internationellt perspektiv
– förslag till åtgärder i Sverige
rapport 5742 • oktober 2007
Förslag till åtgärder i Sverige
NATURVÅRDSVERKET
SKOGSSTYRELSEN
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
Skogsstyrelsen
Tel: 036/15 56 00
E-post: skogsstyrelsen@skogsstyrelsen.se Postadress: skogsstyrelsen, SE-551 83 Jönköping
www.skogsstyrelsen.se ISBN 91-620-5742-1
ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation © Naturvårdsverket 2007
Kontaktperson vid Naturvårdsverket, Olle Höjer Kontaktperson vid Skogsstyrelsen, Johan Åberg
Tryck: CM Digitaltryck AB
Omslagsbilder: överst till vänster Peter Gerdehag/B, nederst Tore Hagman/N till höger Frédéric Forsmark.
Innehåll
INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 9
Naturskydd i ett internationellt perspektiv 9
- förslag till åtgärder i Sverige 9
SUMMARY 11
Site protection from an international perspective 11
- proposed measures for Sweden 11
BAKGRUND 13 Uppdraget 13
OECD 13
Allmänt 13
Rekommendation nr 13 14
Konventionen om biologisk mångfald - CBD 14
Allmänt 14
Arbetsprogrammet för skyddade områden 14
Miljökvalitetsmålen 16 Skydd av områden 17 Allmänt 17 Definitioner 17 1. INLEDANDE BESKRIVNING 19 Syfte och mål 19 2. STRATEGIER FÖR OMRÅDESSKYDD 21
Sjöar och vattendrag 21
Hav 21 Våtmarker 22 Skog 24 Fjäll 24 Odlingslandskap 25 Tätortsnära natur 25 3. UNDERLAG FÖR SKÖTSELSTRATEGIER 27 Förutsättningar 27
4. LOKAL DELAKTIGHET OCH SAMVERKAN 29
Mer dialog och samråd 29
Kommunerna har en nyckelroll 29
Ansats inom områdesskyddet 30
Bildande 30
Förvaltning och skötsel 30
Processer kring lokal delaktighet 31
Ekonomiska nyttoaspekter 31
5. ANALYS OCH FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER 33
5.1 Övergripande åtgärder 33
Enhetlighet i begrepp och statistik 33
Enhetliga begrepp 33
Officiell statistik 34
Lokal delaktighet och samverkan 35
Ökad kompetens om lokal delaktighet m.m. 35
Mer skötseluppdrag till markägare 35
Ersättningsmark till alla markägarkategorier 36
Statens skyddsvärda skogar bör bevaras långsiktigt 36
Översyn av ekonomiska styrmedel 37
Se över reavinstskattereglerna 37
Förbättrad representativitet i skyddet 38
Implementering av beslutade strategier, planer och åtgärder 38
Förbättrat kunskapsunderlag för urval och prioritering av skyddsvärda marina områden 39
Övergripande planer och strategier 39
Planera inför kommande klimatförändringar 39
Värdebaserad ansats i odlingslandskap, exemplet eklandskap 40
Förbättrad övervakning och uppföljning 42
Implementera och utvärdera pågående projekt 42
Mer kunskap om exploaterande verksamheter 43
5.2 Åtgärder inom olika skyddsformer 44
Nationalpark 44
Ny nationalparksplan 44
Naturreservat 46
Fler beslutade naturreservat 46
Skydda oskyddade arealer med höga värden i naturreservaten 46
Prioriterade utökningar 49
Fördjupade skötselstrategier 51
Naturminne 52
Samlat beslutsunderlag för träd 52
Naturvårdsområden och landskapsbildskydd 53
Beslut om naturreservat eller beslut om upphävande 53
Skötsel av biotopskyddsområden på skogsmark 54
6. SLUTSATSER 55
BILAGA 1 57
Några pågående arbeten som rör lokal 57
delaktighet och områdesskydd 57
BILAGA 2 61
Erfarenheter från några lokala projekt som rör 61
lokal delaktighet och områdesskydd 61
BILAGA 3 65
Implementation of the CBD Programme of 65
Sammanfattning
Naturskydd i ett internationellt perspektiv
- förslag till åtgärder i Sverige
Denna rapport utgör slutredovisning av regeringsuppdraget ”Ytterligare åtgärder som bör vidtas inom områdesskyddet med anledning av konventio-nen om biologisk mångfalds (CBD) arbetsprogram om skyddade områden och OECD:s rekommendationer som berör områdesskydd”, ett regerings-uppdrag Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har i sina regleringsbrev för 2006. Arbetet med regeringsuppdraget har i stor utsträckning integrerats med och kompletterar åtgärdsförslag i den fördjupade utvärderingen av flera miljökvalitetsmål och andra pågående utredningar. Detta har inneburit att befintliga underlag, processer och tillfällen för samråd nyttjats. Redovisade nationella strategier för områdesskydd i olika naturmiljöer har också utgjort underlag för arbetet med regeringsuppdraget.
Redovisningen innehåller förslag till ytterligare åtgärder som bör göras inom områdesskydd enligt miljöbalken inklusive kortfattade beskrivningar och motiveringar. Totalt föreslås ett 20-tal åtgärder med syfte att möta de rekommendationer som CBD och OECD lämnat. Åtgärderna är dels av övergripande karaktär såsom utvecklingsarbete avseende begrepp, statistik och strategier men också mer specifika åtgärder föreslås med avseende på nationalpark, naturreservat, naturminne och biotopskyddsområde enligt miljöbalken.
Programelement 2 i CBD:s arbetsprogram, uppmärksammas dels i vissa åtgärdsförslag samt genom en översikt (bilaga 1 och 2) av några pågående arbeten som rör delaktighet och områdesskydd. Sveriges möjligheter att genomföra relevanta aktiviteter enligt tidsplan i programmet har belysts i samband med tidigare redovisning av notifiering 2006-080 till CBD-sekretariatet (bilaga 3).
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bedömer sammantaget att de föreslag-na åtgärderföreslag-na utgör ett viktigt bidrag i Sveriges arbete med att uppfylla in-ternationella åtaganden i miljöarbetet. Implementering av de föreslagna åtgärderna förväntas ge förbättrad förankring, måluppfyllelse, ekologisk funktionalitet och kostnadseffektivitet i områdesskyddet.
Summary
Site protection from an international perspective
- proposed measures for Sweden
This report is the final report of the commission from the Swedish govern-ment: "Further measures that should be taken within the protection of areas as a consequence of the Convention on Biological Diversity (CBD) Pro-gramme of Work and OECD recommendations on the Protection of Areas". This commission was included in the regulatory documents for 2006 for the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Forest Agency. Work with the government commission has largely been integrated with and supplemented the comprehensive evaluation of the environmental quality objectives and other ongoing investigations. This has entailed the use of existing background documentation, processes and opportunities for consul-tation. Published national strategies for site protection in various natural environments have also constituted background documentation for work with the government commission.
The report contains suggestions for further measures that should be taken within the field of site protection as specified by the Environmental Code, and includes brief descriptions and justifications. Around 20 measures are suggested with the aim of meeting the recommendations of the CBD and the OECD. These measures are not only of a comprehensive nature, such as development work with respect to concepts, statistics and strategies, but also of a more specific nature with respect to national parks, nature reserves, natural monuments and habitat protection areas as specified by the Envi-ronmental Code.
Attention has been drawn to Programme Element 2 of the CBD Programme of Work, not only in certain proposed measures to take but also through an overview (Appendices 1 and 2) of some ongoing work that concerns partici-pation and site protection. Opportunities for Sweden to carry out relevant activities according to the schedule of the programme have been elucidated in connection with earlier reports concerning Notification 2006-080, pre-sented to the CBD secretariat (see Appendix 3 of the report).
The Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Forest Agency believe that the measures proposed constitute an important contri-bution to Sweden's work to fulfil its international commitments to protect the environment. The implementation of the proposed measures is expected to improve support, and to enable achievement of goals, ecological func-tionality and higher cost-effectiveness of site protection.
Bakgrund
Uppdraget
Regeringsuppdrag enligt Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens (nr 7 re-spektive 4) regleringsbrev för 2006:
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har i respektive regleringsbrev givits i uppdrag att analysera vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas inom områ-desskyddet med anledning av konventionen om biologisk mångfalds (CBD) arbetsprogram om skyddade områden och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) rekommendationer som berör områdes-skydd. Programelement 2 i CBD:s arbetsprogram, som gäller bland annat deltagandeprocesser, bör ägnas särskild uppmärksamhet. Sveriges möjlighe-ter att genomföra relevanta aktivitemöjlighe-ter enligt tidsplan i programmet bör be-dömas. Redovisade nationella strategier för områdesskydd i olika naturtyper bör utgöra underlag för arbetet. Naturvårdsverket skall samordna arbetet. Samråd skall ske med länsstyrelser och övriga relevanta aktörer. Uppdraget skall redovisas till Miljö- respektive Jordbruksdepartementet senast den 1 juli 2007.
