Verkställighetshinder i utlänningslagen
En studie om reglering och Migrationsöverdomstolens
tillämpning av verkställighetshinder som stadgas i 12 kap.
utlänningslagen
Av: Wahab Al-Ameri
Haitham Al Zaybak
Handledare: Eva Fromholz
Södertörns högskola | Institutionen för samhällsvetenskaper Kandidatuppsats 15 hp
Abstract
Some expulsion decisions cannot be executed due to the existence of deportation
impediments, which in this case means that foreigners are in a legal limbo in such a way that they have neither the right to stay nor the opportunity to leave Sweden. The regulation of deportation impediments is found in Aliens Act (2005:716), but it is the application of these regulations that determine how specific cases are assessed, why it is highly relevant to study said cases.
The essay deals with political, practical and medical impediments, found in Chapter 12 of the Aliens Act, in order to establish the applicable law, and by analyzing ten court cases from the Migration Court of Appeal, study how the court assesses the Swedish Migration Agency's application of these legal barriers. The provisions being studied are chapter 12 1-3 §§ Aliens Act, concerning political impediments, chapter 12 18 § Aliens Act, concerning practical and medical impediments, and also chapter 12 19 § Aliens act which establishes the possibility of a new trial in a case. The applicable law is established through a legal dogmatic method, and the legal cases from the Migration Court of Appeal are analyzed using a legal sociological method.
The study concludes that political impediments are weighed heaviest in comparison to medical and practical impediments, due to the latter two not being derived from international conventions or instruments as opposed to political impediments. Furthermore, it is easier to present evidence when invoking political impediments, as evidentiary requirements are set lower than those for practical and medical impediments. At the same time the individual has an opportunity to be granted a new trial if he or she invokes a new condition that concerns political impediments, while a new trial cannot be granted if the individual invokes medical or practical impediments. The provisions concerning practical and medical impediments should therefore be developed or amended in such a way that they are adapted to the circumstances that may arise in these cases. It is also concluded that the Swedish Migration Agency's
investigation and interpretation of these impediments must be more comprehensive. It must be adapted to the conditions referred to in the case, due to the application of these provisions being complex and requiring the Swedish Migration Agency's staff to be well trained and accurate in each individual case.
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 4 1.1 Ämne och problembeskrivning ... 4 1.2 Syfte ... 5 1.3 Metod och material ... 5 1.4 Avgränsning ... 62 Den svenska och internationella asylrätten – en introduktion ... 7
2.1 Den internationella asylrätten ... 7 2.1.1 Principen om non-refoulement i internationell rätt ... 8 2.2 Den svenska asylrätten ... 10 2.2.1 Skyddsbehövande i svensk rätt ... 11 2.2.2 Uteslutande från asylrätten ... 12 3 Verkställighetshinder i svensk rätt ... 14 3.1 Allmänt om ärendehandläggningen och verkställigheten i migrationsärenden ... 14 3.2 Verkställighetshinder i asylärenden – kort historik ... 16 3.3 Verkställighetshinder i asylärenden - gällande rätt ... 17 3.4 Närmare beskrivning av grunderna för verkställighetshinder ... 17 3.4.1 Politiska verkställighetshinder ... 18 3.4.1.1 Verkställighetshinder på grund av risk för död, tortyr eller annan omänsklig behandling 18 3.4.1.2 Verkställighetshinder på grund av risk för förföljelse ... 19 3.4.1.3 Verkställighetshinder på grund av väpnad konflikt ... 20 3.4.2 Praktiska och medicinska verkställighetshinder ... 20 3.4.2.1 Nya omständigheter efter ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut ... 21 3.4.2.2 Omprövning av ett utvisningsärende ... 22
4 Prövning och tillämpning av verkställighetshinder ... 22
4.1 Politiska verkställighetshinder ... 23 4.1.1 Sammanfattande kommentarer rörande rättsfall 1-4 ... 28 4.2 Praktiska verkställighetshinder ... 30 4.2.1 Sammanfattande kommentarer rörande rättsfall 5-8 ... 35 4.3 Mediciniska verkställighetshinder ... 37 4.3.1 Sammanfattande kommentarer rörande rättsfall 9-10 ... 39 5 Diskussion ... 40 5.1 Diskussion beträffande verkställighetshinder ur gällande rätts perspektiv ... 41 5.2 Diskussion beträffande verkställighetshinder ur rättspraxisperspektiv ... 42 5.3 Reflektioner och vidare forskning ... 43 5.4 Sammanfattning och slutsats ... 44 6 Käll- och litteraturförteckning ... 46
1 Inledning
1.1 Ämne och problembeskrivning
Sverige är ett populärt land bland många asylsökande. Under år 2015 sökte över 160 000 personer asyl i Sverige.1 I samband med detta beviljades närmare 99 000 asylsökande uppehållstillstånd.2 De övriga personer, liksom många från tidigare och senare år, som inte bedömdes ha skyddsskäl fick avslag på sina asylansökningar, i och med vilket det fattades avvisnings- och utvisningsbeslut av Migrationsverket. Vid överklagande fastställdes dessa beslut av migrationsdomstolarna. Verkställigheten av dessa beslut är en komplicerad process. Papperslösa personer och överbelagda förvarsenheter hos Migrationsverket diskuteras
dagligen i media och vid politiska debatter. Dessa personer saknar oftast ekonomiskt bidrag från Migrationsverket, tillgång till sjukvård, skola och ett arbete. Många utnyttjas av
arbetsgivare, arbetar för låga löner och under dåliga arbetsförhållanden och lever i ett slags skuggvärld där de saknar säkerhet och trygghet.3
I vissa specifika situationer kan dessa personer inte utvisas till sina hemländer, eftersom det föreligger hinder mot att verkställa avvisnings- och utvisningsbesluten. Exempel på sådana hinder är att vissa länder såsom Irak, Iran, Somalia och Libanon enligt Gränspolisen är sådana länder som är omöjliga att utvisa personer till, då dessa länder kräver att personer frivilligt skickas tillbaka till landet och inte genom tvång.4 Andra hinder kan vara att vissa länder kräver omfattande formaliteter för att sina medborgare ska tillåtas resa in i landet. Faktorer som också kan försvåra förfarandet är avsaknaden av rese- och identitetshandlingar samt statslöshet. Nämnda hinder utgör så kallade praktiska verkställighetshinder.5 Andra hinder kan föreligga om personen vid verkställande till ett visst land riskerar att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa hinder kallas för humanitära eller politiska verkställighetshinder.6
