TIMING OCH SAMVERKAN
I ORGANISERAD VIDAREFLYTT
Utvärdering av Jobbo 2 Inge Dahlstedt Sofi a Rönnqvist
JobBo 2 var ett projekt som hade som målsättning att hjälpa nyanlända fl yktingar i Malmö att orientera sig när det gällede val av bostadsort. Syftet med projektet var att underlätta nyanländas etablering genom att hjälpa individer ur denna grupp att fl ytta till orter där det fi nns bättre möjligheter att hitta ett bra boende och arbete. De metoder som projektet har använt sig av är bland annat att bygga upp samarbeten med potentiella mottagarkom-muner, använda brobyggare för att ge information på modersmå-let, studiebesök och fl ytthjälp. Utvärderingen av JobBo 2 visar att organiserad, eller frivillig vidarefl ytt, är en intressant metod som kan vara till hjälp för nyanlända fl yktingar i deras etableringspro-cess. Samtidigt visar utvärderingen att samverkan och timing är avgörande för att metoden ska fungera på ett bra sätt.
TIMING OCH S AM V ERKAN I OR G ANI SER AD V ID AREFL Y TT ING E D AHL STED T & S OFIA RÖNNQ V IS T RAP POR T: 2011: 3
Malmö högskola, 2011
Malmö högskolas utvärderingsrapporter Nr 3, 2011
TIMING OCH SAMVERKAN
I ORGANISERAD VIDAREFLYTT
Utvärdering av JobBo 2
Inge Dahlstedt
Sofia Rönnqvist
© Copyright Centrum för tillämpad arbetslivsforskning 2011 ISSN 1654-7462
T I D I G A R E U T K O M N A T I T L A R I R A P P O R T S E R I E N
2011:2 Utvärdering av MINE – Mångfald i näringslivet
2011:1 Bättre eller annorlunda?
Fem studier av förbättringsarbete inom Region Skåne 2010:6 Att leva ett gott liv hemma, Del Två
Utvärdering av Minnesteam, Södra Innerstaden 2010:5 Trygghet som en jämställdhetsfråga
Utvärdering av Boverkets regeringsuppdrag att stärka trygghet i stadsmiljöer 2010:4 Hälsa och livskvalitet på äldre dar
En utvärdering av mötesplatser för äldre i Malmö stad 2010:3 Andras ramar våra villkor
Majoritetssamhället och romska minoriteter i förändring 2010:2 Vägen till meningsfull sysselsättning
Utvärdering av MICA, daglig verksamhet i Östersund 2010:1 Arbetsrehabilitering och Myndighetssamverkan
Utvärdering av Samordningsförbundet i Svedala 2009:3 MAST – Mål i sikte
Utvärdering av arbetet med politiska styrdokument i Malmö stad. 2009:2 Lärande på arbetsplatsen (Delrapport 2)
Kvalificering av vårdbiträden till undersköterskor i Malmö stad 2009:1 Många bäckar små
Fem studier av förbättringsarbete inom Region Skåne 2008:6 Lärande på arbetsplatsen (Delrapport 1)
En studie av förutsättningarna för arbetsplatslärande inom vården i Malmö stad. 2008:5 Att leva ett gott liv hemma
Om helhetssyn och bemötande av personer med demens i Minnesteam 2008:4 Ökad Rörlighet på arbetsmarknaden
Utvärdering av Medarbetarcentrum Sjuhärad 2008:3 Utvärdering av FöräldraCentrum
INNEHÅLL
SAMMANFATTNING ... 9
2 INLEDNING ... 12
3. PERSPEKTIV, METODOLOGI OCH EMPIRI... 20
4. BOSTAD, ARBETE OCH NÄTVERK ... 29
5. SAMVERKAN OCH GENOMFÖRANDE... 38
6. MÅLUPPFYLLELSE, ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER ... 58
SAMMANFATTNING
JobBo är ett utvecklingsprojekt som syftar till att ge stöd till nyanlända flyktingar att flytta från arbetslöshet och trångboddhet till arbete och lämpliga boendemiljöer genom att finna arbetssätt för samverkan och flexibla lösningar. Projektet kan sägas vara en form av organiserad eller frivillig vidareflytt med syftet att hjälpa nyanlända att orientera sig när det gäller val av bostadsort.
Denna utvärderingsrapport syftar till att, utifrån ett individ- och processinriktat perspektiv, betrakta och tolka arbetet i projektet och dess utveckling samt att värdera detta i förhållande till projektmålen och peka på viktiga erfarenheter för en framtida implementering i ordinarie verksamhet. Frågeställningarna innefattar hur brukaren uppfattar de processer som han eller hon går igenom i projektet samt att identifiera hinder och möjligheter i organiseringen av projektet och i omvärlden.
Utvärderingen utgår från ett programteoretiskt perspektiv som operationaliseras genom att projektdokumentation, intervjuer med personal och projektdeltagare analyseras. Det empiriska material som utvärderingen utgår från är förutom projektdokumentation, intervjuer med all projektpersonal samt alla styrgruppsmedlemmar, en enkät som brukarna har fått fylla i samt intervjuer med ett urval av flyttare. JobBo är ett projekt som innefattar många olika aktörer och därför har vi valt att intervjua alla i styrgruppen och arbetsgruppen så att alla aktörer får möjlighet att ge sin bild av projektet. De olika aktörerna har bidragit med att ge olika perspektiv av projektet i utvärderingen. För att få en bild av hur de mottagande kommunerna uppfattade projektet skickades en enkät ut till dessa.
Den enkät flyttarna fick fylla i besvarades av 24 av de totalt 57
vuxna1 som har flyttat med hjälp av projektet under perioden
2009-2011. Detta ger en relativt låg svarsfrekvens (42%) vilket innebär att enkäten kanske inte ger en heltäckande bild men väl en fingervisning om hur flyttarna upplever sin situation och vad flytten har inneburit för dem. Som ett komplement till enkäten genomfördes också intervjuer med åtta flyttare i två småstadskommuner. Enkäterna och intervjuerna ger delvis olika bilder av upplevelserna av flytten. Resultaten av enkäterna är tämligen entydiga, alla utan undantag upplever att de har förbättrat sin livssituation genom att flytta från Malmö till en mindre kommun. Resultaten från intervjuerna pekar mot att de som har flyttat med familj och barn är mer positiva än de som har flyttat ensamma.
Slutsatserna från intervjuerna med styrgrupp och arbetsgrupp visar på att själva flyttprocessen är en svår och komplicerad process som påverkas av en mängd olika faktorer och involverar en mängd olika organisationer, organisationer som delvis har haft olika syn på vad som är viktigt. Projektet har trots detta lyckats att finna metoder och kunskap som är värdefulla för både den individuella och organisatoriska delen i organiserad vidareflytt.
De metoder och de erfarenheter som projektet har arbetat fram pekar på en rad olika element som är viktiga att tänka på i arbetet med organiserad vidareflytt. Det är viktigt att se processen som en lärandeprocess så att individen kan ta flyttbeslutet på basis av korrekt information. Det är även viktigt att ha i åtanke att individens primära incitament att flytta inte alltid är arbete utan ofta handlar om att man vill ha en bättre social situation vad gäller exempelvis boende och utbildning. Dessutom visar projektet på nyttan av studiebesök i den tilltänkta kommunen som ett ytterst viktigt inslag i lärandeprocessen. Timing och matchning är också grundläggande element som måste fungera, timing gällande lediga bostäder och lediga arbeten och matchning gällande rätt individ till rätt kommun. Erfarenheterna från projektet pekar också mot att det är de som flyttar med familj som är mest nöjda med att ha flyttat varför organiserad vidareflytt med fördel kan riktas till de
1
som har familj och de som inom en snar framtid får sin familj till Sverige.
Ett antal personer har läst och kommenterat rapporten och bidragit med värdefulla kommentarer under arbetets gång. Vi som har skrivit rapporten vill därför tacka Mats Fred, Anders Wigerfelt, Mirjam Hagström, Christian Fernandez och Benny Carlson.