OECD
Allmänt
Sverige är på god väg att uppfylla de rekommendationer som OECD har konstaterat är nödvändiga för att uppfylla miljökvalitetsmålen. Sverige har redan genomfört en stor del av de åtgärder som lyfts fram i OECD
Envi-ronmental Performance Reviews Sweden och regeringen och myndigheterna
planerar fler åtgärder under de närmaste åren. För vissa rekommendationer återstår dock ett behov av att genomföra ytterligare åtgärder.
Sammantaget anger OECD 44 rekommendationer som indelas i tre områ-den; Miljövård, Mot en hållbar utveckling samt Internationella åtaganden. Den första rekommendationen inom området miljövård lyder; ”Se till att
miljöbalken genomförs i hela landet genom att förbättra vägledning från central förvaltning till regionala och lokala myndigheter”.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, arbetar löpande med att stödja till-lämpningen och tillsynsarbetet enligt miljöbalken. Myndigheterna har bland annat tagit fram vägledningar och information om tillämpning av miljöbal-ken och så kallad grön tillsyn, till exempel för skyddade områden.
Naturvårdsverket har haft i uppdrag att lämna ”underlag till regeringen för uppföljning av OECD:s rekommendationer vid granskning 2004 av svensk miljöpolitik”. Rapporten (Naturvårdsverket 2006) redovisar de viktigaste av Sveriges åtgärder för var och en av OECD:s 44 rekommendationer. Rappor-tens åtgärdslistor utgår ifrån myndigheternas och Naturvårdsverkets svar på frågan om vad som görs för att uppfylla OECD:s rekommendationer.
Rekommendation nr 13
OECD:s rekommendation nr 13 lyder ”Ytterligare öka antalet skyddade områden och deras representativitet” (t.ex. andra skogar än fjällskogar, eko-systemen i havet samt sjöar och floder). Rekommendation nr 13 utgör en viktig del av det regeringsuppdrag som denna rapport redovisar.
Konventionen om biologisk mångfald - CBD
Allmänt
Konventionen om biologisk mångfald (CBD) trädde i kraft 1993 och är det övergripande internationella instrumentet för hushållning med biologisk mångfald. Dess ledande roll för att införliva aspekter av biologisk mångfald i arbetet för en hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning bekräftades vid världstoppsmötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002. Den bä-rande tanken är att främja en vilja att bevara biologisk mångfald, genom att ta tillvara och utveckla metoder för att nyttja naturen på ett hållbart sätt, samtidigt som nyttan ska fördelas rättvist. I och med denna realpolitiska ansats fanns det inledningsvis inte utrymme för några starka överenskom-melser om områdesskydd. Motståndet i den frågan bröts delvis vid partsmö-tet 2002, då man antog ett ambitiöst arbetsprogram för skogsekosystem, i vilket skydd av områden var en väsentlig del. Efter beslut av partsmötet 2004 om ett särskilt arbetsprogram för skyddade områden är idag områdes-skyddet en viktig del av CBD:s arbete.
Arbetsprogrammet för skyddade områden
Det arbetsprogram för skyddade områden som antogs 2004 betraktas som en milstolpe för genomförandet av CBD. Programmets vikt betonas inte minst av EU, som också var drivande under dess utarbetande. En särskild interna-tionell expertgrupp har bildats, med syfte att stödja genomförandearbetet. Arbetsgruppen lämnade 2005 rekommendationer inför en första uppföljning av det nationella arbetet med programmet. Naturvårdsverket lämnade efter samråd med Skogsstyrelsen i november 2006 underlag för Sveriges bidrag till denna uppföljning (bilaga 3).
Arbetsprogrammet innehåller följande fyra huvudelement:
1) Direkta åtgärder för planering, urval, etablering, förstärkning och skötsel av skyddade områden och system av skyddade områden.
Här finns tydliga och tidsbestämda mål för åtgärder som tillsammans ska skapa ett effektivt globalt nätverk av skyddade områden. Varje land ska självt, eller i samarbete med andra, välja ut de områden som är i behov av skyddsåtgärder, även om det finns ett mål om global representativitet. Bland viktiga åtgärder märks nationella utvärderingar, definitionsarbete och brist-analyser, vidare landskapsplanering, mekanismer för säkerställande av ef-fektiv skötsel och regionalt samarbete.
2) Berördas deltagande och inflytande, rättvisa och fördelning av nytta.
Detta rör det folkliga engagemanget för skyddade områden, men även vikti-ga människorättslivikti-ga aspekter som t ex ursprungsfolks rättigheter i förhål-lande till nationella regeringar. De föreslagna åtgärderna handlar bl a om att bedöma kostnad respektive nytta för skyddade områden ur ursprungsfolks och lokalsamhällens perspektiv och om att se över nationell lag, policys och administrativa rutiner som rör folkligt deltagande i beslut och skötsel samt fördelningen av nyttan med skyddade områden.
3) Stödjande aktiviteter.
Detta överlappar element 2 i viktiga delar, bl a rörande allmän medvetenhet om biologisk mångfald och ekonomiska incitament för allmänheten och lokalsamhällen, men handlar därutöver om översyn av policy och kunskaps-behov inom miljömyndigheter och sektorer för att på bästa sätt stödja ett effektivt arbete med områdesskydd.
4) Standarder, utvärdering och övervakning.
Detta handlar om att ta fram nationella riktlinjer och rutiner för planering, etablering och skötsel samt för att övervaka och utvärdera effektiviteten i arbetet. Arbetet ska vägledas och utvecklas genom vetenskapliga studier och tillämpning av befintlig vetenskaplig kunskap.
I det regeringsuppdrag som denna rapport redovisar läggs särskild vikt vid programelement 2, beträffande bland annat deltagandeprocesser. I den inter-nationella diskussionen arbetar Sverige för att främja lokala och traditionella folkgruppers möjligheter att delta i beslut som rör biologisk mångfald i de-ras omgivningar, och Sverige stödjer via Sida och SwedBio även denna utveckling finansiellt. Denna inriktning har till syfte att säkra långsiktigt stabila resultat i naturvårdsarbetet, samtidigt som det ligger i linje med en generell svensk linje att stärka mänskliga rättigheter, fattigdomsbekämpning och demokratiutveckling.
Utdrag ur arbetsprogrammet för skyddade områden:
”Establishment and management of protected areas together with conservation, sustainable use and restoration initiatives in the adjacent land and seascape are central to Article 8 on "In-situ Conservation" of the Con-vention on Biological Diversity”.
”Protected areas are a vital contribution to the conservation of the world's natural and cultural resources. Their values range from the protection of natural habitats and associated flora and fauna, to the maintenance of envi-ronmental stability of surrounding regions. Protected areas can provide op-portunities for rural development and rational use of marginal lands, gener-ating income and cregener-ating jobs, for research and monitoring, for conserva-tion educaconserva-tion, and for recreaconserva-tion and tourism. As a result, all but a few countries have developed systems of protected areas”.
Miljökvalitetsmålen
I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitetsmål och en ny struktur i arbetet med miljökvalitetsmålen (Mil-jö- och jordbruksutskottets betänkande 1998/99:MJU06 Miljöpolitiken). Dessa skall utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation läm-na över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Sju av miljökvalitetsmålen innehåller åtgärder med anknytning till områdesskydd. För att uppnå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier (Miljö- och jordbruksutskottets betän-kande 2001/02:MJU03 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier). Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljö-arbetet.
Miljömålsarbetet utvärderas varje år och redovisas årligen i deFacto. Vart fjärde år görs en fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Miljömålsrådet gör en samlad utvärdering av miljömålsarbetet i Sverige som grundar sig på underlagsrapporter från ansvariga miljömålsmyndigheter. Den första fördju-pade utvärderingen gjordes 2004. Denna utvärdering tillsammans med Havsmiljökommissionens betänkande (SOU 2003:72) låg till grund för re-geringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (Prop. 2004/05:150). Systemet kompletterades då med ett sextonde miljökvalitets-mål om biologisk mångfald, Ett rikt växt- och djurliv. För de övriga miljö-kvalitetsmålen föreslogs fem nya delmål, ändrad lydelse av sjutton delmål och att nio delmål utgick.
