9 Konsekvenser och slutsatser
9.2 Konsekvenser av förslagen
I detta avsnitt sammanfattas de konsekvensbedömningar som har gjorts av försla- gen i kapitel 8. Samtliga förslag som lämnas i denna rapport har värderats utifrån hur de bedöms få konsekvenser för måluppfyllelse, kostnadseffektivitet samt hur de bidrar till ett förbättrat samarbetsklimat mellan myndigheten och markägaren och till att markägaren blir en mer aktiv part i arbetet (se definitioner i avsnitt 8.1). I tabell 3 ges en översikt av konsekvensbedömningarna. Det som är komplicerat vid bedömningen av förslagen är över vilken tid förslagen ska motsvara kraven och hur måluppfyllelse av delmål inom miljökvalitetsmålen ska värderas i förhållande till miljökvalitetsmål i sin helhet. Men, den svåraste bedömningen är om, och i vad mån, ett förslag leder till att markägare blir en mer aktiv part i bevarandearbetet. Den privatägda skogen i Sverige ägs av omkring 400 000 personer som var och en agerar och påverkas olika. Vi har valt att bedöma konsekvenserna på kort sikt (<10 år) och för förslag där försöksverksamhet är lämplig, görs bedömningen utifrån ett tänkt fullskaligt genomförande.
Tabell 3. Sammanställning av konsekvensbedömningar gjorda i kapitel 8. Med plustecken avses positiva konsekvenser, med minustecken avses negativa konsekvenser. En nolla avser att förslaget inte har några konsekvenser för den angivna faktorn eller att denna konsekvens är marginell.
Förslag Måluppfyllelse Kostnads-
effektivitet Samarbets- klimat Markägare mer aktiv part 8.2.1.1 Anbudsförfarande 0 – + + 8.2.1.2 Skogssektorns deltagande… + 0 + 0 8.2.1.3 Samarbetsnätverk 0 – + + 8.2.2.1 Gemensamma riktlinjer för NVA + + + 0 8.2.2.2 Fastighetsavtal + + + + 8.2.3.1 Toleransavdraget + 0 + 0 8.2.3.2 Avskaffad rea- vinstskatt + – + + 8.2.3.3 NVA skattefritt + – + 0 8.2.3.4 Skötselanslag + + + + 8.2.4.1 Sveaskog, SNUS + + + 0 8.2.4.2 Sveaskog, BSO/NVA + + 0 0 8.2.4.3 Sveaskog, MSP + + + 0 8.2.4.4 SFV, FortV + + + 0 8.2.4.5 Sveaskog, ersätt- ningsmark + + + 0
Av sammanställningen ovan framgår att flertalet av förslagen sannolikt leder till en förbättrad måluppfyllelse och till ett bättre samarbetsklimat mellan myndigheter och markägare. Däremot är det så att de flesta av de förslag där markägaren be-
döms kunna bli mer aktiv i processen samtidigt leder till en sämre kostnadseffekti- vitet, åtminstone på kort sikt. Ett fåtal av förslagen har bedömts uppfylla samtliga de krav som ställs i uppdraget. Det bör dock påpekas att flera av förslag mycket starkt uppfyller ett enskilt krav. Vi vill samtidigt poängtera osäkerheten i vissa av våra bedömningar. Exempelvis är det vanskligt att bedöma om markägarna blir en mer aktiv part i miljömålsarbetet genom ett enskilt förslag. En ökad delaktighet kan kortsiktigt minska kostnadseffektiviteten, samtidigt som det kan vara en viktig förutsättning för en långsiktig måluppfyllelse.
9.3 Ekonomiska konsekvenser
Förslagens genomförande påverkar prognostiserade kostnader för det miljömålsre- laterade arbetet. Påverkan kan delas in i två kategorier:
1. Påverkan på myndigheter. Primärt i form av personalresurser för genom-
förande av respektive förslag.
2. Påverkan på anslagsnivåer. Huruvida ett förslag innebär ökad eller
minskad belastning på tillgängliga anslag, framförallt anslag för ersätt- ningar till markägare.
Samtliga förslag är tillämpbara på ett flertal miljökvalitetsmål och olika naturtyper. Vi har valt att beskriva förslagens påverkan på kostnaderna för genomförande av delmål 1 under miljökvalitetsmålet Levande skogar, eftersom förslagens påverkan på kostnadsutvecklingen bedöms vara störst här. Naturvårdsverket och Skogssty- relsen bedömer att den återstående arealen för formellt skydd under delmålet, ca 229 500 hektar, kommer att kosta 10-11 miljarder kronor i form av ersättningar till markägare, räknat i dagens prisnivå. Med nuvarande anslagsnivå kommer det att ta 10 år att skydda den återstående arealen för formellt skydd under delmålet. Av den återstående arealen (229 500 ha) bedöms ca 80 000 ha återfinnas inom Sveaskogs markinnehav, motsvarande ersättningar på i storleksordningen drygt 4 miljarder kronor.
