för utsläppshandel
och klimatåtaganden
En enkätstudie av företagens agerande och
attityder inom ramen för EU´s system
för handel med utsläppsrätter
rapport 5679 • mars 2007
klimatåtaganden
En enkätstudie av företagens agerande och attityder inom ramen för EU´s system för handel med utsläppsrätter
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5679-4.pdf ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2007 Elektronisk publikation
Förord
EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes den 1 januari 2005. Syftet med systemet är att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att EU uppfyller sina åtagande enligt Kyotoprotokollet. Systemet innebär att ett utsläppstak begränsar de samlade utsläppen av koldioxid från energianläggningar och energiintensiv industri i EU:s medlemsstater. Företag som kan minska sina utsläpp till en låg kostnad kan göra det och sälja eventuella överblivna utsläppsrätter till företag med högre kostnader. Syftet med denna rapport är att öka kunskapen om hur handeln med utsläppsrätter fungerar som klimatpolitiskt styrmedel. Fokus ligger på företagens agerande, bland annat hur företagens arbete med utsläppshandeln organiseras, vilka strategier som företagen har för handeln med utsläppsrätter, i vilken grad systemet leder till ut-släppsminskningar inom företagen samt vilken syn företagen har på den framtida utvecklingen av utsläppshandeln.
Rapporten är framtagen vid företagsekonomiska institutionen vid Handelshögsko-lan, Göteborgs universitet. Författare har varit Anders Sandoff, projektledare samt Daniel Helgstedt, Petter Rönnborg och Gabriela Schaad.
Författarna ansvarar för rapportens innehåll och slutsatser.
Från Naturvårdsverket har Fredrik von Malmborg och Bengt Johansson, klimatenheten, ansvarat för uppdraget.
Stockholm i februari 2007 Naturvårdsverket
Författarnas förord
Denna rapport är resultatet av många människors engagemang och kompetens. Jag vill inleda med att tacka Naturvårdsverket för förtroendet att få genomföra den första heltäckande utvärdering av hur företagen i den handlande sektorn hanterar och uppfattar EU:s system för utsläppsrättshandel. Det har varit en mycket stimule-rande studie att genomföra med många positiva kontakter till följd.
Jag vill rikta ett stort tack till alla de kontaktpersoner på företagen som tagit sig tid att besvara enkätens minst sagt omfattande batteri av frågor. Det står oss nu klart att det tagit långt längre tid än de tjugo minuter vi utlovade i missivbrevet och i många fall dessutom involverat flera personer på varje företag. Viktigt att nämna är även de företagsrepresentanter som deltagit i den inledande intervjuundersök-ningen.
Ett stort tack till er alla!
I min projektgrupp har jag haft förmånen att få ta del av betydande nit och kompe-tens hos flera personer. Daniel Helgstedt som svarat för design och genomförande av enkätundersökningen samt strukturering av enkätresultaten, Petter Rönnborg som svarat för analys av enkätresultaten och Gabriela Schaad som svarat för be-skrivningen av utsläppsrättssystemet och sammanfattningar.
Tack till Christer Johansson på Abdera Konsult AB som erbjöd oss att använda deras Webbenkätvertyg och som också frikostigt ställt upp med teknisk hjälp i utvecklandet av enkäten.
Sist men inte minst vill jag tacka Fredrik von Malmborg och Bengt Johansson som varit våra kontaktpersoner vid Naturvårdsverket. Fredrik som med stor entusi-asm tillförde avgörande kompetens i studiens inledningsskede och Bengt som med ett kritiskt öga fick oss att höja nivån på den slutliga rapporten.
Anders Sandoff Projektledare
Innehåll
FÖRORD 3
FÖRFATTARNAS FÖRORD 5
SUMMARY 10 SAMMANFATTNING 12
Tio viktiga resultat 12
Sammanfattning av företagens klimatarbete
ur ett storleks- och sektorsperspektiv 14
Sammanfattning av klimatarbetets organisering ur ett storleks-
och sektorsperspektiv 14
Systemets effekter på företagens verksamhet
utifrån ett storleks- och sektorsperspektiv 15
1 FRÅN KLIMATHOT TILL UTSLÄPPSREDUKTION 17
1.1 Människan påverkar klimatet 17
1.2 Internationellt klimatsamarbete 18
1.2.1 EU:s åtaganden 20
1.2.2 Utsläppsrättshandeln i praktiken 21
1.3 Sveriges klimatarbete 22
1.3.1 Lagstiftning för energi, miljö och klimat 22
1.3.2 Ekonomiska styrmedel 23
1.3.3 Genomförandet av EU-direktiven 23
1.3.4 Handelssystemets införande och omfattning i Sverige 24
1.3.5 Tilldelningsprinciper 26
1.3.6 Handelssystemets andra handelsperiod och vidare utveckling 26
1.3.7 Rapportering och redovisning 27
1.4 Sveriges utsläpp av växthusgaser 27
1.5 Näringslivets roll i klimatarbetet 28
1.6 Företagens miljöarbete 29
1.6.1 Miljöledningssystem och miljöcertifiering 30
1.6.2 Miljöredovisning och miljörapport 31
2 STUDIENS SYFTE OCH CENTRALA FRÅGESTÄLLNINGAR 32
3 STUDIENS GENOMFÖRANDE 33
3.1 Enkätens utformning och struktur 33
3.2 Analyskategorier 34
3.3 Utvärdering av felkällor 35
3.3.1 Inferensfel 35
Bortfallsanalys av branscher inom energisektorn 36
Bortfallets betydelse för representativiteten på sektorsnivå 38 3.3.2 Bortfallsanalys baserad på företag och tilldelade utsläppsrätter 39 Representativitet för klassen 0 > 20 000 utsläppsrätter 40 Representativitet klassen 20 000 > 100 000 utsläppsrätter 40 Representativitet för klassen 100 000 eller fler utsläppsrätter 41 3.3.3 Bortfallsanalys baserad på företag och omsättningens storlek 41
3.3.4 Mätfel 41
3.3.5 Bearbetningsfel 41
4 REDOVISNING OCH ANALYS AV ENKÄTSVAR 41
4.1 Verksamheten och klimatarbetet 41
4.1.1 Systematiskt arbete med miljöfrågor 41
4.1.2 Miljörelaterade mål i verksamheten 41
4.1.3 Mål om reduktion av CO2-utsläpp 41
4.1.4 Mätning av utsläpp av växthusgaser 41
4.1.5 Uppskattning av indirekta utsläpp 41
4.1.6 Organisatorisk enhet som vanligtvis initierar företagets
utsläppsreducerande investeringar 41
4.2 Organisering av utsläppsrättshandeln 41
4.2.1 Resursbehov knutna till hantering av utsläppsrätter 41
4.2.2 Organisatorisk enhet med ansvar för utsläppsrätterna 41
4.2.3 Organisering av handeln med utsläppsrätter 41
4.2.4 Företagens handel med utsläppsrätter 41
4.2.5 Handelsstrategier 41
4.2.6 Joint Implementation och Clean Development Mechanisms 41
4.3 Systemets effekter på företagens verksamhet 41
4.3.1 Utsläppsreducerande åtgärder och därtill kopplade lönsamhetskriterier 41
4.3.2 Systemets påverkan på produktionskapaciteten 41
4.3.3 Utgör politiska insatser mot klimatförändringar en risk eller möjlighet? 41 4.3.4 Nuvarande tilldelnings omfattning och uppfattningar om priset 2006/200741 4.3.5 Uppfattningar om handelsperioden 2008-2012: reduktionspotential,
tilldelning, åtgärder och prisutveckling 41
Företagens troliga utsläppsminskningar
under perioden 1990 tom 2012 41
Minskning genom effektivisering av befintliga produktionsprocesser 41 Minskning genom utvecklandet och införandet av
nya produktionsprocesser 41
Tilldelning 2008-2012 41
Åtgärder för att klara utsläppsåtaganden 2008-2012 41
Prisutveckling 2008-2012 41
4.4 Omdömen om systemet 41
Framtidens utsläppsbegränsande system 41
REFERENSER 41 FÖRKORTNINGAR 41 BILAGOR 41 Bilaga 1: Individuella åtaganden enligt Annex B till Kyotoprotokollet 41
Bilaga 2: Bördefördelning inom EU 41
Bilaga 3: Tidsschema för utsläppsrätter 41
Bilaga 4: Drivkrafter bakom miljö- och hållbarhetsarbetet 41
Bilaga 5: Missivbrev 41
Till ansvarig för bolagets hantering av utsläppsrätter för koldioxid 41
Bilaga 6: Enkätfrågor 41
Summary
This report gives an overview on how companies from the Swedish Trading Sector perceive and act under the European Union Emissions Trading Scheme. The study is based on a comprehensive survey that encompasses all companies operating installations included in the Swedish Emission Trading Registry. We present the most important findings and conclusions in the ten points below.
