Vattendirektivet i fysisk planering

Vattendirektivet och fysisk planering

Hur kommer den nya vattenplaneringen att påverka

den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen

Boverkets del i uppdraget om vattenhandboken

den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen?

Boverkets del i uppdraget om vattenhandboken

Tryck: Boverket internt ISBN: 91-7147-840-X

Sökord: Fysisk planering, vatten, vattendirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, plan- och bygglagen, PBL, kommuner, exempel, Nässjö, Örebro, Öland, Stockholmsregionen, Haninge, Nynäshamn och handböcker.

Diarienummer: 20820-625/2003 Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Internetpublicering av kartor enligt medgivande M2004/4282 gäller t.o.m. 2005-09-30.

Förord

Med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har re-geringen gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram en handbok för vatten. Arbetet med att utveckla handboken ska ske i samråd med Boverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU). Vattenhand-boken ska ge stöd och vägledning till de vattenmyndigheter och öv-riga som kommer att ansvara för att direktivet genomförs. Boverkets del i arbetet är att beskriva hur den nya vattenplaneringen kommer att påverka den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen och hur fysisk planering kan användas för att bidra till att nå direktivets mål om god vattenstatus år 2015.

Detta material är underlag för Boverkets del i den gemensamma vattenhandboken, som i första hand riktar sig till de nya vatten-myndigheterna. Materialet kommer att läggas ut på vattenportalen www.vattenportalen.se.

Materialet har tagits fram i en arbetsgrupp där June Lindahl, Eleonore Björnberg, Agneta Gardar, Assar Lundqvist, Pål Karlsson, Sofie Adolfsson och Gunilla Grylin deltagit. June Lindahl har varit projektledare. Peggy Lerman, Lagtolken AB och Lars Kylefors, Vatten och samhällsteknik AB har bidragit med expertkunskaper.

Karlskrona september 2004 Ulf Troedson

Innehåll

Sammanfattning...7

1. Vad innebär vattendirektivet för planeringssystemet?...11

1.1 En historisk tillbakablick...11

1.2 Två parallella planeringssystem...12

1.3 Några oklarheter som Boverket uppmärksammat...12

2. Lagstiftningen som styrmedel...15

2.1 Miljöbalken (MB)...16

2.2 Plan- och bygglagen (PBL)...16

2.2.1 Statens roll enligt plan- och bygglagen...17

2.2.2 Hur vattenfrågor har behandlats i fysisk planering enl. PBL...18

2.2.3 Vattenfrågor i översiktsplaneringen...20

3. Behovet av samspel...23

3.1 Samspel mellan miljöbalken och plan- och bygglagen när det gäller miljökvalitetsnormer...23

3.2 Samspel mellan översiktsplan och åtgärdsprogram...25

3.3 Samspel mellan vattenmyndigheter och kommuner...26

4. Exempelsamling...27

4.1 Nässjö kommuns översiktsplan, antagen 2002...28

4.2 Örebro kommuns översiktsplan och vattenplan, antagna 2002...30

4.3 En vision av Öland år 2015, antagen 2000...33

4.4 Kristianstads kommuns pågående arbete med en ny översiktsplan...36

4.5 Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, antagen 2002...38

4.6 Haninge och Nynäshamns kommuners gemensamma Kustplan, antagen 2002...40

Bilaga 1 Litteraturförteckning...43

Boverkets och Naturvårdsverkets gemensamma rapporter om vattenplanering...43

Bilaga 2 Boverkets skrivelse till Miljödepartementet m.fl. 2004-04-14...45

Sammanfattning

Två parallella planeringssystem

Ansvaret för planering av mark och vattenanvändning ligger sedan 1987 på kommunerna och regleras enligt plan- och bygglagen. I och med att EG:s ramdirektiv för vatten trädde i kraft år 2000 förband sig medlemsländerna att senast december 2009 ha antagit åtgärdspro-gram och förvaltningsplaner för respektive lands vattendistrikt. Ramdirektivets mål är att uppnå god vattenstatus för allt vatten till år 2015. Sverige har valt att reglera kraven på mål, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner med stöd av miljöbalkens bestämmelser. Den vattenplanering som nu kommer till stånd enligt vattendirektivets krav, innebär att det för svenskt vidkommande skapas två parallella planeringssystem: ett för vatten enligt miljöbalken och ett för mark och vatten enligt plan- och bygglagen.

Några oklarheter som Boverket vill uppmärksamma

Ramdirektivet för vatten har medfört en rad lagändringar i miljö-balken, ändringar som bl.a. berör miljökvalitetsnormer och åtgärds-program. Boverket har under arbetet med vattenhandboken, analy-serat frågan om åtgärdsprogrammets status och räckvidd och hur ett fastställt åtgärdsprogram påverkar planer och beslut enligt plan- och bygglagen. Boverket har därvid uppmärksammat ett antal oklarheter som, enligt verkets uppfattning, inte kan överlämnas att lösas av rättstillämpningen. Boverket har redovisat verkets syn på dessa oklarheter till Miljödepartementet, PBL-kommittén, Miljöbalks-kommittén och Naturvårdsverket m.fl. Skrivelsen återfinns i sin hel-het i bilaga 2 (PM 2004-04-14).

Boverket har noterat att begreppet miljökvalitetsnormer, genom lagändringen den 22 december 2003, fått en ny innebörd och därige-nom har också nya, ytterligare frågor om hur miljökvalitetsnormerna ska tillämpas i beslut enligt plan- och bygglagen uppstått. De erfa-renheter som finns idag av hur normerna har tillämpats i den fysiska planeringen handlar om normer för luft och gränsvärden som inte får överskridas eller underskridas (kvävedioxid och partiklar). Efter den lagändring som trädde i kraft i december 2003 kan en miljö-kvalitetsnorm numera – förutom att ange föroreningsnivåer eller störningsnivåer som inte får överskridas eller underskridas (gräns-värden) – också avse nivåer som inte bör överstigas eller understigas (riktvärden) och nivåer som ska eftersträvas (mål).

Plan och bygglagen som styrmedel

Den fysiska planeringen är ett kommunalt verktyg för att bedöma vilken mark- och vattenanvändning som är lämplig på lång sikt. Översiktsplanen och regionplanen är långsiktiga planer som pekar ut mål och riktlinjer utifrån allmänna intressen. Planerna är av väg-ledande karaktär och är inte bindande för efterföljande beslut. En

detaljplan eller områdesbestämmelser är däremot bindande för en-skilda och myndigheter. Detaljplanen reglerar markanvändning och bebyggelsemiljö främst i områden med sammanhållen bebyggelse. Genom detaljplanen görs avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa syftet med att översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse tillgodoses. Hur vattenfrågor har behandlats i fysiska planeringen

Boverket genomförde i början av 1990-talet en analys av hur kom-munerna hanterat olika sektorsintressen i den översiktliga plane-ringen. Av Boverkets rapport från juni 1992 framgår att vatten-frågorna i allmänhet hade behandlats på ett summariskt sätt i den första omgången översiktsplaner. Behovet av fortsatt utvecklingsar-bete och goda exempel lyftes fram.

Boverket har, tillsammans med Naturvårdsverket, efter hand tagit fram ett omfattande underlagsmaterial, underlag som tillkommit som stöd för kommunernas arbete med att integrera mark- och vattenfrågor i den fysiska planeringen. En förteckning över dessa rapporter finns i bilaga 1.

Vattenfrågorna har efter hand också fått en alltmer framträdande plats i den kommunala fysiska planeringen. Det är Boverkets erfa-renhet att de översiktsplaner som antagits under senare år och de översiktsplaner som nu är under utarbetande i allt högre grad utgår från ett helhetsperspektiv och som tar sikte mot en hållbar utveck-ling.

Samspelet mellan miljöbalken och plan- och bygglagen när det gäller miljökvalitetsnormer

I miljöbalken anges att myndigheter och kommuner ska säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt 5 kap.1 § miljö-balken uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn eller meddelar fö-reskrifter. Vidare anges att kommuner och myndigheter ska iaktta normer vid planering och planläggning (5 kap. 3 § MB). Ett motsva-rande krav på att iaktta miljökvalitetsnormer vid planering och plan-läggning enligt miljöbalkens bestämmelser finns också i plan- och bygglagen.