I tabell 4 bedöms påverkan under respektive kategori för vart och ett av försla- gen på årsbasis och inom en tidshorisont på 10 år. Bedömningarna är behäftade med stor osäkerhet.
Tabell 4. Uppskattade ekonomiska konsekvenser av ett genomförande av förslagen. Be- dömningarna är gjorda på årsbasis och inom en tidshorisont av 10 år. Belopp i miljoner kronor per år.
Förslag 1. Påverkan på myn-
digheter (Mnkr) 2. Påverkan på anslags- nivåer (Mnkr) 8.2.1.1 Anbudsförfarande + 10 0 8.2.1.2 Skogssektorns deltagande… + 5 0 8.2.1.3 Samarbetsnätverk + 10 0 8.2.2.1 Gemensamma riktlinjer för NVA 0 0 8.2.2.2 Fastighetsavtal + 5* 0 8.2.3.1 Toleransavdraget 0 +20 8.2.3.2 Slopad reavinstskatt 0 0 8.2.3.3 NVA skattefritt 0 0 8.2.3.4 Skötselanslag +3 +12 8.2.4.1 Sveaskog, SNUS –2 –400 8.2.4.2 Sveaskog, BSO/NVA 0 0 8.2.4.3 Sveaskog, MSP 0 –25 8.2.4.4 SFV, FortV 0 0** 8.2.4.5 Sveaskog, ersätt- ningsmark +2 0 *initial kostnad, minskar på sikt
** Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. anger att överföring av fast egendom mellan förvaltningsmyndigheter ska ske till bokfört värde. Enligt en av regeringen 1995-12-21 godkänd överenskommelse mellan NV och SFV kan det i vissa fall utgå ersättning till SFV vid naturreservatsbildning på SFV:s mark. Naturvårdsverket har föreslagit (Rapport 5573) att naturreservat bildas på SFV:s mark endast i undantagsfall och då det är särskilt ange- läget från naturvårds- eller friluftslivssynpunkt, varför siffran har satts till 0 i tabellen.
Av tabellen framgår att förslagspaketet, om det genomförs, leder till en avlastning på erforderliga anslag med i storleksordningen 400 miljoner kronor per år, främst till följd av att betydande arealer för formellt skydd på Sveaskogs mark härigenom kan avräknas mot delmål 1 under Levande skogar. Om nuvarande anslagsnivåer bibehålls kommer delmålet att kunna uppnås inom 6 år. Uppfyllelsen av delmålet ökar i ett slag från dagens 43 % till närmare 64 %. I fråga om ökad måluppfyllelse råder ingen osäkerhet i bedömningen.
9.4 Slutsatser
De förslag som lämnas i denna redovisning visar att det finns flera möjligheter att komplettera nuvarande arbetsmetoder vid skydd av värdefull natur, bl.a. med stöd av de erfarenheter som dragits av de finländska biodiversitetsprogrammen. Dock har skillnader mellan Finland och Sverige, vilka ofta kan tyckas vara små, visat sig vara betydelsefulla för möjligheten och lämpligheten att direkt introducera meto- derna i Sverige. Samtidigt kan det konstateras att nuvarande metoder för skydd av
värdefull natur fortlöpande utvecklats utifrån de mål och medel som finns. Det är viktigt att poängtera att uppdraget innebär att föreslå metoder som ska komplettera – inte ersätta – de nuvarande metoderna, och metoderna ska vara tillämpliga på flera naturtyper. Skillnaden mellan att föreslå kompletterande metoder och att före- slå förbättringar av nuvarande metoder kan ofta vara liten, varför flera förslag även kan sägas vara förbättringar av nuvarande metoder. Flera av förslagen har lämnats även i andra sammanhang, men vi har ändå ansett det vara motiverat att ta med dem även i denna redovisning. Ett skäl är att bedömningen av förslagen var för sig sällan visar att de tydligt motsvarar eller innebär att samtliga de krav som anges i uppdraget tillgodoses. Däremot innebär de tillsammans, som ett paket, att samtliga krav väl tillgodoses. De bidrar därför tillsammans till att förbättra miljömålsarbetet i allmänhet och skyddsarbetet i synnerhet.