Den andra fördjupade utvärderingen ska lämnas till regeringen 2008. Reger-ingen ska år 2009 utvärdera hela miljömålssystemet.
Skydd av områden
Allmänt
Formellt skydd av områden är en viktig del i den svenska modellen för att skapa ett fungerande och hållbart landskap för djur, växter och människor. Arbetet tar sin utgångspunkt i riksdagens miljökvalitetsmål, EU:s art- och habitatdirektiv samt konventionen om biologisk mångfald m fl internatio-nella konventioner. Antalet bildade naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal förväntas öka betydligt under de närmaste åren. Den natio-nella ansatsen innebär att myndigheterna i sitt arbete ska bjuda in till sam-verkan mellan olika aktörer så att den svenska modellen med dess olika komponenter, däribland formellt skydd, eget bevarande (frivilligt avsatt) och generell hänsyn, ska fungera på ett bra sätt. Myndigheterna eftersträvar dessutom att samordna skyddet av värdefulla naturområden med friluftsli-vets, kulturmiljövårdens, rennäringens och andra samhällsintressen.
I rapporten Skyddad natur - en motor för regional och lokal utveckling (NV-rapport 8231) framkommer bland annat att de skyddade områdenas betydel-se för regional och lokal utveckling t.ex. ligger i att investeringar i naturtu-rism och annan besöksnäring kan göras med större trygghet och långsiktig-het, eftersom dessa områden skyddats för framtiden.
Kartverktyget Skyddad natur (www.naturvardsverket.se, Naturvårdsverket 2007) visar vilka områden i Sverige som är skyddade och vilken form skyd-det har, om skyd-det till exempel är nationalpark, naturreservat eller biotopskydd eller annat. Här finns också beslutshandlingar som hör till nationalparker och naturreservat. Kartverktyget är ständigt uppdaterat.
Definitioner Skyddade områden
The Convention on Biological Diversity defines protected areas as: "a geographically defined area which is designated or regulated and man-aged to achieve specific conservation objectives."
IUCN the world conservation union defines protected areas as:
"areas of land and/or sea especially dedicated to the protection and mainte-nance of biological diversity, and of natural and associated cultural re-sources, and managed through legal or other effective means."
"In-situ Conservation" is defined by the Convention on Biological Diversity as the conservation of ecosystems and natural habitats and the maintenance and recovery of viable populations of species in their natural surroundings and, in the case of domesticated or cultivated species, in the surroundings where they have developed their distinctive properties.
Skyddsform Antal Total areal (ha) Landareal (ha) % landareal Nationalpark 28 699 899 632 640 1,54% Naturreservat 2 898 4 089 900 3 442 089 8,39% Naturvårdsområde 132 161 854 119 086 0,29% Djur- och växt-skyddsområde 725 1 050 639 977 128 2,38% Naturminne 1 422 4 577 3 878 0,01% Skogligt Biotop-skyddsområde 5 422 16 970 16 970 0,04% Summa 10 627 6 023 840 5 191 792 12,65%
Figur 1. Skyddade områden. Statistik över områdesskydd enligt miljöbalken.
Ove Källström/Norrlandia
1. Inledande beskrivning
Syfte och mål
Denna rapport redovisar regeringsuppdrag enligt Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens (nr 7 respektive 4) regleringsbrev för 2006. Syftet med re-dovisningen är att med utgångspunkt från regeringsuppdraget:
x Identifiera brister inom områdesskyddet. Representativitet av natur-miljöer i skyddade områden, ekologisk funktionalitet och konnekti-vitet i ett landskapsperspektiv ska beaktas.
x Uppmärksamma åtgärder för förbättrade deltagandeprocesser. x Identifiera faktorer som kan öka effekten i genomförandet av
områ-desskydd.
x Föreslå konkreta förslag till åtgärder för att möta de rekommenda-tioner som OECD och CBD lämnat. Åtgärder ska vara väl förankra-de, t.ex. inom ramen för den fördjupade utvärdering av miljökvali-tetsmålen.
Rapporten redovisar förslag till ytterligare åtgärder inom områdesskyddet enligt miljöbalken inklusive kortfattade bakgrundsbeskrivningar och moti-veringar. Med ytterligare åtgärder avses här åtgärder utöver de som redan genomförts inom områdesskyddet till och med 2005.
2. Strategier för områdesskydd
Sjöar och vattendrag
I december 2006 fastställdes en nationell strategi för vattenanknutna natur- och kulturmiljöer enligt delmål 1 inom miljökvalitetsmålet Levande sjöar
och vattendrag. Målet är att 50 % av de särskilt värdefulla miljöer som
be-höver ett långsiktigt skydd skall skyddas till 2010. Utgångspunkten är att bevarande av de mest värdefulla miljöerna skall bidra till att uppfylla gene-rationsmålet för Levande sjöar och vattendrag. Skyddet skall genomföras i ett landskapsperspektiv, tvärsektoriellt och genom god samverkan mellan berörda aktörer.
Med hjälp av länsstyrelserna har nationellt värdefulla vattenmiljöer sam-manställts som underlag för prioritering och planering av åtgärder. Totalt har ca 1200 områden bedömts innehålla nationellt särskilt värdefulla miljöer för natur, kultur eller fisk, varav ca 500 utpekade för sina naturmiljöer. Om-rådenas behov av långsiktigt skydd bedöms på regional och lokal nivå efter att hotbild och mest lämpliga styrmedel för att upprätthålla områdets värden har övervägts.
Stor vikt ges till genomförande i områden som är bedömda som nationellt särskilt värdefulla för både natur, kultur och fisk. I övrigt prioriteras skydd av områden utifrån;
x Värde för natur, kultur eller fisk, där potential för friluftsliv (till ex-empel fiske) samt turism/utveckling ingår som tilläggsvärden. x Förutsättningar för genomförande och hotbild
x Landskapsperspektiv och kontinuitet, helhet och anslutande värde-fulla miljöer
x Representativitet – ansvarsmiljöer och i förhållande till förekomst.
Hav
Arbetet med skydd av marina miljöer enligt delmål 1 inom miljökvalitets-målet Hav i balans samt levande kust och skärgård baseras främst på kun-skap om ett antal prioriterade skyddsvärda områden som samlat beskrivs i Skärgårdsutredningen 2000, internationella åtaganden genom Natura 2000 nätverket, OSPAR och HELCOM. Naturvårdsverket genomförde under 2005 en s.k. dialogrunda med samtliga kustlänsstyrelser där prioriteringar i det marina områdesskyddet diskuterades. Resultatet från dessa diskussioner har legat till grund för Naturvårdsverkets stöd till länsstyrelserna för reser-vatsbildning i marin miljö. I och med att kunskapsläget är svagare för mari-na miljöer än för andra mari-naturtyper har inte någon detaljerad mari-nationell strategi utarbetats för det marina naturskyddet. En nationell vägledning för genom-förande av skyddet enligt delmål 1 har istället utarbetats i dialog med en
lång rad aktörer. Verket avser att ge ut den nationella vägledningen under 2007.
En analys av brister i det befintliga och förväntade marina skyddets geogra-fiska och biologiska representativet har utförts av Naturvårdsverket inför den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen. Analysen som visar på tydliga skillnader i skyddets representativitet både geografiskt och vad gäller skydd av olika livsmiljöer kommer att ligga till grund för vidare prio-riteringar av regionalt stöd för marint skydd.
Våtmarker
I enlighet med delmål 1 inom miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker fast-ställde Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen under 2006 en nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpsko-gar. Strategins utgångspunkter är:
x Bevarande, nyttjande och återställning sker i ett landskapsperspektiv x Våtmarksarealen i landet ska ej minska
x Våtmarker med höga natur- och kulturvärden och hydrologiskt in-takta våtmarker bevaras
x Lokalt deltagande
Enligt delmål 2 inom miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker skall samtli-ga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige ha ett långsiktigt skydd senast år 2010. I syfte att effektivisera det kommande skyddsarbetet har myrskyddsplanen reviderats. Denna översyn innebär i första hand att:
x vissa objekt i 1994 års plan har utgått pga. att de av olika skäl inte längre anses vara prioriterade för långsiktigt skydd,
x nya områden har inkluderats i planen på basis av nyvunnen kun-skap, framför allt i Norrbottens län,
x objektens avgränsningar har setts över och kvalitetssäkrats, x beskrivningarna av objekten har granskats och kompletterats bl.a.
vad gäller kulturhistoriska värden,
x resultaten av den statliga skogsvårdsorganisationens sumpskogsin-ventering har införlivats i planen.