Samspelet mellan översiktsplan och åtgärdsprogram

Vi har idag inga erfarenheter av hur miljökvalitetsnormer för vatten ska eller kan tillämpas i den fysiska planeringen. Den kunskaps-uppbyggnad som nu kommer att ske genom ramdirektivets krav kommer att medföra att ny och betydelsefull kunskap tillförs den fysiska planeringen. På samma sätt kan de kommunala översikts-planerna tillföra betydelsefull kunskap till de åtgärdsprogram som nu kommer att utarbetas under vattenmyndigheternas ansvar. Det bör med andra ord utvecklas ett ömsesidigt samspel mellan över-siktsplan och åtgärdsprogram. Ett övergripande mål för miljöbalken och plan- och bygglagen är att dessa båda instrument gemensamt ska bidra till att en hållbar utveckling främjas.

Samspelet mellan vattenmyndigheter, länsstyrelser och kommuner

Det är viktigt att det utvecklas former för en nära dialog mellan vattenmyndigheten och de berörda länsstyrelserna och kommu-nerna. De ökade kunskaper om vatten, som arbetet utifrån

vattendirektivets krav medför, kan bidra till att ge kommunerna ny och vidgad syn på vad som är en önskvärd och hållbar utveckling. En dialog i ett tidigt skede är också viktig för att arbetet med

åtgärdsprogrammen ska kunna dra nytta av den kunskap som ligger till grund för kommunernas syn på mark- och vattenanvändningen. Erfarenheter av hur vattenfrågor behandlats i den kommunala fysiska planeringen

Exempel på hur vattenfrågor kan behandlas i den fysiska plane-ringen redovisas i kap. 4 i rapporten.

Vad innebär vattendirektivet för

planeringssystemet?

1.

1.1 En historisk tillbakablick

EG:s ramdirektiv för vatten har införlivats i det svenska lagsystemet med stöd av bestämmelser i miljöbalken (MB). Ansvaret för plane-ring av mark och vattenanvändning ligger samtidigt, sedan 1987, hos kommunerna och regleras enligt plan- och bygglagen (PBL). Det kan därför vara intressant att göra en historisk tillbakablick för att se att vi nu befinner oss i en liknande diskussion som den som pågick 1979/80 och 1985/86. Då hände nämligen följande:

I september 1980 överlämnade Vattenplaneringsutredningen (VPU) sitt betänkande Vattenplanering (SOU 1980: 39-40) till det dåvarande statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet. Utredningen föreslog ett system med vattenöversikt, vattenhushållningsplan och vattenfördelningsförrättning. Vattenöversikten skulle enligt utred-ningens förslag antas av kommunfullmäktige och utgöra stommen i det av utredningen föreslagna planeringssystemet. Ungefär samti-digt som vattenplaneringsutredningen lämnade sitt betänkande, lämnade även plan- och bygglagutredningen över sitt förslag till ny plan- och bygglag, Markanvändning och byggande (SOU 1979:65).

Resultatet av dessa två förslag blev att regeringen i propositionen Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) tog upp vattenplanerings-utredningens förslag om separata vattenplaner. Det dåvarande statsrådet ansåg emellertid att vattenplaneringen så långt som möjligt skulle inordnas i plan- och bygglagens regelsystem. Vatten-frågorna skulle härigenom kunna behandlas på ett likartat sätt som markfrågorna. De ömsesidiga konsekvenserna av markanvänd-ningen och vattenanvändmarkanvänd-ningen skulle lättare kunna beaktas (prop. 1985/86:1 sid. 103). Kravet på översiktsplanerna kom således att formuleras så att översiktsplanen ska ange grunddragen i använd-ningen av mark och vatten i hela kommunen – ut till territorial-gränsen i havet. Det blev också tydligt att de delar som i vatten-planeringsutredningen hade konsekvenser för markanvändningen, skulle ingå som underlag till den övergripande översiktsplanen. Den nya plan- och bygglagen trädde i kraft den 1 januari 1987.

Vid en senare översyn av plan- och bygglagen i mitten på 1990-talet stärktes miljöhänsynen i den fysiska planeringen. De lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1996 medförde bland annat att den fysiska planeringens inriktning ändrades mot en mer förvaltande roll. Planläggningens primära och långsiktiga syfte angavs vara att främja goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark och vatten, energi och råvaror och att medverka till att skapa ändamålsenliga strukturer av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar (2 kap 2 § PBL). Lag-ändringen medförde också krav på att översiktsplanen ska redovisa de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om använd-ningen av mark- och vatten.

De ändringar i plan- och bygglagen som trädde i kraft den 1 janu-ari 1999 innebar en anpassning till miljöbalken, främst med anled-ning av miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer och hushållningsbestämmelserna. I propositionen ”Följdlagstiftning med anledning av miljöbalken m.m.” angavs att den fysiska plane-ringen måste ses som ett led i en samlad politik för en hållbar ut-veckling och att en fysisk planering som bedrivs med inriktning mot miljöanpassning och resurshushållning kan medverka till en hållbar samhällsutveckling (prop. 1997/98:90 s. 159).

1.2 Två parallella planeringssystem

I och med att EG:s ramdirektiv för vatten trädde i kraft år 2000 för-band sig alla medlemsländer att, senast december 2009, ha antagit åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för respektive lands vatten-distrikt. Ramdirektivets mål är att uppnå god vattenstatus för allt vatten till år 2015.

Överföringen av ramdirektivets intentioner till svenska förhållan-den har medfört såväl lagändringar, som administrativa och organi-satoriska förändringar. Genom ändringar i miljöbalken (5 kap. MB) har dels begreppet miljökvalitetsnorm getts en ny och vidgad inne-börd, dels har bestämmelserna om åtgärdsprogram ändrats och utvecklats. Den vattenplanering som nu kommer till stånd enligt vattendirektivet, och som ska resultera i särskilda åtgärdsprogram, innebär att det för svenskt vidkommande skapas två parallella planeringssystem: ett för vatten enligt miljöbalken och ett för mark och vatten enligt plan- och bygglagen. Genom att uppmärksamma på detta förhållande och genom att fortsatt föra en dialog med berörda parter (främst företrädare för centrala, regionala och lokala myndigheter) kommer Boverket efter hand att kunna redovisa erfarenheter från den praktiska tillämpningen.

1.3 Några oklarheter som Boverket uppmärksammat

Boverket har under arbetet med vattenhandboken analyserat frågan om ett åtgärdsprograms status och räckvidd, och hur det påverkar planer och beslut enligt plan- och bygglagen. Boverket har i en

sär-skild skrivelse till Miljödepartementet, PBL-kommittén, Miljöbalks-kommittén, Naturvårdsverket, Sveriges Geologiska Undersökning, Svenska Kommunförbundet och länsstyrelserna påtalat de oklar-heter som enligt verkets uppfattning råder. Skrivelsen återfinns i sin helhet i bilaga 2. Boverket anser att det för närvarande saknas lag-stöd för att kräva att de myndigheter och kommuner som tillämpar bestämmelser som ligger utanför miljöbalken ska vidta de åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram (5 kap. 8 § MB). Detta gäller bland annat kommunernas tillämpning av plan- och bygglagen.

Boverket har vidare noterat att begreppet miljökvalitetsnorm nu fått en ny innebörd. Det har därigenom uppstått nya frågor angå-ende hur miljökvalitetsnormerna ska tillämpas i beslut enligt plan-och bygglagen. De erfarenheter som finns idag av hur normerna tillämpats i den fysiska planeringen gäller luft. Normerna är här gränsvärden som inte får överskridas eller underskridas (kvävedioxid och partiklar). Genom en ändring i 5 kap. 2 § MB kan en miljö-kvalitetsnorm, förutom att ange föroreningsnivåer eller störnings-nivåer som inte får överskridas eller underskridas (gränsvärden), också ange nivåer som inte bör överstigas eller understigas (rikt-värden) och nivåer som ska eftersträvas (mål). Frågan är hur dessa olika värden ska hanteras i den fysiska planeringen. Hur ska länssty-relserna utifrån ett ingripandeperspektiv enligt 12 kap. PBL hantera normer som är antingen gränsvärden eller riktvärden eller mål? Hur kan kommunen iaktta dessa olika sorters normer i den fysiska plane-ringen? Detta är frågor som kommer att bli föremål för diskussioner och erfarenhetsutbyte mellan företrädare för stat och kommun.

Lagstiftningen som styrmedel

2.

Ramdirektivets övergripande syfte är att medlemsländerna gemen-samt ska bidra till att skydda och förbättra vattenstatusen inom unionen, hindra ytterligare försämringar av vattenstatusen och främja en hållbar vattenanvändning.

Diskussionerna om hur vattendirektivet ska genomföras i Sverige har i första hand handlat om miljöbalken som styrinstrument och om vattenmyndigheterna som ansvariga för vattenplaneringen. Men även planeringen för användning av mark och vatten, som kommu-nerna ansvarar för enligt plan- och bygglagen, kan främja vatten-direktivets mål om god vattenstatus och vattentillgång. Det behövs bland annat ett tidigt och nära samspel mellan den kommunala fysiska planeringen och den vattenplanering som nu utvecklas via de nya vattenmyndigheterna. Det gäller att på ett effektivt sätt nyttja de båda parallella system som nu inrättats för planering av vatten.