1. INLEDNING
1.1. Organiserad vidareflytt som integrationspolitiskt
verktyg
Hade jag bott kvar i Åtvidaberg hade jag haft en annan dialekt, en helt annan språkkunskap än vad jag har idag och det är på grund av att jag inte använde språket. Jag hade smält in i sam-hället mycket bättre, jag hade till exempel haft mer svenska re-lationer, jag hade umgåtts mer med svenskar än vad jag gör och nu är det rätt sällan jag träffar svenskar. Om jag skulle komma till ett nytt land så skulle jag veta var jag skulle bo för jag har upplevt hur det är här och då ska jag inte göra samma sak igen. Jag skulle ta andra steg. Det var bra på sitt sätt, att flytta från Åtvidaberg till Malmö, det fanns föreningar och så som man kunde besöka och ha kul i. Det finns en moské, man kan träffa folk och det kan man behöva ibland men inte hela tiden. Om en vän kommer till Sverige från Irak, då skulle jag inte tipsa ho-nom att komma till Malmö eller Stockholm. Han ska välja en mindre stad, han ska tvingas att umgås med svenskar. När han har klarat av den biten och vet mer om landet då kan man bo var man vill men samtidigt tycker jag att det är bra att man får välja var man vill bo.
Citatet ovan är taget från en intervju2
med Mohammed som kom till Sverige tillsammans med sina föräldrar och sin yngre syster när han var 13 år. Liksom är fallet med andra vidarebosatta flyktingar blev familjen placerad i en kommun, i det här fallet Åtvidaberg (en liten ort nära Linköping). Efter introduktionstiden valde familjen dock att flytta från den lilla kommunen till Malmö. Ett beslut som Mohammed såhär i efterhand inte är helt nöjd med. Han förstår att föräldrarna tyckte att det var tryggt att flytta till Malmö där det fanns föreningar, det var lätt att få vänner och de kunde klara sig relativt bra utan att kunna prata svenska. Men han menar samtidigt att det har varit negativt för hans möjligheter att ta del av vad det svenska samhället erbjuder i form av socialt umgänge med svenskar, utbildning och arbete och att han i vuxen ålder kämpar hårt för att ta igen det som han upplever att han har förlorat.
Frågan om hur flyktingar bör bosättas har varit en omdebatterad integrationspolitisk fråga i decennier. Under perioden 1985-1994 gällde den så kallade ”Hela Sverige-strategin” vilken innebar att det fanns en ambition från statens sida att sprida ut flyktingar i olika delar av landet för att inte trycket skulle bli för hårt på storstäderna. Denna strategi övergavs, bland annat för att systemet var dyrt att administrera och för att arbetsmarknadsintegrationen hämmades då flyktingarna ofta bosattes i regioner med svag arbetsmarknad (Åslund 2000). Dock kvarstår principen om styrd bosättning när det gäller vidarebosatta flyktingar som inte kan få permanent uppehållstillstånd innan frågan om kommunplacering är avgjord. Idag kan asylsökande flyktingar välja mellan ABO (Anläggningsboende) och EBO (Eget boende). Detta innebär att de flyktingar som kan ordna med boendet själva under asyltiden kan bosätta sig var de vill och sedan bo kvar där efter att de fått permanent uppehållstillstånd. Alternativet till detta är att flyktingen blir placerad i ett anläggningsboende. Detta system har dock även det varit utsatt för häftig kritik. Det främsta skälet till denna kritik är att den stora inflyttning av nyanlända som sker till storstäderna skapar en ohållbar social situation. Trångboddhet, skolmiljöer där mycket få elever har svenska som modersmål,
2
arbetsmark-svårigheter för kommunen att ordna en god introduktion och en snabb tillgång till SFI är skäl som har använts i debatten för att argumentera mot EBO-systemet och för en större spridning av flyktingar. Det ska dock tilläggas att det idag är 238 (av landets 290) kommuner som tar emot nyanlända flyktingar vilket kan jämföras med situationen vid tiden för Hela Sverige-strategins införande då lite mer än 130 kommuner var mottagningskommuner (Hagström, 2011). Det finns alltså ett stort antal kommuner som tar emot flyktingar.
Det är i detta sammanhang som organiserad vidareflytt har uppkommit under de senaste åren som ett alternativ till både styrd bosättning och EBO/ABO-systemet. Istället för att staten bestämmer var individer ska bosätta sig eller att man helt enkelt inte lägger sig i frågan alls uppstår organiserad vidareflytt som ytterligare ett sätt att hantera bosättningsfrågan. Organiserad vidareflytt (eller frivillig vidareflytt som det ibland kallas) är en integrationspolitisk åtgärd som syftar till att dels avlasta kommuner med en hög andel nyanlända flyktingar dels till att ge den enskilde individen större möjligheter att bosätta sig på en plats där möjligheter till bostad och arbete är goda. Tanken är också att man ska se de nyanlända som en resurs och att man ska möjliggöra för fler kommuner att ta del av denna (Regeringskansliet 2010).
Projektet JobBo kan sägas vara en form av organiserad eller frivillig vidareflytt och har inte minst handlat om att nyanlända får lite hjälp med att orientera sig när det gäller valet av bostadsort. Det olika aktörer som arbetar med frågan kan göra är att försöka tillhandahålla så korrekt information som möjligt om situationen i olika delar av Sverige när det gäller boende, arbete, omsorg, skola etc. så att de nyanlända har ett bättre underlag att fatta ett bra beslut när det gäller var de ska bosätta sig. Aktörerna kan också hjälpa den nyanlända med kontakter med en ny kommun, att hitta boende där samt att organisera själva flytten – sådant som kan vara svårt för den nyanlända att ordna med själv.
I bästa fall kan organiserad vidareflytt vara ett sätt att hantera den situation som uppstår i vissa storstäder till följd av EBO-systemet samtidigt som man slipper de problem och nackdelar som är förknippade med styrd bosättning. I följande utvärdering kommer vi att titta närmre på hur organiserad vidareflytt kan
fungera och vilka problem och svårigheter som är förknippade med arbetet.
1.2. Läshänvisning
Efter detta introducerande avsnitt presenteras JobBo-projektets syfte, mål och frågeställningar. I avsnitt 2 beskrivs utvärderingens syfte, frågeställningar metod och material samt en källkritisk diskussion kring utvärderingens empiriska material. I avsnitt 3 presenteras det empiriska material, enkäter och intervjuer, som fokuserar på den individuella deltagaren. I avsnitt 4 presenteras intervjuerna med projektets styrgrupp och arbetsgrupp. Övergripande slutsatser och rekommendationer för en framtida implementering presenteras i avsnitt 5. Varje avsnitt i denna rapport avslutas med en sammanfattning av avsnittet. Den läsare som lider av tidsbrist kan med fördel läsa sammanfattningarna av varje avsnitt liksom den övergripande sammanfattningen som inleder föreliggande rapport.
1.3. JobBo – projektets syfte, mål, indikatorer och
verksamhet
1.3.1. Syfte
Projektet har tre syften enligt projektbeskrivningen. Av dessa syften behandlar ett individnivån och två verksamhetsnivån.
Individnivå
Projektet ska utifrån ett synsätt, där bl.a. individernas arbetslivserfarenhet, utbildningsbakgrund, familjesituation och fritidsintressen tas tillvara, ge stöd till nyanlända flyktingar att flytta från arbetslöshet och trångboddhet till arbete och lämpliga boendemiljöer.
Verksamhetsnivå
Projektet ska öka möjligheterna till flexibla lösningar för samverkan inom vilka förutsättningar att bedriva ett framgångsrikt och arbetsmarknadsanpassat introduktions-arbete stärks.
Projektet ska visa på hinder i och påverka strukturer så att dessa bättre möter verklighetens behov.
1.3.2. Mål
I projektplanen till Europeiska flyktingfonden har projektet fastställt ett antal övergripande mål samt ett antal indikatorer för att mäta dessa mål. Målen är indelade i en individ- och i en verksamhetsnivå.
Individnivå
Att kommunmottagna flyktingar med permanent uppehållstillstånd och deras anhöriganknutna (inom två år) genom organiserad vidareflyttning förkortar vägen till självförsörjning.
Att individen/familjen upplever att deras livssituation har förbättrats.
Verksamhetsnivå
Att det efter avslutat projekt finns en verksamhet i Malmö som arbetar med organiserad vidareflyttning för att öka den geografiska rörligheten över landet.
Delmål
Att projektets erfarenheter används för att underlätta integrering i det svenska samhället.
Att en metodbok med tips, råd och goda exempel för hur ett framgångsrikt arbete med organiserad vidareflyttning kan bedrivas tas fram.
1.3.3. Projektets indikatorer
Följande indikatorer har fastställts för projektet i projektplanen till Europeiska flyktingfonden.