Myrskyddsplanen syftar till att ge ett representativt urval av landets natur-värdesmässigt allra mest värdefulla myrar ett långsiktigt skydd. Planen pre-ciserar inte skyddsform och inkluderar heller inte några riktlinjer för restau-rering eller skötsel. Sammantaget återstår 276 objekt med en totalareal av ca 244 000 ha från 1994 års myrskyddsplan (502 objekt) att ge ett långsiktigt skydd. Därutöver har 119 helt nya objekt med en sammanlagd areal av 199 000 ha lagts till planen, varav merparten är belägna i Norrbottens län (62 objekt; 187 000 ha). Av dessa objekt har 14 (64 000 ha) redan idag ett långsiktigt skydd.
Detta innebär att totalt 381 objekt med en sammanlagd areal av drygt 378 000 hektar, varav nästan 242 000 hektar myr (64 %), återstår att ge långsiktigt skydd. Naturvårdsverket bedömer att när skyddet är genomfört kommer det totala myrskyddet i landet att innehålla ett representativt urval av de allra mest skyddsvärda myrarna.
Skog
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen fastställde i maj 2005 en gemensam nationell strategi för hur det formella skyddet – naturreservat, biotop-skyddsområden och naturvårdsavtal – enligt delmål 1 inom miljökvalitets-målet Levande skogar ska genomföras. Strategin fastställer hur stor skogs-areal nedanför gränsen för fjällnära skog som i varje län ska ges ett formellt skydd. Strategin prioriterar områden med mycket höga naturvärden på be-ståndsnivå samt områden som genom sin storlek och geografiska belägenhet har goda förutsättningar att behålla sina naturvärden. Dessutom prioriteras skogstyper som Sverige har internationellt ansvar att bevara, bland annat ädellövskogar, skärgårdsnaturskogar och kalkbarrskogar. Prioriterade är även underrepresenterade skogstyper i formellt skyddade områden, där-ibland skogar med hög bonitet. Strategin poängterar hur viktig dialog och samverkan är för att den ”svenska modellen” ska fungera på ett bra sätt. Strategidokumentet är myndigheternas slutredovisning av regeringsuppdra-get Fördjupad strategi för långsiktigt skydd av värdefulla naturområden på
skogsmark. Strategin ska utvärderas 2007–2008.
Under år 2005-2007 har länsstyrelserna och Skogsstyrelsen fastställt länsvi-sa strategier för formellt skydd av skog som preciserar hur genomförandet ska gå till i ett regionalt perspektiv.
Den fjällnära skogen avgränsas enligt förordningen (SKSFS 1991:3) om gränserna för fjällnära skog. Bevarandeåtgärder för de stora arealer oskyd-dade urskogsartade skogar som fortfarande finns i det fjällnära området ska beaktas inom miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. Merparten av de oskyddade urskogsartade fjällskogarna ägs av staten genom Statens Fastig-hetsverk och beskrivs närmare i rapporten Skyddsvärda statliga skogar, samråd om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län, NV-rapport nr 5573. Länsstyrelserna i fjällänen bedömer det kvarvarande behovet av formellt skydd i fjällnära skog och avväger detta mot behovet av skydd i övriga delar av länen. Fram-förallt uppmärksammas underrepresenterade miljöer i det befintliga områ-desskyddet, främst örtrika, högproduktiva skogstyper.
Fjäll
Länsstyrelserna i Dalarna, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten har gemensamt upprättat ett miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet som har börjat tillämpas under 2006. Syftet är att förbättra förutsättningarna för en hållbar utveckling i fjällmiljön. Av särskild betydelse är föreslagen modell för samverkan kring fjällfrågor, fjällanpassad resurs- och utveck-lingsplanering samt fortsatt kunskapsuppbyggnad. I programmet redovisas förslag till insatser och åtgärder inom de närmaste tio åren, det fortsatta ar-betets inriktning och berördas ansvar för att ta vara på de möjligheter samt
överbrygga hinder och problem. De förslag som läggs fram är tillämpliga i varierande omfattning i fjällområdets olika delar.
Förslagen är:
x ny modell för samverkan kring fjällfrågor x fjällanpassad resurs- och utvecklingsplanering x ny strategi för förvaltning av statens mark x infrastruktur och kommunikationer
x företagande, entreprenörskap och kompetensutveckling x offentliga regelverk och myndighetsutövning.
Skyddsvärda statliga skogar i den fjällnära regionen beskrivs närmare i sam-rådet om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län, NV-rapport nr 5573, se vidare under skog.
Odlingslandskap
Nationell bevarandeplan för odlingslandskapet
På uppdrag av regeringen tog Naturvårdsverket fram en bevarandeplan för odlingslandskapet i samråd med Riksantikvarieämbetet (X). Den består av tre delar. Den första delen beskriver syfte, mål, urvalskriterier för områden samt strategier för genomförande av bevarandeplanen. Den andra delen re-dovisar ett urval av de värdefullaste helhetsmiljöerna i ett nationellt perspek-tiv, totalt 512 områden. Den tredje delen redovisar de värdefullaste ängs- och hagmarksobjekten, klass I-III, totalt 1231 objekt (varav 250 stycken skyddade enligt miljöbalken) med en sammanlagd areal om cirka 77230 hektar. Av dessa ligger cirka 500 hektar inom nationellt värdefulla helhets-miljöer.
Bevarandeplanen anger bland annat att olika regioners representativa före-komst av välhävdade ängar betesmarker och åkermarker bör bibehållas eller öka samt att arter som är representativa för välhävdade växtsamhällen beva-ras så att arterna långsiktigt kan föryngbeva-ras i livskraftiga populationer. I pla-nen anges att samtliga av de områden som redovisas har så höga värden att ett förordnande med stöd av miljöbalken om naturreservat kan vara motive-rat, om inte andra styrmedel är tillräckliga för att säkerställa kvalitetsmålen. I planen anges även att arbetet förutsätter god samverkan med brukarna.
Tätortsnära natur
Länsstyrelserna i Stockholms, Skånes och Västra Götalands län redovisade under 2003 på uppdrag av regeringen ett program för formellt skydd för de mest värdefulla tätortsnära områdena. För Stockholm och Västra Götaland finns ett preciserat urval objekt för områdesskydd. I Stockholmsområdet föreslås 73 nya tätortsnära naturreservat och i Göteborgsregionen 40 st, var-av flera utgör utredningsområden. De föreslagna naturreservaten omfattar ett urval värdefulla naturområden inom respektive län som av länsstyrelsen
3. Underlag för skötselstrategier
Förutsättningar
Skötsel av skyddade områden är en viktig verksamhet i både det internatio-nella och natiointernatio-nella miljöarbetet. Naturvårdsverket fördelar innevarande år 255 Mkr till länsstyrelserna för skötsel av nationalparker och naturreservat. Med utgångspunkt från syfte, föreskrifter och skötselplaner genomför läns-styrelserna ett omfattande arbete med olika typer av skötselåtgärder t.ex. naturvårdsbränning eller insatser för hävd. Från och med 2007 finns särskil-da medel för restaurering av vattendrag enligt delmål 2 inom miljökvali-tetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Bevarandeplaner och vägledning för habitat i Natura 2000 ger stöd för vilka typer av åtgärder som kan genomföras. Naturvårdsverket utvärderade år 2000 de stora sakanslagen som miljöadministrativt styrmedel, bland annat skötseln av skyddade områ-den. I rapporten Ny dynamik i det regionala miljöarbetet (NV rapport 5129) påpekas att kunskaperna om sambanden mellan åtgärder, effekter och kost-nader behöver förbättras.
En samlad strategi för skötsel av skyddade områden fastställdes av Natur-vårdsverket 2004 under namnet Värna Vårda Visa - Ett Program för bättre förvaltning och nyttjande av naturskyddade områden 2005-2015. Värna Vårda Visa är en avsiktsförklaring för vad Naturvårdsverket kommer att prioritera inom sitt arbete med förvaltning och nyttjande av skyddade områ-den. Programmet omfattar mål och åtgärder för:
x Lokal delaktighet
x Skötselplaner och bevarandeplaner x Friluftsliv och turism
x Information
x Skötsel av naturtyper
x Uppföljning och utvärdering
Programmet innehåller också många mål och åtgärder som i hög grad berör länsstyrelserna och andra aktörer. Programmet har tillkommit i syfte att tydliggöra Naturvårdsverkets inriktningar och åtgärder för att förverkliga ambitionerna i regeringens skrivelse ”En samlad naturvårdspolitik” (2001/02:173) när det gäller förvaltning och nyttjande av skyddade områ-den. Med skyddade områden avses här nationalparker, naturreservat, natur-minnen, växt- och djurskyddsområden och Natura 2000-områden.
