Schelling menar på att det leder till en 53
instabilitet där varje konflikt utvecklas till en nukleär konflikt i förebyggande syfte, då varje stat
Monteiro, N. and Debs, A. (2014) The Strategic Logic of Nuclear Proliferation, International Security 39(2) 7-51, s. 9
45
Monteiro och Debs, 2014, s. 7
46
Ibid s. 14
47
Ibid s. 16
48
Heuser, B. (2000) Beliefs, Culture, Proliferation and Use of Nuclear Weapons, The Journal of Strategic Studies 23(1):
49
74-100, s. 92
Heuser, 2000, s. 91
50
Schelling, T. (2009) A World without Nuclear Weapons? Daedalus 138(4): 124-129, s. 124-125
51
Schelling, 2009, s. 125-126
52
Schelling, 2009, s. 127
måste utifrån rationellt beslutsfattande anta att de andra stater också mobiliserar. Om framtida 54
nedrustningskonventioner inte har noga genomtänkta formuleringar, exempelvis definition över vad det innebär att ha kärnvapen, riskerar världen att bli än mer osäker. 55
Förhandlingar kring konventionsformuleringar är en scenplats för maktutövande och tillvaratagande av egna intressen. Ickespridningsfördraget är ett tydligt sådant exempel, då amerikanska försök att upprätthålla NATO medlemmarnas delande av kärnvapen med nya åtaganden att inte överlåta kärnvapen till andra stater resulterade i en textformulering som lät USAs intressen hållas. 56
Tvetydighet i formuleringar och ordval användes strategiskt för att kunna möjliggöra denna kontradiktion. Försöket möjliggjordes tack vare att USA och Sovjetunionen hade ett gemensamt 57
intresse i att inte låta Västtyskland utveckla egna kärnvapen. Ett arrangemang av delande med amerikansk kontroll över vapnet tillät en lösning att infinna sig. En förutsättning för gynnsamma 58
förhandlingssamtal är insikten att en framförhandlad lösning är bättre för alla parter än status quo. 59
Geoff Berridge hävdar att vägen till insikten, sammankopplat med beslutet att inleda en diskussion, är det politiskt svåraste steget i en förhandling. Det riskerar att sända signaler som visar på 60
svaghet och placerar parten i underläge, vilket negativt inverkar på dess möjlighet att styra förhandlingen i en gynnande riktning. Hela förarbetet till en förhandling utgörs av ett politiskt 61
spel, där varje stat behöver försvara sina egna nationella intressen och vara medveten om vilka budskap som sänds till motparten. Diplomater kan anta en tuff och stelbent strategi eller välja att 62
vara tillmötesgående under förhandlingarna. Strategin bör övervägas noga, då omständigheter
Ibid, s. 126-127
54
Ibid, s. 125 + 127
55
Khalessi, D. (2015) Strategic Ambiguity: Nuclear Sharing and the Secret Strategy for Drafting Articles I and II of the
56
Nonproliferation Treaty, The Nonproliferation Review 22(3-4): 421-439, s. 422
Khalessi, 2015, s. 435
57
Ibid, s. 435
58
Berridge, Geoff R., Diplomacy: theory and practice, 2. ed., Palgrave, Basingstoke, 2002, s. 29
59 Berridge, 2002, s. 28-29 60 Ibid, s.28 61 Ibid, s. 31 62
skiljer sig åt och kan kräva olika angreppssätt. Val av förhandlingsstrategi påverkas också mycket 63
av ländernas redan etablerade stil. 64
2.2 Teori
Uppsatsens mål är att kunna besvara frågeställningen om Sveriges beslut att inte skriva under kärnvapenförbudet kan anses vara ett rationellt beslut, enligt The Rational Actor Model (RAM). Teorin introducerades av Graham Allison på 70-talet och senare igen 1999. RAM är den första av tre modellteorier som ges plats i Allisons bok Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis. Dessa teoretiska modeller kan användas för att förklara internationella händelser samt de
beslut som händelserna utvecklas från. Hans syfte med boken är att förmedla ett ramverk vars tillämpning kan ge insikter nödvändiga för att kunna förstå internationella skeenden som vid första anblick förbryllar. Kärnan i teorin är att kunna förklara den internationella händelsen genom att 65
undersöka hur staten i fråga själv såg på situationen, utifrån dess målsättningar och analys av möjliga handlingsalternativ. 66
Allison inleder kapitlet om RAM genom att presentera premisser som förutsätter dess existens. Han presenterar de som ett ”kluster av antaganden” som tillsammans formar konceptet. Det mest
grundläggande utgår från att skeenden på den internationella arenan är direkta konsekvenser av staters handlingar. Vidare menar en annan premiss, att dessa handlingar är betraktade som avsiktliga och utförda med uppsåt i ett särskilt syfte. Det tyder i sin tur på att staten, som även ses som en enhetlig aktör, är kapabel till att utföra beräkningar och utifrån det fatta beslut som är mest
fördelaktiga utifrån det egna nationella intresset. Allison nämner även att dessa antaganden är så 67
fundamentala och vedertagna inom IR-fältet att deras förmåga till struktur i analyser inte uppmärksammats och undersökts. Genom RAM har antaganden nu formulerats till en teori. 68
Berridge, 2002, s. 52 63 Ibid, s. 53 64 Allison, 1999, s. 13 65 Ibid, s. 13 66 Ibid, s. 15 67 Ibid, s. 15-16 68
Allisons modeller fick ett stort inflytande inom forskningsfälten byråkrati och utrikespolitik, men mottog även en del kritik. Bendor och Hammond nämner exempelvis i en gemensam artikel att 69
RAM simplifierar verkligheten för mycket. Även den holländska forskaren Marjike Breuning 70
nämner detta problem. Hon ser det problematiskt att teorin utgår från grundantagandet att statens utformning är enhetlig, när verkligheten är mer komplex, samt att teorin inte heller tar hänsyn till risken att information förvrängs eller blir vinklad genom beslutsprocessen. Val av teori är dock 71
motiverat med att den fortfarande har ett starkt förklaringsvärde eftersom den utgår från ekonomisk spelteori och realism. För att göra RAM mer komplex kan också två nya faktorer inkluderas i analysen: osäkerhet och strategisk interaktion. Teorin är även ämnad att ses i kombination med 72
Allisons två andra modeller: organisatoriskt beteende och byråpolitik. Modellerna ställer olika frågor och därmed belyser olika aspekter av samma fenomen. Dessa två teorier analyserar de 73
aspekter som undgår modell I och tillsammans blir den slutliga analysen kompletterad. I dagsläget 74
är den empiri som behövs för de andra två analyserna, och framförallt för den byråpolitiska, inte tillgänglig i och med sakfrågans aktualitet och känsliga natur. Detta kan ändras längre fram och bidraget från denna uppsats kan då kompletteras med fortsatta analyser utifrån resterande modeller. Att utgå från en rationell ansats kan även ses begränsande, eftersom stater inte alltid agerar som de
bör. Trots detta har en rationell teori förklaringsvärde, eftersom att den ger forskare och statsvetare
möjligheten att mot en teoretisk linje kunna bedöma staters handlande, för att avgöra om de valda strategierna är optimala eller suboptimala. Efter en sådan analys kan andra teorier, med fokus på staters irrationella beteende, tillämpas för att bringa mer klarhet till analysobjektets beteende. 75
Således finns det skäl till att använda RAM som teori i denna uppsats.
