vid skydd av
värdefull natur
Redovisning av regeringsuppdrag
NATURVÅRDSVERKET • SKOGSSTYRELSEN
Redovisning av regeringsuppdrag
Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
Skogsstyrelsen
Tel 036-35 93 00, fax 036-16 61 70 E-post: skogsstyrelsen@skogsstyrelsen.se Postadress: Skogsstyrelsen, SE-551 83 Jönköping
Internet: www.skogsstyrelsen.se ISBN 978-91-620-5838-8.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2008 © Skogsstyrelsen 2008 PROJEKTGRUPP
Thomas Pettersson, projektledare, Naturvårdsverket Johan Åberg, projektledare, Skogsstyrelsen
Erik Norgren, Naturvårdsverket Tove Thomasson, Skogsstyrelsen
Tryck: CM Gruppen AB Omslagsfoto: Rolf Löfgren
Innehåll
1 SAMMANFATTNING 8 1.1 Inledning 8 1.2 Uppdraget 8 1.3 Rapporten 8 1.3.1 Bedömning av Metso I 91.3.2 Överväganden och förslag 9
1.3.3 Konsekvenser och slutsatser 10
2 SUMMARY 11 2.1 Introduction 11
2.2 The task 11
2.3 The report 11
2.3.1 Assessment of Metso I 12
2.3.2 Considerations and proposals 13
2.3.3 Consequences and conclusions 15
3 INLEDNING 16
3.1 Uppdraget, kompletterande metoder 16
3.2 Uppdragets syfte 16
3.3 Genomförande 17 3.3.1 Samrådsmöten 17 4 BAKGRUND 18 4.1 Miljömålsarbetet 18
4.1.1 Långsiktigt skydd av skogsmark 18
4.1.2 Det formella skyddet 18
4.1.3 De frivilliga avsättningarna 19
4.1.4 Begränsade medel och personalresurser i det formella skyddet 19
4.1.5 Markägaren i centrum 20
5 BESKRIVNING AV FÖRHÅLLANDEN I FINLAND RESP. SVERIGE 21
5.1 Skogs- och miljöpolitik 21
5.2 Skydd av värdefull natur i Finland 23
5.2.1 Skydd på övergripande nivå 23
5.2.2 Olika typer av skyddsområden i Finland 24
6 BESKRIVNING AV METSO 26 6.1 Metso:s försöksskede 2002-2007 26 6.2 Utvärdering av Metso I 27 6.3 Metso II, 2008-2016 27 7 BEDÖMNINGAR 29 7.1 Metso i Sverige 29
7.1.1 Återställande och vård av livsmiljöer i naturskyddsområden 29 7.1.2 Insamling av basfakta om naturskyddsområdena 30 7.1.3 Uppläggning av naturvårdsbiologiska kriterier 30 7.1.4 Naturvärdeshandel 31 7.1.5 Anbudstävlingar 32 7.1.6 Naturvårdsområden 32 7.1.7 Användning av Forststyrelsens intäkter från markförsäljning och av
utbytesmark för förvärv av områden som har naturvårdsvärde 33 7.1.8 Samarbetsnätet för skogsnaturens mångfald – ett försöksprojekt 33 7.1.9 Naturskyddsprogram enligt naturvårdslagen 34
7.1.10 Naturvård i ekonomiskogar 35
7.1.11 Utbildning, skogsplanering och rådgivning 35 7.1.12 Särskilt viktiga livsmiljöer enligt skogslagen och lagen om bekämpning av
insekt- och svampskador på skog 36
7.1.13 Hur man kan säkra mångfalden i kommunernas rekreations- och
friluftsskogar och i statens friluftsområden 36
7.1.14 Behov av forskning och utredningar 36
7.1.15 En skogsskyddsstiftelse 37
7.1.16 Uppföljning av handlingsplanen 37
7.1.17 Regeringens rekommendationer 37
7.1.18 Vår övergripande bedömning 38
7.2 Förväntningar och önskemål på uppdragets resultat 39 7.2.1 Framförda synpunkter, samrådsmöte 1, 26 februari 2008 39 7.2.2 Framförda synpunkter, samrådsmöte 2, 15 april 2008 40
7.3 Övriga förutsättningar och erfarenheter 41
7.3.1 Konventionen om biologisk mångfalds (CBD) arbetsprogram om skyddade
områden och OECD:s rekommendationer 41
7.3.2 Statskontorets utredning Skyddet av Levande skogar 41 7.3.3 Skogspropositionen 41
7.3.4 Miljömålsrådets rapport 42
7.3.5 Skogsstyrelsens uppföljning av frivilliga avsättningar 42
8 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 44
8.1 Övergripande utgångspunkter 44
8.2 Förslag 45 8.2.1 Komplement till befintliga arbetsmetoder 45
8.2.2 Kompletterande avtalsformer 47
8.2.3 Ekonomiska förbättringar för markägaren 49
8.2.4 Staten som markägare 52
9 KONSEKVENSER OCH SLUTSATSER 56
9.1 Inledning 56
9.2 Konsekvenser av förslagen 57
9.3 Ekonomiska konsekvenser 58
Bilagor
BILAGA 1Regeringsuppdrag till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att föreslå komplette-rande metoder vid skydd av värdefull natur
BILAGA 2
Förteckning över inbjudna myndigheter, organisationer och andra aktörer till sam-rådsmöten
BILAGA 3
Skogs- och miljöförvaltning i Finland
BILAGA 4
Statsrådets principbeslut om en handlingsplan för att säkra biodiversiteten i sko-garna i södra Finland, västra delen av Uleåborgs län och sydvästra delen av Lapp-lands län
BILAGA 5
Handlingsplan för den biologiska mångfalden i skogarna i södra Finland 2008-2016 (METSO)
BILAGA 6
1 Sammanfattning
1.1 Inledning
Strävan mot ett hållbart samhälle är uttalad i svensk politik och den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling kommer till uttryck i de av riksdagen beslutade 16 miljökvalitetsmålen. Flera av dessa mål innehåller kvantifierade målsättningar i form av skyddad areal. Exempelvis anger delmål 1 till miljökvalitetsmålet Levande skogar att ytterligare 900 000 hektar skyddsvärd skogsmark ska undantas från pro-duktion till år 2010, utgående från situationen år 1998. Av denna areal ska 400 000 hektar utgöras av naturreservat, biotopskyddsområde och naturvårdsavtal.
Miljömålsrådet bedömer att nio av de sexton miljökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå. Miljökvalitetsmålet Levande skogar, särskilt delmål 1, bedöms som mycket svårt eller inte möjligt att nå inom föreskriven tid.
Orsakerna är flera men det handlar i huvudsak om otillräckliga medel i förhål-lande till prisutvecklingen på skogsmark samt i viss utsträckning om att personalre-surserna är begränsade vad gäller genomförandet och förankringsarbetet.
1.2 Uppdraget
För att öka måluppfyllelsen i miljömålsarbetet för flera miljökvalitetsmål och för att lyfta fram markägaren som part i arbetet, behöver således kompletterande ar-betsmetoder utvecklas. Regeringen har därför uppdragit åt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att föreslå komplement till befintliga arbetsmetoder för bevarande av naturvärden där markägarinitierade förslag och frivillighet utgör utgångspunkten i arbetet med skydd av naturvärden. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har, efter samråd med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter, organisationer och aktörer, gemensamt bedömt och föreslagit vilka delar av det finländska biodiversi-tetsprogrammet Metso som är lämpliga att introducera i Sverige som ett komple-ment till befintliga arbetsmetoder. Som utgångspunkt har gällt att den komplette-rande metoden ska kunna tillämpas för flera olika naturtyper. Redovisningen inne-håller en bedömning om det behövs någon form av försöksverksamhet kring de förslag som lämnas. Förslagen har bedömts och konsekvensanalyserats utifrån hur de bidrar till förbättrad måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Ytterligare en ut-gångspunkt har varit att metoderna också ska bidra till ett förbättrat samarbetskli-mat mellan myndigheten och markägaren samt till att markägaren blir en mer aktiv part i miljömålsarbetet.
1.3 Rapporten
Denna rapport innehåller en beskrivning av förhållanden i Finland respektive Sve-rige när det gäller skogs- och miljöpolitik samt skyddsarbetet i de båda länderna. Beskrivningen visar på såväl likheter som väsentliga skillnader. Därefter görs en genomgång av det finländska biodiversitetsprogrammet Metso med bedömningar, punkt för punkt, av lämpligheten att introducera metoden i Sverige. Nästan hälften av biodiversitetsprogrammet Metsos punkter, bl.a. Anbudstävlingar och
Naturvär-deshandel, har bedömts vara intressanta att utveckla som kompletterande metoder i detta uppdrag. För de övriga bedöms motsvarigheten till Metso redan finnas i Sve-rige, alternativt att arbete pågår för att uppnå motsvarande innehåll. Med utgångs-punkt från uppdraget och bedömningarna av Metso, övrig litteratur och erfarenhet har 14 förslag till åtgärder formulerats. De föreslagna åtgärderna bedöms och kon-sekvensanalyseras utifrån hur de bidrar till
1. förbättrad måluppfyllelse 2. förbättrad kostnadseffektivitet
3. förbättrat samarbetsklimat mellan myndigheten och markägaren 4. att markägaren blir en mer aktiv part i arbetet.