Tabell 1. Målindikatorer enligt projektplan
Indikatorer Förväntat utfall Utgångsvärde Mätmetod
Kvantitativa indikatorer
Antal hushåll som har flyttat genom
organiserad vidareflyttning. 80 16 Statistik över antal flyttar. Andel personer som upplever flytten som
något positivt. 80% 0%
Kontinuerliga uppföljningar av individen var tredje månad. Andel vuxna personer som deltar i
arbetsmarknadsinriktad introduktion i den nya kommunen.
100% 0%
Kontinuerliga uppföljningar med representanter i den mottagande kommunen t.o.m. juni månad 2011.
Andel personer som när projektet avslutas har fått praktik, instegsjobb, kompletterande utbildning eller arbete i mottagande kommun eller i annan närliggande kommun.
50% 0% Uppföljningsintervjuer med individer och kommunrepresentanter efter avslutat projekt. Kvalitativa indikatorer
Målgruppens upplevelse av situationen beträffande försörjning, boende och familj före och efter flytt
Bättre livssituation efter flytt
Livssituation före flytt
Kontinuerliga uppföljningar av individen var tredje månad. Målgruppens etablering på
arbetsmarknaden jämfört med kontrollgrupp i Malmö Målgruppen ökar etablering 0 (kontrollgrupp ) Registerstudier
I vilken omfattning tas projektets erfarenheter tillvara vid implementering i respektive partnerorganisation Verksamhet för vidareflyttning Ingen organisation för vidareflyttning
Enkätfrågor via externa utvärderare.
1.3.3. Projektets indikatorer
Följande indikatorer har fastställts för projektet i projektplanen till Europeiska flyktingfonden.
Tabell 1. Målindikatorer enligt projektplan
Indikatorer Förväntat utfall Utgångsvärde Mätmetod
Kvantitativa indikatorer
Antal hushåll som har flyttat genom
organiserad vidareflyttning. 80 16 Statistik över antal flyttar.
Andel personer som upplever flytten som
något positivt. 80% 0%
Kontinuerliga uppföljningar av individen var tredje månad.
Andel vuxna personer som deltar i arbetsmarknadsinriktad introduktion i den nya kommunen.
100% 0%
Kontinuerliga uppföljningar med representanter i den mottagande kommunen t.o.m. juni månad 2011.
Andel personer som när projektet avslutas har fått praktik, instegsjobb, kompletterande utbildning eller arbete i mottagande kommun eller i annan närliggande kommun.
50% 0% Uppföljningsintervjuer med individer och kommunrepresentanter efter avslutat projekt. Kvalitativa indikatorer
Målgruppens upplevelse av situationen beträffande försörjning, boende och familj före och efter flytt
Bättre livssituation efter flytt
Livssituation före flytt
Kontinuerliga uppföljningar av individen var tredje månad.
Målgruppens etablering på
arbetsmarknaden jämfört med kontrollgrupp i Malmö Målgruppen ökar etablering 0 (kontrollgrupp ) Registerstudier
I vilken omfattning tas projektets erfarenheter tillvara vid implementering i respektive partnerorganisation Verksamhet för vidareflyttning Ingen organisation för vidareflyttning
Enkätfrågor via externa utvärderare.
1.3.4. Verksamhet
Verksamheten utgår från ett helhetsperspektiv där projektet ska stödja och underlätta för deltagarna att ta beslut om att flytta och därefter genomföra flytten. Helhetsperspektivet avser hela deltagarens/familjens livssituation där både arbets-, bostads- och skolmöjligheter ska tas i beaktande. Detta görs genom att ”Information och dialog och skapande av tillitsfulla relationer med den enskilde deltagaren och dennes familj genomförs på de arenor där målgruppen finns” (JobBo projektplan s. 5). Kommunikationen med projektdeltagarna sker främst genom brobyggare på deltagarnas hemspråk.
Den konkreta verksamhet som sker när en deltagare väl har bestämt sig för att vara en del av projektet är först och främst en kartläggning av den enskilde deltagaren. Denna kartläggning sker genom en matris som har utarbetats av projektet och som innefattar bland annat information om civilstånd, hemland, ankomstdatum, antal barn, social situation, framtidstankar, önskemål om kommun, fritidssysselsättning, utbildnings- och yrkesbakgrund.
Nästa steg i processen är att matcha personens matris gentemot en kommunmatris. Kommunmatrisen innefattar information om den specifika kommunen så som fördelar och nackdelar med kommunen gällande arbetsmarknad, utbildningsförhållande, bostadssituation, kommunikation, föreningsliv, hälsovård och barnomsorg. Därefter får deltagarna åka på ett studiebesök till den tilltänkta kommunen för att på så sätt skapa sig en egen uppfattning om hur det kan vara att leva där. Om deltagaren väljer att flytta får han eller hon stöd och hjälp från projektet med flytten till den nya kommunen.
För att denna projektverksamhet ska fungera innefattar projektet samverkan mellan ett antal olika myndigheter. De olika samverkansparter som finns listade i projektplanen är följande:
Malmö stad
Arbetsförmedlingen Migrationsverket Länsstyrelsen Skåne Länsstyrelsen Blekinge
Länsstyrelsen Jönköping Länsstyrelsen Kronoberg Länsstyrelsen Halland Länsstyrelsen Kalmar
Projektet har enligt dokumentationen 23 samarbetskommuner: 1. Aneby 2. Borgholm 3. Eksjö 4. Emmaboda 5. Falkenberg 6. Gnosjö 7. Karlshamn 8. Kramfors 9. Laholm 10. Motala 11. Mönsterås 12. Ronneby 13. Uppvidinge 14. Varberg 15. Vällingby 16. Värnamo 17. Ydre 18. Åtvidaberg 19. Älmhult 20. Älvkarleby 21. Ängelholm 22. Ödeshög 23. Örkelljunga
2. PERSPEKTIV, METODOLOGI OCH
EMPIRI
2.1. Inledning
I detta avsnitt kommer vi att presentera det programteoretiska förhållningssättet som är utgångspunkten för utvärderingsarbetet. Vi kommer även att presentera utvärderingens syfte och frågeställningar. Vi kommer också att presentera och diskutera styrkorna och svagheterna i de olika material som vi har använt oss av i utvärderingsarbetet: projektdokumentation, intervjuer med arbetsgrupp, styrgrupp och flyttare, mottagande kommuner samt de enkäter som sänts ut till dem som har flyttat.
2.2. Syfte
Syftet med utvärderingen är att genom ett individcentrerat och processinriktat perspektiv betrakta, beskriva och tolka arbetet och utvecklingen i och av projektet och att värdera detta i förhållande till de ovan beskrivna projektmålen samt att peka på viktiga erfarenheter för en framtida fortsättning och implementering i den ordinarie verksamheten i de berörda organisationerna.
2.3. Frågeställningar
Utvärderingen kommer att fokusera på följande punkter:
Hur uppfattar brukaren/medborgaren de processer som han/hon har gått igenom/ har satts igång av projektet? (individ)
Var finns hinder för samverkan respektive var finns friktionsfri samverkan? (organisation)
Vilka omvärldsfaktorer har påverkat projektet och på vilket sätt? (omvärld)
Hur har projektet uppfyllt sina mål? (värderande)
Vilka erfarenheter är viktiga för en fortsatt implementering
i ordinarie verksamhet?3
(värderande)
2.4. Avgränsningar
Utvärderingen och uppföljningen av JobBo2 är avgränsade till den verksamhet som projektet har genomfört. Den är också avgränsad till de verksamheter som är relevanta för projektet i respektive partnerorganisation.
3
De erfarenheter som är viktiga för implementering kommer att beskrivas utifrån perspektivet att det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för denna typ av verksamhet då etableringsreformen trädde i kraft den 1 december 2010.
2.5. Programteori
Det metodologiska perspektiv som anläggs i utvärderingsarbetet kan beskrivas som programteoretiskt. Den grundläggande idén med det programteoretiska perspektivet är att bidra till förståelsen av vilka delar i programmet (projektet) som har bidragit till framgång/misslyckande samt varför (Andersson, 2009). Detta görs
genom att programteorin innehåller ett normativt, ett kausalt, ett
formellt samt ett informellt element.
De fyra elementen i programteorin kan alla vara till hjälp i utvärderingsarbetet. De normativa och formella elementen genom deras beskrivning av hur projektet bör vara samt vilka önskvärda och förväntade mål som ska vara vägledande i projektet. Det kausala elementet genom dess beskrivning av uppnådda mål och faktisk fungerande verksamhet i projektet. Det informella genom dess beskrivning av bakomliggande antaganden för mål och verksamhet i projektet (Andersson, 2009).