Första delkonceptet i teorin består av att identifiera statens målsättningar, vilka grundar sig i de nationella intressena. Detta skapar en funktion som kommer att inverka på statens beslutsfattande.
Hammond, Thomas and Bendor, Jonathan. Rethinking Allison's Models. The American Political Science Review, Vol.
69
86, No. 2 (Jun., 1992), pp. 301-322 s. 301 Bendor and Hammond, 1992, s. 302
70
Breuning, Marijke, Foreign policy analysis: a comparative introduction, 1. ed., Palgrave Macmillan, Basingstoke,
71 2007, s. 96 Allison, 1999, s. 23 72 Ibid, s. 379 73 Ibid, s. 389 + 74
Glaser, Charles L., Rational theory of international politics: the logic of competition and cooperation, Princeton
75
Statens mål kommer att vägleda värderingsarbetet av de alternativ som presenteras och agera referensram. Den situation som staten befinner sig i kommer också att vara en del av 76
referensramen. Tillsammans skapar nationella intressen och hotbilder preferenser hos staten som indikerar vad en drömsituation skulle kunna bestå av. Fortsättningsvis ska staten besluta kring vilket av de presenterade alternativen som är att föredra, och genom att undersöka vilka konsekvenser, både fördelaktiga och ofördelaktiga, respektive alternativ genererar. Med den etablerade
referensramen är staten därmed kapabel till att värdera och navigera genom alternativen i syfte att finna det alternativ som är mest gynnsamt och minst kostsamt. Ett rationellt val består därmed av att staten väljer det alternativ som till störst del uppnår eller upprätthåller det nationella intresset och upplöser eller åtminstone hanterar den hotfulla situationen, samt vars negativa konsekvenser är såpass små eller irrelevanta att de blir hanterbara i relation till vad staten får i gengäld. 77
Allison presenterar frågor som ska agera vägledande för forskaren som försöker återskapa de beräkningar stater har gjort, i syfte att avgöra om rätt beslut fattades:
1. Vilka omständigheter ser staten som hot och möjligheter? 2. Vilka är statens mål?
3. Vilka är de upplevda handlingsalternativen för staten?
4. Vilka strategiska vinster och kostnader följer respektive handlingsalternativ? 5. Vilket alternativ är det rationella valet för staten, baserar på dessa förutsättningar? 78
Allisons modell har starkt gemensamma grundsatser med den klassiska realismen, en av de större IR-teorierna. Därför är det av relevans att även redogöra för de mest centrala och grundläggande delarna av klassisk realism. Allison presenterar dessa gemensamma grundsatser varav den första består av statens roll och sammansättning. Inom båda teorierna utgör staten den främsta aktören när det kommer till internationella relationer, och denna stat ses även som en enhetlig aktör med en egen vilja. Fortsättningsvis lyder nästa centrala aspekt av teorierna att denna enhetliga och självbestämmande aktör agerar rationellt. I bedömningen av vad som anses rationellt är det ekonomiska beräknandet av kostnader och vinster av respektive handlingsalternativ samt det
Allison, 1999, s. 18 76 Ibid, s. 18 + 24 77 Ibid, s. 389-390 78
avgörande val av handling som är mest givande för staten i hänsyn till dess fastställda mål. Inom 79
realismen betraktas sedan det internationella systemet som anarkisk vilket resulterar i två givna intressen för staten, säkerhet och makt. Säkerhet och makt utgör därmed statens mål som de
bedömer handlingsalternativen i relation till. Med hjälp av realismen kan svaret på analysfråga nr 80
fem tolkas fram utifrån en teoretisk grund.
4. Tillvägagångssätt
4.1 Metod
Efter att ha konstruerat forskningsproblemet och formulerat en frågeställning är nästa steg att välja tillvägagångssätt. Vid val av metoden är validitet den främsta aspekten att ha i åtanke. Det är 81
viktigt att metoden som studien ska utföras med är väl anpassad efter uppsatsens frågeställning för att vara meningsfull och kunna lämna ett precist kunskapsbidrag. Den här studien ämnar att 82
undersöka om det svenska ställningstagandet gentemot FNs Konvention om Förbud mot Kärnvapen är ett rationellt beslut, utifrån RAM. Det är en rimlig tankegång att därefter anse en
giltighetsprövande idéanalys vara passande för denna uppgift. En rationell aktör kan antas använda rationella argument, och giltighetsprövande testar just detta. Evert Vedungs metod
giltighetsprövande testar via en kritisk granskning de presenterade idéernas bärkraft. Vad som utgör en stark bärkraft är bland annat ett tydligt budskap, argument som är relevanta och sanna samt att inga motsägelser finns. Bidraget från en sådan analys kan ge inblick i det resonemanget som 83
beslutet grundas i. Att giltighetspröva argumenten och idéerna i utredningen är därför viktigt, eftersom att det i kombination med vår teori kan tala om hur rationellt grundat beslutet är. Den statsvetenskapliga metoden går väl i hand med RAM, då de båda fokuserar på om argument som läggs fram följer en logisk tankegång. 84
RAM innefattar aspekter, såsom hotuppfattning, mål, alternativ samt beräkningar. Med hänsyn till dessa aspekter ställer forskaren frågor för att analysera empirin. Dessa frågor återfinnes i
Allison, 1999, s. 27
79
Ibid, s. 28
80
Silbergh, David M, Doing dissertations in politics: a student guide, Routledge, London, 2001,
81 s. 28 Silbergh, 2001, s. 38-39 82 Vedung, 2018, s. 212 83 Ibid, s. 212 + 18 + 24 84
avsnittet men kommer att operationaliseras nedan. Studien tar därmed start i den teoretiska grunden och består av en deduktiv ansats. Då syftet är att beskriva en internationell händelse och tolka fram dess förklaring med hjälp av ett teoretiskt ramverk, lämpar sig en kvalitativ metod som
tillvägagångssätt. En kvalitativ metod, såsom giltighetsprövande idéanalys, lämpar sig till detta 85
arbete eftersom att dess styrka ligger i förmågan att generera djup förståelse för forskningsfrågan. Även dess möjlighet att dra slutsatser som är direkt relaterade och generaliseringsbara till problemet utgör en styrka hos den kvalitativa metoden. Kvantitativa metoder har valts bort på basis av att de 86
ej skulle kunna besvara frågeställningen.