Miljöbalkens och plan- och bygglagens portalparagrafer kompletterar varandra och ska gemen-samt bidra till en hållbar utveckling.

Miljöbalkens 1 kap. 1 § 1 st. Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nu-varande och kommande gene-rationer tillförsäkras en hälso-sam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att ändra och bruka naturen är enad med ett ansvar för att för-valta naturen väl.

Plan- och bygglagens 1 kap. 1 § Denna lag innehåller bestäm-melser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhål-landen och en god och långsik-tigt hållbar livsmiljö för männis-korna i dagens samhälle och för kommande generationer.

2.1 Miljöbalken (MB)

Miljöbalken är en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet. Alla slags åtgärder, som kan ge mer än obetydlig miljöpåverkan, ska göras med hänsyn till hälsa och miljö. Miljöbalken ger redskap för att utkräva sådan hänsyn (2 kap. MB).

Miljöbalken är ett (av flera) styrmedel för att genomföra de poli-tiska målen om hållbar utveckling. I förarbetena till miljöbalken framhålls att Sverige ska vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Arbetet för ekonomisk utveckling och social välfärd ska gå hand i hand med skyddet av miljön och hushållningen med naturresurser (prop. 1997/98:45 s.156).

2.2 Plan- och bygglagen (PBL)

Pl och bygglagen ger kommunerna ansvar för att planlägga an-vändningen av mark och vatten. Lagen erbjuder olika reglerings-former med olika styrverkan. En del är översiktliga och vägledande, andra är mer detaljerade och juridiskt bindande. Den fysiska plane-ringens olika regleringsformer enligt PBL redovisas schematiskt här nedan:

Styrverkan

När frågor om mark- och vattenanvändning rör flera kommuner och behöver utredas gemensamt, kan detta ske genom regionplanering. Om sådan plane-ring inte kommer till stånd på annat sätt kan reger-ingen utse ett regionplaneorgan med uppgift att be-driva regionplanering. Regionplanen pekar ut lång-siktiga mål och riktlinjer i ett regionalt perspektiv. Regionplanen är inte juridiskt bindande för myndig-heter och enskilda. (Regionplanering enligt PBL före-kommer idag endast i Stockholm och Göteborg. Re-gional planeringssamverkan i andra former förekom-mer däremot på många håll i landet.)

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunens yta – i förekommande fall inklusive havsområden ut till territorialgränsen. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande för myn-digheter och enskilda. Den ska visa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och därmed ge vägledning för beslut som rör detta och bebyggelseutvecklingen i den egna kommunen. Den ska också ge vägledning för andra myndigheters beslut enligt de lagar som anges i 1 kap. 2 § MB. Regleringsform Regionplan (7 kap. PBL) Översiktsplan (4 kap. PBL)

2.2.1 Statens roll enligt plan- och bygglagen

Kommunerna har huvudansvaret för den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen. Staten garanteras dock visst inflytande genom särskilda bestämmelser om vad planerna ska ta upp och hur de ska genomföras. I planeringsprocesserna företräds staten av länsstyrel-serna. Av intresse för vattenmyndigheterna, när det gäller statens möjligheter att påverka kommunernas planering är följande:

När det gäller översiktsplan eller regionplan ska länsstyrelsen i samrådet särskilt ta till vara och samordna statens intressen. Detta innebär att länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen och sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om an-vändningen av mark- och vattenområden. Länsstyrelsen ska också

Regleringsform Områdesbestämmelser (5 kap. PBL)

Detaljplan (5 kap. PBL)

Bygglov, rivningslov och marklov

(8 kap. PBL)

Styrverkan

Områdesbestämmelser kan antas av kommunen för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB tillgo-doses. Områdesbestämmelser kan bl.a. reglera i vad mån olika åtgärder kräver lov enligt PBL, grund-dragen för användning av mark och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunika-tionsleder m.m. Områdesbestämmelser är juridiskt bindande för efterföljande beslut om bl.a. bygglov. I vissa fall ska markens lämplighet för bebyggelse prövas genom detaljplaneläggning. Det gäller främst i områden med sammanhållen bebyggelse. Detalj-planen redovisar, mer detaljerat än översiktsDetalj-planen, hur mark och vattenområden ska användas för olika ändamål – t.ex. för gator, parker, bebyggelsekvarter och båthamnar. Den får också innehålla bestämmel-ser om t.ex. i vad mån olika åtgärder kräver särskilt lov enligt PBL, om vegetation och markytans höjd-läge och i vissa fall om att bygglov inte ska lämnas förrän vatten- eller avloppsanläggning kommit till stånd. Detaljplanen är juridiskt bindande för efter-följande beslut om bl.a. bygglov.

Bygglov krävs bl.a.för att uppföra och bygga till bygg-nader och för att ändra en byggnads användnings-sätt. Bygglov krävs också för vissa andra anlägg-ningar, t.ex. idrottsplatser, småbåtshamnar, golf-banor, upplag, cisterner och parkeringsplatser. Rivningslov krävs inom områden med detaljplan för att riva byggnader eller delar av byggnader om inget annat har bestämts i planen. Inom områden med de-taljplan krävs marklov för schaktning eller fyllning som medför att höjdläget för tomter eller mark för allmän plats ändras avsevärt.

verka för att riksintressen tillgodoses och att miljökvalitetsnormer iakttas, och för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner samordnas på ett lämp-ligt sätt.

När en översiktsplan eller regionplan ställs ut för granskning ska länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande. Av yttrandet ska framgå om planförslaget inte tillgodoser riksintressen eller om det kan medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Länsstyrelsen ska också ta ställning till om frågor som rör mark- och vattenanvänd-ningen i flera kommuner samordnats på lämpligt sätt och om be-byggelsen blir lämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

När en detaljplan eller områdesbestämmelser upprättas har läns-styrelsen, som samrådspart, en allmän rådgivande roll. Länsstyrel-sen ska också, på samma sätt som i översiktsplaneprocesLänsstyrel-sen, verka för att riksintressen, miljökvalitetsnormer och mellankommunala frågor beaktas på ett lämpligt sätt i kommunens planläggning.

Kommunerna har en långtgående självbestämmanderätt i frågor som rör mark- och vattenanvändningen. Staten har dock vissa möjligheter att pröva och upphäva kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser (och efter särskilt förordnande för vissa områden även beslut om lov eller förhandsbesked). Ingripande kan ske om beslutet innebär att ett riksintresse inte tillgodoses, om frågor om användningen av mark-och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, om en miljökvalitetsnorm inte iakttas eller om föreslagen bebyggelse skulle bli olämplig med hänsyn till männis-kors hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Slutligen har regeringen möjlighet att förelägga en kommun att ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs för att tillgodose ett riksintresse eller mellankommunala intressen. Däremot omfattas inte miljökvalitetsnormer av möjlighe-ten till planföreläggande.

2.2.2 Hur vattenfrågor har behandlats i fysisk planering enl. PBL Boverket genomförde i början av 1990-talet en analys av hur kom-munerna hanterat olika sektorsintressen i den översiktliga plane-ringen. Analysen omfattade 26 kommuner och genomfördes i sam-arbete med bland andra Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Naturvårdsverket. Analysen visade att vattenfrågorna i allmänhet hade behandlats på ett summariskt sätt i den första omgången översiktsplaner. Utvärde-ringen visade särskilt på behovet av utvecklingsarbete och goda ex-empel. Boverket har under åren tagit fram ett omfattande underlags-material tillsammans med Naturvårdsverket, underlag som tillkom-mit som stöd för kommunernas arbete med att integrera mark- och vattenfrågor i den fysiska planeringen. En förteckning över dessa rapporter finns i bilaga 1.

Efter hand har vattenfrågorna fått en alltmer framträdande plats i den kommunala fysiska planeringen. Det är Boverkets erfarenhet att planeringen i allt högre grad utgår från ett helhetsperspektiv och tar sikte mot en hållbar utveckling. Detta syns framför allt i de översikts-planer som antagits under senare år och i de översiktsöversikts-planer som nu är under utarbetande.

Utvecklingen av vattenfrågor i den fysiska planeringen – i ett femtonårsperspektiv

• I flera rapporter under början av 1990-talet belyser Boverket och Naturvårdsverket betydelsen av att uppmärksamma vattenfrågor i planeringen, t.ex. i rapporterna Vatten i kommu-nal planering, (Boverket och Naturvårdsverket 1989) och Goda exempel Nr 6 Vatten i den kommunala planeringen, (Boverket 1994).