Hur ska då detta metodologiska perspektiv operationaliseras i utvärderingsarbetet? Analysen av projektdokumentation, intervjuer med personal och projektdeltagare syftar till att finna de fyra elementen. Genom att göra detta kan vi få reda på önskvärda, förväntade och uppnådda mål samt genomförda aktiviteter och de bakomliggande antaganden för dessa aktiviteter. Dessutom kommer en analys av hur omvärldsförutsättningar har påverkat projektets arbete att göras.
2.6. Arbetsgrupp och styrgrupp
För att analysera arbetsgruppens och styrgruppens verksamhet och projektets fortskridande använder vi oss av olika typer av källor. Den första typen av material som vi har använt oss av är den tidigare utvärdering av projektet som Björk & Edvik (2010) har gjort. Då de tidigare utvärderarna hade relativt lite tid på sig att göra sin utvärdering är den inte särskilt omfattande och vi menar att det är ganska svårt att få en bra bild av hur projektet framskred utifrån denna text även om den naturligtvis ger viss information. Den andra typen av material som vi har att tillgå är den
kontinuerliga dokumentation som projektet har genererat som t.ex. styrgruppsprotokoll. Vi har också deltagit vid styrgruppsmöten och andra träffar som anordnats av projektet.
Den viktigaste delen av vårt material utgörs dock av de
semistrukturerade intervjuer4 som har gjorts med styrgruppens och
arbetsgruppens medlemmar (se Bilaga D för intervjustruktur). Intervjuerna har gjorts löpande under perioden oktober 2010 till och med mars 2011 och de tog mellan 45 minuter och en och en halv timme. Vid de flesta intervjutillfällena har båda utvärderarna varit närvarande men i några fall har endast en av oss gjort intervjun. De flesta av intervjuerna har genomförts på vederbörandes arbetsplats men några av intervjuerna har av geografiska skäl gjorts per telefon. Det har av tids- och kostnadsskäl inte varit möjligt att åka och träffa alla personligen.
Vi menar att det har varit värdefullt att vara två intervjuare eftersom vi båda har kunnat bidra med olika infallsvinklar när det gäller att ställa frågor men också för att det sedan har varit lättare att tillsammans tolka intervjumaterialet. Sedan vill vi också framhålla att även om det har varit tidskrävande att intervjua så många av styrgruppens och arbetsgruppens medlemmar, har det varit viktigt att göra detta arbete. Vi menar att det är rimligt att så många av aktörerna som möjligt får komma till tals och ge sin bild av projektets utveckling. Man bör också komma ihåg att de olika Länsstyrelser som finns representerade i projektet är olika aktörer och att de därför kan ha olika intressen och synsätt.
Det material som vi har till vårt förfogande när det gäller styrgruppens och arbetsgruppens arbete är omfattande, rikt och mångfacetterat. Materialet ger mycket information och många olika synsätt på projektets utveckling och vad som har fungerat bra och vad som har varit mindre lyckat. I insamlingen och analysen av de olika källorna har vi också stött på en rad olika problem. Det som dessa problem har gemensamt är att de på olika sätt handlar om att hantera olika källkritiska frågeställningar (jfr. Tosh 2000), dvs. de handlar om tillförlitligheten i informationen. De handlar
4
Med semi-strukturerade intervjuer avser vi intervjuer där ett antal teman och frågeställningar har listats på förhand men där utrymme ges för friare resonemang och att ställa nya frågor om det är relevant.
också om att vi som utvärderare inte vill och inte bör ta ställning till de konflikter som funnits och finns i projektet.
Ett första problem som vi har behövt ta ställning till är att när vi kom in som utvärderare hade projektet varit igång sedan 2009. Då projektets ledning också valt att avsluta det tidigare än planerat kom vi in i projektets slutskede. Vi har inte själva kunnat följa projektet från start till avslut och vi är därför beroende av andras bilder och beskrivningar av projektets utveckling, utmaningar och problem under den första perioden. Även om vårt uppdrag primärt är att utvärdera JobBo2 betyder det inte att projektets utveckling före hösten 2010 saknar betydelse för våra möjligheter att beskriva och analysera dess genomförande. Vi måste alltså ta hänsyn till att
en stor del av den information vi har är efterhandskonstruktioner
och en sammanfattande bild av projektet som har gjorts av andra.
Ytterligare ett källkritiskt problem har varit att misstänksamhet
och undanhållande av information har kännetecknat en del av intervjuerna. Detta har bland annat tagit sig sådana uttryck som att några av informanterna inte har velat bli inspelade när de har blivit intervjuade. När det gäller en hel del av intervjuerna har vi också haft känslan av att den intervjuade egentligen har haft mer information och mer åsikter om olika aspekter av projektets verksamhet än vad man har delgett oss. När det handlar om de olika problem och konflikter som har funnits i projektet så har detta ofta uttryckts genom antydningar utan att den intervjuade har velat säga rätt ut vad det egentligen handlar om. Detta gör att vi har kunnat identifiera en rad olika problem men att vi också har haft svårt att få en mer detaljerad bild av vad problemen består i eller vad som är orsaken till dem. Samtidigt har vi inte heller velat pressa enskilda individer att ge mer information då de finns en risk att de blir identifierade och känner sig utlämnade.
Ett tredje problem är att olika aktörer så att säga vill sälja sin
bild av projektet. Det finns en rad olika aktörer i projektet och dessa har i vissa avseenden helt olika synsätt på vad som har varit problematiskt eller inte. Ofta har det varit fallet att man har pekat ut någon annan person, funktion eller aktör som orsaken till att arbetet inte har fungerat som tänkt. Dessa problem har sammantaget gjort att mycket energi har gått åt att försöka värdera den information vi har fått fram så att vi kan ge en någorlunda
korrekt och nyanserad bild av projektets utveckling samt av de problem som projektet har brottats med. Dock vill vi framhålla att intervjuerna har varit en viktig källa som innehåller värdefull information. Utan denna information skulle denna rapport inte ha varit möjlig.
2.7. Flyttarna
Deltagarna eller flyttarna, som vi benämner dem, är viktiga informationskällor. För att skaffa oss en bild av flyttarna, deras upplevelser och åsikter har vi använt oss av olika informationskällor. Den första källan har varit de tremånadersuppföljningar som projektet enligt projektplanen ska genomföra. Uppföljningarna utgörs av ett strukturerat frågeformulär där flyttarna får svara på ett antal frågor (se bilaga B). Denna information samlas in av projektpersonalen via telefonintervjuer.
Uppföljningarna ska innefatta alla som har flyttat. Enligt
projektets dokumentation har 85 personer5 flyttat med JobBos
medverkan under perioden 2009-2011. Av dessa 85 personer är 57 vuxna och 28 barn. Av de 57 vuxna har 24 flyttare svarat på frågorna i uppföljningarna. Detta innebär att vi har en förhållandevis låg svarsfrekvens (42%) där representativiteten kan ifrågasättas. Dock anser vi att de 24 svar som har inkommit kan ge oss, om inte en heltäckande bild, så i alla fall en fingervisning om åt vilket håll som resultaten pekar.
Vi har också intervjuat åtta personer som har flyttat och det handlar då om personer som har flyttat till två olika småstadskommuner (se Bilaga C för intervjustruktur). Det bör påpekas att det är svårt att säga huruvida dessa personer är representativa för gruppen som helhet. Det är också så att vi inte har varit delaktiga när det gäller urvalet av personer då kontakten med dessa personer har förmedlats av projektet. Projektet har valt ut personerna. Det finns alltså en viss risk för att urvalet har en slagsida mot personer som är relativt nöjda med flytten medan de
5
personer som varit mer kritiska har valts bort. Intervjuerna tog mellan 20 och 40 minuter och genomfördes på plats i kommunen. Intervjuerna genomfördes på svenska och i vissa fall engelska. Att intervjua dem som har flyttat har varit värdefullt. Det är viktigt att de som är målgruppen i projektet får möjlighet att ge sina synpunkter på vad som har fungerat bra och vad som har fungerat mindre bra och hur man har upplevt att flytta till en ny kommun. Samtidigt bör det påpekas att språket i någon mening har utgjort ett hinder vid en del av dessa intervjutillfällen eftersom några av de intervjuade knappt påbörjat sin SFI-utbildning. Ytterligare ett problem har varit att trots att vi har lagt stor möda vid att förklara att vårt uppdrag är att utvärdera projektet, och att vi inte är en del av det operativa arbetet, misstänker vi att det har varit svårt för flyttarna att förstå vilka vi är och vad vår roll har varit. Ett uttryck för detta har varit att flyttarna vid ett par intervjutillfällen har bett oss om hjälp med diverse praktiska problem. Att de som intervjuas inte är helt på det klara med vad vårt uppdrag innebär är givetvis ett problem i intervjusituationen eftersom det också troligtvis inverkar på tilliten till oss och gör att individen kanske undanhåller viss information om saker som har fungerat mindre bra eller sådant som man är missnöjd med. Det är också värt att notera att flyttarna ofta hade lätt för att beskriva vad som var fel med Malmö (problem med bostad, segregering, svårt att lära sig svenska när man bor i Rosengård etc.) medan beskrivningarna av varför det var bra i den nya hemkommunen ofta var korta och diffusa såsom ”det är bra här, jag trivs” eller ”vi har inga problem här”. Om detta är ett tecken på att man helt enkelt är nöjd och inte har så mycket att säga eller om det är så att man i själva verket har svårt att säga vad som är bra med livet i den nya kommunen lämnar vi öppet.