När det gäller genomförandet av giltighetsprövande på statsvetenskapliga argument finns åtta stycken regler för forskaren att vägledas av. I nummer 2 av Statsvetenskaplig tidskrift 2018 presenterar Evert Vedung dessa regler. 87
Vedugn förklarar att den första regeln, budskapets klarhet, är det mest fruktbara för statsvetaren eftersom att politik vanligtvis kan innefatta dunkla budskap eller ordanvändning som inte utesluter
Silbergh, 2001, s. 24 85 Ibid, s. 23-24 86 Vedung, 2018, s. 213 87
mångtydighet. För en giltighetsstämpel bör budskapet framgå tydligt. Regel nummer två finns 88
med för att avgöra om de tolkningar av andras uppfattningar som görs i materialet är resonliga eller förvrängningar. Exempel på detta i studiens empiri är hur Sverige tror sitt handlande skulle
uppfattas av andra stater. Sedan följer regeln om argumentell underbyggnad som kräver att det ska 89
lyftas minst ett argument i relation till varje ståndpunkt som presenteras, annars bedöms inte argumentationen vara giltig. I anslutning tillkommer nästa regel, relevans. De underbyggande 90
argumentet behöver inte bara finnas med utan även vara relevanta för idén. Fortsättningsvis bör 91
resonemangen inte ha några motsägelser. Både för- och nackdelar kan diskuteras men när det kommer till presenterade ståndpunkter behöver de vara förenliga med varandra. Argumenten samt slutsatser behöver också vara förenliga. Det är regeln om konsistens. Den sjätte regeln ämnar att 92
pröva om argumentationen beläggs och är sanningsenlig eller inte. Sjunde regeln är något 93
kontroversiell i och med att den studerar innehållet i argumentet och dömer de utifrån värderingar. 94
Denna regel kommer inte att ges mycket utrymme på grund av dess subjektivitet, men för att göra en mindre bedömning mer objektiv ska analysen inte döma värderingar utifrån personliga eller samhälleliga åsikter, utan istället utgå från IR-teorin realismen och därmed anknyta till det teoretiska ramverket för denna uppsatsen. Slutligen kommer den åttonde regeln som påpekar att löften och överenskommelser ska hållas. Eftersom att empirin inte utger löften är fokuset för analysen istället att undersöka hur utredningen ställer sig till tidigare inleda överenskommelser. 95
En avgränsning har gjorts i och med valet av metod. Kombinationen av RAM med metoden giltighetsprövning kan uppnå studiens syfte, stärka slutsatserna från RAM och på så vis lämna ett bidrag av högre validitet.
Vedung, 2018, s. 214 88 Ibid, s. 214 89 Ibid, s. 215 90 Ibid, s. 215 91 Ibid, s. 216 92 Ibid, s. 217 93 Ibid, s. 217 94 Ibid, s. 218 95
4.2 Operationalisering
Operationalisering är ett nödvändigt steg i forskningsarbetet eftersom att det skapar en länk mellan det teoretiska och empirin. Det teoretiska blir till snävare och mer precisa frågor som kan besvaras av empirin, för att slutligen kunna besvara forskarens frågeställningar. Operationaliseringen 96
stärker även studiens kvalité, då frågorna lämnar mindre utrymme för tolkning som inom kvalitativa metoder kan bli för beroende av. Det stärker i sin tur även studiens reliabilitet, det vill säga att resultatet är mer trovärdigt då tillvägagångssättet är transparent och tillgängligt för andra att genomföra. Operationaliserade frågor från såväl teorin som metoden kan kombineras och utgöra 97
analysramen för studien. Nedan följer de operationaliserade frågorna från gilitighetsprövningen och sedan från RAM.
Giltighetsprövande argumentationsanalys: 1. Är utredningens budskap tydligt?
2. Har en rimlig tolkning gjorts angående andra aktörers förståelse för situationen? 3. Följs varje ståndpunkt av minst ett argument?
4. Är alla argument av relevans?
5. Finns en sammanhängande logik mellan premisser, argument, alternativ och slutsatser? 6. Vilar argumenten på fakta?
7. Är det slutgiltiga budskapet värdemässigt godtagbart?
8. Uppmanar budskapet till ett upprätthållande av tidigare överenskommelser?
The Rational Actor Model:
1. Vad uppfattas som ett hot eller en möjlighet som skapar incitament för Sverige att fatta ett beslut?
2. Vilken eller vilka strategiska mål har Sverige? 3. Vilka handlingsalternativ upplever sig Sverige ha?
4. Vilka strategiska vinster och kostnader följer respektive handlingsalternativ?
5. Vilket handlingsalternativ är det mest rationella för Sverige utifrån dessa förhållanden? 98
Bjereld, Ulf, Demker, Marie & Hinnfors, Jonas, Varför vetenskap?: om vikten av problem och teori i
96
forskningsprocessen, 3., [omarb.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2009, s.111 Bjereld, 2011, s. 115
97
Allison, 1990, s. 389-390
4.3 Material
Det offentliga dokumentet Utredningen om konsekvenser av tillträde till Konventionen om förbud
mot kärnvapen kommer utgöra den här studiens empiri. Ambassadör Lars-Erik Lundin fick i
uppdrag av den dåvarande utrikesministern Margot Wallström att undersöka vilka konsekvenser ett tillträde till konventionen skulle generera. Det ingick även i ambassadörens uppdrag att lämna en slutsats bestående av vilken väg som vore att föredra för Sverige. Dokumentet består således inte av utrikesdepartementets egna åsikter och dylikt, utan av analys skriven av en tjänsteman inom
utrikesdepartementet, i syfte att utgöra beslutsunderlag i frågan för den svenska regeringen. Kritik kan därför finnas mot teorins applicerande gentemot just denna empiri, eftersom att den explicit inte skriver ut utrikesdepartementet och regeringens hållning i frågan. Dock tillsattes utredningen med anledning av att behöva fatta ett beslut i sakfrågan. Intresse av dokumentet från regeringens håll finns därmed, och det är rimligt att med en kritisk inställning anta att innehållet haft en inverkan på Sveriges hållning i frågan. Genom att även ta den svenska förvaltningsorganiseringen i beaktning blir denna koppling starkare. Tillsättandet av en utredning inför större beslut är en central aspekt av förvaltningsprocessen. I tidigare frågor har regeringen fattat beslut baserat på tillsatta utredningar, vilket då även kan anses troligt i denna fråga.
En avgränsning i empirin är nödvändigt i denna studie likt alla andra studier. Då materialet är stort, utredningen är på totalt 178 sidor, faller det sig naturligt att avgränsa sidor och kapitel att analysera. Med anledning av att vi ska bedöma hur rationellt grundat beslutet är det möjligt att enbart
analysera det sammanfattade kapitlet av utredningen. Det består av ca 30 sidor och redogör för de konsekvenser som utredaren finner mest angelägna att lyfta, vilket indikerar att de även är mest angelägna för oss att analysera. Kapitlet är titulerat ”Sammanfattning” och är från sida 13 till 34. Utelämnade sidor fördjupar sig i tankegångar kring de olika konsekvenserna, men ger ingen ny information som påverkar analysen. Sammanfattningen presenterar de bärande argumenten och är därför mest relevanta att studera.
5. Analys
5.1 Rational Actor Model
Fråga 1: Vad uppfattas som ett hot eller som en möjlighet som skapar incitament för Sverige att fatta ett beslut?
Det utläses i utredningen att incitamenten för Sverige består av både hot och möjligheter. Utredaren nämner att det finns ett ”globalt etablerat mål” att nå en kärnvapenfri värld, och att både
motståndare till och förespråkare för konventionen menar att en sådan värld är det enda sättet att undvika de humanitärt katastrofala konsekvenserna ett kärnvapenkrig för med sig. 99
Kärnvapennedrustningens stagnation beskrivs också som problematisk. Det är alltså 100
kärnvapenhotet, och den uppkomna möjligheten att hantera hotet, som väcker ett intresse för Sverige. Utredningen lyfter även det historiska perspektivet där anslutningen till NPT-avtalet 1970 redan då skapade en förväntan från svenskt håll att andra parter skulle rusta ned sina
kärnvapenarsenaler och förmågor samt respektera ickespridningsförbudet. Det innebär att
kärnvapen länge betraktats, av Sverige, som ett hot och att konventionen nu ger möjligheter att få den förväntningen tillfredsställd och hotet lindrat. 101
Utredaren börjar även sitt arbete med att utgå från den nationella säkerhetsstrategin från 2017, och påpekar att det där nämns att nedrustning och ickespridning är både centralt och integrerat i den svenska säkerhetsstrategin. Det tyder på att det finns ett resonemang där man finner global nedrustning centralt för svensk säkerhet, och att kärnvapnens närvaro utgör ett hot. Eftersom att konventionens syfte är att eliminera kärnvapen utgör detta en möjlighet att uppnå framgång inom nedrustningsområdet. Dock är synen kring detta inte helt svart eller vitt. Utredaren påpekar att 102
övergången till kärnvapnens eliminering bör ske utan att det riskerar leda till konflikter. Det kan uttolkas som att möjligheten till eliminering är lockande, men att det hotet som Sverige står för kan förvärras om nedrustningsprocessen inte sker korrekt. 103
SOU, ISBN 978-91-38-24899-7, Utredning av konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen om förbud
99
mot kärnvapen. Ambassadör Lars-Erik Lundin, s. 18 SOU, s. 17 100 Ibid, s. 16 101 Ibid, s. 14 102 Ibid, s. 14 103
Det skrivs även i utredningen att Sverige befinner sig i ett särskilt utsatt geostrategiskt läge och att det inte kan ignoreras när det gäller anslutning till konventionen. Utredningen menar på att läget 104
gör att konsekvenserna för Sverige kan bli mer omfattande än för övriga statsparter och att landet därmed befinner sig i en annan situation där dess säkerhets- och försvarspolitik kan komma att negativt påverkas Nämnandet av det delikata geostrategiska läget visar på att det finns 105
geopolitiska hot som Sverige står inför.
En bedömning som görs i utredningen är att betydelsefulla aktörer inom kärnområdet bör tillträda konventionen för att den ska ha förutsättningarna för att bli framgångsrik. Exempelvis nämns 106
Mellanöstern och Ostasien som viktiga områden att få stor anslutning från. Men ett land nämns 107
även explicit och i direkt anknytning till svenska intressen: Ryssland. Det utredningen skriver är att Ryssland ses som en nödvändig signatör till avtalet i och med dess status som kärnvapenstat, och att en svensk anslutning utan rysk inte skulle tillgodose de svenska intressena. Det klara utpekandet 108
till ett land och dess relation till nationella intressen ger en stark indikation på att Ryssland ses som ett säkerhetspolitiskt hot för Sverige och att det ger incitament till landet att ansluta sig till
konventionen eftersom att den vill uppnå total eliminering av kärnvapen. Samtidigt skulle hotet kvarstå om inte också Ryssland anslöt sig till konventionen. Det stärker tolkningen att Sverige ser kärnvapenhotet som incitament till att undersöka en potentiell anslutning till konventionen, och förhoppning att det innebär en möjlighet att säkra nationella intressen.
Fråga 2: Vilken eller vilka strategiska mål har Sverige?