• Boverkets utvärderingar av första omgången översiktsplaner visar att vatten är en ny fråga i den kommunala planeringen som kräver en ny typ av underlag. Boverkets utvärderingar re-dovisas i rapporterna Erfarenheter av översiktsplanearbetet. Huvudrapport (1992), Erfarenheter av översiktsplanearbetet. Delrapport (1992) och ÖP – analys kust och hav – en utvärde-ring av kustkommunernas översiktsplaner (1995).

• Lagändringarna i PBL 1996 innebär en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Boverkets egna handböcker och de som är gemensamma med Naturvårdsverket ger kommunerna vägled-ning om vattenfrågors hantering i den fysiska planeringen, Vat-ten i detaljplan (1995) och Boken om översiktsplan Del III (1996) och Vattenplanering, 18 delrapporter (1996).

• Miljöbalken 1999 och de 15 nationella miljökvalitetsmålen ändrar ytterligare synen på den tidigare traditionella plane-ringen. Flera av miljömålen rör vatten. Boverket som ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö anser att vatten-frågor bör belysas även i detta mål. Miljökvalitetsmål 11 God bebyggd miljö, Boverket (1999).

• Boverkets och Naturvårdsverkets gemensamma projekt Sam-hällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS) samt fallstudier i ett flertal kommuner i början av år 2000 tydliggör vikten av att föra in miljömålsarbetet i den fysiska planeringen.

• I Boverkets och Naturvårdsverkets miljömålsarbete tas ”nyare” vattenfrågor och problem upp, t.ex. mellankommunal vatten-försörjning, riksintresse för vatten och vattenföroreningar p.g.a. diffusa utsläpp (SAMS om vatten, 2000).

• Boverket uppmärksammar, på uppdrag av regeringen, över-svämningsfrågan som visar sig vara lite behandlad i översikts-planerna i den första omgångens planer. Boverkets rapport Översvämningsfrågor i översiktsplaneringen (2001).

• I kommunernas andra omgång översiktsplaner (från slutet av 1990-talet och framåt) syns en tydlig förändring och strävan till att låta planerna inta ett helhetsperspektiv på mark och vatten-användningen. Falun och Borlänge kallar t.ex. sin översiktsplan som nu är under utarbetande för Hållbarhetsplan.

• I Boverkets uppföljning av miljömålsarbetet 2003 konstateras att ekonomisk tillväxt fortfarande oftast går före hållbarhets-frågor. Frågan om hur miljömålen bäst ska implementeras i översiktsplanerna tas upp. Implementering av miljökvalitets-mål i översiktsplaneringen – en pilotstudie, Boverket (2003). • Hur EG:s ramdirektiv för vatten och andra EG-direktiv ska

inte-greras i den svenska lagstiftningen diskuteras, vilket medför att riksdagen 2003 beslutar om lagändringar i miljöbalken.

• Översyn av miljöbalken pågår (dir. 1999:109, 2001:25, 2002:37 och 2003:61). Kommittén beräknas avsluta sitt arbete den 30 juni 2005.

• Översynen av PBL-lagstiftningen pågår (dir. 2002:97,

2003:172). Kommittén har begärt förlängd utredningstid till den 30 juni 2005.

• Ansvarskommitténs uppdrag (dir. 2003:10 och 2004:93) att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom

samhällsorganisationen pågår. Utredningen anger i sitt delbe-tänkande (SOU 2003:123) ett antal frågeställningar som bör ges särskild prioritet i det fortsatta arbetet. När det gäller EU:s på-verkan på den fortsatta samhällsstrukturen kommer EG:s vattendirektiv att anges som exempel. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete senast den 28 februari 2007.

2.2.3 Vattenfrågor i översiktsplaneringen

Översiktsplanen har en viktig funktion som samlat kunskapsunder-lag. I översiktsplanen kan kommunen redovisa långsiktiga mål och strategier, ge rekommendationer för olika åtgärder och belysa kon-sekvenserna av de föreslagna åtgärderna. Översiktsplanen är därige-nom en viktig utgångspunkt för kommunens egna beslut, bland an-nat när detaljplaner ska upprättas och lov ska ges. Översiktsplanen är också ett viktigt underlag för andra aktörers beslut som rör mark-och vattenanvändningen.

I översiktsplanen ska kommunen redovisa de allmänna intressen av olika slag och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. Översiktsplanen ska också ange hur kommunen avser att beakta riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur kommunen avser att iaktta miljökvalitetsnor-mer enligt 5 kap. miljöbalken.

Översiktsplanens styrka ligger i att den • ger en helhetsbild och överblick, • är sektorssamordnande,

• kan formulera och tolka mål, • kan belysa målkonflikter,

• kan beskriva konsekvenser och ange vägval

Att hantera vattenfrågor i en översiktsplan handlar om att beskriva vatten utifrån olika perspektiv, att göra avvägningar mellan olika all-männa intressen och att ange riktlinjer som visar kommunens och statens syn på den framtida mark- och vattenanvändningen. Det kan handla om att beskriva frågor om risker för översvämningar, skred, vattenbrist, saltvatteninträngning, diffusa utsläpp, transport av far-ligt gods, täkter, radon och deponier. Men även att ta tillvara sjöar och vattendrag som en tillgång i boendemiljön och för turism och friluftsliv.

Översvämning kan t.ex. innebära stora problem för enskilda husä-gare och medföra enorma skador för samhället. Den fysiska plane-ringen kan vara ett av flera verktyg i arbetet med att förhindra översvämningsskador. Översiktsplanen kan t.ex. ange översväm-ningsbenägna områden där ny bebyggelse inte bör komma till. I Boverkets rapport Översvämningsfrågor i översiktsplaneringen (2001) redovisas läget för 19 kommuner i södra Norrland, Västra Götaland och Värmland. Under sommaren och hösten år 2000 drabbades dessa kommuner hårt av översvämningar. I kapitel 4 i denna rapport anges Kristianstads kommun som exempel på en kommun som tar upp frågan om risker för översvämning i sitt pågående arbete med en ny översiktsplan.

Saltvatteninträngning är en annan riskfaktor som kan vara viktig att ta upp i redan i arbetet med översiktsplanen. I takt med att vatten-uttagen ökar och grundvattennivån sjunker, har problemet med saltvatteninträngning blivit allt större – framför allt i djupborrade brunnar i skärgården. I kapitel 4 i denna rapport anges Haninge och Nynäshamns kommuners gemensamma kustplan som exempel på samarbete mellan två kommuner för att ta upp problemet med saltvatteninträngning i översiktsplanen.

Nedan redovisas exempel på vattenfrågor som kan behandlas i den fysiska planeringen.

• Dricksvattenförsörjning för människor och djur (Grundvatten, ytvatten)

• Vattenförsörjning (jordbruksbevattning, industriella behov) • Upplevelsevärde, (bad, turism, rekreation, fritidsfiske) • Naturvärde (biologisk mångfald, natur- och kulturlandskap)

• Näring (fiske, vattenbruk) • Kommunikation (sjöfart) • Recipient (avlopp, dagvatten)

• Energiutvinning (vindkraft, vattenkraftverk)

• Översvämning

• Vattenbrist (högt utnyttjande, överuttag, få vattentillgångar)

• Skred

• Saltvatteninträngning i dricksvattnet

• Diffusa utsläpp (jordbruk, skogsbruk, luftnedfall, infrastruktur, bebyggelse)

• Täkter

Behovet av samspel

3.

3.1 Samspel mellan miljöbalken och plan- och

bygglagen när det gäller miljökvalitetsnormer

I det följande avsnittet redovisas hur kopplingen mellan miljöbalken och plan- och bygglagen är utformad.

Av miljöbalken framgår att kommuner och myndigheter ska upp-fylla och iaktta gällande miljökvalitetsnormer (5 kap. 3§ MB).

”Myndigheter och kommuner skall säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelas enligt 1 § uppfylls när de

– prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälnings ärenden,

– utövar tillsyn eller – meddelar föreskrifter.

Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer.”

Vilka miljökvalitetsnormerna är anges efter hand i förordning. Idag finns normer för kvävedioxid, kväveoxider, svaveldioxid, kolmon-oxid, bly, bensen, partiklar och ozon. Dessutom finns normer för fisk- och musselvatten – i syfte att upprätthålla fiskebestånden.

I plan- och bygglagen återfinns hänvisningar till miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer, dels i kap. 2 PBL som gäller allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalise-ring av bebyggelse m.m., dels i kap. 4 och 5 PBL som berör översikts-plan respektive detaljöversikts-plan och områdesbestämmelser och slutligen i kap.12 PBL som handlar om statlig kontroll m.m.. Här följer utdrag ur plan- och bygglagen.