Vi har dessutom tagit del av information om de projektdeltagare som har valt att inte flytta. Den fråga som vi har varit mest intresserade av i detta sammanhang är skälen till varför individen inte har flyttat. Denna information har bitvis varit tämligen knapphändig så analysen av varför projektdeltagare väljer att inte flytta är tämligen kort.
Den information som vi har samlat in från intervjuerna och från tremånadersuppföljningarna motsäger till viss del varandra. Generellt är flyttarna mer positiva i uppföljningarna än i
intervjuerna. En orsak till detta kan vara det faktum att uppföljningarna görs av projektpersonal (samma personal som flyttarna varit i kontakt med då de genomförde sin flytt) vilket kan göra att de på ett eller annat sätt ser sig som varande i en beroendeställning till den som ställer frågorna. Detta kan i sin tur leda till att resultatet i uppföljningarna pekar i en alltför positiv riktning. Med detta i åtanke anser vi ändå att uppföljningarna är en värdefull källa.
2.8. Mottagande kommuner
För att skapa oss en bild av arbetet i de mottagande kommunerna och hur de har upplevt samarbetet med JobBo konstruerade vi en kort enkät som fylldes i via en telefonintervju. Vi lyckades få svar från 18 av de 23 deltagande kommunerna. Enkäten består av ett antal påståenden som ansvariga i kommunen får ta ställning till. Enkäten ger en översiktlig bild av samarbetet med JobBo (Se bilaga E). Enkäten som kommunerna fick ta del av är översiktlig och ska därför tolkas med försiktighet. Den information som sammanställs i enkäterna tillåter inte någon djupare analys men kan ändå peka på riktning i svaren, dvs. om kommunerna har varit nöjda med JobBo eller inte.
2.9. Sammanfattning
Denna utvärdering utgår ifrån ett programteoretiskt perspektiv vilket innebär att projektet tolkas utifrån programteorins fyra element: normativt (önskvärda mål och genomförande för att nå önskvärda mål), formellt (förväntade mål och genomförande för att nå förväntade mål), kausalt (faktiskt uppnådda mål och fungerande verksamhet) samt informellt (bakomliggande antagande om mål och bakomliggande antaganden om hur mål ska uppnås). För att beskriva och analysera projektets utveckling och genomförande har en rad olika källor använts. För det första handlar det om dokument i form av en tidigare utvärdering av
JobBo, projektdokumentation, tre månaders uppföljning av flyttarna och de matriser som har gjorts av flyttarnas bakgrund. För det andra handlar det om 17 intervjuer som har gjorts med de personer som sitter i JobBos arbetsgrupp och styrgrupp och intervjuer som har gjorts med åtta personer som har flyttat till en ny kommun. För det tredje handlar det om ett material som har samlats in genom kontakter med de mottagande kommunerna. Vårt material är omfattande och täcker en rad olika sidor av projektets verksamhet.
3. BOSTAD, ARBETE OCH NÄTVERK
3.1. Deltagarnas upplevelser i centrum
Följande avsnitt är tillägnat JobBos deltagare och fokus ligger framförallt på de deltagare som har flyttat från Malmö till en ny kommun. Vi kommer också att ägna utrymme åt de deltagare som valt att inte flytta (även om informationen kring dessa deltagare inte tillåter en längre analys) samt åt de mottagande kommunerna. Vi inleder dock med en kort och mer teoretiskt inriktad diskussion om att flytta.
3.2. Att flytta
Det finns många skäl till varför människor väljer att flytta eller helt enkelt stanna kvar på den plats som man befinner sig på för tillfället. Inom migrationsforskningen talar man ofta om ”push” och ”pull”- faktorer när det gäller migration, dvs. att individen flyttar för att han eller hon har en besvärlig situation eller för att nya möjligheter lockar på en ny destination (Castles & Miller, 2009). ”Push-pull”- teorin utgår från att individen har full information om nackdelarna och fördelarna med att flytta till ett visst ställe och att han eller hon är kapabel att fatta ett rationellt beslut. För de personer som kommer till Sverige som flyktingar kompliceras situationen av att de har flytt undan besvärliga omständigheter till ett nytt land vars samhällsstruktur är annorlunda. I många fall har dessa individer begränsad eller rentav felaktig information om de förhållanden och förutsättningar som
råder i det nya landet. Det kan helt enkelt vara svårt för den nyanlända personen att värdera bosättningssituationen och ta ett välgrundat beslut när det gäller var personen eller familjen ska slå ner sina bopålar. Samtidigt är det rimligt att anta att dessa personer beaktar en rad olika aspekter när de väljer bosättningsort och att de utifrån sin situation väger olika aspekter och faktorer mot varandra. Det kan till exempel handla om:
Möjligheten att få ett arbete Tillgång på bostäder
Vuxenutbildningens kvalitet och möjligheter att lära sig svenska
Barnomsorgen och skolornas kvalitet Etniska nätverk och familjeband Föreningar
Ett sätt att se på JobBos verksamhet är att det är ett projekt som hjälper den nyanlända personen att fatta ett mer välinformerat beslut om bosättningsorten genom att information ges via informationsträffar och studiebesök i den nya kommunen. Denna information syftar till att ge individen möjlighet väga fördelar och nackdelar med olika bosättningsorter mot varandra.
3.3. Deltagare som flyttat
Detta avsnitt handlar om de deltagare som har flyttat och vi inleder med kortfakta om individerna som har flyttat för att sedan ge en bild av hur de upplevde tiden i Malmö. Vi avslutar avsnittet med att presentera hur deltagarna upplevde själva flytten och hur situationen i den nya kommunen har tett sig.
Åldersfördelningen bland dem som har flyttat (om vi tittar utifrån enkätsvaren) ser ut som följer: den yngste som har flyttat (förutom medföljande barn) är 22 år gammal och den äldste är 63 år. Den genomsnittliga åldern bland de vuxna flyttarna är 29,2 år
(± 9 år)6. Av de som har svarat på enkäten har sju personer angett
6
att de har barn. Könsfördelningen är jämn med hälften män och hälften kvinnor.
3.3.1. Tiden i Malmö
Från enkäten kan vi se att tiden som man har tillbringat i Malmö skiljer sig mycket åt, den genomsnittliga tid som flyttarna har bott i Malmö är 11,9 månader (±7,9 månader). De allra flesta (19 individer) angav introduktion/studier som sysselsättning i Malmö innan de flyttade. I enkätuppföljningen fick flyttarna betygsätta sin livssituation i Malmö på en skala från ett till fem. Mer eller mindre alla har gett ett lågt betyg; svaren skiftar från ett till tre med ett genomsnittligt betyg på 1,8 (± 0,7).
Från intervjuerna framkommer det att bostadssituationen (problem att få ett förstahandskontrakt etc.), situationen på SFI och i barnens skola upplevs som jobbig i Malmö. Flyttarna upplever att det är mycket svårt att finna en lägenhet i Malmö och köerna till SFI upplevs vara långa. Inte minst ansåg föräldrarna att den situation som deras barn har haft i skolan är problematisk. De upplevde att den var stökig med många elever i varje klass och att det inte är så bra att få av eleverna har svenska som modersmål eftersom det försvårar för dem att läsa svenska. De som har barn i skolålder anger att det främsta skälet till att flytta är just en bättre skolmiljö för barnen. En av de intervjuade berättade att innan de flyttade från Malmö hade en av hans söner kommit hem en dag efter skolan och frågat honom ”Pappa bor vi i Sverige?” Anledningen till att sonen frågade var att han tyckte att det var konstigt att alla pratade arabiska i skolan. Fadern uttryckte oro för att hans barn inte skulle lära sig svenska om de bodde kvar i Malmö och liksom flera andra som vi intervjuade uttryckte han detta som ett ”Rosengårdsproblem”.