Utgångspunkterna för utredningen är givna av utrikesministern i direktivet, vilket föranleder att de kan antas vara viktiga för Sveriges intressen eftersom att de annars inte skulle blivit inkluderade. De lyder som följande:
-
hur konsekvenserna av anslutning till konventionen påverkar Sveriges allmänna ickespridnings- och nedrustningspolitik.-
hur det påverkar landets säkerhetspolitiska och försvarspolitiska samarbeten. SOU, s. 22 104 Ibid, s. 30 105 Ibid, s. 32 106 Ibid, s. 31 107 Ibid, s. 31 108-
hur konventionen kan efterlevas i Sverige. 109De två första punkterna behandlas genomgående som strategiska mål medan efterlevnaden betraktas som ett slags administrativt problem där endast genomförbarheten står i fokus och inte
konsekvenserna av anslutningen, och faller därmed ur analysen. Utredningen tar även avstamp från den nationella säkerhetsstrategin från 2017 varav vilken redogör för att ickespridning och
kärnvapennedrustning är essentiella delar av svensk säkerhetspolitik. Således blir det tydligt att 110
säkerhet och kärnvapennedrustning är de strategiska mål Sverige har. Utredningen nämner även existensen av ett universellt mål i form av en värld utan kärnvapen, och gör så i egenskap av att varken förkasta eller bekräfta att detta mål även gäller Sverige. Eftersom det redan blivit etablerat 111
att nedrustning är i svenskt intresse kan en slutsats dras att även Sverige delar det globala målet.
Det finns många passager i dokumentet som stärker analysen om nedrustning som strategiskt mål för Sverige. Ett exempel är att utredaren räds för scenariot att konventionen eventuellt kan hämma utvecklingen på nedrustningsområdet, på grund av bristande utformning. Rädslan för detta talar för att landet vill se en fortsatt nedrustning. Sverige har en tydlig och känd profil inom 112
ickespridnings- och nedrustningsfrågor, och utredningen finner att det finns ett intresse för samarbete med Sverige i både Nordamerika och Västeuropa. Det framgår tydligt att Sverige vill upprätthålla den profilen och att det är en aspekt av det strategiska målet. 113
Utredningen fortsätter på spåret med konventionens brister och att konventionstexten behöver utvecklas för att väcka viktiga statsparters intresse, och således bli verkningsfullt. Åtgärder 114
föreslås även, som exempelvis en tydligare anknytning till NPT, provstoppsavtalet samt IAEAs tilläggsprotokoll, vilka alla är framgångsrika delar av ickespridnings- och nedrustningskonceptet. 115
Förbättringarna visar på vad Sverige önskar att konventionen innehöll och att landet således ser potential i konventionen och dess möjlighet att påverka världspolitiken i en riktning som vore gynnande för Sveriges intressen, om konventionen innehållit rätt förutsättningar. Det skrivs även
SOU, s. 13 109 Ibid, s. 14 110 Ibid, s. 18 111 Ibid, s. 23 112 Ibid, s. 23 113 Ibid, s. 26 114 Ibid, s. 28 115
om en önskan att i framtiden nå samförstånd kring konventionen och dess innehåll, vilket är ett tydligt tecken på att nedrustning ligger i linje med ett svenskt intresse. Det poängteras även i 116
slutsatsen att nedrustningsprocessen måste inkludera kärnvapenstater för att ha en positiv effekt, och i dagens länge står alla kärnvapenstater utanför avtalet. 117
Säkerhet framträder som ett tydligt intresse och strategiskt mål för Sverige. Det beskrivs som ”avgörande betydelse” att Ryssland är fullt delaktig i nedrustningsprocessen för Sveriges del. Andra länder nämns inte uttryckligen vilket visar på att det finns ett svenskt behov av specifikt rysk
nedrustning. Sveriges utsatta geostrategiska position lyfts upprepande gånger, vilket implicit 118
syftar på Ryssland och NATOs intressesfärer. Det som kan tolkas ur detta är att Sverige ser 119
positiva indirekta effekter av en global nedrustning, eftersom att målet främst kretsar kring rysk nedrustning och att den globala kan influera Ryssland till att minska sin arsenal och förmåga, vilket i sin tur ökar svensk säkerhet då Ryssland upplevs som ett hot. Det visar på att de strategiska målen går hand i hand och kan uppnås i egenskap av varandra.
Även ett annat resonemang i utredningen visar på att svensk säkerhet upplevs som hotad och att det finns ett strategiskt mål att upprätthålla säkerheten. Utredaren beskriver en händelseutveckling och benämner det som ett ”värstafallsscenario”. Händelseutvecklingen som målas upp är en eventuell konfliktupptrappning i Östersjön-regionen där Sverige skulle bli indraget och på grund av
anslutning till konventionen inte vara fri att handla efter behov, på grund av att konventionen inskränker på handlingsmöjligheterna. Ordvalet visar på att handlingsfrihet är att föredra, och att någonting av värde gås om miste vid en anslutning och att det inte är önskvärt. Scenariot som 120
presenteras visar på en situation där kontroll över en fortlöpande händelse inte finns i samma utsträckning som det hade kunnat göra, och att det riskerar att negativt påverka svensk säkerhet. Detta eftersom att konventionen innehåller ett förbud mot kärnvapenparaplykonstellationer och andra begränsningar, vilket då leder till att vissa handlingsalternativ inte skulle vara värda att betänka trots deras potentiella effekt på grund av konventionens inskränkningar.
SOU, s. 31 116 Ibid, s. 31 117 Ibid, s. 21 118 Ibid, s. 22 119 Ibid, s. 23 120
En sista aspekt som stärker analysens slutsats om att upprätthållen säkerhet är ett strategiskt mål för Sverige, är de mellanstatliga relationerna Sverige redan upprättat. Viktiga samarbetspartners
omskrivs i utredningen, och det är främst Finland och USA samt NATO som nämns. En anslutning till konventionen skulle som nämnt innebära ett kärnvapenparaply-förbud. På grund av det förbudet har medlemsstaterna i NATO därmed motsatt sig konventionen, eftersom att den utgör strategin hos NATO. Med anledning av detta drar utredaren slutsatsen att en svensk anslutning kan uppfattas 121
som kritik mot paraplykonstellationen och i förlängningen även NATO som organisation. Ett 122
sådant scenario beskrivs som mycket olämpligt och hänvisar till det geostrategiska läget för att visa på hur värdefulla relationerna med samarbetspartnerna är ur ett säkerhetsperspektiv. Planering 123
betonas även som en viktig aspekt i relationerna, i egenskap av att få ta del av försvarsplanering relevant för Sverige och att detta inte kommer att ges vid försämrade relationer. Samarbetet 124
riskeras försvagas och splittras om staterna inte delar en enhällig front. Utredaren betonar därför 125
fortsatt arbete där resultatet vore acceptabelt både för Sverige och dessa samarbetspartners. Arbete för säkerhet och samarbete nämns också uttryckligen vara av vikt för Sverige. Det visar på att 126
Sverige anser det viktigt att hålla sig på god fot med dessa aktörer eftersom att relationerna hjälper till att upprätthålla säkerhet kring det svenska territoriet. Utifrån det kan slutsatsen dras att säkerhet är ett av två strategiska mål för Sverige.