Allmänna intressen

”Vid planläggning och i ärende om bygglov och förhandsbesked skall be-stämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Enligt 5 kap. 3§ miljöbalken skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planlägg-ning.”

”Planläggning skall ... främja ... en långsiktigt god hushållning med mark och vatten ... Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner. Plan-läggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds ...”

(2 kap.2 § PBL) Översiktsplan

”I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen ... och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vat-tenområden ... Av planen skall framgå ... hur kommunen avser att ... iaktta gällande miljökvalitetsnormer”

(4 kap. 1 § PBL)

”Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid ... tillhandahålla underlag för kommunens bedöm-ningar och ge råd i fråga om ... allmänna intressen ... och ... miljö- och risk-faktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vatten-områden, ... verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgo-doses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas och ...” (4 kap. 5 §PBL)

” Länsstyrelsen skall under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet skall framgå om ... förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds ...”

(4 kap. 9§ PBL)

Detaljplan och områdesbestämmelser

”... Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds ...”

(2 kap 2 § PBL)

”Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid … verka för att ... miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas och ...”

(5 kap.22 § 2 p. PBL) Statlig kontroll

” Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att ... en miljö-kvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas eller … ”

(12 kap. 1 § PBL)

” Länsstyrelsen skall upphäva kommunens beslut i dess helhet, om något förhållande som avses i 1§ föreligger. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del.”

(12 kap. 3 § PBL)

”Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller regeringen för ett visst område förordna att 1-3 §§ skall tillämpas på beslut att lämna lov eller för-handsbesked ... ”

(12 kap 4§ PBL)

Miljöbalken innehåller också bestämmelser om åtgärdsprogram.

” Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas, skall regeringen eller ... upprätta ett förslag till åtgärdsprogram”

”Ett åtgärdsprogram ... skall fastställas av regeringen eller den myndighet el-ler kommun som regeringen bestämmer ...”

(5 kap. 5§ MB)

”Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att uppfylla föreskrivna miljökvalitetsnormer ...” (5 kap. 6§ MB)

”Myndigheter och kommuner skall inom sina ansvarsområden vidta de åt-gärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram som fastställts enligt 5§.” (5 kap 8§ MB)

I plan- och bygglagen saknas bestämmelser som hänvisar till miljö-balkens bestämmelser om åtgärdsprogram. Boverket anser att det därigenom saknas lagstöd för att kräva att myndigheter och kommu-ner, som tillämpar bestämmelser som ligger utanför miljöbalken, ska vidta de åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram. Boverket anser vidare att om ett sådant lagstöd infördes skulle detta dock – i de flesta avseenden – inte kunna styra de kommunala ställningstagan-dena i sak i vidare omfattning än vad som redan kan uppnås med stöd av gällande bestämmelser och krav på att miljökvalitetsnormer inte får överträdas. Boverkets analys återfinns i sin helhet i bilaga 2. Av 6 kap. 11§ MB framgår att:

”Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planeringsunderlag som be-hövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgäng-liga i målet eller ärendet. Myndigheten skall också se till att sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i 5 kap. och som har bety-delse för prövningen finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhanda-hålla planer enligt plan- och bygglagen samt planerings-underlaget till dessa.”

3.2 Samspel mellan översiktsplan och

åtgärdsprogram

Vi har idag inga erfarenheter av hur miljökvalitetsnormer för vatten kan tillämpas i den fysiska planeringen. Några åtgärdsprogram med avseende på miljökvalitetsnormer för vatten har ännu inte upprät-tats. Däremot har länsstyrelsen i Stockholms och Västra Götalands län, på uppdrag av regeringen, upprättat åtgärdsprogram i syfte att klara normerna för kvävedioxid respektive partiklar i Stockholm och Göteborg. Inget av dessa åtgärdsprogram har ännu fastställts av re-geringen (augusti 2004).

Boverket anser som framgått tidigare att ett åtgärdsprogram enligt miljöbalkens bestämmelser är oklart i fråga om status och räckvidd och därmed otydligt som styrmedel.

Samtidigt är den kommunala översiktsplanens framtida roll under övervägande i den pågående översynen. I direktivet till PBL-kommittén (dir. 2002: 97 s.15) anges som en av utgångspunkterna för arbetet att ”Formerna för översiktsplaneringen behöver ... vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar

utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet.”

Det är emellertid Boverkets uppfattning att oavsett om det råder oklarhet beträffande åtgärdsprogrammets status, och oavsett om översiktsplanens framtida roll kan komma att förändras, så kommer kunskapsuppbyggnaden inom vattenmyndigheterna att tillföra ny och betydelsefull kunskap till den fysiska planeringen. På samma sätt kan de kommunala översiktsplanerna tillföra betydelsefull kunskap till de åtgärdsprogram som nu kommer att utarbetas under vattenmyndigheternas ansvar. Det bör med andra ord utvecklas ett ömsesidigt samspel mellan översiktsplan och åtgärdsprogram.

3.3 Samspel mellan vattenmyndigheter och

kommuner

Sveriges land- och kustvattenområden har indelats i fem vatten-distrikt i enlighet med ramdirektivets krav på indelning. De fem vattendistrikten är: Bottenvikens, Bottenhavets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt (5 kap. 10 § MB). En länsstyrelse i varje vattendistrikt är utpekad som vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom res-pektive distrikt (5 kap.11 § MB). Följande länsstyrelser har angetts som vattenmyndighet i respektive distrikt: Länsstyrelsen i Norrbot-tens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län1_.

Det är viktigt att det utvecklas former för en nära dialog mellan vattenmyndigheten och berörda länsstyrelser och kommuner2_{. De}

ökade kunskaper om vatten, som arbetet med vattendirektivet med-för, kan bidra till att ge kommunerna ny och vidgad syn på vad som är en önskvärd och hållbar utveckling. En dialog i ett tidigt skede är också viktig för att arbetet med åtgärdsprogrammen ska kunna dra nytta av den kunskap som ligger till grund för kommunernas syn på mark- och vattenanvändningen. Ett övergripande mål för miljö-balken och plan- och bygglagen är att dessa båda instrument ge-mensamt ska bidra till att en hållbar utveckling främjas.

Översiktsplanens redovisning av den befintliga och framtida mark- och vattenanvändningen bör ingå i ett ömsesidigt samspel med åtgärdsprogrammets åtgärder för att upprätthålla god vattenstatus.

ÖP

mot vatten

ÅP

kvantitet

1 _{Förordning om ändring i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.} SFS 2004:663.

Exempelsamling

4.

I det följande redovisas kommunala och regionala exempel på hur vattenfrågor behandlas i den fysiska planeringen.

För närvarande finns det i Sverige få eller inga erfarenheter av att hantera miljökvalitetsnormer för vatten i den fysiska planeringen. Däremot har vattenfrågor behandlats i den fysiska planeringen sedan plan- och bygglagens tillkomst 1987 – i mer eller mindre omfattning. Det är Boverkets bedömning att frågor om vatten under senare år fått en ökad uppmärksamhet i den fysiska planeringen. I detta kapitel redovisas några exempel på hur vattenfrågor behandlas i kommunala och regionala planer eller som underlag till planer enligt plan- och bygglagen.

4.1 Nässjö kommuns översiktsplan, antagen 2002

I Nässjö kommuns översiktsplan har frågor om vattenplanering redo-visats i en separat del. Vattenplanen utgör enligt kommunen en del av själva översiktsplanen och ska inte fungera som ett självständigt dokument.

Bakgrund

Kommunens översiktsplan ”Översiktsplan för Nässjö kommun” som är antagen 2002-06-18, består av två dokument där vattenplane-ringsfrågor utgör en separat del. Kommunen poängterar i översikts-planen att vattenöversikts-planen inte står för sig själv utan ska läsas parallellt med de övriga delarna.

Översiktsplanen finns i sin helhet på Nässjö kommuns hemsida http://www.nassjo.se (klicka vidare på: om kommunen – planer för framtiden – översiktsplan).

Närmare om delen Vattenplan

Vattenplanen innehåller en allmän inledning, därefter beskrivs föl-jande tre huvudområden: ytvatten, grundvatten och våtmarker. För varje huvudområde finns en allmän beskrivning över vilka vatten-områden som finns i kommunen, hur dessa nyttjas samt en beskriv-ning av skyddsvärde och miljöhot. Kommunen har därefter analyse-rat de lokala förhållandena utifrån nationella miljökvalitetsmål och delmål samt vilka åtgärder som behöver vidtas. Dokumentet är rikt illustrerat med informativa kartor.