Slutligen sammanfattas konsekvenserna av ett genomförande av förslagen, en eko-nomisk utredning lämnas och hänvisning görs till andra utförda och pågående ut-redningar med nära anknytning till denna utredning.
1.3.1 Bedömning av Metso I
Av punkterna i Metso I har åtta punkter bedömts intressanta, helt eller delvis, för svenska förhållanden. Flera av förslagen i kapitel 8 anknyter därför till en eller flera av dessa punkter. Beträffande åtta av de övriga punkterna bedöms det att Sve-riges motsvarigheter idag väl uppfyller de krav som ställs, alternativt att arbete pågår för att motsvara de förväntningar som finns och de krav som ställs.
1.3.2 Överväganden och förslag
Rapporten lämnar 14 förslag till åtgärder. Förslagen har kategoriserats efter deras huvudsakliga karaktär.
KOMPLEMENT TILL BEFINTLIGA ARBETSMETODER
- Anbudsförfarande
- Skogssektorns deltagande i miljömålsarbetet - Samarbetsnätverk
KOMPLETTERANDE AVTALSFORMER
- Gemensamma riktlinjer för naturvårdsavtal - Fastighetsavtal
EKONOMISKA FÖRBÄTTRINGAR FÖR MARKÄGAREN
- Toleransavdraget avskaffas
- Avskaffad realisationsvinstbeskattning - Skattefri ersättning vid naturvårdsavtal - Skötsel av skyddade områden
STATEN SOM MARKÄGARE
- Sveaskog AB, identifierade skyddsobjekt
- Sveaskog AB, upplåtelse av mark vid försäljning - Sveaskog AB, objekt i myrskyddsplanen
- Fastighetsverket och Fortifikationsverket - Sveaskog AB, ersättningsmark
1.3.3 Konsekvenser och slutsatser
Förslagen innebär tillsammans att samtliga krav som ställts i uppdraget tillgodoses. Ett genomförande av förslagspaketet bedöms leda till en avlastning på erforderliga anslag med i storleksordningen 400 miljoner kronor per år, främst till följd av att betydande arealer för formellt skydd på Sveaskogs mark kan avräknas mot delmål 1 under Levande skogar.
Utredningens huvudsakliga slutsatser är att:
y
svenskt skydd av värdefull natur kan utvecklas genom att ta till vara erfarenhe-ter från de finländska biodiversitetsprogrammen,y
en förbättrad måluppfyllelse och en förbättrad kostnadseffektivitet har varit svåra att förena med en ökad delaktighet hos markägaren, dvs. markägarenga-gemang är kostsamt samtidigt som det är nödvändigt för samarbete och mål-uppfyllelse, särskilt på längre sikt, samty
förslagen bedöms tillsammans leda till ökad måluppfyllelse, ökad kostnadsef-fektivitet, förbättrat samarbete mellan markägare och myndighet samt till att markägaren blir en mer aktiv part.2 Summary
2.1 Introduction
The aim of achieving a sustainable society is explicit in Swedish policymaking, and the ecological dimension of sustainable development is expressed in the 16 environmental quality objectives adopted by the Parliament. Several of these objec-tives include quantified targets for protected land. For example, interim target 1 for the Sustainable Forests environmental quality objective specifies that a further 900,000 hectares of forest land worthy of protection shall be exempt from forestry by 2010, based on the situation in 1998. Of this protected land, 400,000 hectares shall consist of nature reserves, habitat protection areas and areas covered by na-ture conservation agreements.
The Environmental Objectives Council judges nine of the 16 environmental quality objectives to be very difficult or not possible to achieve. The objective Sustainable Forests, in particular interim target 1, is considered very difficult or not possible to attain within the prescribed time.
There are several reasons for this, but it is chiefly to do with insufficient means in relation to the price trend for forest land and, to some extent, limitations on per-sonnel resources affecting implementation and the building of support.
2.2 The task
It is clear, then, that further methods need to be developed in order to improve the fulfilment rate of several environmental quality objectives and to involve landown-ers in this process. The government has therefore instructed the Swedish Environ-mental Protection Agency (EPA) and the Swedish Forest Agency to propose addi-tions to existing methods for preserving natural values, founded on suggesaddi-tions from landowners and to be employed on a voluntary basis. The Swedish EPA and the Swedish Forest Agency have jointly studied the Finnish biodiversity pro-gramme, Metso, and assessed which parts of it would be appropriate for introduc-tion in Sweden as supplements to existing working methods. A basis for these as-sessments has been that the supplementary method must be applicable to several different habitat types. The report also contains assessments of whether any form of pilot activities are needed for the presented proposals. The proposals have been assessed and their consequences analysed based on how they contribute to im-proved goal fulfilment and cost-effectiveness. A further basis has been that meth-ods should also contribute to an improved climate of cooperation between agency and landowner, and to making the landowner a more active participant in the ef-forts to achieve environmental quality objectives.
2.3 The report
This report contains descriptions of conditions in Finland and Sweden, respec-tively, in terms of forest and environmental policy and of protection efforts. These descriptions point to similarities as well as to important differences. An analysis of
the Finnish biodiversity programme, Metso, follows with point-by-point assess-ments of the appropriateness of introducing the method in Sweden. Almost half of the Metso programme’s points, including Competitive Tendering and Natural Val-ues Trading, are judged to be worth developing as supplementary methods. The remaining programme points are judged already to have equivalents in Sweden, or to be the subject of development aimed at achieving equivalent content. Based on the government’s instructions and the assessments of Metso, as well as on other references and experience, 14 proposals for measures have been drawn up. These proposed measures are then themselves assessed, and their consequences analysed, based on how they contribute to
1. improved goal fulfilment 2. improved cost-effectiveness
3. an improved cooperation climate between agency and landowner
4. making the landowner a more active participant in environmental quality efforts. In conclusion, the consequences of implementing the proposals are summarised, a financial analysis provided, and references made to other completed and ongoing studies closely related to this study.
2.3.1 Assessment of Metso I
As a result of the analysis, the following eight points have been deemed interesting, in whole or in part, for the Swedish context. Several of the proposals in Chapter 8 therefore refer to one or more of these points:
1. Restoration and management of habitats in nature conservation areas 4. Voluntary conservation through natural values trading
5. Competitive tendering
6. Nature management areas
7. Using Metsähallitus’s revenue from land sales and land exchange for ac-quisition of areas with high conservation value
8. Pilot project ‘Cooperation network for forest biodiversity’ 10. Nature management in commercial forests
11. Training, forest management planning and advisory services
One of the points has not been assessed in depth as we judge it to be peripheral to the task, and also because it is not included in the new action plan (Metso II): 15. Forest conservation foundation
For the following eight points in the Finnish programme, the assessment is that the Swedish equivalents currently fulfil requirements more than satisfactorily, or that efforts are underway to make them meet existing expectations and requirements: 2. Collection of basic information on nature conservation areas
3. Establishing criteria for conservation
9. Nature conservation programme based on the Nature Conservation Act 12. Habitats of particular importance as defined in the Forest Act and the
For-est Insect and Fungi Damage Prevention Act
13. Protecting biodiversity in municipal and State-owned forests used for rec-reational purposes
14. Need for research and surveys 16. Monitoring of the action programme 17. The government’s recommendations
2.3.2 Considerations and proposals
2.3.2.1 ADDITIONS TO EXISTING METHODS
Tendering procedure
We propose that the government instruct the Swedish EPA, the Swedish Forest Agency and affected county administrative boards to pilot, in some smaller areas of the country and for a period of five years, the application of methods partly similar to the Finnish Competitive Tendering and Natural Values Trading methods. During this trial period, agencies should draw up and implement a programme of intensi-fied and targeted information – marketing – with the aim of getting landowners to take the initiative in getting formal protection.
The forest sector’s participation in environmental quality efforts
We propose that the government highlight how important it is that the forest sector collaborates with the agencies in trying to fill all of interim target 1 with forest of the highest possible natural value. Further, that the Swedish Forest Agency and the Swedish EPA train forest sector officials in national and county-specific strategies for formal protection.
Cooperation networks
We propose that the government instruct the Swedish Forest Agency and affected county administrative boards to initiate cooperation networks for the protection of valuable nature assets. The aim of the cooperation networks is for landowners, together with other stakeholders in a geographical area with high natural values to work actively and jointly, partly to develop the natural values within the area and partly to work with rural development tied to the protection and management of the area. In this work, the agencies should initially have a convening function.