Fråga 3: Vilka handlingsalternativ upplever sig Sverige ha?
De alternativ som antas givna under utredningens gång är att antingen ansluta sig och tillträda avtalet eller att inte göra det. Exempel på detta är exempelvis resonemang som slutar på ”…oavsett huruvida Sverige gjorde det eller inte” , ”…om Sverige bör tillträda eller inte”. Titlar som 127 128
”förespråkare” och ”motståndare” används också vilket visar på de två alternativ som upplevs existera. 129 SOU, s. 24 121 Ibid, s. 32 122 Ibid, s. 24 123 Ibid, s. 25 124 Ibid, s. 25 125 Ibid, s. 32 126 Ibid, s. 18 127 Ibid, s. 14 128 SOU, s. 18 129
Utredningen talar även om möjligheten att förbättra konventionstexten för att kunna anse det vara givande och för svenskt intresse passande att tillträda. I diskussionen kring detta framkommer fler alternativ utöver enbart tillträda och inte tillträda. Ett nytt alternativ är således att underteckna konventionen men inte ratificera den, alltså rättsligt binda sig. Dock finns krav på ratificering för möjlighet att påverka konventionstexten. Ett enskilt undertecknande är därför inte tillräckligt. Därav anses det handlingsalternativet inte vara ett som bör tas men som Sverige resonerar kring. 130
Ytterligare ett alternativ framkommer i samband med detta resonemang. Det alternativet är att varken underteckna eller ratificera konventionen, och därmed välja valet ”inte tillträda”, men samtidigt vara observatör på statsparternas möten innan ett undertecknande sker. Detta skulle ge möjlighet att yttra sig och lägga förslag, men inte att rösta om frågor. Utredarens inställning till detta alternativ är svagt skeptiskt, med anledning av den politiska symbolism som handlingen avger och övriga samfundet uppfattar. Utredaren menar på att det krävs vidare efterforskningar kring ett observatörskap innan det alternativet ska anses som en rimlig väg att gå. 131
Ett sista alternativ som nämns mer indirekt är att vid ett icke-tillträdande bör Sverige arbeta för att forma den här konventionen eller en ny till ett innehåll som vore mer acceptabelt för Sverige och samarbetspartners. Alternativet blir således att inte tillträda konventionen men bör fortsätta vara en aktiv aktör på området. 132
Fråga 4: Vilka strategiska vinster och kostnader följer respektive handlingsalternativ?
Det nämns i utredningen att förespråkare menar att konventionen kan komma att katalysera kärnvapennedrustningen, eftersom att det inte enbart blir vapnet som förbjuds utan även
avskräckningsstrategin. Detta framstår som positivt om konventionen föreföll sig ha den effekten. 133
En mycket stor vinst skulle följa anslutning till konventionen om den fick sin tilltänkta effekt, nämligen att stigmatiseringen av kärnvapen skulle sträcka sig så långt som att återkalla det ursprungliga erkännandet av de fem kärnvapenstaterna. Det vore speciellt gynnsamt för Sverige med hänsyn till att Ryssland inbegrips av dessa fem stater, och utredningen nämner specifikt
Ibid, s. 29 130 Ibid, s. 31 131 Ibid, s. 32 132 Ibid, s. 18 133
Ryssland som vital för nedrustningsprocessen ur ett svenskt intresseperspektiv. Samtidigt bedöms 134
sannolikheten för en rysk anslutning som mycket låg, vilket skulle göra en svensk anslutning mycket kostsam. I relation till detta lyfts också problem som Sverige ser med att enbart stater 135
som blir statsparter till konventionen skulle bli rättsligt och formellt bundna av dem. Eftersom att inga kärnvapenstater för tillfället har eller tänker ansluta sig ökar riskerna som följer med en anslutning markant, eftersom att de då inte hålls ansvariga att efterfölja konventionens restriktioner utan ratificering. Det i kombination med att konventionen även förbjuder kärnvapenparaplyer, så 136
kalla utvidgad avskräckning, kommer en stor osäkerhet finnas kvar trots konventionens förbud men inga säkerhetsgarantier. Det kommer att skapa en väldigt osäker situation för respektive statspart, 137
men främst Sverige som redan upplever sig vara i en särskilt geostrategiskt utsatt position. 138
Paraplyförbudet skulle även innebära negativa konsekvenser för Sverige på andra sätt. Om Sverige är bunden av konventionen skulle det utgöra en kränkning att åberopa nukleär hjälp från NATO eller västeuropeiska länder om situationen krävde. Samtidigt skulle Sveriges relationer med 139
samarbetspartners lida mycket, eftersom att tillträdet skulle troligtvis uppfattas som kritik gentemot b.l.a NATO som stödjer sig på strategin om utvidgad avskräckning. Utredningen befarar att Sverige således inte kommer att ses som ”likasinnat”, och därmed inte utgöra en lika god
samarbetspartner. Utredare tror därför att det bilaterala samarbetet med NATO skulle stagnera, 140
vilket framstår som en mycket oroväckande utveckling. Relationen med Finland framstår som 141
särskilt viktigt på grund av det nära försvarssamarbetet, och landet beskrivs som ”det östliga grannlandet” vilket betonar den geografiska aspekten. Det svenskfinska samarbetet sker även mycket inom NATO- och EUs-ramar och brister i den bilaterala relationen kan därför få långtgående konsekvenser i andra relationer. 142
SOU, s. 19 134 Ibid, s. 21 135 Ibid, s. 19 136 Ibid, s. 20-21 137 Ibid, s. 22 138 Ibid, s. 19 139 Ibid, s. 24 140 Ibid, s. 25 141 SOU, s. 25 142
Skulle detta bli verklighet räds även utredaren för att det skulle inverka negativt i
försvarsplaneringen. På grund av det geostrategiska läget behöver NATO samarbeta med Sverige för att få fysisk tillgång till områden som Östersjön, men med skadade relationer följer ett sämre samarbete där NATO inte nödvändigtvis behöver ta hänsyn till svenska intressen. Sverige kommer således lämnas utanför viktig försvarsplanering, och utredaren skriver även att ”…detta kan påverka i vilken utsträckning svenskt territorium blir en krigsskådeplats”. Att tillträda konventionen 143
skulle alltså enligt det här resonemanget riskera att förstöra relationer nödvändiga för den svenska försvarsplaneringen, vilket i längden påverkar säkerheten. 144
Konventionen innehåller även en frånträdesklausul som förbjuder statsparter från att utträda
konventionen om den är delaktig i en väpnad konflikt. Att vara bunden av den klausulen vore ytterst riskfyllt då konventionen mest sannolikt träder i kraft innan en total nedrustning hunnit ske. I
kontext av en konflikt skulle Sverige därmed vara mer sårbar på grund av konventionsanslutningen, och handlingsfriheten skulle inskränkas vilket ger konsekvenser på själva beslutsfattandet.