För ytvatten beskrivs exempelvis befintliga förhållanden beträf-fande frågor som: Sjöarnas utflöden och fördämningar, omsätt-ningstid, nivåvariationer, termiska egenskaper, biologiskt liv, riksint-ressen med vattenanknytning. Förväntningar på att kunna nyttja ytvatten för olika ändamål beskrivs t.ex.: Som recipient för spillvat-ten och dagvatspillvat-ten, för industriell användning, för fiskodling och friluftsbad m.m. De största miljöhoten mot ytvattnet är enligt kom-munen försurning, övergödning och miljögifter. Försurnings-situationen och förändringstendenser i kommunens sjöar framgår av flera kartor (se bl.a. bilden nedan).

Grundvattnets utbredning redovisas på ett antal kartor. Hot mot grundvattnet är enligt vattenplanen: Förorenade områden, täkt-verksamhet (främst grustäkter), transport av farligt gods, utsläpp från jord- och skogsbruk, diffusa luftföroreningar samt punktutsläpp från avloppsreningsverk och dagvattenledningar.

Under avsnittet Förorenade områden (del I–III s. 109) anger kom-munen att som kommunala mål och åtgärder ska följande gälla: ”… Särskild uppmärksamhet måste ägnas det tidigare impregnerings-området i Grimstorp och den infekterade marken i förhållande till närliggande grundvattentäkt. För övergripande mål och miljö-kvalitetsmål hänvisas till Nässjö kommuns vattenplan. Någon be-byggelse eller andra ingrepp i de förorenade områdena, får inte ske förrän nödvändig sanering genomförts. Konflikten mellan

exploate-ring och förorenad mark kommer att belysas mera i detalj i fördjup-ning av översiktsplanen.”

Våtmarker används som benämning för: Myr, mossar, kärr och sumpskog. De främsta hoten mot våtmarkerna är enligt kommunen täkter för jordbruksändamål, bränntorv och strötorv samt skogs-dikning.

PH-förändringar i Nässjö kommun baserat på provtagning i sjöar (genomsnitt för flera år). Bil-den är hämtad från Nässjö kommuns översiktsplan ”Översiktsplan del IV Vattenplan” s 39, an-tagen 2002. Ur k a rt a © L a n tmät e ri v e rk et Gävl e 2 004. Medgiv a nde M2 004/42 8 2 .

4.2 Örebro kommuns översiktsplan och vattenplan,

antagna 2002

Örebro kommun har dels antagit en översiktsplan för hela nen, dels antagit en separat, tematisk vattenplan för hela kommu-nen. Vattenplanen är enligt kommunen en fördjupning av översikts-planen och en vidareutveckling av denna. Enligt Boverkets uppfatt-ning har denna typen av tematiska studier inte status av översiktsplan i Plan- och Bygglagens mening. Vattenplanen kan likväl vara ett be-tydelsefullt besluts- och planeringsunderlag.

Bakgrund

Våren 1994 fick stadsbyggnadskontoret i uppdrag av kommun-styrelsen att revidera och omarbeta gällande översiktsplan för Öre-bro kommun. Översiktsplanen antogs av kommunfullmäktige den 24 april 2002. I december 1999 fick stadsbyggnadskontoret (Örebro Stadsbyggnad) i uppdrag att utforma en vattenplan för Örebro kom-mun. Vattenplanen antogs av kommunfullmäktige den 20 november 2002.

Vattenplanen, översiktsplanen och miljömålsdokumentet finns på Örebro kommuns hemsida http://www.orebro.se under Bygga & Bo och översiktlig planering.

Närmare om översiktsplanen

I Översiktsplan för Örebro kommun anges kommunens mål beträf-fande olika sektorsintressen såsom demokrati, integration, miljö, folkhälsa, vatten, bebyggelsestruktur m.m. Under varje sektorsmål anges också kommunens strategier och ställningstaganden om vad det krävs för att nå dessa mål. Under avsnittet Vatten (s. 20) anges mål för grundvattnet, sjöar, vattendrag och våtmarker. Tillgången på vatten har enligt kommunen central betydelse för bland annat dricksvattenframställning, biologiska mångfald och fiske (s. 20). Detta innebär enligt kommunen följande strategier:

• Kommunens vattenresurser ska behandlas i ett helhetsperspektiv där vattnets alla funktioner finns med i planerings- och

exploateringsarbetet,

• infiltrationsområden för dricksvattenförsörjning samt större inströmningsområden för grundvatten skall skyddas,

• värdefulla våtmarker skall bevaras,

• skyddet av strandzoner runt sjöar och vattendrag, t.ex. Svartån, skall ges hög prioritet,

• vägar och andra presumtiva hot mot yt- och grundvatten, främst vattentäkter, ska inventeras och eventuella behov av åtgärder vid-tas för att minimera risken för föroreningar.

På en särskild karta redovisas kommunens yt- och grundvatten till-sammans med uppmätta kväve- och fosforhalter (s. 33). I planen finns också en sammanfattande beskrivning av de bedömda konse-kvenserna för miljön, kulturen, sociala förhållanden samt ekonomin för vissa föreslagna åtgärder. Exempelvis föreslås att både Täljeåns och Svartåns vattenkvalitet ska säkras genom utveckling av buffert-zoner, vattenreningskärr och hänsyn i jord- och skogsbruket inom hela avrinningsområdet.

Kommunens yt- och grundvatten jämte kväve- och fosforhalter. Här framgår att både Täljeåns och Svartåns avrinningsområden har mycket höga halter av dessa ämnen. Översiktsplan för Örebro kommun 2002. Ur k a rt a © L a n tmät e ri v e rk et Gävl e 2 004. Medgiv a nde M2 004/42 8 2 .

Närmare om vattenplanen

Den nu antagna vattenplanen är första delen av ett mer omfattande planeringsarbete. I etapp 1 anges mål och ställningstaganden för vatt-net. I etapp 2 kommer varje avrinningsområde att beskrivas närmare och här kommer också mer utvecklade förslag till åtgärder för att nå målen att anges. I etapp 1 läggs de långsiktigt hållbara målen fast för: • hydrologi

• grundvatten • vattentäkter • dagvatten • avlopp m.m.

Mål för vattnet återfinns inte bara i vattenplanen utan också i över-siktsplanen och i miljömålsdokumentet ”Örebro miljömål”. Av vatten-planen framgår att denna är en vidareutveckling av vattenavsnittet i översiktsplanen. Den är ett underlag för kommande revideringar av översiktsplanen och för kommande detaljplaner m.m. (s. 8).

Hur mål för grundvatten formuleras i översiktsplanen respektive vattenplanen

I översiktsplanen anges målet vara att: ”Grundvattnet skall ge en sä-ker och uthållig dricksvattenförsörjning och bidra till en god livs-miljö för växter och djur i ytvatten.”

I vattenplanen anges målet för grundvatten som att: ”Grundvattnet vårdas i ett långsiktigt perspektiv så att vattenkvalitet, produktions-förmåga och naturvärden bibehålls eller förbättras.” Vidare anges följande principer och riktlinjer:

• Alla grundvattenuttag sker planerat. Grundvattendelare får inte flyttas så att föroreningar sprids.

• Grundvattenformationer och inströmningsområden skyddas långsiktigt. Alla ingrepp och åtgärder inom dessa områden ska prövas utifrån möjligheten till produktion av dricksvatten. • Örebro kommun verkar aktivt för att öka kunskapen hos

privat-personer och verksamhetsutövare om grundvattnet som resurs. Om översiktsplanen och vattenplanen kommer till olika

ställningstaganden

I samrådsredogörelsen till vattenplanen (2001-10-04), påpekar bygg-nadsnämnden vikten av att ”Översiktsplan för Örebro kommun” och ”Vattenplan för Örebro kommun” har likartade bedömningar, t.ex. av var i kommunen det är olämpligt att bygga. På detta svarar stads-byggnadskontoret: ”Vattenplanen och översiktsplanen går hand i hand. Om vattenplanen kommer till ett annat resultat än översikts-planen ska det tydligt redovisas inför en framtida revidering av över-siktsplanen.” (s. 5).

4.3 En vision av Öland år 2015, antagen 2000

Exemplet visar hur två kommuner utformat en gemensam vision som grund för det fortsatta översiktsplanearbetet. I visionen anges bland annat Ölands vattentillgångar och förekomsten av biologisk mång-fald som två viktiga framtidsfrågor. Visionen innehåller en samlad analys av målkonflikter som kan uppstå mellan kommunernas mål och sådana ekonomiska, miljömässiga och sociala mål som formule-rats i andra sammanhang.