Programmet behandlar inte bara Naturvårdsverkets arbete med förvaltning och nyttjande av skyddade områden utan även länsstyrelsernas, stiftelsers och andra aktörers arbete med statligt beslutade skyddade områden. Under våren 2007 fastställs en nationell strategi för restaurering av
skydds-ningar att bli skyddsvärda. Strategin är tvärsektoriell och gemensam för Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet., Den anger de övergripande riktlinjerna för restaurering enligt delmål 2 inom miljökvali-tetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Restaurering av skyddsvärda vat-tendrag skall väsentligt bidra till att förbättra landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion samt vattendragens naturliga produktionsförmå-ga. Restaureringen skall också bidra till att förstärka vattendragens varia-tionsrika livsmiljöer och biologiska mångfald. Samtidigt skall värdefulla kulturmiljövärden och förutsättningar för friluftsliv värnas. Restaurering av vattendrag bör, precis som skydd av områden, genomföras i ett landskaps-perspektiv.
Under 2007 fördelar Naturvårdsverket ca 30 mkr för restaurering av
skyddsvärda vattendrag i enlighet med strategin. Vattendragen ingår i skyd-dade områden eller Natura 2000-områden eller är utpekade som nationellt särskilt värdefulla vattendrag.
Dokument om naturvårdande skötsel
Här listas några exempel på dokument som behandlar naturvårdande skötsel inom främst skyddade områden. Dokumenten har här indelats i fem olika typer av kategorier:
1. Strategi
Värna Vårda Visa
2. Styrande
Miljökvalitetsmålen
Syftesbeskrivningar och föreskrifter i beslut om naturreservat. Skötselplaner
3. Vägledande
Naturtypsvisa vägledningar för N2000-habitat Åtgärdsprogram för hotade arter
Bevarandeplaner
Vägledning för skötselavtal (ej fastställd).
4. Tillämpningsråd
Vägledning för naturvårdsbränning Nyckelbiotoper – vård och skötsel
5. Utvärderande rapporter och beskrivande underlag
Effektiv skötsel av skyddade områden - En främjande utvärdering Skötsel av natur- och kulturmiljövärden – former och kostnader
4. Lokal delaktighet och samverkan
Mer dialog och samråd
Programelement 2 i CBD:s arbetsprogram, beträffande bland annat delta-gandeprocesser, innebär ökade krav i förankringsprocessen för områdes-skydd. Här betonas deltagande och inflytande, rättvisa och fördelning av nytta. De föreslagna åtgärderna handlar bland annat om att bedöma kostnad respektive nytta för skyddade områden ur ursprungsfolks och lokalsamhäl-lens perspektiv, och om att se över nationell lagstiftning, policys och admi-nistrativa rutiner som rör folkligt deltagande i beslut och skötsel. Senast 2008 ska åtgärder ha vidtagits av respektive medlemsland i enlighet med programelement 2.
I Sverige har insatser pågått under lång tid för att göra den statliga förvalt-ningen mer medborgarorienterad samt förbättra förutsättningarna att leva upp till höga krav på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Åhuskonven-tionen som Sverige ratificerade 1988 påtalar i synnerhet att allmänheten ska beredas möjligheter till deltagande i beslutsprocesser i det som berör natur och miljö. I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik
(2001/02:173) betonas lokal dialog och delaktighet. Där står bland annat att en naturvård präglad av medborgerligt engagemang, respekt, lyhördhet och öppenhet, där lokala initiativ, idéer och känslan för den egna ”närnaturen” tas tillvara, kan nå längre – både vad gäller bevarandemålen och den lokala och regionala utvecklingen. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen arbetar med att lyfta fram betydelsen av tydlig information till berörda aktörer i samband med formellt skydd i beslutade strategier för genomförande av miljökvalitetsmålen. Informationsmaterial och samarbetsformer har succes-sivt utvecklats och förbättrats men ytterligare åtgärder behövs för att utveck-la verksamheten. Sammantaget förväntas de ökade kraven och förväntning-arna på en utökade dialog och lokal delaktighet i arbetet med områdesskydd innebära att mer tid och resurser måste avsättas i kontakten mellan myndig-heter och markägare samt andra sakägare.
Kommunerna har en nyckelroll
Kommunerna har genom Miljöbalken möjligheter att tillämpa bestämmelser om områdesskydd. Kommunerna har även genom ansvaret för den fysiska planeringen en nyckelroll när det gäller att planera – aktivt och förebyggan-de – så att olika miljökvalitetsmål och förebyggan-delmål uppnås. Sammantaget har kommunernas roll inom naturvården förstärkts och lyfts fram under senare år. En del kommuner har hög naturvårdskompetens och bedriver ett ambi-tiöst naturvårdsarbete. Det är av stor vikt att denna kompetens tas till vara av
länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i arbetet med områdesskydd, till exempel i områdesurval, avgränsningar och skötselfrågor.
Ansats inom områdesskyddet
Bildande
Bildande av naturreservat är, på den statliga sidan, ett samspel mellan Na-turvårdsverket och länsstyrelserna i samråd med berörda markägare och andra sakägare. Processen omfattar flera steg, däribland inventering, sam-råd, värdering, förhandling, avtal, remiss och beslut. En närmare beskriv-ning av detta finns i broschyren Så bildas naturreservat – svar på vanliga frågor från markägare (Naturvårdsverket 2006). Motsvarande processer finns beskrivna av Skogsstyrelsen för bildande av biotopskyddsområde och naturvårdsavtal.
För den enskilde markägaren kan områdesskydd upplevas som ett stort in-grepp i friheten att bestämma över sin egendom. Det är viktigt att de perso-ner som representerar beslutsmyndigheten sätter sig in i markägarens situa-tion och har förståelse för denna. De första kontakterna är vanligtvis en dia-log om förslag på ett tidigt stadium. Den inledande kontakten med markäga-ren bör vara ett personligt sammanträffande för ett samtal om hur värdefull natur på fastigheten ska kunna bevaras och skötas. Om det skyddsvärda området berör många fastighetsägare kan de inledande kontakterna behöva ske mer samlat. Arbetet ska vara inriktat på att finna lösningar som innebär att skyddssyftet kan uppnås utan inskränkningar som är mer ingripande än vad som är nödvändigt. Om de fortsatta kontakterna leder till att formellt skydd blir aktuellt ska ett förslag till sådant skydd förankras. Med förank-ring avses att markägaren har full information i ärendet samt förstår syfte och avsikter med förslaget. Markägaren behöver nödvändigtvis inte sam-tycka till förslaget som helhet.
Förvaltning och skötsel
För naturreservat finns en skötselplan som beskriver hur reservatets natur- och kulturmiljövärden och värden för friluftslivet bevaras och/eller utveck-las. Skötselplanen innehåller dels en beskrivning av området dels en redo-visning av vad som ska utföras för att syftet med reservatet ska uppnås. Länsstyrelsen ansvarar i regel för att förvalta statligt beslutade naturreservat och kommunen för att förvalta kommunalt beslutade reservat. Förvaltarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av skötselplanen. Förvaltaren kan välja mellan att bedriva skötseln i egen regi eller att låta en entreprenör utföra det praktiska arbetet.
Lokal förankring är en viktig grundprincip vid förvaltningen, och markägare eller lokala näringsidkare kommer därför ofta ifråga för olika typer av ar-betsuppdrag inom naturreservat och biotopskyddsområden. I många fall, särskilt när det gäller reservat i odlingslandskap med naturvärden som har
uppkommit genom äldre tiders brukningsmetoder, är utgångspunkten att markägaren fortsätter att sköta/bruka markerna. Genom att bilda reservat blir det möjligt för länsstyrelsen att använda ekonomiska resurser vid sidan om ersättningarna inom EU:s jordbrukspolitik för natur- och kulturvårdande åtgärder, till exempel fortsatt betesdrift på strandängar och i hagmarker. För biotopskyddsområden kan Skogsstyrelsen besluta om åtgärder för att vårda området, dock finns det ingen fastställd skötselplan. Behov av natur-vårdande skötsel följs regelbundet upp i samband med tillsyn av områdena. Vid skötselbehov genomförs den, ofta i markägarens regi, efter särskilt be-slut. Naturvårdsavtal innehåller inga förpliktelser om skötsel, men tar där-emot ofta upp skötselförslag. Skogsstyrelsen bedriver en regelbunden kon-troll av naturvårdsavtal vid vilken även naturvärdena följs upp. Vid eventu-ellt behov av naturvårdande skötsel genomförs den om möjligt i markäga-rens regi efter samråd mellan Skogsstyrelsen och markägaren.