1) The emission trading scheme has already resulted in a reduction of com-panies’ carbon dioxide emissions and will lead to further reductions in the short term. The majority of companies that have implemented emis-sion reductions are energy-producing companies. Large companies have to a larger extent already invested in emission reduction measures, whereas middle-sized and small companies more often still are in the process of planning such measures.
2) The majority of large companies and internationally operating ones al-ready have implemented an environmental management system in its op-eration. Nevertheless, it is less common for companies to set concrete ob-jectives for the reduction of carbon dioxide emissions. Almost all large companies and emission-intensive ones measure their carbon dioxide emissions whereas this is less common amongst smaller firms. It seems to be crucial that companies establish specific objectives for the reduc-tion of carbon dioxide emissions as this in many cases has resulted in emission reduction measures or concrete plans to reduce emissions. 3) Nearly four out of ten companies in the survey view that they have been
allocated sufficient emission allowances. Hence there is no need for them to take any measures during the period 2005 - 2007. However, more than half of the energy-producing companies do not have any notion whether or not they are going to have sufficient emission allowances during the period 2005 – 2007.
4) The most common strategy to handle a deficit in emission allowances is to reduce carbon dioxide emissions internally. More than half of all en-ergy-producing companies have adopted this strategy. Only one third of the companies intend to purchase emission allowances on the European carbon market in order to cover a deficit. Large companies and interna-tionally operating ones more often use a combination of several different strategies.
5) Responsibility for the administration of the emissions trading scheme is usually allocated to either company management, production or the envi-ronment department, whereas the three solutions are equally common.
Industrial companies more often allocate this responsibility to the envi-ronment department whereas mostly production department assumes re-sponsibility for the emissions trading scheme among energy-producing companies. Emission-intensive and small companies have more often al-located this responsibility to company management. In general, many different solutions can be found as to the allocation of responsibility for the emissions trading scheme and its organization.
6) Internal emission reductions are mainly achieved by development and introduction of new production processes, which even encompasses switching fuel or raw material. Moreover, more than half of the compa-nies assess that it would be possible for them to reduce CO2-emissions by
introducing new production processes. The estimated reduction potential of these companies is in average 41 percent by 2012. The number is even higher when only looking at energy-producing companies. Hence, their emission reduction potential by switching fuel is considered to be sub-stantial.
7) As a rule, company management is responsible for decisions regarding transactions on the European carbon market. Nearly half of the compa-nies have a trading strategy. The most common strategy is to cover the required emission allowances continuously according to an emission forecast. However, so far only half of the companies have actively traded in emission allowances. Twice as many companies have sold allowances than bought, which reflects the fact that only few companies expect a deficit in emission allowances during the first trading period.
8) The emission trading scheme has for the most not affected decisions on companies’ production volumes. On the other hand, predominantly in-dustrial companies state that their investment decisions are affected by the long-term price of emission allowances.
9) More than half of companies view that the political efforts to mitigate climate change represent both risks and opportunities. Expectations are that the emissions trading scheme leads to increased research and devel-opment of low-carbon techniques. Most companies do not believe that the emissions trading scheme will force companies to leave Sweden. 10) Knowledge about the project-based mechanisms Joint Implementation
(JI) and Clean Development Mechanism (CDM) is surprisingly low, even among large companies. So far only a few pioneers have participated in such projects and some more companies have shown interest in partici-pating. The idea of reducing emissions globally with the help of the pro-ject-based mechanisms has not yet gained much support.
Sammanfattning
Föreliggande rapport utgör en första utvärdering av hur företagen i den handlande sektorn hanterar och uppfattar EU:s system med utsläppsrättshandel. Studien base-ras på en totalundersökning av samtliga företag med anläggningar registrerade i det svenska registret för handel med utsläppsrätter. Studiens viktigaste resultat sam-manfattas nedan på två sätt, först i tio generella punkter, därefter utifrån företags-storlek och sektorstillhörighet 1. Diskussionen i det avslutande kapitlet (kapitel 5)
utgör en tolkning av de resultat som framkommit i studien.
Tio viktiga resultat
1) Systemet för handel med utsläppsrätter har redan lett till en minskning av företagens koldioxidutsläpp och kommer att medföra ytterligare minsk-ningar framöver. Framförallt är det företag i energisektorn (traditionella energibolag och bolag med förbränningsanläggningar) som minskningar genomförts. Granskas resultatet ur ett storleksperspektiv så ser man att det främst är de stora företagen som redan har investerat i utsläppsredu-cerande åtgärder, medan de mellanstora och små företagen oftare befin-ner sig i plabefin-neringsfasen.
2) En majoritet av stora och internationellt verksamma bolag i den handlan-de sektorn har tillgång till ett miljöledningssystem i sin verksamhet. Trots det är konkreta mål för en minskning av koldioxidutsläppen mindre vanligt förekommande bland dessa bolag.
3) Närmare fyra av tio bolag i undersökningen bedömer att de har blivit till-delade tillräckligt med utsläppsrätter och därmed inte behöver genomföra några åtgärder under första handelsperioden. Osäkerheten är dock ut-bredd, bl.a. anger mer än hälften av energisektorns företag att de inte vet huruvida de kommer att ha ett underskott av utsläppsrätter eller ej under första handelsperioden.
4) Den allra vanligaste strategin för att hantera ett underskott av utsläppsrät-ter är genom en inutsläppsrät-tern minskning av koldioxidutsläppen. Mer än hälften av företagen i energisektorn använder denna strategi. Endast en tredjedel av företagen avser att täcka sina underskott genom att handla på den eu-ropeiska koldioxidmarknaden. Stora samt internationellt verksamma fö-retag använder sig ofta av en kombination av flera olika tillvägagångs-sätt.
1
5) Ansvaret för företagets administration av systemet med utsläppsrätter placeras i ungefär lika stor utsträckning hos företagsledningen, produk-tionen som hos miljöavdelningen. Företagen i industrisektorn (bestående av företag med verksamhet inom: raffinaderi, järn och stål, mineralindu-stri samt massa och papper) placerar oftare ansvaret hos en miljöavdel-ning, medan det bland energisektorns företag mestadels ingår i produk-tionens uppgifter. Utsläppsintensiva företag samt mindre företag har ofta-re förlagt ansvaofta-ret till föofta-retagsledningen. Överlag finns det många olika lösningar hur ansvaret fördelas och arbetet med utsläppsrätterna organi-seras på företagen.
6) Interna utsläppsminskningar åstadkoms huvudsakligen genom utveckling och införande av nya produktionsprocesser, vilket även omfattar byte av bränsle eller råvaror. Mer än hälften av företagen uppskattar dessutom att de, med hjälp av nya produktionsprocesser, skall kunna minska koldiox-idutsläppen.
7) I regel svarar företagsledningen för beslut avseende transaktioner på kol-dioxidmarknaden. Knappt hälften av företagen har en strategi för hur man avser bedriva sin handel. Bland de företag som anger en handelsstra-tegi är det vanligast att behovet av utsläppsrätter täcks löpande enligt en utsläppsprognos. Vid enkättidpunkten (april/maj 2006) hade enbart hälf-ten av företagen aktivt handlat med utsläppsrätter. Att det är dubbelt så stor andel som har sålt utsläppsrätter än som har köpt, torde förklaras av att det är få företag som förväntar sig ett underskott på utsläppsrätter un-der den första handelsperioden.
8) Systemet för handel med utsläppsrätter har för det mesta inte haft någon effekt på beslut angående bolagens produktionsvolymer. Däremot anger främst indu-striföretagen att deras investeringsbeslut påverkas väsentligt av det långsiktiga priset på utsläppsrätterna.
9) Mer än hälften av företagen anser att de politiska insatserna mot den glo-bala klimatförändringen innebär både risker och möjligheter. Förvänt-ningen är att systemet leder till minskade koldioxidutsläpp och större satsningar på forskning och utveckling av koldioxidsnål teknik. De flesta av respondenterna tror inte att systemet för handel med utsläppsrätter kommer att tvinga bort företag från Sverige.
10) Kännedomen om de projektbaserade mekanismerna Joint Implementation (JI) och Clean Development Mechanism (CDM) är förvånande låg, även bland stora företag. Några enstaka pionjärer har hittills deltagit, och en-dast ett fåtal ytterligare företag har visat intresse för JI och CDM. Idén om en global minskning av utsläppen med hjälp av de projektbaserade mekanismerna har således ännu inte fått något större genomslag.