Bakgrund

”En vision av Öland år 2015” är ett gemensamt dokument som anta-gits av Borgholms och Mörbylånga kommuner (23 oktober respek-tive 18 december 2000). Visionen är den första delen i respekrespek-tive kommuns arbete med en kommuntäckande översiktsplan.

Visionen anger mål och strategier för frågor som rubriceras som: Naturresurser, Öland och omvärlden, demokrati och samarbete, befolkning och näringsliv m.m. För varje avsnitt redovisas kommu-nernas mål och strategier. Metoden har här varit att utifrån visionens samtliga 75 mål lyfta fram 11 framtidsfrågor som är speciellt viktiga för Öland. I kapitlet Målkonfliktsanalys visas hur målen för dessa 11 framtidsfrågor vägts mot ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekter. En av de 11 framtidsfrågorna är Vattentillgångar. Andra framtidsfrågor som tas upp och som är kopplade till vattenplanering är Biologisk mångfald och Havsmiljö.

Genom att man på ett tidigt stadium och på ett överskådligt sätt beskriver de konflikter som kan finnas inom de olika framtids-frågorna, blir det lättare för allmänhet och myndigheter att förstå innebörden av planen. Visionen i sin helhet finns på http:// www.borgholm.se under Miljö & Bygg och Vision Öland 2015.

De båda framtidsfrågorna Vattentillgångar respektive Biologisk mångfald redovisas på följande sätt i visionen:

Vattentillgångar Mål

• Vattentillgångar för jordbruksbevattning ska säkerställas. Lös-ningar samordnade för flera intressenter och lösLös-ningar där även minskningen av närsaltläckaget beaktas ska prioriteras.

• Vattentillgångar – grund- och ytvatten – av intresse för kommunal och enskild vattenförsörjning ska säkerställas för detta ändamål med högsta prioritet.

Konsekvenser

• Vattenkvalitets- och kvantitetsaspekter begränsar hur mark och vatten kan nyttjas.

• Vattenuttag kan vara negativt för vattentillgången i vissa värde-fulla våtmarker.

• Vattenuttag medför ett hårdare nyttjande av vattenresurser (kvantitativt men ej kvalitativt).

• Högre servicenivå för invånare med bra vattenförsörjning. • Positivt för livsmedelindustri m.m. med god vattenförsörjning. • Jämn vattentillgång ger säkrare produktionsförhållanden i

jord-bruket.

• Jämn vattentillgång ger mindre näringsläckage i jordbruket. • Minskat näringsläckage är bra för miljön i havet.

Kommentar/slutsats

”Kommunal vattenförsörjning måste alltid prioriteras högst. Vid vattenuttag ska i möjlig utsträckning avvägningar mot framför allt naturvårdsaspekter alltid göras. Vid nödvändiga kommunala vatten-uttag för att säkra den kommunala vattenförsörjningen måste vissa negativa miljöeffekter accepteras (även på riksintressanta natur-vårdsobjekt där bidragspengar satsats)”. Se sidan 31 i ”En vision av Öland år 2015”.

Biologisk mångfald och kopplingen till vattenplaneringen Mål

• Den biologiska mångfalden inte ska minska – den ska helst öka. • Ölands öppna landskap ska bevaras och den biologiska

mångfal-den säkras. Konsekvenser

• Mångfasetterad flora och fauna är positivt för både miljön och turismen (särskilt naturturismen).

• Våtmarker kan begränsa näringsläckaget, vilket är positivt. • Skyddsaspekterna kan begränsa exploateringsmöjligheterna. • Skyddsaspekterna kan begränsa hur mark och vatten nyttjas. • Skyddsaspekter kan begränsa hur jordbruk och skogsbruk bedrivs

vilket kan innebära merkostnader. Kommentar/slutsats

”Vid exploateringar m.m. måste skyddet av den biologiska mångfal-den alltid beaktas. Denna ska vägas mot andra intressen så att ovan-stående mål kan uppfyllas för Öland som helhet. Prioriteringarna kan bli olika i olika områden. Prioriteringar av vatten till dokumente-rat värdefulla våtmarker bör gå före jordbruksbevattning även om det innebär minskade möjligheter att bevara kulturlandskap (för-bättra jordbrukets ekonomi) och minska näringsläckaget. Vad som är dokumenterat värdefulla våtmarker får avgöras i varje enskilt fall.” Se sidan 31 i ”En vision av Öland år 2015”.

4.4 Kristianstads kommuns pågående arbete med en

ny översiktsplan

Exemplet visar en kommun som i sitt arbete med en ny översiktsplan tar upp frågan om risker för översvämning. Kristianstads kommun har haft ett antal höga vattenflöden i Helge å och Hammarsjön under åren, senast våren 2002. Flera olika faktorer har spelat in när vattnet stigit på de låglänta områdena utmed Helge å: Högt vattenstånd i ha-vet, tjäle i jorden samtidigt som snösmältning pågår samt mycket ne-derbörd i avrinningsområdet.

Följande text är hämtad från det pågående arbetet med översikts-plan för centrala Kristianstad (information från stadsarkitekt-kontoret i Kristianstad):

Angående översvämningsrisk

”Centrala Kristianstad omges av mycket låglänta områden som ut-görs av gammal sjöbotten. Vid mitten av 1800-talet torrlades Nosabysjön genom en invallning mot Helge å och Hammarsjöns norra del. Vid exceptionella väderleksförhållanden, med stora flöden och höga vattenstånd i Helge å och Hammarsjön, föreligger risk för att stora delar av Kristianstad skall översvämmas. Ett flertal viktiga samhällsfunktioner finns inom det hotade området, vilka skulle sät-tas ur funktion vid en översvämning. Arbetet med att permanent skydda staden har påbörjats under 2003, bl.a. genom att anlägga skyddsvallar. Kommunens ambition är att den östra sidan av Helge å skall vara åtgärdad till år 2007 och den västra till år 2012. Inom översvämningshotade områden avvaktar i regel utbyggnader tills området har säkrats mot översvämningar.”

Kartan visar var i Kristianstad tätort de översvämningsbenägna områdena finns samt var permanenta skyddsvallar håller på att byggas. Kartan kommer att redovisas i den nya översiktsplanen för centrala Kristianstad.

Källa: Kristianstad kommun.

Ur k a rt a © L a n tmät e ri v e rk et Gävl e 2 004. Medgiv a nde M2 004/42 8 2 .

4.5 Regional utvecklingsplan 2001 för

Stockholmsregionen, antagen 2002

Stockholmsregionens utvecklingsplan 2001 (RUFS 2001) antogs av landstingsfullmäktige den 14 maj 2002 och är ett exempel på hur vattenfrågor kan behandlas i en regionplan. Den regional utveck-lingsplanen för Stockholmsregionen, ”RUFS 2001” finns i sin helhet på http://www.rtk.sll.se under RUFS, Regionala utvecklingsplanen. Övergripande mål och strategier

Den övergripande visionen för Stockholms läns regionplan är en långsiktigt hållbar utveckling med social och ekologisk balans. Tre grundläggande mål har angetts för regionens utveckling:

• Internationell konkurrenskraft, • goda och jämlika levnadsvillkor, • långsiktigt hållbar livsmiljö.

Under planerings- och samrådsprocessen har ett antal strategier ut-formats som anger hur dessa övergripande mål ska kunna förverkli-gas. I planen anges fem strategier för att utveckla regionen. De fem strategierna är:

• Öka regionens kapacitet,

• stärka regionens innovationsmiljö, • vidga och håll ihop regionen,

• utveckla regionens system och strukturer, • internationalisera regionen.

Dessa fem strategier ska enligt planen förverkligas genom insatser inom följande områden:

• Förnyelse och innovationer, • integration och invandring, • kompetensutveckling och FoU, • bebyggelsestruktur,

• grön och blå struktur, • transportsystemet,

• mark och lokaler för verksamhet och service, • bostadsmarknad och bostadsbyggande, • teknisk infrastruktur.

Närmare om den blå strukturen

I kapitlet ” Grön och blå struktur” anges att ”... utgångspunkten för planering måste vara att vatten ska kunna utnyttjas samtidigt som den blå strukturen skyddas och bevaras”. De åtgärder som tas upp i planen för ett långsiktigt hållbart nyttjande av vattnet är bland annat ett utökat regionalt samarbete över kommun- och länsgränserna. I regionplanen anges att EU:s införande av ett ramdirektiv för vatten kommer att medföra ett utökat samarbete – såväl geografiskt som ämnesmässigt. För regionens del blir det nödvändigt att utöka sam-arbetet med en rad aktörer inom såväl Mälarens avrinningsområde som kustvattenområdet från Dalälvens mynning i norr till Bråviken i söder. En gemensam och tillgänglig kunskapsbas med gemensamma metoder, verktyg och samarbetsformer kan underlätta en gränsöver-skridande planering (s. 54).