Processer kring lokal delaktighet
Det finns en stor mängd litteratur som behandlar processer kring lokal del-aktighet. Naturvårdsverkets rapporter Lokal förankring av naturvård genom deltagande och dialog (rapport 5264-0, 2003) samt Skyddad natur – en mo-tor för regional och lokal utveckling (rapport 5504, 2005) ger en inblick i dialog och processer i naturvårdssammanhang. Skriften ”Gå en mil i mina skor…på väg mot samförvaltning” (SLU 2006) är ett annat exempel på en publikation som beskriver förutsättningarna för lokal delaktighet närmare. Ämnesområdet har även tagits upp inom ramen för forskningsprogrammet ”Naturvårdskedjan” (CBM). I bilaga 1 ges några exempel på övergripande projekt och strategier med anknytning till skyddade områden där lokal del-aktighet är en tongivande ansats. Bilaga 2 redovisar några specifika projekt (geografiskt avgränsade och operativa) med motsvarande ansats.
Ekonomiska nyttoaspekter
Den internationella litteraturen visar på en betydande nytta av skyddade områden, genom att de bl a främjar ekosystemtjänster som vattenreglering och vattenrening samt genererar lokal attraktionskraft och besöksnäring. Det behövs en objektiv och mer allsidig belysning av skyddade områden med avseende på dessa och andra faktorer samt det värde som medborgarna sät-ter på skyddet av naturvärden i sig. Det är också viktigt att hitta former för informationsspridning kring olika nyttoaspekter av skyddade områden. Ekonomiska nyttoaspekter kommer delvis att beröras närmare inom ramarna för ett regeringsuppdrag till konjunkturinstitutet.
5. Analys och förslag till åtgärder
Detta avsnitt innehåller förslag till ytterligare åtgärder inom områdesskyddet med anledning av OECD;s rekommendation nr 13 och CBD:s arbetspro-gram för skyddade områden. Ytterligare underlag för förslag till åtgärder kommer att ges bland annat inom ramen för den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen.
5.1 Övergripande åtgärder
Enhetlighet i begrepp och statistik
Enhetliga begrepp
De nationella strategierna för formellt skydd av natur har möjliggjort en enhetligare användning av begrepp och definitioner. Det saknas dock fast-ställda definitioner för viktiga begrepp som rör naturvårdsskötsel, t.ex. gynnsam bevarandestatus, liksom för representativitet mfl. centrala begrepp som anges i CBD;s arbetsprogram för skyddade områden. Det finns även vissa skillnader i hur myndigheter uttolkar begreppet skyddade områden i förhållande till t.ex. impediment i skogsmark. Även tolkningen av vad som är skyddsvärd natur kan vara oklar t.ex. i havsmiljö. Arbetet inom olika naturmiljöer ställer ökade krav på en enhetlig och preciserad terminologi, bl.a. behövs utarbetande av klassificeringssystem för marina naturmiljöer. Detta är även av betydelse för att underlätta en fördjupad kommunikation med berörda aktörer såväl inom myndigheter, areella näringarna, kommu-ner, forskare, ideella organisationer och internationella samarbetsorgan.
Naturvårdsverket avser att i samråd med andra berörda myndigheter ta fram och fastställa en begreppslista för områdesskydd enligt miljöbalken. Begreppen ska i möjligaste mån harmonisera med nationell och internatio-nell nomenklatur.
Naturvårdsverket och Skogstyrelsen avser att ta fram enhetliga begrepp och termer för naturvårdande skötsel av skogsmark.
Officiell statistik
Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för att ta fram och sammanställa den officiella statistiken för markanvändning. Naturvårdsverket ansvarar för att föra ett sammanfattande nationellt register över områdesskydd enligt §33 områdesskyddsförordningen. Under 2005 och 2006 har flera utredningar och publikationer handlat om statistik kring skyddade områden och då i synnerhet skogsmark. Det finns för närvarande vissa oklarheter i hur, när och på vilket sätt statistiken bör sammanställas, kvalitetssäkras och kommu-niceras. Tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheter och mellan den nationella, regionala och kommunala nivån är nödvändig för att säkerställa enhetlig och kvalitetssäkrad information samt en bättre samordning av upp-gifter kring skyddade områden.
Naturvårdsverket avser att i samråd med SCB, Skogsstyrelsen och Riksan-tikvarieämbetet utreda och fastställa ansvar och rutiner för den officiella statistiken kring områdesskydd.
Tidpunkter för nationell redovisning av statistik bör fastställas och proces-sen för produktion av statistiken tydliggöras. Tidpunkter och former för redovisning ska beakta internationell rapportering som särskilt avser skyd-dade områden, t.ex. rapportering till IUCN, CBD och EEA.
Lokal delaktighet och samverkan
Ökad kompetens om lokal delaktighet m.m.
Myndigheterna har successivt utvecklat och förbättrat dialogen med berörda sakägare men ytterligare åtgärder behövs. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att under 2007 ta fram ett kompetensutvecklingsprogram om dialog, lokal delaktighet och lokal förvaltning samt konfliktlösningsmeka-nismer. Programmet ska i första hand vända sig till dem som arbetar med naturvård och naturresursförvaltning på Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner samt sektorsmyndigheterna. Programmet ska innehålla en plan för utbildning och erfarenhetsutbyte som Naturvårdsverket ordnar i samarbete med andra aktörer under i första hand 2008 och 2009. Även en översiktlig plan för kompetensutveckling på längre sikt ska ingå. Se även avsnitt 4.
För att successivt förbättra och utveckla dialogen med berörda sakägare behöver ytterligare åtgärder vidtas. Bland annat kommer Naturvårdsverket att ta fram ett utbildningsprogram om dialog och lokal delaktighet för tjäns-temän inom berörda myndigheter.
Mer skötseluppdrag till markägare
Länsstyrelsen ansvarar i regel för att förvalta statligt beslutade naturreservat och kommunen för att förvalta kommunalt beslutade reservat. Förvaltarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av skötselplanen. Förvaltaren kan välja mellan att bedriva skötseln i egen regi eller att låta en entreprenör utföra det praktiska arbetet. Lokal förankring är en viktig grundprincip vid förvaltningen, och markägare eller lokala näringsidkare kommer därför ofta ifråga för olika typer av arbetsuppdrag inom reservaten. Lagen om offentlig upphandling kan i vissa delar begränsa möjligheterna till att anlita lokala aktörer. Tillämpningen bör ske med beaktande av vägledan-de principer kring lokal vägledan-delaktighet, ändamålsenlig skötsel samt stimulans-medel och avtalslösningar för bevarande av värdefulla habitat.
På privat mark inom naturreservat och Natura 2000-områden bör, när så är lämpligt/möjligt i första hand markägaren eller jordbruksarrendator kunna erbjudas de skötseluppdrag som behövs för att bevara och utveckla natur-, kultur- och friluftsvärden i områdena, utan att länsstyrelser, kom-muner eller Skogsstyrelsen riskerar att kringgå lagen om offentlig upphand-ling. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen föreslår att regeringen uppdrar till de båda myndigheterna att utforma förslag till regeländringar som gör detta möjligt.
Ersättningsmark till alla markägarkategorier
Naturvårdsverket och Sveaskog AB träffade år 2003-12-19 en överens-kommelse om hanteringen av ersättningsmark från Sveaskog i samband med områdesskydd för nationalparker och naturreservat. Överenskommelsen innehåller begränsningar avseende vilka markägarekategorier som kan er-bjudas ersättningsmark. Erfarenheterna från tillämpningen av överenskom-melsen visar på möjligheten att väsentligt öka takten i områdesskyddet om statlig ersättningsmark kan utgå till alla markägarkategorier. Detta bedöms även stimulera en positiv och konstruktiv dialog kring områdesskydd i olika delar av landet. Naturvårdsverket ser även att processen för ersättningsmark från Sveaskog kan utvecklas och effektiviseras.
Naturvårdsverket föreslår en förbättrad tillgång till ersättningsmark i sam-band med marköverlåtelser för nationalparker och naturreservat. Sveaskog AB:s markinnehav har en mycket stor potential i detta, men den kan endast realiseras genom att utveckla ägardirektivet.