2.3.2.2 SUPPLEMENTARY FORMS OF AGREEMENT
Common guidelines for nature conservation agreements
During 2008, the Swedish EPA and the Swedish Forest Agency intend to draw up common guidelines for the application of nature conservation agreements.
Property agreement
The Swedish EPA and the Swedish Forest Agency intend to draw up a joint prop-erty agreement in consultation with affected government agencies, organisations and stakeholders.
2.3.2.3 ECONOMIC IMPROVEMENTS FOR THE LANDOWNER
Abolition of tolerance deductions
We propose that the present tolerance deduction of encroachment money paid in connection with the protection of areas under Chapter 7 of the Environmental Code be abolished.
Abolition of capital gains taxation
We propose that the government instruct the Tax Board to look into how capital gains taxation might be abolished for protection of areas under Chapter 7 of the Environmental Code. The regulatory change should concern one-off compensation in connection with a restriction of the right to disposition of property, also known as perpetual grant of use. The change should apply regardless of whether the re-striction is the result of a transfer of land or an encroachment.
Tax-free compensation for nature conservation agreements
We propose that the government instruct the Tax Board to look into how compen-sation for nature conservation agreements might be made tax-free for the land-owner, irrespective of whether compensation is paid as a lump sum or spread over several payments.
Management of protected areas
We propose that a special management appropriation for the Swedish Forest Agency be created by the government to allow for the necessary management of forested habitat protection areas and for the implementation of nature conservation agreements. The appropriation should be made in the Forest Policy expense area.
2.3.2.4 THE STATE AS LANDOWNER
Sveaskog AB, identified protection objects
We propose that the government issue an owner’s directive to Sveaskog AB that it must grant the use of all its so-called SNUS/categorisation objects for the creation of natural reserves without compensation. This process should be fully completed before the end of 2010.
Sveaskog AB, granting the use of land upon sale
We propose that the government issue an owner’s directive to Sveaskog AB that it must grant the use of all known key habitats for long-term formal protection on all property which is sold, both as compensation land and as land sold within the com-pany’s selling-off programme, primarily for the Swedish Forest Agency to
deter-mine as habitat protection areas or for the drawing up of nature conservation agreements without compensation being paid by the state.
Sveaskog AB, objects in the Mire Protection Plan
We propose that the government issue an owner’s directive to Sveaskog AB that it must grant, no later than 2010, the use of land held by the company which affects objects in the Mire Protection Plan for Sweden, for the creation of nature reserves without compensation.
The National Property Board and the National Fortifications Administration
We propose that those forested areas owned by the National Property Board and selected as worthy of protection by the Swedish EPA be permanently exempt from forestry by means of a directive in the Board’s appropriations document. Some of these areas should be given up for the creation of nature reserves, without compen-sation being paid. Selected areas among the National Fortifications Administra-tion’s lands should be protected as nature reserves when this is consistent with the interests of the Armed Forces, and without compensation being paid. The selection of these areas should be done by means of a government commission to the Swed-ish EPA and the National Fortifications Administration.
Sveaskog AB, compensation land
We propose that the government issue an owner’s directive to Sveaskog AB that it must offer the option of compensation land to all categories of natural and legal landowners upon sale of land for the purpose of creating a reserve.
2.3.3 Consequences and conclusions
Taken together, the proposals adequately satisfy the requirements of the task. Im-plementation of the proposal package is calculated to lead to a reduction in needed appropriations of approximately SEK 400 million/year, mainly because putting significant areas of Sveaskog’s land holdings under formal protection will allow them to be discounted against interim target 1 under Sustainable Forests.
The main conclusions of the study are that
y
taken together, the proposals are judged to lead to improved goal fulfilment, increased cost-effectiveness, improved cooperation between landowners and agencies, and to landowners becoming more active participants, andy
Swedish protection of valuable nature assets can be developed by making use of experiences from the Finnish biodiversity programmes,y
improved goal fulfilment and improved cost-effectiveness have been difficult to combine with increased participation by the landowner, i.e. landowner in-volvement is costly while at the same time being a prerequisite of cooperation and goal fulfilment, particularly in the longer term.3 Inledning
Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att, efter samråd med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter, organisationer och aktörer, föreslå komplement till befintliga arbetsmetoder för bevarande av naturvärden där markägarinitierade förslag och frivillighet utgör utgångspunkten i arbetet med skydd av naturvärden. Uppdraget ska redovisas till Miljödepartementet senast den 31 maj 2008. Uppdraget återfinns i bilaga 1.
3.1 Uppdraget, kompletterande metoder
Regeringen har gjort bedömningen att kompletterande arbetsmetoder behöver ut-vecklas för att öka måluppfyllelsen i miljömålsarbetet och för att lyfta fram mark-ägaren som part i arbetet. Regeringen har därför uppdragit åt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att utreda möjligheter och förslag till detta.
En viktig utgångspunkt i uppdraget är de erfarenheter som erhållits i Finlands Nationella Skogsprogram 2010. I programmet finns ett särskilt biodiversitetspro-gram för skogarna i södra Finland där arealen skyddad skog är liten. Probiodiversitetspro-grammet (Metso) innehåller 17 punkter varvid de som avhandlar markägarens roll och möj-lighet att styra processen är särskilt intressanta. Metso har bedrivits på försök i delar av södra Finland åren 2003-2006. Finlands regering har den 27 mars 2008 beslutat att systemet ska göras permanent i södra Finland. Vid samma tidpunkt beslutade den finländska regeringen även om ett nytt nationellt skogsprogram1.
3.2 Uppdragets syfte
Uppdraget ska föreslå komplement till befintliga arbetsmetoder för bevarande av naturvärden där markägarinitierade förslag och metoder och frivillighet utgör ut-gångspunkt för arbetet med skydd av naturvärden. Särskilt ska de delar av det fin-ländska biodiversitetsprogrammet Metso som bedöms lämpliga att introducera i Sverige som komplement till befintliga arbetsmetoder studeras. Förslagen ska syfta till att förbättra måluppfyllelsen i miljömålsarbetet överlag, särskilt delmål 1 under Levande skogar om långsiktigt skydd av skogsmark, förbättra samarbetsklimatet mellan myndigheten och markägaren samt lyfta fram markägaren som en mer aktiv part i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Vidare ska förslagen:
x vara konsekvensanalyserade utifrån hur de förväntas bidra till för-bättrad måluppfyllelse och kostnadseffektivitet,
x vara beskrivna med avseende på hur de förväntas bidra till ett för-bättrat samarbetsklimat mellan myndigheten och markägaren, x innebära att markägaren blir en mer aktiv part i arbetet med att nå
miljökvalitetsmålen,
1
x vara utformade så att de kan tillämpas för flera olika naturtyper utan att för den skull sammanfalla med åtaganden som markägaren kan göra inom ramen för Landsbygdsprogrammet 2007-2013.
Av redovisningen ska framgå eventuellt behov av försöksverksamhet av de före-slagna kompletterande metoderna, för avgränsat geografiskt område och/eller i tid.
3.3 Genomförande
Uppdraget har genomförts i projektform, huvudsakligen av en arbetsgrupp bestå-ende av två personer från respektive myndighet. Naturvårdsverkets och Skogssty-relsens samarbetsforum SANS har nyttjats för att stämma av och diskutera över-gripande frågor i projektet. En studieresa till Finland genomfördes av arbetsgrup-pen i februari för att särskilt inhämta kunskaper om och erfarenheter av det fin-ländska biodiversitetsprogrammet Metso. Två offentliga samrådsmöten, där läns-styrelser och andra berörda myndigheter, organisationer och aktörer deltog, har genomförts i syfte att inhämta synpunkter på uppdraget och arbetsgruppens första underhandsmaterial. Skogsstyrelsens nationella sektorsråd för skogliga frågor lik-som Skogsstyrelsens styrelse har särskilt beretts möjlighet att yttra sig över upp-draget och arbetsgruppens underhandsmaterial. På Skogsstyrelsens och Natur-vårdsverkets hemsidor har kontaktpersoner för projektet angivits och information om uppdraget har fortlöpande lagts ut.
3.3.1 Samrådsmöten
Till de båda samrådsmötena inbjöds ett stort antal myndigheter, organisationer och andra aktörer. Samtliga erbjöds också möjligheten att komma in med skriftliga synpunkter. Förteckning över inbjudna framgår av bilaga 2. Där framgår även vilka myndigheter, organisationer och aktörer som deltagit och/eller lämnat skriftliga synpunkter vid respektive tillfälle.