Frånträdesklausulen befaras även ge upphov till situationer där stater kan välja att frånträda avtalet i ett tidigt skede, exempelvis om relationer med ett land börjar bli kyliga men ingen konflikt
utvecklats ännu, vilket utredaren menar skulle få en ”krishöjande effekt” och kunna ses som upptrappning. Detta scenario betraktas som oroväckande av utredaren vilket tyder på att en fördel vore att ha stort handlingsutrymmet och slippa oroa sig för att bryta mot (fler) förpliktelser i krissituationer. 145
Framtida handlingsutrymmet påverkas ytterligare av konventionen. På grund av att
konventionstexten förbjuder kärnvapenallianser skulle ett tillträde till konventionen utesluta möjligheten för Sverige att bli medlem i NATO. Utredaren påpekar inte huruvida det ligger i Sveriges intresse att utöka samarbetet från Partnerskap för Fred till fullskalig medlem, men önskar lägga uppmärksamhet vid att den vägen stängs för Sverige redan nu oavsett vad Sverige skulle vilja senare. 146 Ibid, s. 24 143 Ibid, s. 24 144 Ibid, s. 23 145 SOU, s. 25 146
Utredningen finner även kostsamma konsekvenser ur ett rättsligt perspektiv. Utredningen finner att konventionen inte håller den höga standarden som bland annat Sverige tidigare länge arbetat för och satt. Det uttryck oro i utredningen över att konventionen skulle få utvecklingen inom
nedrustningsområdet att gå bakåt och försvåra nya framsteg. Särskilt anses konventionen inte 147
kunna mäta sig med bestämmelser från NPT-konventionens översynskonferens 2010. Det riskerar att leda till att konventionens positiva effekt potentiellt hämmas till följd av att kostnaderna väger över. Kritik riktas även mot att konventionen inte redogör för hur nedrustningen ska ske men 148 149
samtidigt utgår ifrån att dess efterlevnad ska följas strikt redan från start. Detta blir väldigt 150
kostsamt, enligt utredaren, som befarar att stater kommer att kunna och vilja utveckla eller behålla en latent kärnvapenkapacitet på grund av att det blir en period av ovisshet kring den långsiktiga säkerheten då konventionens betydelse för nedrustningen återstår att se. 151
Den främsta problematiken som lyfts i utredningen angående det juridiska är att det råder mycket osäkerhet kring tillämpningen och efterlevnaden, främst i egenskap av definitioner och
preciseringar av de olika förbuden. Exempelvis när det gäller paraplyförbudet stipulerar 152
konventionen inte tillräckligt vilket gett upphov till att USA bl.a. gjort bredare tolkningar av artikeln än Sverige. Det påpekas i utredningen att Sverige under förhandlingarna lade fram förslag till 153
defintioner varav vilka avfärdades. Det försvårar samarbete, men påverkar även konventionens 154 155
styrka eftersom att den är bunden att ge upphov till tolkningstvister då det redan nu inte finns en enhetlig tolkning. Utredaren ser att det specifikt för Sverige kan skapa relationsproblem med 156
samarbetspartners ifall Sverige har anslutit till konventionen, då det är osäkert vad exakt som är tillåtet och inte. På grund av detta anses det för osäkert att ansluta sig. 157
Ibid, s. 23 147 Ibid, s. 21 148 Ibid, s. 28 149 Ibid, s. 28 150 Ibid, s. 27-28 151 Ibid, s. 26 152 Ibid, s. 25 153 Ibid, s. 26 154 Ibid, s. 25 155 SOU, s. 26 156 Ibid, s. 25-26 157
Ett framtidsscenario beskrivs där situationen förändrats och därigenom inte utgör samma
kostsamma upplägg som för tillfället. Den största förändringen är att det ska råda mer klarhet kring tolkningen av konventionstexten men också ”bredare samsyn inom och utom Sverige”.Här blir det tydligt att mellanstatliga relationer är av yttersta prioritering för Sverige och väger över de
eventuella vinster konventionen skulle ge. 158
Alternativet att underteckna men inte ratificera kommer med mycket smärta och lite nytta. Att försöka ändra konventionstexten inifrån blir svårt då ratificering krävs för sådant, och det innebär att Sverige tvingas acceptera nuvarande formuleringar vilket skulle minska senare presenterade krav på ändring. Det är riskfyllt också för att det inte finns garantier på förändring om Sverige skulle ansluta sig i detta syfte, och på grund av säkerhets- och försvarsmässiga aspekter blir det extra riskfyllt. Samtidigt är det svenskt praxis att undvika underteckning om avsikten att ratificera inte 159
finns, och enligt folkrättens praxis bör ett undertecknande innebära att avhålla sig från handling som motsäger avtalets ändamål (Wienkonventionen artikel 18). Detta innebär en större politisk kostnad med en ytterst liten chans till förändring och vinst. Det skulle alltså uppfattas på samma sätt som en anslutning till konventionen men väldigt knappt ge upphov till ett bättre läge för Sverige. 160
Alternativet att varken underteckna eller ratificera men ta på sig en observatörsroll är svagt mer positivt. Det råder oklarheter kring hur omvärlden skulle uppfatta ett sådant drag och upplevs därför i nuvarande stund som en i framtiden tänkbar handling, men för kostsamt för tillfället. Det något mer gynnsamma med detta förslag är att det medför rättigheten att lägga förslag på förbättringar utan krav på ratificering. En nackdel är att observatörstater inte får rösta om förslagen, men det är ett problem Sverige kan lösa diplomatiskt genom att försöka övertyga de röstberättigade. 161
Fråga 5: Vilket handlingsalternativ är det mest rationella för Sverige utifrån dessa förhållanden?