Statens skyddsvärda skogar bör bevaras långsiktigt
För att bevara ett representativt urval av skogsmiljöer bör områdesskyddet på en övergripande nivå även fortsättningsvis fördelas över olika markägar-kategorier. Detta innebär att skogsmark ägd av såväl staten som skogsbolag, privata ägare och kommuner bör ingå i skyddet. Staten har emellertid en vägledande roll och kan förväntas åstadkomma särskilda insatser för lång-siktigt skydd inom det egna skogsinnehavet. Sådana insatser handlar bland annat om bevarande av stora urskogsartade skogar i den boreala regionen som hör till de skogsmiljöer som Sverige bedöms ha ett internationellt an-svar att bevara. Betydelsen av att bevara urskogsartade skogar har uppmärk-sammats, bland annat i det regeringsuppdrag om inventering av statliga sko-gar och urskogsartade skosko-gar som gavs till Naturvårdsverket 2002. Inventer-ingen av statliga skogar och urskogsartade skogar (NV-rapport 5339 mfl.) har gett ny kunskap om förekomsten av skogar av detta slag. Inventeringar-na visar att det finns betydligt mer skyddsvärd skog i Norrbottens och Väs-terbottens län än vad som ryms inom arealmålet i Levande skogar. Merpar-ten av dessa områden förvaltas av Sveaskog samt av StaMerpar-tens Fastighetsverk.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen föreslår att Regeringen uppdrar åt Statens Fastighetsverk att genom frivilligt åtagande långsiktigt skydda de områden som utpekats i rapporten Skyddsvärda statliga skogar, samråd om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i Norrbottens, Västerbot-tens och Jämtlands län, NV-rapport nr 5573.
Regeringen bör genom ägardirektiv ge Sveaskog AB i uppdrag att utan ersättning överlåta återstående områden (utpekade reservatsobjekt i det sk. kategoriseringsarbetet, NV-rapport nr 5497 och nr 5498) till Naturvårds-verket för bildande av naturreservat.
Översyn av ekonomiska styrmedel
Se över reavinstskattereglerna
Tilldelade medel för köp- och intrångsersättningar för bildande av naturre-servat är otillräckliga. Målet om långsiktigt skydd av mark blir därmed svårt att nå på utsatt tid trots att anslagen för år 2007 mer än fördubblats sedan 2000 och uppgår till ca 800 Mkr. I rapporten Ekonomiska styrmedel på mil-jöområdet konstaterar Naturvårdsverket och Energimyndigheten att det finns få direkt miljörelaterade ekonomiska styrmedel riktade mot miljökva-litetsmålet Levande skogar. Däremot är skattepolitiken en av de starkaste påverkanskrafterna på skogsägaren och dennes skog. Således är det ur ett miljömålsperspektiv av stor vikt att analysera skatteeffekter samt överväga styrmedel som gynnar eller åtminstone inte motverkar måluppfyllelse.
De nuvarande reglerna för realisationsvinstbeskattning av kapitalinkomst försvårar områdesskydd. I syfte att stimulera och underlätta genomförande av områdesskydd i enlighet med miljökvalitetsmålen och internationella åtaganden bör reavinstskatten avskaffas vid intrångsersättning eller överlå-telse av mark för allmänna ändamål som regleras genom miljöbalken.
Förbättrad representativitet i skyddet
Implementering av beslutade strategier, planer och åtgärder
I enlighet med OECD rekommendation nr 13 ska Sverige ytterligare öka antalet skyddade områden och deras representativitet. I den fördjupade ut-värderingen av miljökvalitetsmålet Levande skogar bedöms nuvarande arealmål i delmål 1, Långsiktigt skydd, inte vara tillräckligt för att den bio-logiska mångfalden ska bevaras. Skogsstyrelsen föreslår i remissversionen av utvärderingen till Miljömålsrådet att ytterligare arealer, utöver nuvarande 900 000 ha, skyddsvärd skogsmark avsätts under målperioden 2011-2020 samt att de skyddade områdena ges erforderlig skötsel. Det representativa urvalet av skyddade områden framhålls även i CBD:s arbetsprogram för skyddade områden. Geografisk representativitet och representativitet i skyd-det av olika naturmiljöer är sedan länge en viktig utgångspunkt och målsätt-ning för det nationella arbetet med skyddade områden.
Urvalet av Natura 2000 områden utgör en viktig grund för att bevara ett representativt urval av naturmiljöer i Sverige. Det nationella arbetet inom ramen för miljökvalitetsmålen innebär ytterligare precisering, kvalitetssäk-ring och möjligheter till nödvändiga komplettekvalitetssäk-ringar och förbättkvalitetssäk-ringar. Sju av miljökvalitetsmålen innehåller åtgärder för utökat områdesskydd. Åtgär-der för att öka antalet skyddade områden har en hög prioritet men effektivi-teten i genomförande samt måluppfyllelse varierar kraftigt i olika delar av landet. Sammantaget har det visat sig vara svårt att uppnå målen i tid, hu-vudsakligen beroende på otillräckliga resurser för genomförandet.
Genomförandet av den nya Nationalparksplanen samt Myrskyddsplanen kommer att innebära väsentliga insatser för att åstadkomma ett representa-tivt urval av skyddad natur och bedöms även vara viktiga svenska bidrag för att uppnå internationella åtaganden vad gäller miljö- och naturvård. Ytterli-gare insatser i bland annat vattenmiljöer och skogsmiljöer samt vissa andra trädbärande marker bedöms vara nödvändiga för att möta behoven i enlighet med OECD;s rekommendation nr 13 och CBD:s arbetsprogram för skydda-de områskydda-den. Flera av skydda-dessa åtgärskydda-der redovisas inom olika skyddsformer i avsnitt 6.2. För att åstadkomma en bättre representation i skyddet av olika skogsmiljöer behöver de beslutade länsvisa arealmålen för formellt skydd genomföras i enlighet med den fastställda Nationella strategin för formellt skydd av skog (Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2005).
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen avser att med utgångspunkt från fast-ställda planer och strategier samt genom föreslagna åtgärder verka för ytterligare förbättringar vad gäller ett representativt skydd av olika natur-miljöer inklusive ändamålsenlig skötsel.
Förbättrat kunskapsunderlag för urval och prioritering av skydds-värda marina områden
Ett av de största hindren för att nå målet om ett representativt nätverk av marint skyddade områden är bristen på marina karteringar och kunskap om marina processer. Det medför att länsstyrelser och kommuner har svårt att peka ut de mest skyddsvärda områdena. Det gör också att vi har svårt att skatta det totala skyddsbehovet för olika livsmiljöer eller för olika arter. Ett bra kunskapsunderlag är även viktigt för den lokala förankringen i etable-ringen och genomförandet av arbetet med områdesskydd. Tillgången till kartor över landskapet på havsbotten, dvs. förekomst av olika bioto-per/livsmiljöer, utgör en avgörande betydelse för förutsättningarna att genomföra en hållbar förvaltning och resursutnyttjande av det marina eko-systemet.
Både Havsaktionsplanen och utredningen Kunskap om biologisk mångfald (SOU 2005:94) konstaterar att för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt
levande kust och skärgård är kunskapsläget inte tillfredsställande.
Utred-ningen föreslår bland annat att en heltäckande digital karta över bottentopo-grafi och bottentyper för havsmiljön inom Sveriges ekonomiska zon tas fram.
En heltäckande digital karta över bottentopografi och bottentyper för havs-miljön inom Sveriges ekonomiska zon bör tas fram samt en nationell biolo-gisk inventering av marina miljö genomföras i ett representativt urval av områden. Naturvårdsverket anser att arbetet bör ledas av verket och sam-ordnas inom samordningsgruppen för havsmiljöfrågor, SAMHAV.
Övergripande planer och strategier
Planera inför kommande klimatförändringar
För att långsiktigt bidra till bevarandet av genetisk variation, arter och natur-typer bör skyddade områden planeras och skötas utifrån en förståelse för rumslig ekologisk dynamik. Arbetsmodellen med traktanalys och värdetrak-ter inom ramen för strategiarbetet för formellt skydd i skogsmark kan t.ex. vara en tillämpbar ansats. Utöver rumslig planering av skyddade områden behövs generell hänsyn och specifika åtgärder för hållbart nyttjande i det omgivande landskapet. Sverige har ett gynnsamt startläge med god accep-tans för principen om sektorsintegrering, men har generellt mindre erfaren-het av att koppla samman sektorsregler med områdesknutna regler. Mycket av det akvatiska natur- och miljöskyddsarbetet sker inte genom skyddade
områden utan genom olika sektorsregler: fiskerilagstiftning, regler för av-loppsrening, regler för sjöfart, regler för byggande och exploatering, m.m. Behovet av ett utvecklat landskapsperspektiv kommer att förstärkas med den pågående klimatförändringen. Det blir för varje år alltmer angeläget att utreda och planera för skyddade områdens roll givet en förväntad klimatför-ändring. I EU-kommissionens meddelande om biologisk mångfald från 2006 aviseras ett behov av att se över Natura 2000-nätverket utifrån väntade förändringar. En första analys av ett urval skyddade områden med avseende på förändringar i vegetationen och interaktioner mellan arter skulle kunna belysa effekterna och ge en första ingång till fördjupade studier. Den eng-elska myndigheten Natural England arbetar med analyser av landskapets genomtränglighet med avseende på arters behov av att migrera till följd av klimatförändringen och här kan finnas ett intressant kunskapsutbyte.