4 Bakgrund
4.1 Miljömålsarbetet
Regeringens gemensamma uppdrag till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen tar sin utgångspunkt i miljömålsarbetet och svårigheterna med att nå uppsatta mål inom utsatt tid. Uppdragets tyngdpunkt, så som uppdraget är formulerat, vilar på de mil-jökvalitetsmål och därunder hörande delmål, som för sin uppfyllelse förutsätter att områden skyddas på olika sätt. Skydd av områden är en väsentlig del i uppfyllandet av ett flertal miljökvalitetsmål, exempelvis Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker och Levande skogar. Miljökvalitetsmålen har mer eller mindre tydliga kopplingar till varandra i genom-förandet. Så kan t.ex. skyddet av en myr med kringliggande randskog och tillhö-rande skogsklädda myrholmar avräknas mot både miljökvalitetsmålet Mylltillhö-rande våtmarker och Levande skogar.
I rapporten ges särskilt utrymme åt miljökvalitetsmålet Levande skogar, delmål 1 om långsiktigt skydd av produktiv skogsmark. Detta eftersom Metso, det fin-ländska biodiversitetsprogrammet som särskilt anges i uppdraget, har sina tydligas-te kopplingar till och motsvarighetydligas-ter i den verksamhet som svenska myndighetydligas-ter bedriver i syfte att uppnå delmål 1 under Levande skogar.
4.1.1 Långsiktigt skydd av skogsmark
Miljökvalitetsmålet Levande skogar anger att ”Skogens och skogsmarkens värde
för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas”. Skogsstyrelsen har
det övergripande ansvaret för miljökvalitetsmålet. Miljökvalitetsmålet Levande skogar har fyra delmål:
x Långsiktigt skydd av skogsmark. x Förstärkt biologisk mångfald. x Skydd för kulturmiljövärden. x Åtgärdsprogram för hotade arter.
Delmål 1 Långsiktigt skydd av skogsmark, under miljökvalitetsmålet Levande skogar, anger att ytterligare 900 000 hektar skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010 baserat på situationen år 1998. Av dessa 900 000 hektar ska 400 000 hektar utgöras av naturreservat, biotopskydd och naturvårdsav-tal (formellt skydd). Resterande 500 000 hektar förväntas skogsägarna själva un-danta genom frivilliga avsättningar (frivilligt skydd). Ansvaret är således delat.
4.1.2 Det formella skyddet
Länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, har huvudansvaret för ge-nomförandet av det formella skyddet av skog. Skyddsformerna utgörs av naturre-servat, biotopskyddsområde och naturvårdsavtal. Länsstyrelserna och
Naturvårds-verket svarar för naturreservaten, Skogsstyrelsen svarar för biotopskyddsområden medan både länsstyrelserna och Skogsstyrelsen svarar för naturvårdsavtal. I dags-läget svarar Skogsstyrelsen i huvudsak för naturvårdsavtal på skogsmark medan länsstyrelserna i huvudsak tecknar naturvårdsavtal för andra ägoslag.
Sedan år 2005 finns en nationell strategi för det formella skyddet av skogs-mark, vilken fördelar arealen på länsnivå. Vidare finns länsvisa strategier som preciserar inriktningen på länsnivå. Vid utgången av år 2007 har det formella skyddet, räknat från 1998, ökat till ca 170 500 hektar, dvs. ca 43 % av de 400 000 hektaren enligt delmål 1 under Levande skogar. Mot den bakgrunden ter sig delmå-let svårt att nå inom uppsatt tid, till 2010.
Det formella skyddets fördelning på olika skyddsformer åren 1999-2007 fram-går av tabell 1 (nationell nivå). Avser produktiv skogsmark nedan fjällnära grän-sen.
Tabell 1. Det formella skyddets fördelning på olika skyddsformer 1999-2007.
Skyddsform Naturreservat Biotopskyddsområde Naturvårdsavtal Summa
Mål (ha) 320 000 30 000 50 000 400 000 Utfört (ha) 136 000 15 000 19 500 170 500 Återstår (ha) 184 000 15 000 30 500 229 500
Måluppf. (%) 42 % 50 % 39 % 43 %
4.1.3 De frivilliga avsättningarna
De frivilliga avsättningarna är en mycket viktig del av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Nuvarande kunskap tyder på att målet om 730 000 hektar långsiktigt skyddsvärd produktiv skogsmark nedan fjällnära gräns i princip har nåtts. Skogs-styrelsens senaste uppföljning2 visar att arealen har ökat sedan föregående
uppfölj-ning3, främst inom Sveaskogs innehav. Däremot är trenden troligen vikande för
arealen som avsätts inom småskogsbruket. Det främsta skälet till oklarheten om målet har nåtts är att det fortfarande finns osäkerheter rörande avsättningarnas varaktighet och kvalitet. Samtidigt sker förbättringar och exempelvis är Sveaskogs ökade tydlighet och öppenhet om bolagets avsättningar mycket positivt.
4.1.4 Begränsade medel och personalresurser i det formella skyddet
Myndigheternas anslag för ersättningar och administration av dessa används fullt ut varje budgetår. Detta till trots har det visat sig svårt att nå delmål 1 under miljökva-litetsmålet Levande skogar. Orsakerna till detta är flera. Statskontoret har4 belyst frågan på basis av uppgifter från de inblandade myndigheterna; länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Myndigheterna framhåller ett antal faktorer som negativt påverkar tempot i arbetet med formellt skydd. Orsakerna uppges vara:
2
Skogsstyrelsen. 2008. Skogsbrukets frivilliga avsättningar. Meddelande 3:2008.
3
Skogsstyrelsen. 2002. Skog för naturvårdsändamål - uppföljning av frivilliga avsättningar, områdesskydd samt miljöhän-syn vid föryngringsavverkning. Meddelande 2:2002.
4
x otillräckliga personalresurser x otillräckliga medel (ersättningar) x brister i kontakt med markägare x skatteregler
x begränsningar i rådande regelverk och praxis x brist på ersättningsmark
Bedömningen att minskade anslag minskar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar delas av flera intresseorganisationer, som t.ex. Lantbrukarnas Riksförbund och Naturskyddsföreningen5.
4.1.5 Markägaren i centrum
En av de ovan nämnda orsakerna till att delmål 1 inte bedöms kunna nås till 2010 är brister i kontakten med markägaren. Markägarnas inställning till formellt skydd och frivilliga avsättningar är av stor betydelse, inte enbart för uppfyllelsen av mil-jökvalitetsmålet Levande skogar, utan för alla miljökvalitetsmål som inbegriper skydd av områden på privat mark. Markägarnas vilja och drivkraft till att medverka i uppfyllande av miljökvalitetsmålen styrs av såväl ekonomiska som
icke-ekonomiska incitament. Dialog, delaktighet och förtroendeskapande klimat mellan markägare och myndighet är en förutsättning för att framgångsrikt nå miljökvali-tetsmålen. Dessa faktorer är särskilt viktiga vid det formella skyddet, som normalt initieras, och därefter inrättas genom beslut, av myndighet.
5
5 Beskrivning av förhållanden i
Finland resp. Sverige
Om man ska kunna förstå och bedöma ett annat lands arbetsmetoder och redskap för skydd av värdefull natur så måste man kunna sätta in skyddsarbetet i ett större sammanhang. Valet av arbetssätt hänger samman med hur landets politiska, juri-diska, samhällsekonomiska och biologiska förutsättningar ser ut.
Likheterna mellan Finland och Sverige är av (naturliga skäl) stora. Vi är bägge stora skogsländer med 74 % (Fi)6 respektive 67 % (Sv)7 av totala landarealen som
skog, ägarstrukturen är likartad och vi tillhör till största delen samma vegetations-zoner, med merparten av våra skogar i den boreala zonen. Ägarstrukturen i Finland är inte helt olik den i Sverige. Totalt ägs skogen i bägge länderna av ca 50 % en-skilda markägare (inkluderar ej bolagsägda skogar). I södra Finland ägs skogarna till 74 % av enskilda markägare och i södra Sverige (Svealand + Götaland) 63 %. Generellt kan man säga att andelen bolagsägd mark i Finland är lägre än i Sverige. Sverige har bolagsägd mark (Sveaskog inkluderad) på knappt hälften av arealen medan motsvarande siffra i Finland bara är 8 %.
Men, samtidigt finns flera viktiga skillnader och nedan görs en kort redogörelse av finländska förhållanden kring skog och naturvård. En kort beskrivning av fin-ländska skogs- och miljöförvaltningar finns i bilaga 3.
5.1 Skogs- och miljöpolitik
De viktigaste riktlinjerna för Finlands skogspolitik finns upptagna i det nationella skogsprogrammet 20108. Ett av de sju målen för skogsprogrammet är att uppnå och
upprätthålla en gynnsam skyddsnivå för de organismer och livsmiljöer som finns i skogarna genom att det finns både ett tillräckligt antal skyddsområden och produk-tionsskogar som sköts med hänsyn till biologisk mångfald. När det gäller målen om hållbar ekologi kompletterar Programmet för mångfalden i södra Finlands skogar (Metso I) det nationella skogsprogrammet 2010 (se vidare i kapitel 6). Den 27 mars 2008 fattade den finländska regeringen beslut om ett nytt skogsprogram (till 2015)9
samt ett principbeslut om Metso 2008-2016, dvs. ett beslut om att permanenta Met-so-försöken (Metso II)10.