Sammanfattning av företagens klimatarbete ur ett storleks- och sektorsperspektiv
Ett systematiskt arbete med miljöfrågor, främst i form av ett miljöledningssystem, är mest förekommande bland stora företag. Även detaljerade miljömål och konkre-ta mål för utsläppsreduktion av CO2 är betydligt vanligare hos stora företag än hos
små och mellanstora. Trots det har mer än hälften av de mindre företagen detalje-rade miljömål. Överlag är det dubbelt så vanligt att företag har detaljedetalje-rade miljö-mål än konkreta minskningsmiljö-mål för CO2. Avslutningsvis kan sägas att något fler
industriföretag än företag i energisektorn har infört ett miljöledningssystem samt har satt upp konkreta mål för minskning av CO2-utsläpp.
Sammanfattning av klimatarbetets
organisering ur ett storleks- och sektorsperspektiv
Undersökningen visar att det finns många tänkbara lösningar på hur klimatarbetet organiseras inom företagen. Den för det enskilda företaget optimala lösningen beror givetvis på olika faktorer såsom verksamhetsinriktning, storlek, organisa-tionsstruktur mm. Utifrån en storleksindelning finns det tydliga skillnader vem som ansvarar för systemet med utsläppsrätterna. Stora företag ger oftast ansvaret till miljöavdelningen. Hos mellanstora företag är det vanligast att produktionen ansva-rar, medan det oftast är företagsledningen som har ansvaret hos små företag. Indu-strisektorns företag ger främst miljöavdelningen ansvaret, vilket skiljer sig från företagen i energisektorn som oftast förlägger det till produktionsavdelningen. Initiativ till investeringar i utsläppsreducerande åtgärder utgår främst ifrån före-tagsledningen hos små och mellanstora företag. Bland stora företag är det i stället produktionen som tar flest initiativ. Beslut kring själva handeln med utsläppsrätter fattas främst av företagsledningen. Särskilt tydligt framstår det bland industrisek-torns företag. Oavsett storlek och sektor är ansvaret för de finansiella besluten kring utsläppsrätter i större omfattning koncentrerat hos företagsledningen än vad det operativa ansvaret är.
Vad gäller strategier för att hantera eventuella underskott har betydligt fler energiföretag än industriföretag (52 respektive 27 procent) angett att de kommer att hantera underskott genom en intern minskning av CO2-utsläpp. Sett ur ett
storleks-perspektiv avser mindre företag i större utsträckning hantera brister genom att minska utsläpp. Det kan utläsas att det finns störst utrymme att använda denna strategi bland energiföretagen. Av de stora företagen anger en tredjedel att eventu-ella underskott kommer att täckas genom en intern omfördelning av utsläppsrätter mellan anläggningar. Betydligt fler av företagen i industrisektorn än i energisektorn tänker använda sig av denna möjlighet. Endast tre av tio företag tänker anskaffa utsläppsrätter på den europeiska CO2-marknaden för att täcka ett eventuellt
under-skott. Medelstora och små företag har angivit detta svar i något större utsträckning än stora företag.
Deltagandet i själva handeln med utsläppsrätter har varit lågt. På grund av den snävare tilldelningen till energisektorn är det föga förvånande att andelen företag i industrisektorn som sålt utsläppsrätter är större än andelen i energisektorn.
Gene-rellt är stora och mellanstora företag något mer aktiva på CO2-marknaden än små
företag.
Systemets effekter på företagens verksamhet utifrån ett storleks- och sektorsperspektiv
Nästan hälften av de stora företagen, har som en konsekvens av systemets införan-de, redan genomfört åtgärder för utsläppsminskningar i de utsläppspliktiga anlägg-ningarna. Motsvarande siffra för medelstora och små företag ligger kring 25 pro-cent. Däremot planerar nästan hälften av de medelstora och små företagen att genomföra utsläppsminskande åtgärder. Drygt 30 procent av företagen anger att de inte planerar några utsläppsreducerande åtgärder. Betydligt fler företag i energisek-torn än i industrisekenergisek-torn har redan genomfört utsläppsminskningar.
Oavsett företagsstorlek är utveckling och införandet av nya produktionsproces-ser, inklusive byte av bränsle/råvaror det vanligaste tänkta tillvägagångssättet för att huvudsakligen reducera företagens CO2-utsläpp. Cirka hälften av
respondenter-na angav detta alterrespondenter-nativ. En något större andel företag i energisektorn än i indu-strisektorn har angivit detta svar (61 respektive 45 procent). En något större andel av industrisektorns företag än energisektorns avser minska sina CO2-utsläpp genom
en effektivisering av befintliga produktionsprocesser (23 respektive 16 procent). Över 90 procent av företagen svarade ”nej” på frågan om systemet med ut-släppsrätter leder till att företaget undvikit att genomföra eller skjutit upp kapaci-tetshöjande investeringar i Sverige. Av de företag som svarade ”ja” är sju stycken från industrisektorn och endast två är från energisektorn. Det kan även konstateras att beslut angående produktionsvolymer har påverkats mycket lite av systemet för handel med utsläppsrätter.
Angående investeringar anger hela 43 procent av industrisektorföretagen och 19 procent av energisektorföretagen att det långsiktiga priset på utsläppsrätter är mycket viktigt för deras beslut kring investeringar i Sverige. Det nämns även att investeringsplanerna i hög grad styrs av hur elpriset påverkas av den långsiktiga utvecklingen av priset på utsläppsrätter.
Ungefär var femte respondent i industri- som i energisektorn väntar sig en brist på marknaden för utsläppsrätter vid utgången av nuvarande handelsperiod. Hela 45 procent av industrisektorns företag förutser dock inte någon brist medan motsvara-de anmotsvara-del för energisektorn är 25 procent. Osäkerheten i frågan är dock betydanmotsvara-de, 35 procent i industrisektorn och 50 procent i energisektorn saknar en uppfattning om troligt utfall.
1 Från klimathot
till utsläppsreduktion
I denna studie redovisas erfarenheter från svenska företag som berörs av systemet för handel med utsläppsrätter. För att ge dessa erfarenheter rättvisa är det på sin plats att återge några av de utgångspunkter som ligger till grund för denna del av de tillståndspliktiga företagens verksamhet. Även om själva systemet endast är ett knappt ett och ett halvt år gammalt när studien genomförs så har det föregåtts av mycket arbete; internationellt, inom EU, i svenska myndigheter och departement och naturligtvis i företagen själva. I detta inledande kapitel ger vi en kortfattad bakgrund till dagens system för handel med utsläppsrätter och det arbete med att reducera utsläpp av växthusgaser som bedrivs i företagen. Inledningsvis i kapitlets första avsnitt presenteras problemets art. Därefter ges i avsnitt två en beskrivning av de internationella ansträngningar som gjorts för att minska detsamma. I kapitlets tredje avsnitt vänder vi blicken mot Sverige och det arbete som bedrivits för att utveckla ett svenskt deltagande i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Då själva grundidén med systemet är att låta marknadskrafterna vara det som driver reduktionen av utsläppen, läggs ett stort ansvar för klimatarbetet på företagen. I det fjärde avsnittet ges en översikt över hur stora utsläppen av CO2 är från olika
bran-scher och därigenom erhålls en fingervisning om den betydelse olika branbran-scher har för det svenska klimatarbetet. Då det är i företagen som besluten fattas avseende vilka åtgärder som skall genomföras, så har kunskap om företagens klimat- och miljöarbete en mycket viktig roll att fylla. I kapitlets två sista avsnitt ges därför en introduktion till företagens betydelse för svenskt klimatarbete och företagens orga-nisering av miljöarbetet.
1.1 Människan påverkar klimatet
Växthuseffekten är ett av de största hoten som mänskligheten just nu står inför. Människans utsläpp av växthusgaser bidrar till att temperaturen på jorden ökar vilket kan orsaka klimatförändringar med katastrofala följder. Det krävs världsom-spännande insatser och kraftiga åtaganden för att förhindra att människans påver-kan på klimatet resulterar i en farlig störning av klimatsystemet.