Kartan nedan anger exempel på områden där regionplanen anger att behovet av samarbete kring vattenfrågor är särskilt tydliga mellan län och/eller kommuner.

Gemensamma planeringsområden för vatten. Stockholms regionplan RUFS 2001.

Ur k a rt a © L a n tmät e ri v e rk et Gävl e 2 004. Medgiv a nde M2 004/42 8 2 .

4.6 Haninge och Nynäshamns kommuners

gemensamma Kustplan, antagen 2002

Exemplet visar hur två kommuner utformat en gemensam plan för kusten och skärgården, en plan som bland annat tar upp problem med begränsade grundvattentillgångar och risken för saltvatten-inträngning i skärgården.

Bakgrund

I de gällande översiktsplanerna för Nynäshamns kommun (1991) och Haninge kommun (1992) är kust- och skärgårdsfrågorna endast översiktligt behandlade. Skärgårdsområdena runt Stockholm är i många avseenden unika, och ofta står olika intressen mot varandra. Strävan att skapa en levande skärgård och samtidigt slå vakt om starka bevarandeintressen pekar på ett behov av en tydlig plan för kommunernas kustområde. Därför inledde de båda kommunerna, våren 1996, ett samarbetsprojekt i syfte att arbeta fram en översikts-plan för kommunernas kustområden (ur ”Kustöversikts-planen” s. 3).

Kustplanens syfte är att:

• Öka medvetenheten och förståelsen för skärgårdsområdenas spe-ciella förutsättningar och möjligheter,

• beskriva vattenområdenas och strändernas kvaliteter och hot, • redovisa hur land- och vattenområden i kommunerna bör

skyd-das, bevaras och utvecklas,

• redovisa vilka land- och vattenområden som kan utvecklas/ exploateras,

• tydlig beskriva möjligheter att utveckla näringar i skärgården, vilka samtidigt hushållar med eller förstärker områdets natur- och kulturvärden,

• vara ett tydligt och lättolkat underlag för tillståndsprövningar enligt till exempel plan- och bygglagen och miljöbalken.

Planen finns i sin helhet på http://www.haninge.se under Bygga & Bo, översiktlig planering och vattenplan, samt på http://

www.nynashamn.se under kommunen, Miljö & Samhällsbyggnad, fysisk samhällsplanering och översiktsplaner.

Närmare om problem med saltvatteninträngning i dricksvattnet (s. 41-42)

Vatten- och avloppsfrågorna är en central del i skärgårdsplaneringen och är ofta den avgörande om en planerad bebyggelse ska bedömas som lämplig eller inte. I kustplanen uppges att i de områden där det finns stora problem med vattentillgång och saltvatteninträngning, har kommunen möjlighet att i sina lokala föreskrifter införa tillståndsplikt för nya brunnar. Kommunen kan även införa anmälningsplikt för be-fintliga anläggningar. Detta görs med stöd av 9 kap. 10 § miljöbalken.

I Nynäshamns kommun har SGU under 1997–1999 genomfört en kommuntäckande grundvatteninventering. Som ett led i detta har en karta tagits fram som redovisar områden känsliga för saltvatten-inträngning och graden av påverkan från saltvatten. Se kartan nedan.

SGU har genomfört en kommuntäckande grundvatteninventering. Denna karta som redovisar områden känsliga för saltvatteninträngning och dess påverkansgrad i Nynäshamns kommun är hämtad från Kustplanen, antagen 2002.

Ur k a rt a © L a n tmät e ri v e rk et Gävl e 2 004. Medgiv a nde M2 004/42 8 2 .

De två kustkommunernas gemensamma rekommendationer för vat-ten och avlopp i kommunerna lyder i kustplanen (s. 42):

• Varje översyn av befintliga planområden måste föregås av va-ut-redning, varav tydligt framgår såväl möjlig vattentillgång och vat-tenförsörjning som godtagbara avloppslösningar.

• Kommunerna bör överväga att införa tillståndsplikt för upp-tagande av nya grundvattentäkter. Krav på redovisning av klorid-halt (saltklorid-halt) bör införas. Regelbundna kampanjer bör genom-föras i syfte att minska de boendes vattenförbrukning.

• I områden med bristfälliga avlopp bör riktade insatser genom-föras för att åstadkomma avloppslösningar i enlig het med dagens krav.

Litteraturförteckning

Bilaga 1

Boverkets och Naturvårdsverkets gemensamma rapporter om vattenplanering

1. Vattnet i kommunal planering, Boverket, Naturvårdsverket, 1989.

2. Erfarenheter av översiktsplanearbetet. Huvudrapport juni –92, Boverket.

3. Erfarenheter av översiktsplanearbetet. Delrapport 1 juni –92, Boverket.

4. Kust och hav i översiktsplaneringen. Sammanställning av meto-der och kunskaper, Boverket, 1993.

5. Dokumentation Kustzonens planering nordiskt expertsemina-rium om erfarenheter och utvecklingstendenser i de nordiska län-derna 4–6 oktober 1994 i Karlskrona, Sverige, Boverket 1994 6. Goda exempel Nr 6 Vatten i den kommunala

översiktsplane-ringen, Boverket, 1994.

7. ÖP-analys kust och hav – en utvärdering av kustkommunernas översiktsplaner, Boverket, 1995.

8. Vatten i detaljplan, Boverket, 1995.

9. Boken om översiktsplan Del I Översiktlig planering för en hållbar utveckling. En informationsskrift till kommunala politiker, Boverket, 1996.

10. Boken om översiktsplan Del III Allmänna intressens behandling i översiktsplanen, Boverket, 1996.

11. Vattenplanering, 18 delrapporter, Boverket, Naturvårdsverket, 1996.

12. God bebyggs miljö. Redovisning av regeringsuppdrag om miljö-mål, Boverket, 1999.

13. SAMS – om vatten Indikatorer i samhällsplaneringen för en lång-siktigt hållbar vattenförsörjning, Boverket, Naturvårdsverket, 2000.

14. Sams om vatten Samhällsplanering för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning, Boverket, Naturvårdsverket, 2000.

15. Planera med miljömål fallstudie Falun & Borlänge, Boverket, Naturvårdsverket, 2000.

16. Översvämningsfrågor i översiktsplaneringen, Boverket, 2001 17. Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Fysisk planering och

hushållning med mark och vatten samt byggnader, Boverket, 2003.

18. Implementering av miljökvalitetsmål i översikts-planeringen – en pilotstudie, Boverket, 2003.

Bilaga 2

Boverkets skrivelse till

Miljödepartementet m.fl. 2004-04-14

Miljödepartementet 103 33 Stockholm PBL-kommittén Regeringsg. 30-32, Kv. Spektern 103 33 Stockholm Miljöbalkskommittén Regeringsg. 30-32, Kv. Spektern 103 33 Stockholm

Kopplingen mellan plan- och bygglagen och miljöbalkens

bestämmelser om åtgärdsprogram – frågor som behöver

uppmärksammas.

Med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har regeringen gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram en handbok för vatten. Arbetet med att utveckla handboken ska ske i samråd med Boverket och Sveriges Geologiska Undersökning (SGU). Vattenhandboken ska ge stöd och vägled-ning till de vattenmyndigheter och övriga som kommer att ansvara för di-rektivets genomförande. Boverkets del i arbetet är att beskriva hur den nya vattenplaneringen kommer att påverka fysisk planering enligt plan- och bygglagen.

Under arbetets gång har Boverket kommit att uppmärksamma på ett antal oklarheter och frågeställningar som främst rör åtgärdsprogrammets räck-vidd och status. Det handlar om att förväntningarna på åtgärdsprogram-mets styrverkan förefaller vara större än vad detta instrument faktiskt har förmåga att styra. Frågeställningarna finns närmare belysta i bifogad PM, daterat 2004-04-14.

En allmän uppfattning, som både framgår av förarbetena till lagstiftningen, och som också genomsyrar många diskussioner angående miljö-kvalitets-normer och åtgärdsprogram, är att olösta frågor får överlämnas att lösas av rättstillämpningen. Enligt Boverket är det inte acceptabelt att ett så centralt instrument samtidigt är behäftat med så många frågor och olösta problem. Boverkets analys visar att;

• Det för närvarande saknas lagstöd för att kräva att myndigheter och kommuner, som tillämpar bestämmelser som ligger utanför miljöbal-ken, ska vidta de åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram. Detta gäller också kommunernas tillämpning av PBL.