I detta beslut preciserade den finländska regeringen de kvantitativa målen för Metso II och enligt beslutet ska nya naturskyddsområden (skog) inrättas på 96 000 ha till år 2016, därtill ska Forststyrelsen skydda ytterligare 10 000 ha av sina mar-ker. Omfattningen av det skydd som genomförs i de brukade skogarna (tidsbundna avtal, naturvårdsplaner- och projekt) uppgår enligt beslutet till mellan 82 och 173 000 hektar. Av de arealer som Finland har skyddat hittills utgörs stora arealer av icke-produktiv skogsmark inom s.k. ödemarksområden i norra Finland.
6
Metla. 2007. Statistical Yearbook of Forestry.
7
Skogsstyrelsen. 2007. Skogsstatistisk årsbok 2007. Jönköping.
8
Jord- och skogsbruksministeriet. 2007. Finlands nationella skogsprogram 2010. Uppföljningsrapport 2005-2006.
9
Jord- och skogsbruksministeriet. 2008. Finlands nationella skogsprogram 2015. Mera välfärd genom skoglig mångfald.
10
I Sverige har vi två jämställda mål inom skogspolitiken; miljömålet och produk-tionsmålet. Miljömålet handlar bland annat om att skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ska ges förutsättningar att finnas kvar. I Sverige, till skillnad från Finland, finns ca 1 miljon hektar dokumenterade och redovisade värdekärnor, varav omkring 45 % finns på små- och mellanskogs-brukets marker, 25 % finns på storskogsbruket och 30 % finns på statsägda fastig-heter11,12. Enligt den bristanalys13 som genomfördes inför fastställandet av
nuva-rande delmål, och som i huvudsak bekräftades av den uppdaterade analysen14 inför
den fördjupade utvärderingen, är det centralt att dessa värdekärnor bevaras om den biologiska mångfalden långsiktigt ska bevaras. De kvantitativa mål Sverige har beslutat om i Levande skogar, utgår bl.a. från detta faktum. Där har slagits fast att 400 000 hektar skyddsvärd skog ska få ett formellt långsiktigt skydd och 500 000 hektar förväntas avsättas frivilligt fram till 2010 nedanför fjällnära gräns.
Som en följd av detta har vi tagit fram en nationell strategi samt regionala stra-tegier för det formella skyddet av skog. Dessa strastra-tegier, som förankrats brett inom sektorn och som har ett starkt vetenskapligt stöd, har som huvudprincip att i möjli-gaste mån säkerställa värdekärnor, då detta bedöms mer kostnadseffektivt än att med osäkert resultat försöka skapa värdefulla miljöer. De oskyddade värdekärnor-nas fördelning på storlek, ägarkategorier och geografisk belägenhet utgör grund för hur de nationella målen brutits ner på länsnivå och skyddsform. Strategier omfattar såväl naturreservat, biotopskyddsområde som naturvårdsavtal (dvs. både perma-nenta och tidsbegränsade skydd, större sammanhängande områden och mindre värdekärnor). omfattar såväl naturreservat, biotopskyddsområde som naturvårdsav-tal (dvs. både permanenta och tidsbegränsade skydd, både större sammanhängande områden och mindre värdekärnor).
Det finländska skogsbruket är, till skillnad från det svenska, starkt subventione-rat. Under 2005 räknade man med att skogsvården i privata skogar kostade 166 miljoner euro och av dessa betalade staten en tredjedel i form av olika stöd och bidrag till bland annat planteringar och dikningar (motsvarar knappt 500 miljoner kronor). Det enda produktionsstöd (eller subventionering om man så vill) som finns i Sverige är det som kallas ädellövstödet och som utgår till bland annat återväxtåt-gärder och röjningar av ädellövskog. Under 2006 uppgick det totala stödet till 13 miljoner kronor.
I Finland finns, både i naturvårdslagen och i skogslagen, ett antal utpekade livsmiljöer som har ett lagligt skydd. På vissa håll i Finland har dessa inventerats och registrerats, och de har oavsett om de är kända eller ej redan ett lagligt skydd. Denna inventering kan i någon mån jämföras med den svenska nyckelbiotopsin-venteringen, med de skillnaderna att de utpekade livsmiljöerna i Finland normalt är mycket små områden och att de utpekade nyckelbiotoperna i Sverige får formellt skydd först efter beslut om områdesskydd eller träffande av naturvårdsavtal.
11
Naturvårdsverket. 2005. Frekvensanalys av skyddsvärd natur - förekomst av värdekärnor i skogsmark. Rapport 5466.
12
Skogsstyrelsen. 2007. Fördjupad utvärdering av Levande skogar. Meddelande 2007:4.
13
Angelstam, P. & Andersson, L. 1997. I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige utökas för att biologisk mångfald skall bevaras? - SOU 1997:98, Bilaga 4.
14
Angelstam, P., m.fl. 2007. Uppföljning av 1997 års bristanalys för bevarande av biologisk mångfald i olika skogsmiljöer i Sveriges naturregioner: Vad har hänt på 10 år? Manus.
Skogslandskapet som helhet är relativt väl dokumenterat i Finland då man genom-för regelbundna översiktliga inventeringar av skogslandskapet, vilken kan jämgenom-föras med den tidigare Översiktliga Skogsinventeringen i Sverige (ÖSI). Inriktningen på dessa inventeringar har som främsta syfte att ge underlag för ett hållbart uttag av virke.
Skyddsarbetet i Finland har bedrivits genom nationella skyddsprogram (se mer nedan). Efter Finlands inträde i EU påbörjades processen med implementeringen av Natura 2000 och det ledde till en stark konflikt mellan markägarna och miljö-förvaltningen. I Finland bedömde man därför, bl.a. mot bakgrund av politiska av-vägningar rörande den process som föregick Natura 2000-arbetet, att det inte var möjligt att ha arbetssätt, mål och strategier motsvarande de i Sverige. Istället har biodiversitetsprogrammen Metso I och Metso II utvecklats, i vilka bevarandearbe-tet bygger på frivillighet från markägarna.
5.2 Skydd av värdefull natur i Finland
5.2.1 Skydd på övergripande nivåPå övergripande nivå är de viktigaste redskapen i Finland Natura 2000 och natio-nella skyddsprogram beslutade av regeringen.
5.2.1.1 NATURSKYDDSPROGRAM
För att trygga naturvärden av riksintresse kan naturskyddsprogram utarbetas. Den finländska regeringen har hittills godkänt sju riksomfattande naturskyddsprogram: programmet för national- och naturparker samt skyddsprogrammen för stränder, lundar, åsar, myrmarker, fågelvatten och gammelskogar. De områden som ingår i skyddsprogrammen inrättas som naturskyddsområden.
Det är de regionala miljöcentralerna (se bilaga 3) som har huvudansvaret för att naturvårdsprogrammen genomförs, medan Forststyrelsen och de regionala miljö-centralerna svarar för att marken förvärvas för naturvårdsändamål. Det finns (1.1 2008) cirka 45 000 hektar privat mark och några bolagsägda områden där skydds-åtgärder ännu inte genomförts. Skyddet av områden i privat ägo genomförs genom att staten förvärvar områdena eller genom att markägaren bibehåller äganderätten till området och en ersättning betalas ut för begränsad användningsrätt till området.
5.2.1.2 NATURA 2000
De områden som ingår i Finlands förslag till Natura 2000 är i huvudsak nuvarande naturskyddsområden, ödemarksområden (vildmarksområden i norra Finland) och områden som omfattas av de olika skyddsprogrammen. Nätverket skyddar även sådan natur som tidigare har haft ett sämre skydd, t.ex. undervattensnatur i skär-gården och vid kusten, sjöar, stora älvar, småvatten, berg och kulturmiljöer. Natura 2000-områdenas sammanlagda areal är cirka 49 000 km², dvs. ca 15 % av Finlands totala yta. Nästan 80 % av den totala arealen i förslaget utgörs av statsägd mark. Motsvarande areal i Sverige är ca 60 000 km², vilket motsvarar ca 13 % av den totala ytan.
5.2.2 Olika typer av skyddsområden i Finland
5.2.2.1 NATIONALPARKER
En nationalpark ska omfatta minst 1 000 hektar. Området ska ha betydelse som allmän natursevärdhet eller i övrigt för att öka naturkännedomen eller intresset för naturen. I nationalparkerna finns typisk finländsk natur, och de ska företräda den värdefullaste delen av finländsk natur, i både nationellt och internationellt avseen-de. Nationalparker inrättas genom lag på statens marker. Finländska nationalparker är i stort sett jämförbara med svenska.