De flesta är överens om att klimatet håller på att förändras delvis på grund av att koldioxid och andra växthusgaser som metan, lustgas och fluorerade gaser släpps ut i atmosfären i allt större utsträckning. En ökande koncentration av växt-husgaser i atmosfären innebär att mer värme hålls kvar nära jordytan och därmed stiger jordens medeltemperatur. Utsläppen av koldioxid svarar för den största in-verkan på den förstärkta växthuseffekten, främst genom den allt större användning-en av fossila bränslanvändning-en. Transport, industri och uppvärmning av bostäder anses vara de största utsläppskällorna 2. Den senaste rapporten från FN:s världsmeterologiska organisation WMO som kom ut i mars 2006 upplyste om att halten av koldioxid
2
fortsätter att öka och inte visar några tecken på att plana ut 3. 1990-talet har varit det varmaste decenniet sedan mätningarna påbörjats 4. Jordens medeltemperatur
har ökat med 0,6° C sedan slutet av 1800-talet och prognosen är att ökningen fort-sätter med mellan 1,4° C och 5,8° C fram till år 2100. Följderna kan bland annat bli stigande havsyta, kraftiga orkaner, fler översvämningar eller extrem torka. Under senare tid har ökningen av extrema väderfenomen varit särskilt utpräglad och en samlad bedömning ger vid handen att de inte längre enbart kan förklaras som slumpmässiga. De betraktas som ett tecken på att en klimatförändring redan är på gång 5.
Klimatförändringen är ett globalt miljöproblem som hänger ihop med flera andra uppgifter som vår generation ställs inför såsom fattigdom, ekonomisk ut-veckling och befolkningstillväxt. Åtgärderna mot växthuseffekten får inte hota jordens livsmedelsproduktion eller förutsättningarna för en hållbar ekonomisk utveckling. Länder i snabb tillväxt som Kina och Indien med ökande användning av fossila bränslen måste erbjudas alternativa vägar för att täcka sitt energibehov. Den stora utmaningen ligger i att stabilisera halten av växthusgaser på en nivå som hejdar människans påverkan på klimatsystemet. FN:s klimatpanel IPCC pekar på att en temperaturökning över 2° C kan medföra påtagliga klimatförändringar. För att inte överskrida två-graders målet måste halten av växthusgaserna stabiliseras på högst 550 ppm 6 vilket innebär att industriländerna bör minska sina utsläpp mellan
60-80 procent fram till 2050 7. Utsläppsminskningarna kan åstadkommas genom ökad energieffektivitet, en successiv övergång från fossila bränslen till förnybara energikällor som biobränsle, sol- och vindkraft, och bättre hushållning med ener-gin. Även utvecklingen av nya tekniker inom industri och transport kan medföra stora förbättringar.
1.2 Internationellt klimatsamarbete
Efter att hotet om klimatförändringar uppmärksammades av meteorologer grunda-des den internationella klimatpanelen IPCC år 1988 för att samla kunskaper om den förstärkta växthuseffekten. IPCC:s insatser ledde till att FN utarbetade en ram-konvention om klimatförändringar, UNFCCC 8. Den trädde i kraft 1994 och har
undertecknats av 189 länder. Konventionens huvudsyfte är att stabilisera halten av växthusgaser 9 i atmosfären på en nivå som inte medför en allvarlig störning av
klimatsystemet. Industriländerna har åtagit sig att årligen rapportera sina utsläpp av växthusgaser samt att ställa upp en nationell plan för att begränsa klimatpåver-kan10. År 1997 lyckades parterna efter intensiva förhandlingar i Kyoto enas om ett
3
WMO, Greenhouse Gas Bulletin, No. 1:14 March 2006
4
www.wmo.ch/web/Press/Press644.html
5
unfccc.int/essential_background/feeling_the_heat/items/2904.php
6
En stabilisering på 550 ppm (parts per million) bedöms dock av allt fler forskare inte räcka för att förhindra en temperaturökning över 2°C.
7
Europeiska Unionens Råd, möte 2547. Pressmeddelande Miljö (Bryssel 10/03/2005).
8
United Nations Framework Convention on Climate Change
9
Främst koldioxid (CO2), men även metan (CH4), lustgas (N2O) och fluorerade gaser (HFC, PFC och
SF6).
10
protokoll som fastslår bindande regler för utsläppen av växthusgaser samt upptag-ning och lagring av koldioxid. Detta Kyotoprotokoll 11 anses vara ett betydelsefullt
steg för att uppnå klimatkonventionens syfte, då det medför bindande åtaganden för de stora industrinationerna att minska sina utsläpp enligt individuella mål. De sam-manlagda åtagandena innebär att utsläppen av växthusgaser i dessa länder skall minska med minst 5 procent under den första perioden 2008-2012 jämfört med 1990 års nivå 12. Protokollet trädde i kraft i februari 2005 och har för närvarande
undertecknats av 163 nationer 13. Av dessa har hela EU samt 12 ytterligare nationer
fastlagda minskningsmål 14. Det faktum att USA och Australien inte har ratificerat protokollet anses försvaga dess slagkraft avsevärt. Utvecklingsländer har inga kon-kreta åtaganden men kan medverka i utsläppsreducerande åtgärder genom den så kallade mekanismen för ren utveckling, en av Kyotoprotokollets flexibla mekanis-mer.
Utsläppsminskningar kan åstadkommas genom inhemska åtgärder som exem-pelvis investeringar i miljövänlig teknologi och byte till förnybara energikällor, eller genom de flexibla mekanismerna som syftar på ett förstärkt internationellt samarbete och mer kostnadseffektiva utsläppsminskningar. De flexibla mekanis-merna är handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementa-tion – JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanisms – CDM). De två sistnämnda kallas också för projektbaserade mekanismer. Idén är att det ger samma nytta för miljön oberoende av var utsläppen minskar, medan kost-naderna för en reduktion kan variera betydligt från region till region. Den interna-tionella handeln med utsläppsrätter (International Emission Trading – IET) träder i kraft 2008 när Kyotos första åtagandeperiod börjar. Då kommer varje deltagande land att tilldelas utsläppsenheter (Assigned Amount Units – AAUs) som täcker landets tillåtna utsläpp för den aktuella perioden. En utsläppsenhet motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter 15. Utsläppsenheterna kan säljas eller köpas på den
inter-nationella marknaden allt efter deltagarens behov. Europa införde dock ett regi-onalt handelssystem (EU-ETS) redan i januari 2005. De flexibla mekanismerna avser att ge kostnadseffektiva alternativ till att genomföra nationella utsläpps-minskningar genom att erbjuda möjligheten till handel med utsläppsrätter eller investeringar i projekt som syftar till utsläppsreduktioner i andra regioner. Gemen-samt genomförande (JI) innebär att industriländer kan göra utsläppsminskande åtgärder i andra länder med ett fast åtagande enligt Kyotoprotokollet och tillgodo-göra sig utsläppskrediter för att uppfylla sina egna åtaganden. Utsläppskrediterna kallas Emission Reduction Unit (ERU) och får användas från 2008. Mekanismen för ren utveckling (CDM) har samma syfte som JI-projekt men de genomförs i länder utan utsläppstak, dvs. mestadels i utvecklingsländer. Investerarlandet får utsläppskrediter, så kallade Certified Emission Reduction Units (CER) som kan användas för att uppfylla sina egna åtaganden.16 CDM-projekt skall även bidra till
11
Texten finns på: //unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/1678.php
12
Se Bilaga 1 för individuella åtaganden.
13
unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/2830.php
14
För detaljerade uppgifter se unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/3145.php
15
Det motsvarar förbränning av ca 370 liter eldningsolja, 420 liter bensin eller 400kg kol.
16
tekniköverföring samt till hållbar utveckling i värdlandet. Utsläppsminskningar från CDM-projekt kan användas redan nu. Investeringar i de projektbaserade me-kanismerna kan göras direkt eller genom fonder som exempelvis Världsbanken förvaltar.
I och med Marrakech-överenskommelsen 2001 enades parterna om mer detalje-rade regler för Kyotoprotokollet och dess fortsatta genomförande. Överenskom-melsen undertecknades vid ett möte i Montreal i december 2005 och parterna kom överens att samtal skulle påbörjas för att slå fast en klimatstrategi för den mer av-lägsna framtiden 17.
1.2.1 EU:s åtaganden
Under senare år har den Europeiska unionen blivit drivkraften bakom de interna-tionella klimatförhandlingarna. År 2002 utgjorde de europeiska utsläppen av koldi-oxid cirka 15 procent av de globala utsläppen 18. EU har åtagit sig att minska sina
utsläpp av växthusgaser med 8 procent fram till 2012 jämfört med 1990 års nivå 19.