Vad som däremot verkar vara bättre i Malmö är den sociala situationen. De intervjuade menar att de hade fler vänner och ett större nätverk i Malmö. De flesta uttrycker att de efter flytten saknar att ha nära till släkt och vänner men många verkar dock inte tycka att det är ett stort problem då det är enkelt att ta sig till Malmö.
4.3.2. Flytten och den nya kommunen
I tremånadersuppföljningen fanns två frågor som handlade om hur JobBo har påverkat flyttarnas liv och alla har svarat att JobBo har påverkat dem positivt. De har dessutom fått specificera varför det har varit positivt för dem. Det som framhålls i denna specificering är att flyttarna fick bra information om en möjlig ny hemkommun med bättre bostad, bättre möjligheter till studier, praktik och arbete.
Flyttarna har vid tidpunkten för undersökningens genomförande bott i den nya kommunen mellan en och 14 månader med en genomsnittlig längd på 5,3 månader (± 3,7 månader). Tre personer arbetar i den nya kommunen och 18 personer anger studier, introduktion eller praktik som sin sysselsättning. En person söker jobb och två personer har avstått att svara på frågan.
Flyttarna fick betygssätta sin livssituation i den nya kommunen på en skala mellan ett till fem. Detta möjliggör en analys av både den nuvarande livssituationen och den förändring som har skett i jämförelse med livssituationen i Malmö. Alla har gett ett högre betyg åt sin nuvarande livssituation jämfört med situationen i Malmö och svaren skiftar mellan tre och fem på skalan med ett genomsnittligt betyg på 4,4 (± 0,6). Detta innebär en genomsnittlig förbättring på 2,5 betygssteg (± 1,0 betygssteg). Enligt de som har svarat på enkäten verkar det alltså som att flytten har varit bra för de personer som har deltagit i JobBo.
Tremånadersuppföljningen ger inga större ledtrådar till varför flytten upplevs vara bra, däremot har de som har barn svarat att det har varit bra för barnen att flytta därför att de nu har en bättre och tryggare skolmiljö. Att det har varit bra för barnen att flytta är något som framkommer både i enkätuppföljningen och i intervjuerna. Andra skäl till att flytten har varit bra är att flyttarna upplever en trygghet i sin nya bostadssituation, de har fått bra lägenheter med förstahandskontrakt. I övrigt hade de intervjuade ofta svårt att precisera vad som var bra med livet i den nya kommunen när vi intervjuade dem.
I intervjuerna framkommer det att bland dem som har flyttat har det funnits olika upplevelser av livet i den nya kommunen. En problematik som tas upp av flera av de intervjuade är att det kan vara ensamt i den nya kommunen och att det är svårt att skaffa sig
ett nätverk. En av de flyttare som har flyttat ensam till den nya kommunen beskriver - tämligen bittert - situationen i den nya
kommunen på följande sätt: ”It’s just Me the TV and SFI”7. Han
menar att hans livssituation som helhet har försämrats i den nya kommunen. Bostadssituationen är bättre än den var i Malmö men detta väger inte upp det faktum att han är helt ensam utan kontaktnät och det finns få mötesplatser där han kan träffa nya människor. Detta leder till en stor osäkerhet i livet då det inte finns ett socialt skyddsnät att luta sig emot då det händer något. Han berättar att han under vintern ramlade på en isfläck och behövde uppsöka läkare. Tyvärr hade han just den månaden lite pengar så han hade inte råd att gå till vårdcentralen varpå han uppsökte sin handläggare på kommunen. Kommunen kunde inte hjälpa honom vilket innebar att han inte gick till läkaren. Han menar att detta inte hade hänt i Malmö då det hade funnits släkt och vänner att vända sig till för att få råd till läkarbesöket. En kvinna som vi intervjuade, som också hade flyttat själv, berättade en liknande episod där hon inte gick till läkaren för att hon inte hade råd. Också hon menar att detta inte hade hänt om hon hade bott kvar i Malmö eftersom släkt och vänner hade kunnat hjälpa till ekonomiskt.
När det gäller projektet som sådant får det både beröm och kritik. En av dem som flyttade ensam har t.ex. en fast anställning och säger att ”Jag förväntade mig att projektet skulle uppfylla 60 % av vad de lovade men jag måste säga att projektet har uppfyllt 90% av vad de lovade”, vilket måste tolkas som ett väldigt bra betyg för projektet. Flera av de intervjuade uttryckte dock ett missnöje över att projektet i första hand har varit fokuserat på boendet. En av de intervjuade uttryckte det som att JobBo består av ”jobb” och ”bo” och han undrade varför det bara var ”bo” som ordnades. Han flyttade från Malmö för att kunna få en möjlighet att jobba och att ”i Malmö kunde jag få svartjobb av mina vänner men jag vill leva som en svensk och jobba vanligt”. Det var också flera av de intervjuade som vände sig till oss i förhoppning om att vi skulle kunna ordna ett arbete åt dem och de uttryckte en stark oro för hur jobbsituationen skulle lösa sig i
7
framtiden. Just detta att vi som utvärderare får frågan om vi är där för att skaffa arbete till dem eller om vi kan göra det med de kontakter vi har kan tolkas på tre sätt. Det första är att vi inte har nått fram med vår information om vad det är vi gör och varför vi intervjuar flyttarna. Det andra sättet är att de är på desperat jakt efter jobb och att arbetslösheten upplevs som så påfrestande att man griper efter alla halmstrån. Till sist kan det också tolkas som att man från projektets sida inte har lyckats med att ge en korrekt information om projektets möjligheter att ordna arbete åt dem som deltar eller att man har skönmålat arbetsmarknadssituationen för flyktingar i de kommuner dit de har flyttat.
3.4. Deltagare som inte flyttat
Det har varit ett antal deltagare i projektet som någon gång under processens gång har valt att inte flytta från Malmö. Det handlar om totalt 20 individer som är tämligen olika avseende ålder, kön och om de har barn eller inte. De anger också tämligen olika orsaker till varför de valde att inte flytta. Den vanligaste orsaken är att man skaffat eget boende samt att introduktionsersättningen har tagit slut. Att deltagarna hittar en bra bostad i Malmö gör att ett av incitamenten för individen försvinner. Intresset från de mottagande kommunerna att ta emot flyttare försvinner också när introduktionsersättningen har tagit slut vilket har inneburit att en del flyttare inte har kunnat flytta.
3.5. Samverkanskommunernas bild av projektet
För att få en översiktlig bild över samverkan och samarbetet mellan projektet och mottagande kommuner konstruerade vi en kort enkät som fylldes i via telefonintervjuer med kontaktansvarig i respektive kommun. Enkäten bestod dels av öppna frågor, dels av ett antal påståenden som kontaktansvarig fick ta ställning till.
Den första slutsatsen som kan dras utifrån detta material är att kontaktpersonerna i respektive kommun är rörande överens om hur man upplever projektet och svaren på de öppna frågorna och påståendena är tämligen likartade. De viktigaste skälen som kommunerna angav för att ta emot flyttare var att det fanns lediga lägenheter, möjlighet för individen till bättre och snabbare introduktion samt att avlasta andra kommuner. Alla kommunerna har angett något eller några av ovanstående skäl.
Kontaktpersonerna fick ta ställning till ett antal påståenden (se nedan) genom att poängsätta sitt svar mellan 1=Instämmer inte alls och 5=Instämmer helt. Nedan anges det genomsnittliga svaret samt standardavvikelsen för medelvärdet (angett inom parantes).
Att ta emot flyttare är en viktig fråga för kommunen 3,63 (±1,02) Dialogen med JobBo inför flytt har fungerat bra 4,73(± 0,70) Kommunen har fått bra information om flyttarna 4,50(± 0,63) Kommunen har kunnat erbjuda snabb introduktionsstart till flyttarna 4,63(± 0,62) Kommunen har kunnat erbjuda bra boende till flyttarna 4,75(± 0,68) Kommunen har kunnat erbjuda praktikplats till flyttarna 3,54 (±1,45) Dialogen med JobBo efter flytt har skett har fungerat bra 4,60 (±1,06) Det kommer att finnas arbetstillfällen till flyttarna 3,36 (±1,03) Kommunen hade tagit emot flyttarna även utan
introduktionsersättning
2,19 (±1,22)
Kommunen kommer även fortsättningsvis att ta emot flyttare om kommunen tillfrågas
3,54 (±1,61)
Att ta emot flyttare ter sig inte som den allra viktigaste frågan även om de flesta kommuner instämmer till viss del om att frågan är viktig. Kommunerna verkar också tämligen nöjda med dialogen med JobBo inför flytt och med den information som de fått om flyttarna av JobBo. Kommunerna verkar också ha kunnat erbjuda ett bra boende och en snabb introduktionsstart till flyttarna. Dialogen med JobBo efter flytt verkar också ha varit bra.