5.2.2.2 NATURRESERVAT
Naturreservaten ska ha betydelse för att den naturliga utvecklingen ska säkras eller för vetenskaplig forskning eller undervisning. Naturreservaten bibehålls som refe-rensområden i naturtillstånd för forskningen. Naturreservaten är i huvudsak stängda för allmänheten. I en del naturreservat får man dock röra sig längs markerade sti-gar. Finlands alla 19 naturreservat sköts av Forststyrelsen. Naturreservat i Finland är alltså inte fullt jämförbart med motsvarande begrepp i Sverige.
5.2.2.3 NATURSKYDDSOMRÅDEN
Den regionala miljöcentralen kan på markägarens ansökan eller med hans sam-tycke inrätta ett naturskyddsområde. Beslutet om att inrätta ett naturskyddsområde ska innehålla nödvändiga bestämmelser om skydd av områdets natur och vid behov om dess skötsel. Beslut om att inrätta ett naturskyddsområde får inte meddelas, om inte markägaren och den regionala miljöcentralen har kommit överens om skydd och ersättningar.
Den regionala miljöcentralen kan dock utan markägarens ansökan eller sam-tycke inrätta ett naturskyddsområde även i ett privatägt område, om detta ingår i ett naturskyddsprogram som regeringen godkänt. Naturskyddsområden motsvarar i praktiken begreppet naturreservat i Sverige, men skiljer sig bl.a. genom att ersätt-ningen till markägaren beskattas lägre.
5.2.2.4 TIDSBEGRÄNSAD FRIDLYSNING
För att främja naturvården eller landskapsvården kan den regionala miljöcentralen och markägaren, med stöd av naturvårdslagen, ingå ett avtal om att ett område blir fridlyst för viss tid, antingen helt och hållet eller i fråga om vissa åtgärder. Sådana avtal kan ingås för högst 20 år i sänder. Hittills har tidsbegränsade avtal enligt naturvårdslagen endast använts i begränsad utsträckning.
5.2.2.5 AVGRÄNSNINGAR AV NATURTYPER OCH AV ARTER SOM KRÄVER SÄRSKILT SKYDD
I naturvårdslagen nämns skyddade värdefulla livsmiljöer, s.k. naturtyper. Gränser-na för de Gränser-naturtyper som skyddas med stöd av Gränser-naturvårdslagen och för de platser där det förekommer arter som kräver särskilt skydd fastställs genom beslut av de regionala miljöcentralerna. Dessa områden är inte några egentliga naturskyddsom-råden.
Områden som hör till dessa naturtyper och befinner sig i naturtillstånd eller i ett därmed jämförbart tillstånd får inte ändras så att detta äventyrar naturtypens karak-täristiska drag. Exempel på sådana naturtyper kan vara: hassellundar, klibbalkärr, sandstränder i naturtillstånd.
5.2.2.6 SKOGSBRUKETS MILJÖSTÖD
Skogslagen innehåller en förpliktelse om att skydda särskilt viktiga livsmiljöer och en allmän målsättning om bevarande av skogarnas biologiska mångfald. Med hjälp av miljöstöd i enlighet med lagen om finansiering av hållbart skogsbruk kan staten ersätta de kostnader eller inkomstbortfall som skogsägaren råkar ut för. Stödet kan beviljas som ersättning mot att objektet lämnas i naturtillstånd eller att dess an-vändning begränsas genom avtal för en fastställd tid av tio år.
Skogslagens särskilt viktiga livsmiljöer är av naturen mycket små och exempel på sådana kan vara: omedelbara närmiljöer för källor och bäckar, bördiga mindre lundområden, klyftor och raviner.
5.2.2.7 NATURVÅRDSPROJEKT I SKOGEN
Vårdprojekten är en form av frivillig naturvård. Med hjälp av lagen om finansie-ring av hållbart skogsbruk kan sådana projekt som främjar naturvårdsåtgärder på skogsmark. Det kan exempelvis handla om att öka mängden död ved, förhindra eller återställa skador på vattendrag, eller vårda kulturhistoriskt värdefulla skogar.
5.2.2.8 HANDEL MED NATURVÄRDEN
Handel med naturvärden ingår i Metso-programmet. Avtalet upprättas med skogs-centralen (se bilaga 3) med stöd av lagen om finansiering av hållbart skogsbruk eller med miljöcentralen (se bilaga 3) enligt naturvårdslagen. När avtalsperioden är slut får skogsägaren besluta om vad han eller hon vill göra med området. Avtalet kan också sägas upp av markägaren ensidigt, som då blir återbetalningsskyldig. Ersättningen betalas i sin helhet med en gång i början av avtalsperioden och in-komsten är inte skattepliktig. Ersättningens storlek beror på trädbeståndet och na-turvärdena i området. Grunderna för hur ersättning betalas utreds för tillfället som en följd av krav från EG-kommissionen vad gäller principerna för stöd till skogs-bruket. Ersättning betalas inte för områden som är skyddade av lagen och inte hel-ler för områden som får något annat stöd av staten.
6 Beskrivning av Metso
6.1 Metso:s försöksskede 2002-2007
År 2002 beslutade den finländska regeringen om en handlingsplan (Metso) för säkerställandet av biodiversiteten i skogarna i södra Finland, västra delen av Uleå-borgs län och sydvästra delen av Lapplands län (Metso I). Målet med handlings-planen var att trygga livsmiljöer som är viktiga för skogslika naturtyper och utrot-ningshotade arter samt skogarnas strukturella drag samt förbättra skyddet inom de befintliga skyddsområdena på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Inom ra-men för handlingsplanen utvecklades och testades frivilliga metoder för skyddsar-bete i privata skogar. Därtill utfördes naturvårdsarskyddsar-bete i såväl statliga som privata produktionsskogar.
I början av försöksskedet, våren 2003 innan de egentliga försöksprojekten star-tades, togs ett antal naturvårdsbiologiska kriterier fram. Utgångspunkten för defini-tionen av kriterierna var skogarnas karaktäristiska strukturella drag och livsmiljöer som är eller håller på att bli sällsynta och som är viktiga för skogarnas biologiska mångfald. Som en del av handlingsplanen genomfördes också två omfattande forskningsprogram kring mångfalden.
Programmets 17 punkter återges nedan. Principbeslutet återfinns i sin helhet i bilaga 4.
1. Återställande och vård av livsmiljöer i naturskyddsområden 2. Insamling av basfakta om naturskyddsområdena
3. Uppläggning av naturvårdsbiologiska kriterier 4. Naturvärdeshandel
5. Anbudstävlingar 6. Naturvårdsområden
7. Användning av Forststyrelsens intäkter från markförsäljning och av utby-tesmark för förvärv av områden som har naturvårdsvärde
8. Samarbetsnätet för skogsnaturens mångfald – ett försöksprojekt 9. Naturskyddsprogram enligt naturvårdslagen
10. Naturvård i ekonomiskogar
11. Utbildning, skogsplanering och rådgivning
12. Särskilt viktiga livsmiljöer enligt skogslagen och lagen om bekämpning av insekt- och svampskador på skog
13. Hur man kan säkra mångfalden i kommunernas rekreations- och frilufts-skogar och i statens friluftsområden
14. Behov av forskning och utredningar 15. En skogsskyddsstiftelse
16. Uppföljning av handlingsplanen 17. Statsrådets rekommendationer
6.2 Utvärdering av Metso I
Metso:s försöksskede har utvärderats15 och här återges en sammanfattning av de huvudsakliga resultaten av utvärderingen i punktform.
x De skogsområden som har skyddats genom Metso har generellt sett höga bevarandevärden.
x De frivilliga metoderna har fått bred acceptans.
x Både de permanenta och de tidsbegränsade skyddsformerna bör utveck-las ytterligare.
x De naturvårdsbiologiska kriterierna för det frivilliga och för de regionala målen bör utvecklas.
x De skyddade områdenas begränsade areal och de långa inbördes avstån-den dem emellan, är ett problem, i synnerhet för många hotade arter. x Åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma ett mer omfattande nätverk
av skyddade områden.
x Naturvårdsåtgärder i produktionsskogar har gynnat den biologiska mång-falden.
x Mer resurser behövs för att åstadkomma naturvårdsbränning och beva-rande av evighetsträd.
x Mångsidig skogsplanering kan ge goda ekologiska effekter på ett kost-nadseffektivt sätt, oavsett kategori av markägare.
x Ekonomiska incitament behövs för att åstadkomma ökad biodiversitet och mångsidig skogsplanering.
x Den nuvarande skyddsnivån inom Metso-området har endast en minimal nationalekonomisk effekt. En ökning med några få procent av skyddade områden skulle således ha endast små ekonomiska nackdelar.
x Nya skyddsmetoder kan skapas inom lokala nätverk, som förvisso inte behöver fungera överallt.
x För att få generell acceptans för skydd av skog är det viktigt att beakta de lokala sociala och ekonomiska effekterna av skyddsarbetet.
x Ett nära samarbete mellan skogssektorn och miljöorganisationer är nöd-vändigt för att få acceptans för nya metoder.
x Bildande av nätverk och etablering av nya skyddsmetoder som bygger på frivillighet kräver tid och resurser.