EU-länderna har kommit överens om en intern fördelning av minskningen 20 som
bland annat tar hänsyn till ländernas industristruktur, energiförsörjning och utsläpp per capita 21. EU har påbörjat ett gemensamt klimathandlingsprogram, European
Climate Change Programme (ECCP) 22, som består av en rad styrmedel som syftar
till att komma tillrätta med klimatproblemet. I oktober 2003 antog EU ett direktiv som reglerar handeln med utsläppsrätter inom unionen 23. Handelssystemet omfat-tar cirka 11 500 anläggningar från energisektorn och vissa energiintensiva industri-grenar. Anläggningarna som berörs under första handelsperioden 2005-2007 är förbrännings- och fjärrvärmeanläggningar med en kapacitet över 20 MW, mineral-oljeraffinaderier, koksverk, anläggningar för produktion eller bearbetning av järn, stål, glas, keramik och cement samt anläggningar för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa. Kollektivt kallas dessa även för den ”handlande sektorn”. Alla medlemsländer sätter upp ett nationellt register där alla transaktioner förtecknas. De nationella registren är anslutna till varandra och till ett centralt EU-register (CITL) 24. Förutom företagen från den handlande sektorn kan även andra företag,
organisationer eller privatpersoner delta i handeln, förutsatt att de har ett konto i ett av de nationella registren 25. Inom det Europeiska handelssystemet benämns ut-släppsrätterna European Union Allowances (EUA). Dessa enheter är konverterade AAU-enheter och kan bara användas inom EU.
17
www.stem.se
18
United Nations Statistics Division (2005
19
De nya medlemsländerna (utom Malta och Cypern) har egna minskningsmål mellan 6-8 procent
20
Se Bilaga 2 för individuella åtaganden
21
För europeisk statistik se: epp.eurostat.ec.europa.eu
22
ec.europa.eu/environment/climat/eccp.htm
23
Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2003/87/EG
24
www.europeanclimateexchange.com
25
I oktober 2004 tillkom EU:s länkdirektiv 26 som binder samman det europeiska handelssystemet med Kyotoprotokollets regler och de flexibla mekanismerna. Det-ta gjorde det möjligt för parterna att även utnyttja de flexibla mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden. Medlemsländerna bör dock sätta en gräns för användning-en av de flexibla mekanismerna, vilka främst är användning-en kompletterande åtgärd utöver de inhemska satsningarna. Alla EU-länder lämnade in en plan för fördelning av ut-släppsrätter för handelsperioden 2005-2007 och i februari 2005 delades de första utsläppsrätterna ut till den handlande sektorn. Huvuddelen av utsläppsrätterna de-lades ut gratis fast det är tillåtet att auktionera ut en mindre del enligt EU-direktivet om utsläppshandel. Handel med utsläppsrätter kan bedrivas genom en av de existe-rande börserna 27, via mäklare, bilateralt, dvs. direkt mellan företag, eller även
företagsinternt.
Handelssystemet gäller enbart utsläpp av koldioxid och det beräknas att ca 50 procent av alla koldioxidutsläpp inom EU omfattas av handelssystemet. Handeln med utsläppsrätter anses av EU vara ett viktigt verktyg för att uppnå överenskomna åtaganden enligt Kyotoprotokollet med minsta möjliga negativa påverkan på den ekonomiska utvecklingen 28 .
1.2.2 Utsläppsrättshandeln i praktiken
Handeln med utsläppsrätter bygger på att EU-kommissionen sätter ett tak för de totala utsläppen inom unionen under en viss period. Därefter delas utsläppsrätter motsvarande taket ut till anläggningarna från den handlande sektorn. Utsläppsrätter fördelas till anläggningarna bland annat med hänsyn till deras historiska utsläpp och förutsättningar för att reducera utsläppen. Principen är att det tilldelas färre utsläppsrätter än företagens efterfrågan. På det viset sätter handelssystemet ett pris på rätten att släppa ut koldioxid. Den totala tilldelningen av utsläppsrätter inom EU har stor inverkan på priset på utsläppsrätter men det påverkas även av råvaru- och bränslepriser samt ekonomisk tillväxt 29. Systemet utnyttjar att kostnaderna för att
minska utsläpp varierar mellan olika företag och länder. Företag som har höga kostnader för att åstadkomma utsläppsminskningar kan köpa utsläppsrätter av före-tag med lägre kostnader. Handeln med utsläppsrätter stimulerar därmed föreföre-tag att vidta åtgärder för att minska sina utsläpp om det kostar mindre än att köpa motsva-rande utsläppsrätter. Priset på utsläppsrätter borde därför vara betydelsefullt för företagen när det handlar om att fatta beslut om utsläppsminskande åtgärder 30.
Kostnadseffektiviteten förstärks ytterligare då det kan antas att de billigaste åtgär-derna genomförs först.
26
Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2004/101/EG
27
Störst är Europan Climate Exchange (ECX). Viktiga är även Nord Pool , EEX och Powernext
28
www.stem.se
29
Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2005) Handel med utsläppsrätter
30
1.3 Sveriges klimatarbete
Enligt EU:s bördefördelning får Sverige öka sina utsläpp av växthusgaser med högst 4 procent fram till perioden 2008-2012 jämfört med utsläppen år 1990, vilket avspeglar att Sverige har ett något bättre utgångsläge än många andra Europeiska länder som mycket starkare är beroende av fossila bränslen 31. Sveriges regering
har dock satt upp ett skärpt mål i sin klimatstrategi, där de genomsnittliga utsläppen för perioden 2008-2012 i stället skall minska med 4 procent. Detta mål skall dess-utom uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller genom användning av flexibla mekanismer. Sveriges regering har satt målet att utsläppen av växthusgaser år 2020 skall ligga 25 procent under 1990-års nivå 32. Sveriges oljeberoende skall dessutom brytas på lång sikt. Sveriges regering vill ta sitt internationella ansvar och visa att ekonomisk tillväxt kan gå hand i hand med minskande utsläpp av växthus-gaser 33.
1.3.1 Lagstiftning för energi, miljö och klimat
Redan 1997 antog Riksdagen en proposition om en uthållig energiförsörjning som fastställde omställningen av energisystemen och principerna för det fortsatta miljö- och klimatarbetet. Omställningen innebär att landets elförsörjning skall tryggas. I propositionen betonas vikten av en energipolitik som skapar goda villkor för en effektiv och hållbar energianvändning, en kostnadseffektiv svensk energiförsörj-ning med låg påverkan på hälsa, miljö och klimat samt skapar gynnsammare förut-sättningar för omställning till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Sverige är idag ledande inom EU på utveckling av hållbara energisystem baserad på biobränsle. Dessutom hör Sverige till ett av de fåtal länder med växande ekonomier som har något lägre utsläpp i början av 2000-talet jämfört med 1990 34.
Ett centralt verktyg för att omsätta miljöpolitiska grundregler till praktiska åt-gärder är miljöbalken (MB) som trädde i kraft 1999. Miljöbalken bygger på försik-tighetsprincipen, grundregeln att förorenaren betalar, samt att bästa möjliga teknik skall användas vid yrkesmässig verksamhet. Hänsynsregeln om resurshushållning föreskriver dessutom att verksamhetsutövare skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återvinning 35.
År 2001 antog Riksdagen miljömålspropositionen (2000/01:133) som ligger till grund för miljöarbetet i Sverige. Begränsad klimatpåverkan är ett av 15 miljökvali-tetsmål som fastställdes i samband med antagandet av propositionen. En vägledan-de strategi för att uppnå vägledan-dessa mål syftar till att minska miljöpåverkan från energi-sektorn. Fokus ligger på kostnadseffektiva åtgärder som effektiviserar användning-en av användning-energi samt främjar användninganvändning-en av ny teknik med goda miljöeganvändning-enskaper 36.
Under 2002 antogs en klimatpolitisk proposition (2001/02:55) som lade fram en svensk klimatstrategi, vilket samtidigt innebar att Riksdagen godkände
31
Det kan tilläggas att Sverige även har god tillgång till vattenkraft.
32
Regeringens proposition 2005/06:184, Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan
33 www.naturvardsverket.se/index_klimat.php3?main=/dokument/klimat/1410.shtml 34 epp.eurostat.ec.europa.eu 35 www.naturvardsverket.se/index.php3?main=/dokument/teknik/energi/energi.htm 36 www.naturvardsverket.se/index.php3?main=/dokument/teknik/energi/energi.htm
tokollet. Samma år tillkom även en ny energiproposition (2001/02:143). Däri pre-senteras en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn. De stora målen som framgår av propositionen är en mer effektiv energianvändning samt att skapa ett samhälle som bygger på förnybar energi. I det senaste klimatpolitiska beslutet (2005/06:172) bekräftades klimatmålen och åtgärderna som nämnts inledningsvis under 1.3. Dessutom skall målen kontinuerligt följas upp vid kontrollstationer vart femte år.