Den pågående Klimat- och sårbarhetsutredningen som ska redovisas till regeringen 1 oktober 2007 har som en av sina underlagsrapporter en redo-visning från CBM; ”Biologisk mångfald och klimatförändringar”. Under-lagsrapporten tillsammans med utredningens förslag till åtgärder kommer att vara viktiga underlag för det fortsatta arbetet med områdesskydd.
Värdebaserad ansats i odlingslandskap, exemplet eklandskap
Naturvärdena i odlingslandskapet förvaltas idag främst genom miljöersätt-ningarna i EUs landsbygdsprogram. Inom naturreservat och Natura 2000-områden kan även de nationella skötselmedel länsstyrelserna disponerar för förvaltningen av skyddade områden användas. Kompletterande åtgärder utförs för vissa naturtyper och arter inom ramen för åtgärdsprogrammen för hotade arter. Bevarandestatus för landets värdefullaste odlingslandskap, varav endast ett fåtal omfattas av områdesskydd, har i många fall försämrats avsevärt sedan de inventerades i samband med ängs- och hagmarksinventeringen. Vad gäller skötsel och vård av de ur natur- och kulturvärdessynpunkt mest värdefulla odlingslandskapen behövs det därför i många fall ytterligare åtgärder för att bevara deras värden. De mest värdefulla objekten kan behöva ett mer långsik-tigt skydd än de 5-åriga åtaganden som miljöersättningarna bygger på. Att odlingslandskapens värden är så starkt skötselberoende gör att dagens långsik-tiga skyddsformer kan behöva kompletteras med instrument som bättre passar odlingslandskapets förutsättningar. Naturvårdsavtal och skötselavtal är exem-pel på möjliga bevarandeåtgärder. Sammantaget finns ett behov av en sam-manhållen värdebaserad landskapsstrategi för att underlätta bevarande och en kostnadseffektiv skötsel av landets värdefullaste odlingslandskap.
Eklandskapet utgör ett viktigt exempel på behovet av ytterligare insatser för strategisk samordning för bevarande och skötsel. Sverige har ett internatio-nellt ansvar för att eklandskapets värden vårdas och värnas. Jätteekar utgör ett av landets mest artrika terrestra habitat och hör till dem som hyser allra
flest rödlistade arter. Eklandskapet representerar även höga upplevelsevär-den och kulturmiljövärupplevelsevär-den nära tätorter och vägar. Det finns sedan länge en bred samsyn mellan olika aktörer om att Sverige behöver bevara, vårda och lyfta fram eklandskapet i betydligt högre utsträckning. Trots den uppmärk-samhet som naturvården ägnat eklandskap och jätteekar de senaste åren har ur ett internationellt och nationellt perspektiv relativt begränsade bevarande-åtgärder vidtagits. Sammantaget behövs det både en gemensam strategi och ytterligare åtgärder för att värna, vårda och visa eklandskapet. Här finns goda möjligheter till att ytterligare utveckla ett progressivt samarbete mellan natur- och kulturmiljövård samt brukare och förvaltare.
Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Riksantikvarieämbe-tet bör i samråd med länsstyrelserna och representanter för jordbruket se-nast 2010 ta fram en gemensam strategi för bevarande och långsiktigt håll-bar förvaltning av ängs- och hagmarker med de högsta natur- och kultur-miljövärdena. Viktiga underlag för en sådan strategi bedöms bland annat vara Ängs- och betesmarksinventeringen, Nationell bevarandeplan för od-lingslandskapet Natura 2000-bevarandeplaner och Åtgärdsprogram för hotade naturtyper/arter.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen avser att ytterligare verka för att skydd och skötsel av eklandskap ges hög prioritet inom bevarande- och skötselplanering samt inom information och rådgivning.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen avser att utreda ytterligare möjlighe-ter till bevarandeåtgärder för de mest värdefulla eklandskapen. Principer för lokal delaktighet samt stimulansmedel, områdesskydd och avtalslös-ningar för bevarande och skötsel av värdefulla habitat bör vara vägledande i arbetet.
Förbättrad övervakning och uppföljning
Implementera och utvärdera pågående projekt
Utveckling av uppföljningsbara mål för skyddade områden behövs för att utvärdera om förvaltningen är effektiv. Här finns det brister inom områdes-skyddet bland annat inom marina miljöer. Det behövs en samlad utvärdering av avslutade och pågående projekt som berör planering och förvaltning längs kusten och i havet. Utvärderingen bör resultera i slutsatser som under-lag för det vidare arbete med planering och förvaltning i kustområden. Formulering av uppföljningsbara mål kräver att man har tillräcklig kunskap om vilka värden som finns inom området. En långsiktigt effektiv förvaltning bygger på att förändringar i viktiga faktorer noteras inom ramen för en väl-planerad, kontinuerlig eller upprepad, övervakning av naturvärdena, och en beredskap att vid behov uppdatera förvaltningsplaner. Starka program för adaptiv förvaltning gynnas av goda kopplingar till vetenskapssamhället då utformning och uppföljning ligger nära rena forskningsprojekt. Sådan adap-tiv förvaltning är inte implementerad ännu men det pågår omfattande insat-ser för att förbättra uppföljning och utvärdering bland annat inom ramen för följande verksamhetsområden och projekt:
- VIC-natur med pågående utbyggnad av databaser för skötsel (SkötselDOS) och uppföljning (UFDOS)
- basinventeringen och löpande uppföljning av gynnsam bevarandestatus i Natura 2000-områden och skyddade områden
- uppföljning och återkommande utvärdering av förvaltning och skötsel - projektet ”Miljöövervakning av nyckelbiotoper” år 2000. Skogsstyrelsen vidareutvecklar det angreppssätt och den metodik som använts. Programmet kompletterar den uppföljning som sker i skyddade områden och den stick-provsbaserade övervakningen inom RIS och NILS.
Naturvårdsverket avser att successivt utveckla och förbättra uppföljning av prioriterade bevarandevärden inom naturreservat och nationalparker samt utvärdering av förvaltning och skötsel.
Naturvårdsverket avser att med utgångspunkt från befintliga strategier ut-värdera geografisk representation och representation av olika naturmiljöer i skyddade områden senast 2010. Beträffande skogliga miljöer sker detta tillsammans med Skogsstyrelsen.
På en övergripande nivå är mål och principer enligt Naturvårdsverkets program ”Värna Vårda Visa” vägledande för det fortsatta arbetet med för-bättrad uppföljning och utvärdering i skyddade områden.
Skogsstyrelsen föreslår att miljöövervakningsprogrammet kring värdekär-nor blir permanent år 2009.
Mer kunskap om exploaterande verksamheter
Efterfrågan på mark och vatten för olika verksamheter ökar kontinuerligt i stora delar av landet. Det finns ett flertal intressekonflikter mellan bevaran-de av natur och exploatering av bevaran-densamma. Miljökonsekvensbeskrivningar för olika verksamheter har gett förbättrad kunskap om de platsspecifika effekterna för natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv och rekreation. Helhetsbilden för de sammanlagda effekterna av olika verksam-heter i skyddade områden saknas dock i många fall. Exempel på verksamhe-ter där skyddade och skyddsvärda områden står alltmer i fokus men där helhetsbilden med avseende på tids- och rumsliga aspekter saknas är gruv-näring, väg- och vindkraftsprojektering. Som ett led i arbetet med en förbätt-rad överblick och utvärdering av skyddade områden behöver en nulägesbild och kunskapssammanställning tas fram för hur exploaterande verksamheter berör skyddade eller skyddsvärda områden i tid och rum.
Naturvårdsverket avser att utreda behovet av en nulägesbild över förekoms-ten av exploaterande verksamheter i och vid befintliga och planerade natio-nalparker och naturreservat. Geografiska analyser av kvantitativa data såsom arealer och förekomstfrekvens av olika verksamheter i olika skalor bör ligga till grund för arbetet.
Naturvårdsverket avser att komplettera naturvårdsregistret med avseende på dispenser för tillståndspliktiga exploaterande verksamheter.