Analysen under den här frågan kommer att utgå från en realistisk ansats. RAM synliggör den situation som staten upplever sig befinnas i, men vid bedömandet av vilket alternativ som vore det mest rationella sträcker sig teorin inte längre än att hänvisa till statens strategiska målsättningar och
Ibid, s. 27 158 Ibid, s. 29-30 159 Ibid, s. 30-31 160 Ibid, s. 31 161
vinst > kostnader. Därav kopplingen till realismen som kan agera vägledande när det framkommit i analysen att Sveriges strategiska mål och intressen är i plural, och frågan är vilket som bör ageras efter.
De alternativ som innebar att inte fullt ut ansluta sig men samtidigt inte fullt ut ta avstånd kan genast uteslutas som rimliga alternativ. Dessa alternativ var 1) underteckna men inte ratificera och 2) varken underteckna eller ratificera men bli observatör. I analysen framkom att alternativen skulle generera kostnader i form av politisk symbolism, som skulle påverka Sverige och dess relationer negativt, utan att åstadkomma någon slags vinst för Sverige. Med första alternativet skulle det inte vara möjligt att påverka konventionstexten, och med det andra är det fortfarande osäkert om en textförändring skulle gå att få igenom. Samtidigt ansågs informationsläget kring alternativ 2 vara bristfälligt vilket utgör ännu en anledning till att det alternativet inte är passande för nuläget. 162
Kvarvarande alternativ är då att ansluta sig, i praktiken underteckna och ratificera, eller att inte göra det. Baserat på svaren av de ovanstående analysfrågorna dras slutsatsen att det mest rationella handlingsalternativet för Sverige är att inte ansluta sig till konventionen. Ovanstående analysfrågor redogör för de förhållanden som denna analysfråga ska utgå ifrån.
Det framgår tydligt ur analysfråga 1 att omständigheterna som skapar incitament för Sverige att begrunda ett eventuellt tillträde till konventionen, är att de hot som upplevs och de möjligheter som uppfattas starkt relaterar till Sveriges strategiska mål och intressen. Resonemangen mynnar ut i att kärnvapen utgör ett stort hot gentemot världens stater och att nedrustning därav är ett prioriterat fält för Sverige. Samtidigt präglas resonemangen även av att Sverige upplever sin säkerhet hotad, från Ryssland och ryska kärnvapen, och att det naturligt faller sig att säkerheten är ett grundläggande intresse som styr Sveriges bedömning av sina handlingsalternativ.
Båda målen faller under realismens kategori ”säkerhet” som teorin menar är drivande för statligt beteende. Nedrustningsmålet är långsiktigt medan det explicita säkerhetstänket är direkt. En 163
anslutning till konventionen innebär att det svenska intresset för kärnvapennedrustning skulle ges stort engagemang och prioritet inom svensk utrikespolitik, eftersom att konventionens syfte är att eliminera kärnvapen. Just det strategiska målet skulle därför bli uppfyllt, och Sverige skulle uppnå
SOU, s. 29-31
162
Allison, 1990, s. 28
säkerhet på lång sikt i och med att en nedrustningsprocess inte sker i ett steg. Samtidigt är det osäkert om konventionens önskvärda stigmatisering faktiskt kommer att ge verkan. På grund av de brister utredaren fann i konventionen, exempelvis när det gäller otydlighet och att
nedrustningsprocessen inte redogjorts för hur den ska gå till, minskar tron på att konventionen får den tilltänkta effekten. Det innebär att den vinst och de fördelar som konventionen potentiellt skulle kunna delge inte är givna att ges, utan riskerar att utebli.
Skulle Sverige ansluta sig till konventionen i hopp om kärnvapennedrustningen kommer genomgå en katalyserande process infinner sig en väldigt stor sårbarhet för Sverige fram till dess att
konventionen hunnit visa sig effektiv. Inga kärnvapenstater är statsparter till konventionen, och på grund av paraply-förbudet skulle en fientlig stat kunna utnyttja Sveriges paralyserande situation till egen fördel, som utredningen finner som ett potentiellt scenario i och med det geostrategiskt utsatta läget och de hot som Sverige står inför. Det innebär att kostnaden för anslutningsalternativet landar i att Sverige riskerar sin direkta suveräna och territoriella säkerhet.
Realismen betraktar det internationella systemet av stater som anarkiskt, och finner följaktligen att stater behöver agera så att de hjälper sig själva uppnå säkerhet. Folkrättens instrument kan 164
försöka upprätthålla lag och ordning internationellt, men realismen menar på att aggressivt beteende stater emellan är ett normaltillstånd och därför inte fullt ut oundvikligt. Avsaknaden av en
auktoritetsmakt utelämnar vardera stat åt sig själv. Utifrån dessa premisser är det därför rimligt 165
att dra slutsatsen att det vore ytterst irrationellt av Sverige att ansluta sig till konventionen när det skulle utgöra så stora säkerhetsmässiga risker och kostnader utan någon garanterad fördel. Det rationella alternativet för Sverige vore utifrån förutsättningarna och den realistiska ansatsen, att inte ansluta sig till konventionen.
5.2 Giltighetsprövning
1. Är utredningens budskap tydligt?
Eftersom att det empiriska materialet består av en utredning och inte ett politiskt tal eller dylikt, förmedlas inte ett budskap genom dokumentet, utan blir istället explicit i den avslutande delen. Utredaren kommer fram till en slutsatsen att Sverige varken bör ansluta sig till konventionen eller underteckna den i dess nuvarande form , vilket blir det budskap utredaren vill förmedla. 166
Ibid, s. 27-28 164 Ibid, s. 27-28 165 SOU, s. 33 166