1.3.2 Ekonomiska styrmedel
Sverige använder sig av en rad ekonomiska styrmedel för att nå de uppsatta målen om minskad klimatpåverkan och en ökad andel förnybar energi. Traditionellt sett har skatter och avgifter varit det mest betydelsefulla styrmedlet för att påverka utvecklingen inom energiområdet. Ett exempel är koldioxidskatten som införts på grund av energiproduktionens påverkan på miljö och klimat. Ett annat styrmedel som varit vanligt förekommande är investeringsstöd, vilket har använts i många sammanhang t.ex. vid etablering av vindkraftanläggningar. Under senare tid har dock marknadsbaserade styrmedel väckt ett allt större intresse, en anledning är att de generellt anses vara mer kostnadseffektiva (Prop 2001/02:143). År 2003 intro-ducerades det marknadsbaserade styrmedlet el-certifikat vilket innebar att man införde kvoter över andelen förnybar energi som marknadens aktörer måste uppfyl-la. Det senaste exemplet på marknadsbaserade styrmedel är EU:s handel med ut-släppsrätter som bygger på att det sätts ett tak för de totala utsläppen av växthusga-ser. De har gemensamt att resultaten redan är givna när styrmedlen införs, medan det är marknadens aktörer som bestämmer vilka åtgärder som genomförs för att nå resultaten 37. I och med införandet av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer finns det nu även klimatpolitiska styrmedel på internationell nivå.
1.3.3 Genomförandet av EU-direktiven
Hittills har Riksdagen antagit fyra propositioner om utsläppshandel som regeringen tagit fram med utgångspunkt i betänkanden som har utarbetats av den parlamenta-riska FlexMex2-delegationen. Den första propositionen ”Riktlinjer för genomfö-rande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusga-ser” (2003/04:31) angav riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lag-stiftning. I och med att propositionen ”Handel med utsläppsrätter” (2003/04:132), som innehöll förslag till lag om utsläpp med koldioxid, antogs kunde handelssy-stemet för utsläppsrätter för handelsperioden 2005-2007 påbörjas. Det avslutande steget i genomförandet av utsläppshandelsdirektivet i svensk lagstiftning utgjorde propositionen ”Handel med utsläppsrätter II” (2004/05:18) som trädde i kraft den 1 januari 2005. I förordningen om handel med utsläppsrätter (2004:1205) finns dess-utom tilldelningsprinciperna i den nationella fördelningsplanen för den första han-delsperioden. Införandet av handelssystemet präglades av en mycket stor tidspress och begränsad tillgång på klara riktlinjer, vilket försvårade myndigheternas arbete.
37
I ett andra skede behandlades länkdirektivets tillämpning i svensk rätt samt riktlinjerna för handelssystemets omfattning och tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012 i propositionen ”Utvecklad utsläppshandel för minskad kli-matpåverkan” (2005/06:184). I och med att lagändringarna i den senaste proposi-tionen började gälla den 1 juli 2006 blev det också möjligt för företagen att använ-da sig av de projektbaserade mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden. Ener-gimyndigheten, vilken är den officiella projektmyndigheten i Sverige, har uppdra-get att auktorisera företag och organisationer som vill delta i CDM- och JI-projekt. Samtidigt har Sverige genom Energimyndigheten påbörjat ett eget internationellt klimatinvesteringsprogram (SICLIP) som omfattar investeringar i CDM- och JI-projekt 38. För närvarande finns det samarbeten som syftar till
energieffektivise-ringar och bränslebyten med länder i Baltikum, samt med Rumänien, Brasilien och Indien.
1.3.4 Handelssystemets införande och omfattning i Sverige
Deltagandet i handelssystemet är bindande för alla anläggningar som omfattas enligt bestämmelserna i Lagen om utsläpp av koldioxid (2004:656) samt i förord-ningen om utsläpp av koldioxid (2004:657). Införandet av handelssystemet har varit påfrestande för många företag då det innebar att på kort tid sätta sig in i och anpassa företags verksamhet till ett omfattande regelverk samt att hantera kraven på mätning och administration. Företagen som omfattas av handelssystemet måste först ansöka om ett särskilt tillstånd att släppa ut koldioxid för att få bedriva verk-samhet. Ansökan om tillstånd ställs till länsstyrelsen. I ansökan skall anges hur företaget övervakar sina koldioxidutsläpp, vilket inte är helt trivialt. Det krävs olika övervakningsnivåer beroende på typ av verksamhet och storlek på utsläpp 39. An-sökan beviljas om företaget uppfyller kraven på kontroll, övervakning och rappor-tering av koldioxidutsläpp. Företagen skall vidare ställa en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter till Naturvårdsverket. Beslut om tilldelning har beretts av Rådet för utsläppsrätter, bestående av representanter för Naturvårdsverket, Energimyn-digheten och Verket för Näringslivsutveckling (NUTEK). Tilldelningen har base-rats på företagens uppgifter samt tilldelningsreglerna i förordningen om utsläpp av koldioxid. De svenska företagen erhåller samtliga utsläppsrätter gratis. Respektive företags tilldelning av utsläppsrätter krediteras deltagarnas konto i det svenska utsläppsrättssystem SUS, en databas som möjliggör att kontoinnehavaren kan ad-ministrera sina utsläppsrätter själv.
I Sverige omfattas cirka 720 anläggningar av EU:s utsläppshandel. De flesta är förbränningsanläggningar. Nedan redovisas hur anläggningarna är fördelade på olika sektorer. El- och fjärrvärmeanläggningar svarar för den största andelen an-läggningar inom handelssystemet.
38
Mer om flexibla mekanismer och SICLIP finns på www.stem.se
39
Figur 1 Fördelning av utsläppspliktiga anläggningar
Källa: Naturvårdsverket
Sammanlagt tilldelas anläggningarna under den första perioden 2005-2007 ut-släppsrätter motsvarande cirka 22,6 miljoner ton koldioxid per år. För nya deltaga-re som tillkommer under den första handelsperioden finns en särskild deltaga-reservpott på 2,4 miljoner ton. Det är dock bara ett mindre antal anläggningar som delar på hu-vuddelen av de tilldelade utsläppsrätterna. De 40 anläggningar med störst tilldel-ning svarar för nästan 80 procent av utsläppsrätterna. De största utsläppskällorna finns inom järn- och stålindustri, cementindustri och mineraloljeraffinaderier. Indu-strisektorn står för en förhållandevis stor andel av utsläppen i Sverige, medan ener-gisektorn är dominerande i ett flertal andra europeiska länder.
Figur 2 Branschvis tilldelning av utsläppsrätter 2005-2007
Källa: Naturvårdsverket
Sverige står för ungefär fem procent av alla anläggningar som ingår i handelssy-stemet och har tilldelats cirka en procent av den totala europeiska fördelningen 40.
40
1.3.5 Tilldelningsprinciper
Under den första handelsperioden (2005-2007) grundas tilldelningen av utsläpps-rätter till befintliga anläggningar på de genomsnittliga historiska utsläppen under perioden 1998-2001. Denna fyraårsperiod valdes för att utjämna variationer mellan olika år beroende på konjunktur- och väderförhållanden. 2001 ansågs också vara det senaste år då tillförlitliga data stod till förfogande. Industrisektorn har tilldelats utsläppsrätter motsvarande omfattningen av deras historiska utsläpp. 41 För
tilldel-ning till el- och fjärrvärmeanläggtilldel-ningar har en nedskaltilldel-ningsfaktor på 0,8 använts. Anledningen är dels att den konkurrensutsatta industrin värnas samt att det anses finnas mer utrymme för förbättringar inom energisektorn. Det uppskattas att den handlande sektorn orsakar cirka 38 procent av alla svenska växthusgasutsläpp år 2010 42.
För råvarubaserade utsläpp som uppkommer vid exempelvis malmbaserad stål-produktion och cementtillverkning grundades tilldelningen på prognostiserad pro-duktion för åren 2005-2007. Vid fördelning av utsläppsrätter till nya anläggningar baseras tilldelning på riktmärken eller på bästa möjliga teknik.