6.3 Metso II, 2008-2016
Miljöministeriet tillsatte en beredningsgrupp med uppgiften att utarbeta ett förslag till handlingsplan för den biologiska mångfalden i skogarna i södra Finland. Ar-betsgruppen lade fram sitt förslag den 18 december 2007 (bilaga 5). Handlingspla-nen för att säkra biodiversiteten i skogarna i södra Finland, västra delen av Uleå-borgs län och sydvästra delen av Lapplands län (Metso I), var utgångspunkten för
15
beredningen av förslaget. Arbetsgruppen ansåg att resultaten från Metso I visar att målet för att säkerställa mångfalden kan uppnås på ett samhällsmässigt godtagbart sätt med hjälp av metoderna i Metso-programmet.
Målet med Metso-handlingsplanen är att stoppa tillbakagången hos de skogs-liknande naturtyperna och skogsarterna, och att stabilisera en gynnsam utveckling av den biologiska mångfalden i skogarna fram till år 2016. Målet nås genom att man
x förbättrar nätverket av skyddsområden;
x upprätthåller och utvecklar naturvården i ekonomiskogar;
x stärker kunskapsbasen för utvärderingen och utvecklandet av åtgärderna; samt
x driver samarbete mellan och miljöorganisationerna, ger skogs-ägarna rådgivning, utbildar skogsyrkesmännen och förbättrar kommuni-kationen.
Utgångspunkten för handlingsplanen är att den inte får äventyra eller bromsa upp slutförandet av fastställda skyddsprogram.
Den 27 mars 2008 fattade den finländska regeringen ett principbeslut om ge-nomförandet av Metso II.
Åtgärdsförslagen i den nya handlingsplanen liknar mycket dem som genomför-des under försöksperioden. Den nya handlingsplanen innehåller 14 punkter som i huvudsak omfattar de tidigare 17 punkterna. Samtidigt har inga omfattande tillägg gjorts.
7 Bedömningar
Det finns flera intressanta arbetsmetoder för bevarandet av biologisk mångfald i de 17 punkter som ingått i det finländska biodiversitetsprogrammet Metso I. Erfaren-heterna i Finland av flera av de prövade metoderna och resultatet av utvecklingsar-betet är positiva och man har valt att permanenta flera av dessa metoder i Metso II. Det finns därför skäl för att ta till vara erfarenheter av detta utvecklingsarbete och dessa arbetsmetoder för att komplettera de metoder som används i Sverige.
7.1 Metso i Sverige
I detta avsnitt görs, i enlighet med regeringsuppdraget, en genomgång av det fin-ländska biodiversitetsprogrammets ursprungliga 17 punkter (Metso I). Genom-gången görs huvudsakligen med avseende på i vad mån motsvarande eller jämför-bart arbete sker i Sverige. I det fall ett jämförjämför-bart arbete sker i Sverige beskrivs detta kortfattat. En utgångspunkt för bedömningen av möjligheten att föreslå meto-den som ett komplement är att metometo-den ska kunna tillämpas för flera olika naturty-per. En annan utgångspunkt är att en introduktion av en metod i Sverige inte får sammanfalla med åtaganden som markägare kan göra inom ramen för Lands-bygdsprogrammet 2007-2013. Avslutningsvis, i avsnitt 7.1.18, görs en sammanfat-tande bedömning av vilka punkter som bedöms intressanta att utveckla för svenska förhållanden med utgångspunkt från de krav som anges för de förslag som uppdra-get anger.
7.1.1 Återställande och vård av livsmiljöer i naturskyddsområden
Arbete med att återställa och bibehålla de existerande naturskyddsområdenas naturvärden och tillstånd. Det uppskattas att det finns ungefär 700 naturskyddsom-råden eller -programobjekt som kräver restaurering, sammanlagt 33 000 hektar, inom Metso-området.
Även i Sverige finns behov av åtgärder som innebär såväl restaurering som konti-nuerlig skötsel inom skyddade områden. Behov av restaurering finns för en rad olika naturtyper, som exempelvis skog, myr och betesmarker. Behovet av kontinu-erlig skötsel är totalt sett mindre för skog och myr, men desto större i kulturskapa-de biotoper.
Behoven av restaurering och skötsel är i regel väl identifierade i skötselplaner, bevarandeplaner och målbeskrivningar. Det sammanlagda behovet, kvantifierat i areal och uppskattad kostnad, är dock inte närmare känt.
Av ca 95 000 hektar produktiv skogsmark skyddad inom naturreservat 1998-2005 bedömdes cirka en tredjedel av arealen ha behov av naturvårdande skötsel i någon form, en bedömning som dock är mycket osäker. Det totala skötselbehovet, när målet är nått, för biotopskyddsområden uppgår till 3000-5000 hektar och till mellan 17 000 och 23 000 hektar för områden som omfattas av naturvårdsavtal16.
16
Däremot saknas en fullständig bild av det sammanlagda skötselbehovet i övrigt, såväl på skogsmark som på övriga naturtyper. Naturvårdsverket har i uppdrag av regeringen att bedöma kostnaderna 2009 och 2010 för skötsel av skyddade områ-den. Redovisningen ska fördelas på naturtyper. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2008.
7.1.2 Insamling av basfakta om naturskyddsområdena
Insamling av enhetliga och heltäckande skogsbeståndsspecifika grunddata om trädbeståndet på naturskyddsområdena inom Metso-området samt växtplatsdata från över 500 000 hektar. Motsvarande uppgifter insamlas också om naturskydds-områden på privata marker.
För Sveriges vidkommande är dokumentationen beträffande förekommande natur-typer inom skyddade områden tillfredsställande. Samtliga nationalparker, naturre-servat, naturvårdsområden och Natura 2000-områden har fjärranalyserats och till-kommande skyddsområden, inklusive områden under utredning, analyseras konti-nuerligt på samma sätt genom den s.k. KNAS-karteringen17. Därtill pågår för
när-varande en basinventering av de skyddade områden i landet. Sveriges Natura 2000-områden och övriga skyddade 2000-områden inventeras genom detta projekt som starta-des av Naturvårdsverket 2003. Uppgifter som samlas in vid inventeringen är: ut-bredning av Natura 2000-habitat, förekomst av viktiga strukturer och funktioner, status för friluftsanläggningar samt förekomst av arter. Den totala arealen som ingår i inventeringen är ca 6,5 miljoner hektar.
Riksskogstaxeringen18 beskriver tillståndet, tillväxten och avverkningen i
sko-garna, generellt sett. Detta ger viktig referensinformation för bevarandet av biolo-gisk mångfald i skogsmiljöer.
7.1.3 Uppläggning av naturvårdsbiologiska kriterier
Fastställande av naturvårdsbiologiska kriterier för att kunna välja ut områden för Metso-programmets försöksprojekt eller där naturvårdsåtgärder ska utföras.
Skyddsarbetet i Sverige har under de senaste decennierna bedrivits alltmer syste-matiskt och på en vetenskaplig grund. Urvalet av områden för skydd baseras på kriterier, utarbetade för att ge områdesskyddet högsta möjliga naturvårdsnytta och kostnadseffektivitet. Exempelvis har en nationell strategi19 för formellt skydd av
skog tagits fram av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Ansatsen är värdebase-rad, vilket innebär att det strategiska skyddsarbetet fokuseras på prioriterade skogs-typer. Den innehåller också riktlinjer för det regionala skyddsarbetet där skyddet exempelvis prioriteras starkt inom vissa s.k. värdetrakter. Samtidigt poängteras i strategin vikten av att kontakt med markägaren tas så tidigt som möjligt när for-mellt skydd är aktuellt.
17
Naturvårdsverket. 2004. Kartering av skyddade områden. Kontinuerlig naturtypskartering. Rapport 5391.
18
<http://www-riksskogstaxeringen.slu.se/>
19
Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen. 2005. Nationell strategi för formellt skydd av skog. Naturvårdsverket och Skogssty-relsen.
Myrskyddsplan för Sverige20 bygger på omfattande inventeringar i fält och där utvärderingen baseras på ett kriteriesystem som bl.a. tar hänsyn till typ av myr och geografiskt läge.
Även den nationella strategin för skydd av särskilt värdefulla sjöar och vatten-drag21 bygger på en samlad bedömning utifrån kriterier, vilket också gäller en väg-ledning för marina reservat22.
Den rikstäckande inventeringen av nyckelbiotoper bygger också på naturvårds-biologiska kriterier som förekomst av hotade och missgynnade arter eller signalar-ter och viktiga strukturer.