Kommunerna är något mindre benägna att instämma helt i påståendena som berör praktik och arbete, vilket inte är så konstigt eftersom det för vissa av flyttarna ligger något år framåt i tiden. De är också något mindre benägna att instämma helt i påståendet som handlar om kommunen i framtiden kommer att ta
emot flyttare om kommunen tillfrågas. Det enda påståendet som hamnar på den negativa sidan, dvs. att de flesta kommuner inte instämmer i påståendet gällande introduktionsersättningen. Om det inte hade funnits möjlighet att flytta över introduktionsersättningen till den nya kommunen hade det antagligen varit svårt att få kommunerna att ta emot flyttare.
Ingen av kommunerna anger något konkret område där det inte har fungerat med JobBo. Däremot är det några av kommunerna som påpekar att det är viktigt med timingen när kontaktpersonerna har funnit lediga lägenheter i kommunen. Blir väntetiden för lång är det risk för att lediga lägenheter går till någon annan. Annars verkar det som att de allra flesta kontaktpersoner är nöjda eller mycket nöjda med den samverkan som har skett med JobBo.
3.6. Slutsatser
Det finns en viss spänning i materialet eftersom tre månadersuppföljningarna och intervjuerna ger delvis olika bilder av situationen i den nya kommunen. En möjlig förklaring till varför det är så är att intervjuerna är genomförda av oss utvärderare och uppföljningarna av företrädare för projektet. Det sammantagna intrycket är att flytten och situationen i den nya kommunen generellt sett upplevs som positiv och som en förbättring jämfört med den tidigare situationen i Malmö. Det är främst bostads- och skolsituationen både för vuxna och barn som upplevs som bättre i den nya kommunen.
Det finns dock några områden där flytten upplevs som negativ och det gäller framför allt avsaknaden av nätverk i den nya kommunen som upplevs som sämre jämfört med Malmö (och då speciellt för de personer som flyttar ensamma). Några flyttare känner sig också svikna av projektet efter flytten till den nya kommunen, framför allt är det avsaknad av kontakt med projektet efter flytt och avsaknaden av arbete som upplevs som problematiskt.
Från den mottagande kommunens perspektiv verkar projektet ha arbetat upp ett väl fungerande samarbete. Ett samarbete som har möjliggjorts av god informationsöverföring och överföringen av introduktionsersättningen.
4. SAMVERKAN OCH
GENOM-FÖRANDE
4.1. ”Timing is everything”
Det är viktigt att påpeka att ett projekt som JobBo är mycket känsligt för påverkan på en rad olika nivåer. Om problem och hinder uppstår i ett led av processen påverkas hela projektet negativt. Projektet har varit mycket beroende av att finna en lösning för den enskilda individen relativt snabbt eftersom både deltagare och potentiella mottagarkommuner tappar intresset annars. För deltagaren handlar det om att projektet kan ses som en lösning på ett eller flera problem som han, hon eller familjen har som t.ex. att man inte har ett bra boende eller att det är lång kö för att få börja på SFI. Om projektet inte kan finna en lösning för den enskilde relativt snabbt finns risken att man antingen tappar intresset eller hittar andra vägar att hantera sin situation. För den mottagande kommunen handlar det om att det inte är intressant att ta emot en person som har kort tid kvar på sin introduktion. I denna process kan händelser i omvärlden, samverkan och organisation samt en rad andra faktorer påverka projektet i negativ eller positiv riktning. Det är helt enkelt många faktorer som så att säga ska klaffa för att en flytt ska kunna genomföras. I denna del av utvärderingen kommer vi att presentera de hinder som projektet har stött på och hur ledning och arbetsgrupp har hanterat de problem som har uppkommit på vägen.
Vi vill också framhålla det faktum att JobBo har varit ett utvecklingsprojekt och att syftet med projekt av den här typen är att testa metoder och hantera nya problem. Sådana projekt stöter på en rad utmaningar och svårigheter som den operativt arbetande gruppen och styrgruppen på olika sätt måste hantera. Projektets syfte har i första hand varit att genera kunskap, erfarenhet och metoder inom ett nytt område. Vår slutsats är att JobBo i det stora hela har lyckats med att bedriva den verksamhet som man har planerat även om målsättningarna till en början varit något optimistiska när det gäller hur många flyttar som kan genomföras och processens komplexitet har underskattats. Projektet har generat ny kunskap och de personer som har flyttat verkar i princip vara nöjda med livet i den nya kommunen. Framställningen i detta avsnitt kommer därför att fokusera på de lärdomar som kan dras från projektets verksamhet. Det är givet att projektet har varit involverat i en rad olika aktiviteter från att etablera kontakter med kommuner till ordna olika typer av arrangemang såsom Dialogdagar. Detta betraktar vi dock som ”business as usual” och har därför valt att lägga tyngdpunkten på de aspekter på projektets verksamhet som är problematiska, särskilt lyckade eller intressanta ur ett lärande- och implementeringsperspektiv.
Avsnittet inleds med en kort diskussion om svensk bosättningspolitik och de problem och dilemman som har varit återkommande när det gäller detta politikområde, sedan följer en kort genomgång av etableringsreformen samt en teoretisk diskussion om samverkan. Därefter diskuterar vi några av de problem som projektet har haft att förhålla sig till samt vad man kan lära sig av projektet.
5.2. Bosättningspolitik, mottagning och
arbetsmarknads-integration
Bosättning av nyanlända flyktingar är en fråga som är aktuell i Sverige liksom i många andra länder. Problematiken är ofta densamma och det handlar då om frågor som rör de kostnader och resurser som krävs för att ta hand om de nyanlända flyktingarna
andra länder, vill man gärna se att det blir en viss geografisk spridning av flyktingarna så att det inte blir för hög belastning på enskilda städer och kommuner (se t.ex. Vaglum 1993; Desbrats 1985; Robinson & Coleman 2000; Bevelander, Emilsson & Hagström 2008). Som redan har nämnts i inledningskapitlet fanns det i Sverige en uttrycklig strategi att försöka sprida de nyanlända flyktingarna genom styrd bosättning under perioden 1985-1994. Detta innebar att flyktingar blev placerade i olika kommuner (Åslund 2000; 2004). Syftet med reformen var att minska belastningen på kommuner som var populära bland asylsökande. Reformen innebar bland annat att antalet mottagningskommuner ökade markant från 137 år 1985 till 278 år 1990 (Hagström 2011). Åslund menar dock att ”hela Sverige-strategin” hade negativa effekter på inkomster, sysselsättning och socialbidragsberoende bland de nyanlända flyktingarna.
Idag kommunplaceras vidarebosatta flyktingar liksom de personer som inte har valt EBO (Eget boende) under asyltiden. Det betyder att styrd bosättning gäller för vissa kategorier av flyktingar men inte för andra. De negativa och positiva effekterna av anläggningsboende eller eget boende för asylsökande har diskuterats fram och tillbaka sedan införandet av EBO-systemet och avskaffandet av ”hela Sverige strategin” 1994 och är fortsättningsvis en het fråga. Boverkets rapport från 2008 visar att de flyktingar som väljer EBO har en bättre arbetsmarknadsintegration än de som bott i ABO. Problemet med EBO har dock varit att det är svårt för kommuner att planera den kommunala servicen och introduktionsprogrammen för asylsökande när man inte vet hur många som kommer från år till år. Trångboddhet och svårigheter att hitta en bostad är en annan sida av denna problematik (Bevelander, Emilsson & Hagström 2008).