1.3.6 Handelssystemets andra handelsperiod och vidare utveckling
Den nationella fördelningsplanen för handelsperioden 2008-2012 skulle ha lämnats in till EU-kommissionen i slutet av juni 2006. I planen redovisas den totala mäng-den utsläppsrätter som skall fördelas samt vilka anläggningar som ingår i mäng-den hand-lande sektorn. Under handelssystemets andra period kommer enligt förslaget i den svenska fördelningsplanen i genomsnitt utsläppsrätter motsvarande cirka 25 miljo-ner ton koldioxid per år att tilldelas svenska anläggningar. Ökningen orsakas av att flera typer av förbränningsanläggningar kommer att omfattas av utsläppshandelssy-stemet. Tilldelning av utsläppsrätter till företagen kommer att vara kostnadsfri även i nästa handelsperiod. Fördelningsprinciperna är huvudsakligen samma som under innevarande handelsperiod. Befintliga anläggningar inom el- och fjärrvärme-sektorn kommer dock att få en mer restriktiv tilldelning än i innevarande period på grund av sin potential att minska utsläppen av växthusgaser. Planen anger även att företagen får tillgodogöra sig utsläppsminskningar från Kyotoprotokollets projekt-baserade mekanismer CDM och JI motsvarande högst 20 procent av Sveriges totala antal utsläppsrätter.
Sverige ställer sig positivt till att handelssystemet utvidgas längre fram för att omfatta ytterligare växthusgaser och sektorer. Enligt FlexMex2-utredningen bör regeringen verka för att transport- och aluminiumsektorn inkluderas i handelssy-stemet 43. Sverige vill också arbeta för en ökad harmonisering inom EU av han-
41
En närmare redogörelse över vilka branscher som ingår i industri- respektive energisektorn återfinns i avsnitt 3.3.1.
42
Prop. 2005/06:184, sida 90
43
delssystemets omfattning och tilldelning, samt av systemen för övervakning, rap-portering och verifiering, detta för att öka handelssystemets legitimitet och undvika snedvridning av konkurrensen (ibid). I november 2006 har EU-kommissionen pub-licerat en agenda för en översyn av handelssystemet. Bland annat kommer kom-missionen at göra ett förslag på hur flyget kan inkluderas 44.
1.3.7 Rapportering och redovisning
Alla företag som ingår i handelssystemet måste redovisa sina faktiska utsläpp för året och överlämna motsvarande utsläppsrätter till staten senast 30 april varje år. Naturvårdsverket samt en oberoende kontrollör granskar om företagens utsläpps-rapporter stämmer överens med deras innehav av utsläppsrätter. Om företaget inte lämnar in tillräckligt många utsläppsrätter utgår för närvarande en avgift på 40 euro45 per ton koldioxidutsläpp. Vidare är företaget skyldigt att köpa in de ut-släppsrätter som fattas. Företagen får dock utut-släppsrätterna för det aktuella året redan i februari och kan även använda dessa för att täcka förra årets utsläpp. Ut-släppsrätterna kan även sparas från ett år till nästa, så kallad ”bankning”, dock inte mellan innevarande och nästkommande handelsperiod 46. Dessutom kan företag använda utsläppskrediter från CDM-projekt för att uppfylla sina åtaganden.
1.4 Sveriges utsläpp av växthusgaser
Sverige redovisar årligen sina utsläpp av växthusgaser till EU-kommissionen. År 2004 släpptes knappt 70 miljoner ton växthusgaser ut, vilket är en minskning med 1 miljon ton jämfört med 2003. Totalt var utsläppen 2004 cirka 3,5 procent läg-re/mindre än motsvarande siffror för 1990 47. Koldioxid, som kommer från
an-vändning av fossila bränslen, står för knappt 80 procent av de totala utsläppen. Metan och Dikväveoxid svarar sammanlagd för cirka 19 procent och de fluorerade gaserna för cirka 1,5 procent av utsläppen. Sedan 1996 visar de totala utsläppen en svagt nedåtgående trend. Variationen av utsläppen mellan åren orsakas främst av temperatur och nederbörd men är även konjunkturberoende. Under år med kalla vintrar och god ekonomisk tillväxt är energiförbrukningen som störst 48.
Utsläpp av växthusgaser i samband med uppvärmning av bostäder och lokaler har minskat sedan 1990. Minskningen förklaras till stor del av övergång från en-skild uppvärmning med olja till fjärrvärme och förnybara energikällor. Utsläpp från jordbruk och avfall, främst av metan men även Dikväveoxid, minskar också. Där-emot ökar utsläppen från transportsektorn stadigt, främst pga. ökande godstrans-porter på vägar 49.
44
europa.eu.int/rapid/pressReleasesActions.do
45
Avgiften kommer att höjas till 100 euro per ton koldioxid från 2008.
46
Se Bilaga 3 för ett tidsschema.
47 miljomal.nu/Pub/Indikator.php?MmID=1&InkID=Kli-6-NV&LocType=CC&LocID=SE 48 http://www.naturvardsverket.se/index_klimat.php3?main=/dokument/klimat/1320.shtml 49 Prop. 2005/06:172
Figur 3 Utsläpp av växthusgaser per sektor; faktiska utsläpp samt prognos
Källa: Naturvårdsverket
En prognos för framtida utsläpp som tagits fram av Naturvårdsverket och Energi-myndigheten visar att utsläppen förblir relativt stabila fram till år 2010. Med nuva-rande klimatpolitik uppskattas utsläppen hamna en procent under 1990-års utsläpp, vilket betyder att Sverige klarar sitt åtagande enligt EU:s bördefördelning. Det nationella klimatmålet om en utsläppsminskning på 4 procent jämfört med 1990 kommer dock troligen att överskridas. Efter 2010 förväntas utsläppen, främst av koldioxid, att öka. Ökningen förväntas främst komma från el- och värmeproduk-tion, den växande transportsektorn samt vissa industribranscher 50.
1.5 Näringslivets roll i klimatarbetet
Näringslivet spelar en mycket viktig roll för att det svenska klimatarbetet skall bli framgångsrikt. Ett systematiskt miljöarbete inom företagen bidrar till minskande utsläpp och en effektivare råvaru- och energianvändning. Ett första steg för att få grepp om utsläppen av växthusgaser är att konsekvent mäta energiflöden och bränsleförbrukning inom exempelvis uppvärmning, produktionsprocesser etc. En kartläggning av utsläppen ger ett bra underlag för att formulera konkreta reduk-tionsmål och prioritera åtgärder. Det är viktigt att ta hänsyn även till indirekta ut-släpp från exempelvis transport, affärsresor samt utut-släpp vid användning av företa-gets produkt, för att reducera sin klimatpåverkan.
Byte av bränsle från fossilt till förnybart är en relativt enkel åtgärd om använd-ningen inte är processrelaterad. Andra åtgärder som exempelvis effektivisering av produktionsprocesser eller investering i koldioxidsnål teknologi kräver större 50 www.naturvardsverket.se/index_klimat.php3?main=/dokument/klimat/1322.shtml 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 k ton CO 2 -ek v ivalen te r Transporter
El- och värmeproduktion
Industrins energianvändning
Jordbruk
Industrins processer inkl f-gas
Avfall Bostäder och service
ser och en bättre framförhållning. I det sammanhanget är det mycket viktigt att regelverket tillåter en långsiktig planeringshorisont. Hittills har dock osäkerheten varit ganska stor vad gäller tilldelning för nästkommande handelsperiod samt hur handelssystemet kommer att utvecklas i det långa loppet. Sammantaget kan detta antas ha försvårat företagens investeringsbeslut. Utöver denna begränsning finns det skäl att tro att den praxis som vägleder företagens investeringsbedömningar i många företag missgynnar långsiktiga investeringar 51.
Införandet av utsläppsrättshandel vilar på den politiska tilltron att företagen agerar rationellt i enlighet med klassisk ekonomisk teori; i sammanhanget innebär det en föreställning om att företag med höga åtgärdskostnader för utsläppsreduk-tioner köper utsläppsrätter från företag med låga åtgärdskostnader. Ett rationellt agerande är rekvisitet för att uppnå kostnadseffektivitet. Företagen ges alltså en valmöjlighet mellan egna åtgärder och inköp av utsläppsrätter. Tidigare forskning pekar dock på att företagen i den handlande sektorn är tveksamma mot att tillvarata möjligheten till utsläppshandel och föredrar att vidta utsläppsminskande åtgärder själva, trots att det i ett kortsiktigt perspektiv är dyrare. Det kan finnas flera skäl bakom detta beteende. Några av dem kan vara att företagen anser att interna åtgär-der är lättast kontrollerbara avseende både kostnaåtgär-der och utfall (egna intervjuer) samt att det anses vara fult att betala andra för att göra utsläppsreduktioner i stället för att vidta egna åtgärder 52. Tidigare forskning indikerar även att det inte är
ovan-ligt att strategiska beslut resulterar i irrationellt beteende 53. Det förefaller således som om det krävs ytterligare ansträngningar inom det företagsekonomiska området vad gäller klimatfrågan, då det i dagsläget inte finns mycket forskning om hur före-tagen hanterar problematiken 54.