Biodiversitetsprogrammen Metso I och Metso II innehåller relativt omfattande uppföljningar och utvärderingar. Dessa har varit till stort stöd i denna utredning. Vidare vill vi framhålla att intresset för utredningen från andra myndigheter, orga- nisationer och aktörer har varit stort, och de synpunkter som lämnats, bl.a. vid de båda samrådmötena, har varit värdefulla.
De förslag som lämnas i redovisningen har bedömts utifrån de krav som anges i uppdraget. I något enstaka fall bedöms ett förslag motsvara samtliga angivna krav. Detta betyder inte med nödvändighet att ett förslag som på ett positivt sätt endast motsvarar ett, två eller tre av kraven är mindre betydelsefullt än ett förslag som motsvarar samtliga krav. Detta beror bland annat på hur väl och hur starkt förslaget bedöms uppfylla ett krav, men också på hur vart och ett av kraven värdesätts. Sär- skilt svårt är det eftersom det ofta är komplicerat, ibland omöjligt, att väga kraven sinsemellan och ekonomiskt värdera förslagen. Värdesättandet av dessa krav lik- som andra krav eller konsekvenser är och blir därför till stor del politiska ställ- ningstaganden. Flera pågående utredningar under 2008 och med nära anknytning till denna utredning är Kontrollstation för den nationella strategin för formellt skydd av skog, Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens markägarenkät som ska ligga till grund för ett system för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av hur markägare och andra sakägare uppfattar processen kring formellt skydd av skog, Dialog för naturvården (Naturvårdsverkets program för kompetensutveckling i dialog, delaktighet och konflikthantering), Värderingsprojektet (Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens jämförande studie av värderingsmetodik vid bildande av na- turreservat respektive biotopskyddsområde) samt redovisningarna av en utredning rörande ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen.
Det är otvetydigt så att en god måluppfyllelse, ett gott samarbetsklimat med en hög grad av frivillighet och där markägaren blir en mer aktiv part, kräver resurser. Kompletterande metoder eller förstärkning av befintliga metoder som förväntas leda till ett förbättrat samarbetsklimat, förutsatt nuvarande anslag, leder sannolikt till att måluppfyllelsen av delmålet ytterligare försenas. Osäkerheten som en ökad grad av frivillighet bedöms innebära för kvaliteten i de områden som skyddas for- mellt och kostnaderna för detta, samt risken för att skyddsvärda värdekärnor avver- kas, behöver ställas i relation till värdet av ett gott samarbete. Dessa ställningsta- ganden är av politisk art.
Utredningens huvudsakliga slutsatser är att
y
svenskt skydd av värdefull natur kan utvecklas genom att ta till vara erfarenhe- ter från de finländska biodiversitetsprogrammen,y
en förbättrad måluppfyllelse och en förbättrad kostnadseffektivitet har varit svåra att förena med en ökad delaktighet hos markägaren, dvs. markägarenga- gemang är kostsamt samtidigt som det är nödvändigt för samarbete och mål- uppfyllelse, särskilt på längre sikt, samty
förslagen bedöms tillsammans leda till ökad måluppfyllelse, ökad kostnadsef- fektivitet, förbättrat samarbete mellan markägare och myndighet samt till att markägare blir en mer aktiv part.Bilaga 2
Förteckning över inbjudna myndigheter, organisationer och andra aktörer. Ett ’X’ indikerar att respektive deltagit och/eller lämnat skriftliga synpunkter vid respektive tillfälle. Myndighet/organisation Samrådsmöte 1, 26 februari 2008 Samrådsmöte 2, 15 april 2008 Artdatabanken X Bergvik Skog AB X
Centrum för Biologisk Mångfald X
Fiskeriverket Fortifikationsverket Fastighetsverket X Friluftsfrämjandet X Försvarsmakten Greenpeace X
Göteborgs stift, Egendomsnämnden X
Holmen Skog AB X
Härnösands stift
Jordbruksdepartementet X
Jordbruksverket X
Karlstads stift
Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien Linköpings stift LRF Skogsägarna X X Luleå stift Lunds stift Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Dalarnas län X X Länsstyrelsen i Gotlands län Länsstyrelsen i Gävleborgs län X Länsstyrelsen i Halland län X Länsstyrelsen i Jämtlands län Länsstyrelsen i Jönköpings län X Länsstyrelsen i Kalmar län Länsstyrelsen i Kronobergs län X X Länsstyrelsen i Norrbottens län X X Länsstyrelsen i Skåne län X X Länsstyrelsen i Stockholms län X Länsstyrelsen i Södermanlands län X Länsstyrelsen i Uppsala län X Länsstyrelsen i Värmlands län X Länsstyrelsen i Västerbottens län X Länsstyrelsen i Västernorrlands län
26 februari 2008 15 april 2008
Länsstyrelsen i Västmanlands län X X Länsstyrelsen i Västra Götalands län X X Länsstyrelsen i Örebro län Länsstyrelsen i Östergötlands län Mellanskog X X Norra Skogsägarna X Riksantikvarieämbetet X X Sametinget SCA X X Skara stift
Skogs- och Träfacket
Skogsindustrierna
Skogsstyrelsen, distrikt X X
Skogssällskapet X X
Skogsägarna Norrskog X
Skärgårdsstiftelsen Stiftelsen för västsvenska fritidsområden
Stockholms stift Strängnäs stift, Egendomsförvaltningen X Sveaskog AB X Svenska Jägareförbundet X X Svenska Naturskyddsföreningen X X Sveriges Hembygdsförbund Sveriges Jordägareförbund X X
Sveriges kommuner och Landsting
Svenska kyrkans FSC förening/Uppsala stift X Sveriges Ornitologiska förening X
Södra X X
Upplandsstiftelsen Uppsala stift, Prästlönetillgångar X
Visby stift, Egendomsnämnden X X
Världsnaturfonden WWF X X
Västerås stift Skog AB X
Bilaga 3
Skogs- och miljöförvaltning i Finland
Miljöministeriet ansvarar för den strategiska planeringen och beslut inom miljöområdet. Jord- och skogsbruksministeriet har motsvarande ansvar inom sitt förvaltningsområde.
Finlands miljöcentral (SYKE) är en forsknings- och utvecklingscentral inom miljöområdet. Till miljöcentralens uppgifter hör att bedriva forskning och
utvecklingsarbete som stöder en hållbar utveckling. Finlands miljöcentral ska bl.a. producera sakkunnigtjänster för miljöministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, de regionala miljöcentralerna och andra instanser.
På regional nivå finns 13 regionala miljöcentraler, som ansvarar för miljövård, markanvändning, naturvård, vård av kulturmiljön, vattenmiljöer m.m. De regionala miljöcentralerna har till stor del samma ansvarsområden på miljöområdet som de svenska länsstyrelserna. Det är likaså de regionala miljöcentralerna som har huvudansvaret för att naturvårdsprogrammen genomförs (dvs. de upprättar
skyddsområden), medan Forststyrelsen och de regionala miljöcentralerna svarar för att marken förvärvas för naturvårdsändamål.
Skogsbrukets utvecklingscentral Tapio är en statsunderstödd utvecklings- och expertorganisation för skogsbruket. Myndighetsuppgifter ingår inte i
utvecklingscentralens uppgifter. Jord- och skogsbruksministeriet anförtror
utvecklingscentralen uppgifter som gäller styrning av skogscentralerna med undantag av myndighetsuppgifterna.
De 13 regionala skogscentralerna utövar tillsyn över de lagar som gäller skogsbruket. Till skogscentralernas uppgifter hör att främja och handha
skogsbruksplaneringen regionalt och på enskilda fastigheter, samt att planera och verkställa skogsbruksarbeten som utförs med statlig finansiering. Skogscentralernas verksamhet är indelad i befrämjande av skogsbruk (rådgivning m.m.) och
myndighetsverksamhet. De regionala skogscentralerna har till stor del samma
ansvarsområden som Skogsstyrelsen. Både skogscentralerna och Tapio står under jord- och skogsbruksministeriets styrning och tillsyn.
Forststyrelsen är ett statligt affärsverk inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde. Affärsverkets uppgift är att på ett hållbart och effektivt sätt vårda, använda och skydda naturresurser och förvalta drygt 12 miljoner hektar statsägda mark- och vattenområden. Verket förvaltar största delen av statens skogar och de statsägda naturskyddsområdena, inklusive alla nationalparker.
Skogsvårdsföreningarna är ideella föreningar, vilkas syfte och verksamhetsformer regleras genom en särskild lag. I Finland finns ca 150 skogsvårdsföreningar och de är viktiga aktörer när det gäller rådgivning till medlemmarna. Syftet med dessa föreningar är leda och utveckla vården och nyttjandet av skogarna samt att höja att fackkunskapen och yrkesskickligheten bland sina medlemmar.