Det som gör frågan om bosättning av flyktingar komplicerad är att en rad olika aspekter måste beaktas såsom möjligheterna att ordna bostäder och introduktion åt flyktingarna samt vilka möjligheter som finns när det gäller praktik och arbete. Det gäller för det första att hitta kommuner som är villiga att ta emot flyktingar och denna fråga är ofta kopplad till tillgången på bostäder i rätt storlek och prisklass. Problemet är att olika aspekter
av flyktingars bosättningsprocess kan kollidera med varandra och att tillgången på kommunal service och bostäder kan vara hög där arbetsmarknaden för flyktingar är dålig. Mindre kommuner kan ha en lägre belastning på mottagningssystemet vilket gör att flyktingarna kan komma snabbare in på SFI och de kan ha lättare att få praktik. Problemet är dock att kommuner med minskande befolkning ofta är villiga att ta emot flyktingar eftersom det finns lediga bostäder samt att mottagningen ger arbetstillfällen och befolkningsökning (Hagström 2009). Dessa kommuner har ofta en svag arbetsmarknad och de flyktingar som bosätts här riskerar att fastna i arbetslöshet trots att de haft en god introduktion.
Forskningen om flyktingars arbetsmarknadsintegration visar också att de lokala arbetsmarknaderna har en stark påverkan på individens möjligheter att få ett arbete. De regionala arbetsmarknaderna för flyktingar är mycket olika och matchningen mellan en individs kompetens och den struktur som den lokala arbetsmarknaden har kan variera väsentligt. Bevelander och Lundh (2007) och Ekberg och Ohlson (2000) visar att var en flykting är bosatt ofta har ett större förklaringsvärde för individens arbetsmarknadsintegration än vilken grupp man tillhör. Till exempel visar Bevelanders och Lundhs studie att flyktingar har större chanser att vara sysselsatta i kommuner som har en stor privat sektor och mycket tillverkningsindustri. Småföretagardistriktet i Småland (med kommuner som Gnosjö, Gislaved och Vaggeryd) är just exempel på kommuner där arbetsmarknaden är gynnsam för invandrare (och andra!). Att flyktingar bosätts i regioner och kommuner som matchar just deras kompetens är därför mycket viktigt. Det finns alltså mycket som tyder på att bosättningsprocessen är en viktig komponent när det gäller flyktingmottagning och flyktingars möjligheter att få en snabb arbetsmarknadsintegration.
Det är också viktigt att de nyanlända flyktingarna får tillgång till sociala nätverk och då kan kontakter med den egna gruppen vara mycket viktiga i ett tidigt skede, t.ex. när det gäller att få information om arbetsmarknaden eller lediga jobb. I en studie om vidarebosatta flyktingar från Vietnam visar Rönnqvist (2009) att etniska nätverk har spelat en mycket viktigt roll för gruppens ekonomiska integration. Edin, Fredriksson & Åslund (2003) visar
också att det finns en viss ”enklaveffekt8
” och då inte minst för lågutbildade flyktingar som har lättare att få arbete på orter där deras grupp är mer koncentrerad. Enklaveffekten kan dock bli mindre eller större beroende på hur resursstark gruppen är.
4.3. Etableringsreformen i korta drag
Enligt Arbetsförmedlingen innebär etableringsreformen ”ett samlat nationellt grepp som syftar till att ge nyanlända förutsättningar för en snabbare etablering på arbetsmarknaden” (Arbetsförmedlingen 2011). De som omfattas av reformen är nyanlända i arbetsför ålder, nyanlända i åldern 18-19 år utan föräldrar i Sverige med uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande samt anhöriga i samma ålder som sökt uppehållstillstånd.
Etableringsreformen trädde i kraft den 1 december 2010 (Prop. 2009/10:6). Enligt reformen är det Arbetsförmedlingen som har huvudansvaret för etableringen innefattande etableringssamtal och utarbetandet av en etableringsplan. Etableringssamtalet syftar till att få en bild av individens yrkesbakgrund, utbildning, intressen och ambitioner samt var i landet det finns förutsättningar för individen att snabbt få ett arbete och ett bra boende. Det finns alltså en ambition att matcha individens kompetens med regionalt (lokalt) behov av kompetens. Dock är det tydligt beskrivet i reformen att ingen individ är tvingad att flytta om det framkommer i etableringssamtalet att den bästa matchningen finns i en annan kommun än den mottagande där individen för tillfället bor.
Etableringsreformen innebär att Arbetsförmedlingen har ansvar för samordningen av etableringsinsatserna, har ett stödjande och pådrivande ansvar i förhållande till andra parter, ansvarar för etableringssamtal, etableringsplan samt bosättning av personer som har rätt till etableringsplan. Kommunerna har fortsatt ansvar för mottagande, bostadsförsörjning, SFI och vuxenutbildning, samhällsorientering, förskola och skolverksamhet för barnen samt
8
En enklav är enligt deras definition är en kommun där en grupp relativt sett är överrepresenterad och där gruppen är minst två gånger så stor som deras andel i hela den svenska befolkningen.
insatser inom det sociala området. Detta innebär att Arbetsförmedlingen har det övergripande ansvaret för arbetsmarknadsintegrationen medan kommunerna fortsatt har ansvaret för den sociala integrationen av individerna.
Ansvaret för den typen av verksamhet som JobBo representerar ligger alltså numera på Arbetsförmedlingen som i samarbete med andra myndigheter så som kommuner, Migrationsverket, Länsstyrelser och Försäkringskassan ska se till att individerna får en snabb och bra etablering i Sverige. De rekommendationer som vi kommer att ge avseende implementering av den typen av vidareflyttningsverksamhet som JobBo representerar kommer att ges i perspektivet av att det är Arbetsförmedlingen som kommer att ansvara för detta.
4.4. Samverkan
Samverkan är en viktig del i JobBo vilket inte minst märks på
Björk och Edviks (2010) utvärdering som bär titeln JobBo –
samverkan för förbättring av arbets- och boendesituationen för nyanlända invandrare. Björk och Edvik menar att JobBos utmaning ligger i att både samverka och samarbeta för att på så sätt skapa effektiv integrering mellan organisationer som har en medelhög differentieringsgrad. Med detta menar man att de organisationer (stat, kommuner, länsstyrelser) som ska samarbeta å ena sidan är sprungna ur samma förvaltningstradition men att de å andra sidan har olika inriktningar och förutsättningar i och för sin verksamhet. Björk och Edviks slutsatser är att JobBo överlag har lyckats med att finna lösningar på de problem som har uppkommit och att de därmed har samverkat och samarbetat på ett effektivt sätt.
Ett annat perspektiv som har stor betydelse för samverkan ger
sociologen Göran Ahrne (1993) i artikeln Delvis människa, delvis
organisation. Ahrne diskuterar i artikeln betydelsen av att handla på en organisations vägnar. Ahrne menar att det är problematiskt att se enskilda organisationer som aktörer som utför handlingar. Enligt Ahrne måste vi istället se att en organisation inte kan handla
För att förstå vad som händer i och mellan organisationer kan det [...] vara missvisande att se organisationer som aktörer. I organisationer finns det resurser och regler. Men organisationer kan inte tala eller flytta på sig. De har inga ben att gå med och inga ögon att se med. När organisationer gör något är det alltid individer som handlar. Det handlar dock inte i första hand på eget bevåg utan på organisationens vägnar. Handlingarna är inte deras egna utan organisationens. Men eftersom det ändå är människor som handlar med egna erfarenheter och tankar finns det alltid en spänning mellan organisationens handlingar och den mänskliga aktören. (Ahrne, 1993:62f).
Detta innebär att handlingar som utförs av organisationer är en social hybrid; aktören som handlar är en individ men handlingen i
sig är organisatorisk, därför talar Ahrne om organisatoriska
kentaurer.
Tre typer av interaktion mellan organisatoriska kentaurer kan identifieras (Ahrne, 1993: 64). Det handlar då om:
a. Interaktion mellan personer i samma organisation. Olika människor har olika resurser och auktoritet beroende på ställning i organisationen.
b. Interaktion mellan personer från olika organisationer i t.ex. förhandlingar. Interaktionen mellan två personer med samma ställning inom två olika organisationer är sällan symmetrisk, den styrs främst av respektive organisations resurser och inriktning.
c. Interaktion som sker utanför organisationens omedelbara sammanhang men där ändå människors tillhörighet är av största betydelse, t.ex. konferenser.
Gemensamt för dessa typer av interaktion är att de båda ”nivåerna” hos de organisatoriska kentaurerna – individ och organisation – ofta är lika viktiga. Interaktionen mellan två individer är ofta beroende både av personlighetsdrag och organisationstillhörighet (och de resurser som kommer därav). Det innebär också att det blir en trögrörlighet i interaktionen då handlandet i en samverkanssituation inte blir spontant utan handlingarna (samverkansförhandlingarna) hela tiden måste