1.6 Företagens miljöarbete
Även om det finns finansiella aspekter som påverkar vilka åtgärder som görs inom ramen för företagens klimatarbete torde engagemanget för dessa åtgärder i stor utsträckning påverkas av hur företaget engagerar sig i sitt miljöarbete. Företagens miljöarbete är oftast en del av den övergripande strategin och påverkar deras posi-tion på marknaden. För vissa företag har miljöfrågor även utvecklats till ett viktigt konkurrensmedel. Det visar sig att företagens policy och ledningssystem är den starkaste drivkraften bakom företagens miljö- och hållbarhetsarbete 55. I hur stor
utsträckning klimatarbetet lyfts ut ur företagens miljöarbete och huruvida även klimatarbetet har en strategisk betydelse är i dagsläget inte klarlagt. Tidigare forsk-ning visar att företag uppfattar klimatfrågan på olika sätt och därav utvecklar olika strategier för att hantera den 56. Om klimatfrågan behandlas som en av många gifter inom företagens miljöarbete kan det antas att frågan inte får lika stor upp-märksamhet som om den omfattas av företagsledningens agenda. I en enkätstudie
51
Sandoff, A. (2006a), Sandoff, A. (2006b), Sandahl, G. & Sjögren, S. (2005) och Sandoff, A. (2003)
52
Kolk A. & Pinkse J. (2005)
53
Pinske, J. (2006)
54
Pinkse, J. (2006)
55
Se Bilaga 4 för ytterligare information.
56
som genomförts av Näringslivets Miljöchefer framgår det att allt färre miljöchefer ingår i ledningsgruppen (23 procent år 2004) samt att miljöchefer anser det som en av de största utmaningarna att engagera ledningen i (för dem) viktiga frågor 57. Det
verkar rimligt att anta att ett framgångsrikt klimatarbete hos företagen kräver att frågan prioriteras högt av företagsledningen samt att de anställda är medvetna om och engagerade i frågan.
1.6.1 Miljöledningssystem och miljöcertifiering
De allra flesta stora företag men även allt fler mindre företag i Sverige har infört ett miljöledningssystem. Ett miljöledningssystem är ett verktyg som används av före-tagen för att organisera miljöarbetet 58. Det baseras på en miljöutredning som
kart-lägger den miljöpåverkan som verksamheten orsakar. Med utredningen som grund fastställer företagsledningen riktlinjerna i miljöarbetet, ofta kallad miljöpolicy, samt konkreta miljömål. En regelbunden utvärdering av de uppnådda resultaten i form av en miljörevision ger underlag för planeringen av nya åtgärder. Allt fler företag väljer också att redovisa resultaten av miljöarbetet i en årlig miljöredovis-ning som ofta granskas av en oberoende miljöexpert för att stärka dess trovärdig-het. Speciellt för företag som ofta uppmärksammas av allmänheten eller i media är det viktigt att skapa förtroende och få sin legitimitet bekräftad 59. Att skapa en bra
miljöprofil kan vara ett av många sätt att lyckas med detta. En skicklig kommuni-kation av miljöarbetet främjar även varumärkesbyggandet. Dessutom lägger många företag idag stor vikt vid att deras leverantörer skall vara miljöcertifierade, vilket kan anses ha bidragit till att miljöcertifiering har blivit allt vanligare.
I januari 2006 fanns det drygt 4000 svenska företag som hade certifierat sitt miljöledningssystem enligt ISO 14001 60, en internationell standard för miljöled-ningssystemets utformning och innehåll. Miljöstandardens övergripande syften är att underlätta att miljöarbetet görs på ett systematiskt och effektivt sätt, att säker-ställa att företagets totala miljöbelastning minskar samt att se till att företagsled-ningen har god kontroll över miljöarbetets utveckling. EU har tagit fram EMAS (Eco Management and Audit Scheme), en miljöstyrnings- och miljörevisionsord-ning baserad på ISO 14001, som syftar till att ständigt förbättra och effektivisera företagens miljöarbete. På företag som frivilligt ansluter sig till EMAS ställs kravet på en offentlig redovisning av deras miljöarbete. Runt 75 svenska företag är idag EMAS-certifierade 61. Förutsättningen för miljöcertifiering är att företagen
uppfyl-ler gällande miljölagstiftning. Det krävs dessutom att företagsledningen preciserar företagets miljöambitioner och att dessa skall höjas från år till år. Det ställs dock inga specifika krav på exempelvis utsläpp eller energiförbrukning. Även om en miljöcertifiering borde ses som en positiv signal, är det ingen garanti för ett bra miljöarbete. Starka drivkrafter och god kompetens är viktiga för ett seriöst arbete med miljöfrågor, men resultaten är i mycket stor utsträckning beroende av varje
57
http://www.nmc.a.se/
58
För praktiska råd se t.ex. IVF Industriforskning och utveckling AB:s hemsida på www.ivf.se/ivfTemplates/WorkAreaDescription____277.aspx
59
Jiang and Bansal (2003)
60
www.ecology.or.jp/isoworld/english/analy14k.htm
61
enskilt företags ambitionsnivå 62. Av den tidigare nämnda undersökningen framgår det dock att 64 procent av de tillfrågade miljöcheferna ansåg att införandet av ett miljöledningssystem minskade företagets miljöpåverkan något. Dessutom angav merparten att införandet av ett miljöledningssystem hade en positiv påverkan på företagets kundrelationer samt medförde konkurrensfördelar 63.
1.6.2 Miljöredovisning och miljörapport
Upplysning om företagens miljöarbete efterfrågas allt mer av företagens olika in-tressenter såsom aktieägare, leverantörer och kunder. Till stor del har det varit krav från omgivningen som lett till att de flesta stora företag numera bedriver ett omfat-tande miljöarbete. Massmedia, politiker och allmänheten anses generellt vara de starkaste externa drivkrafterna bakom miljö- och hållbarhetsarbetet enligt under-sökningen bland svenska miljöchefer. Företagens klimatarbete står allt mer i fokus, speciellt för de större börsnoterade företagen. Ett bra exempel är Folksams Klimat-index som redovisar de svenska börsbolagens klimatarbete och redogör för de en-skilda företagens ansträngningar på klimatområdet i en årlig rapport 64.
Företagen kan redogöra för sina ansträngningar på miljöområdet i årsredovisningen eller i en fristående miljöredovisning. Mot bakgrund av att allt fler företag tar fram en särskild miljöredovisning måste det tolkas som att det är ett bra medel för före-tagen att förmedla sitt miljöansvar och betydelsen av miljörelaterade frågor för den fortsatta utvecklingen. En miljöredovisning är i de flesta fall helt frivillig och inte reglerad i lag. För vissa verksamheter, som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken, är det dock ett krav att lämna in en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheten. Mil-jörapporten syftar till att redovisa hur verksamheten har tillgodosett kraven och hänsynsreglerna i miljöbalken. Tillståndspliktiga verksamheter bedriver miljöfarlig verksamhet som kan innebära bl.a. utsläpp av föroreningar till mark, luft eller vat-ten. Inom den handlande sektorn, som omfattas av systemet med utsläppsrätter, finns det ett stort antal tillståndspliktiga verksamheter. Exempelvis är de flesta anläggningar för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa tillståndspliktiga. Tillverkning av mineraliska produkter som cement, glas och keramik faller också under bestämmelserna. Stålverk, anläggningar för bearbetning av metallmalmer och metall är tillståndspliktiga, liksom de flesta förbränningsanläggningar 65. Detta innebär att dessa företag i de flesta fall har arbetat systematiskt med miljöfrågar under många år och har god vana att redovisa sitt miljöarbete.
62 Dagens Miljö (2004) 63 www.nmc.a.se 64 www.folksam.se/resurser/pdf/klimatindex2005.pdf 65
2 Studiens syfte och
centrala frågeställningar
I egenskap av svensk tilldelnings- och tillsynsmyndighet, administratör av stora delar av utsläppshandeln i Sverige och miljömålsmyndighet med ansvar för upp-följning av de svenska klimatmålen och klimatstrategierna, önskar Naturvårdsver-ket få ökad kunskap om hur utsläppshandel fungerar som klimatpolitisk styrmedel. Syftet med denna studie är att bidra till sådan kunskap. Centrala frågeställningar i denna studie är:
• Hur hanteras och organiseras klimatfrågan i de handlande företagen? • Hur organiseras handeln med utsläppsrätter?
• Vilken strategi har företagen för handel med utsläppsrätter?
• I vilken grad leder handelssystemet till utsläppsminskande åtgärder? • Vilken syn har företagen på den framtida utvecklingen av