7.1.4 Naturvärdeshandel
Inom handeln med naturvärden upprätthåller eller utökar skogsägaren naturvär-dena i sin skog enligt avtal och får inkomster av detta för naturvärnaturvär-denas del. Målet är att biologisk mångfald ska bevaras och utökas i större utsträckning utanför permanent skyddade områden. Inom tre utvalda områden i södra Finland riktar finländska naturvårdsmyndigheter en förfrågan till privata markägare. Syftet är att markägaren ska erbjuda staten ett område med naturvärde samt att markägaren också föreslår ett pris för det. Objektet måste uppfylla de naturvårdsbiologiska kriterier som finns angivna i anbudsförfrågan. Avtalets längd varierar mellan 10 och 20 år.
Vid skötseln av skog ska hänsyn alltid tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen23. Skogsstyrelsen har i föreskrifter och allmänna råd
preci-serat detta hänsynskrav bl.a. för miljöer och arter. Föreskrifterna gäller i det enskil-da fallet om de inte är så omfattande att pågående markanvändning avsevärt försvå-ras. Samtidigt innebär skogsbrukets sektorsansvar att åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur och kulturmiljövärden är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och skogsbruket. Skogsstyrelsen ska i sin avvägningsroll, mellan produktions- och miljömålet, tydliggöra i sin rådgivning till skogsbruket den hän-synsnivå i det enskilda fallet som behövs för att nå de skogliga sektorsmålen, där miljökvalitetsmålet Levande skogar ingår. Skogsnäringens ansvar är att medverka till en ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att nå målen. Mer långtgåen-de hänsyn kan åstadkommas genom områlångtgåen-desskydd enligt miljöbalken, främst na-turreservat eller biotopskyddsområde, eller genom att naturvårdsavtal träffas mel-lan markägaren och staten. Vid inrättande av naturreservat eller vid beslut om bio-topskyddsområde är markägaren berättigad till ekonomisk ersättning. Ersättningen enligt miljöbalken baseras på fastighetens minskning i marknadsvärde. Den ersätt-ning som markägaren erhåller vid ingåendet av ett naturvårdsavtal med Skogssty-relsen motsvarar inte fastighetens minskade marknadsvärde utan ska ses som en stimulans för den insats markägaren gör för miljön. Länsstyrelsens naturvårdsavtal
20
Naturvårdsverket. 2007. Myrskyddsplan för Sverige. Huvudrapport över revidering 2006. Rapport 5667.
21
Naturvårdsverket. 2007. Nationell strategi för skydd av vattenanknutna natur- och kulturmiljöer – delmål 1, Levande sjöar och vattendrag. Rapport 5666.
22
Naturvårdsverket. 2007. Skydd av marina miljöer med höga naturvärden. Vägledning. Rapport 5739.
23
avses ge en ersättning som kompenserar för den begränsning av markanvändningen som avtalet innebär. Naturvårdsverket har fastställt en vägledning för länsstyrelser-nas arbete med naturvårdsavtal24. Någon erfarenhet av eller direkt motsvarighet till
den finländska typen av korta avtal finns dock ännu inte i Sverige.
En markägare, eller någon i hans ställe, kan också få ersättning för aktiva åt-gärder exempelvis för att restaurera eller vårda en miljö. Detta kan ske i form av ett uppdrag (t.ex. ett skötselavtal), genom ekonomiskt stöd (t.ex. NOKÅS) eller inom ramen för Landsbygdsprogrammet 2007-2013. Naturvårdsverket har fastställt en vägledning för skötselavtal25.
7.1.5 Anbudstävlingar
Vid anbudsförfaranden begär miljömyndigheterna att markägarna föreslår objekt som kan skyddas och pris till vilka de är villiga att bjuda ut sina objekt för att skyddas. Anbuden om områden som avses skyddas är helt frivilligt för markägaren. De områden som bäst uppfyller de naturvårdsbiologiska kriterierna väljs ut för att förverkligas.
En försöksverksamhet där det satsades på information till markägarna via In-ternet, tidningar, radio m.m. för att markägaren på eget initiativ skulle kontakta staten om att bevara och förstärka ett områdes naturvärde. Efter överenskommen ersättning, som ska motsvara bortfallet av virkesproduktionen samt avspegla ob-jektet och dess närliggande biodiversitet, skrivs avtalet oftast på 10 år. Ersättning-en till markägarErsättning-en pErsättning-endlar mellan 50 och 280 euro per hektar och år.
Verksamheten är till det yttre annorlunda än naturvärdeshandeln då tanken med detta projekt har varit att markägare skulle erbjuda marker som myndigheter-na kunde välja mellan. I praktiken skilde sig den här försöksverksamheten inte nämnvärt från den ovan förutom att en annan lagstiftning användes för avtalen samt att andra beräkningsgrunder för ersättningarna användes. Anbudstävlingar-na i sin ursprungliga form är inte heller med i Metso II utan de kallas där Handel med naturvärden.
Denna metod är, vad gäller anbudsförfarandet, inte tidigare prövad i Sverige. Där-emot finns erfarenheter från liknande försök i mindre skala, dvs. mindre områden eller enskilda objekt. Även markägare i Sverige kan komma med förslag på skydd av den egna marken. Så sker också emellanåt och flera exempel finns där sådana initiativ lett till överenskommelser. Myndigheterna i Sverige har inte lika offensivt som i Finland marknadsfört och önskat att få in förslag om lämpliga områden att bevara långsiktigt genom formellt skydd.
7.1.6 Naturvårdsområden
Naturvårdsområden är områden som inrättas på ansökan av markägarna och där naturskydd, skogsvård och användning av skogen samt annan användning av om-rådet samordnas. För omom-rådet utarbetas en naturvårdsplan som definierar
24
Naturvårdsverket. 2007. Vägledning för länsstyrelsernas arbete med naturvårdsavtal. Rapport 5737.
25
vårdande åtgärder och skogliga åtgärder. I planeringen ingår också en uppskatt-ning av de ekonomiska förlusterna som uppstår av begränsuppskatt-ningar i skogsbruket samt kostnaderna för naturvårdsåtgärderna. För dessa får skogsägarna full kom-pensation.
Naturvårdsplanerna liknar de Gröna skogsbruksplaner som upprättas i Sverige även om kostnaderna för lämnad hänsyn eller kostnaderna för naturvårdande skötsel inte framgår av dessa. I Sverige kan man för vissa aktiva åtgärder söka ekonomiskt stöd som NOKÅS eller inom ramen för Landsbygdsprogrammet 2007-2013. Skogssty-relsen tar fram detta styrmedel under 2008 och planerar att arbeta med det fullt ut från 2009. Målet är att utföra vårdåtgärder i drygt 50 000 hektar skogsmark med höga natur- och kulturvärden.
7.1.7 Användning av Forststyrelsens intäkter från markförsäljning och av utbytesmark för förvärv av områden som har natur-vårdsvärde
Forststyrelsen förvärvar skogsområden med höga biologiska värden och finansie-rar detta med inkomster av markförsäljning. Ett nytt tioårigt finansieringsprogram som hänför sig till det tidigare nämnda anbudsförfarandet inleddes 2005.
Sverige tillämpar en annan modell, men med motsvarande syfte. Naturvårdsverket är den myndighet som förvärvar mark för naturvårdsändamål för statens räkning. Markförvärv finansieras genom skattemedel. Mark kan också förvärvas från tredje part för att användas som ersättningsmark.
7.1.8 Samarbetsnätet för skogsnaturens mångfald – ett försökspro-jekt
Inom försöksprojektet med samarbetsnätverk för skogsnaturens mångfald bevaras skogens biologiska mångfald på lokal nivå med hjälp av skogsägarnas egna initia-tiv och frivillighet. I nätverken deltar förutom markägarna, lokala myndigheter, frivilligorganisationer och andra samarbetsinstanser. Syftet är att skogsägarna själva på lokal nivå ska samarbeta om att bevara större mer sammanhängande områden som skär genom olika ägogränser. Bevarandet bör ske i ett område som redan har ett eller flera formellt skyddade områden. Målet är att utveckla natur-värdena i skogar som angränsar till varandra samt att detta ska kunna bidra till landsbygdsutveckling
Detta visade sig vara mycket svårgenomförbart i praktiken och under testperi-oden bildades inte några samarbetsnätverk..
Det visade sig under Metso-försöksperioden att det krävs ordentligt med tid och resurser för att samarbetsnätverk ska uppstå och för att verksamhetskulturer ska förändras. Trots att önskade resultat inte nåtts under försöksperioden har man i Finland ändå bedömt att arbetssättet bör utvecklas vidare.
En utveckling rörande lokal delaktighet i samma riktning pågår i Sverige. Det finns i Sverige en rad exempel där lokal delaktighet är och har varit en tongivande