1 SCB, asylsökande i Sverige, https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/asylsokande-i-sverige/.
2Migrationsverket, Beviljade uppehållstillstånd översikter https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Beviljade-uppehallstillstand-oversikter.htm
3 Prop. 2017/18:176 s. 11.
4 Artikel i Dagens Nyheter, Därför blir tusentals med utvisningsbeslut kvar i Sverige
[https://www.dn.se/nyheter/sverige/darfor-blir-tusentals-med-utvisningsbeslut-kvar-i-sverdige/] 2019-12-16, där Gränspolischef Patrik Engström talar om utvisningsprocessen.
5 Prop. 1997/98:173 s. 20 ff.
Av 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, framgår det att hänsyn till
verkställighetshinder ska tas vid prövning av frågor om avvisning- och utvisningsbeslut redan i grundärendet.7 Enligt lagens 5 kap. 11 § samt 12 kap. 18 § får Migrationsverket, om det föreligger ett tillfälligt hinder mot att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut, bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om hindret bedöms vara varaktigt får verket bevilja permanent uppehållstillstånd. Trots de ovannämnda bestämmelserna befinner sig många personer och familjer i Sverige i en situation där de inte har rätt att stanna och inte heller möjlighet att lämna Sverige och hamnar på så sätt i ett slags juridiskt limbo. Det är
regleringen och tillämpningen av dessa bestämmelser och de omständigheter som följer av dessa som ligger till grund för verkställighetshinder, och därmed även eventuellt
uppehållstillstånd, och det beskrivna juridiska limbot. Det är därför angeläget att utreda hur migrationsdomstolarna bedömer frågan om verkställighetshinder samt bedömningen av bevisbördans uppfyllande som, enligt Migrationsöverdomstolen, vilar på asylsökanden.8
1.2 Syfte
Uppsatsens har som övergripande syfte att klargöra vad som gäller beträffande regleringen och tillämpningen av de verkställighetshinder som föreskrivs i 12 kap. UtlL, det vill säga sådana hinder som kan utgöra grund till att inte verkställa ett avvisnings- eller
utvisningsbeslut. I uppsatsens syfte ingår dels att analysera den gällande rätten, i avsikt att klargöra gällande rätt i rättsområdet, dels att beskriva Migrationsöverdomstolens
bedömningar av Migrationsverkets tillämpning av dessa bestämmelser, i syfte att identifiera problem i den praktiska tillämpningen och dra slutsatser om eventuella oklarheter i
lagstiftningen samt behov av lagändringar.
1.3 Metod och material
När det gäller det första delsyftet, att fastställa gällande rätt, har den rättsdogmatiska metoden använts. Syftet med den rättsdogmatiska metoden är att fastställa, klassificera och tolka gällande rätt. Detta görs genom en analys av rättskällorna, bestående av lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin som behandlar verkställighetshinder av avvisning- och utvisningsbeslut i utlänningslagen, där syftet är att med hjälp av de olika rättskällorna
7 Prop. 1988/89:86 s. 166. 8 Se t.ex. MIG 2006:1.
klargöra gällande rätt.9 När det gäller det andra delsyftet, att belysa problem i praktisk
tillämpning, har den rättssociologiska metoden använts. Rättssociologi handlar om relationen mellan rätt och samhälle. Rättssociologi är en empirisk vetenskap som studerar rättsliga fenomen med samhällsvetenskapliga metoder, det vill säga rätten i praktiken, alltså hur rätten faktiskt tillämpas oberoende av rättskällorna.10 Detta genom att utforska rättsordningens förhållande till samhället och individer i syfte att se hur verkligheten ser ut och fungerar på olika samhällsområden.11 Metoden används genom att analysera överrättspraxis från
Migrationsöverdomstolen i syfte att beskriva domstolens bedömningar av Migrationsverkets handläggning och beslut.
1.4 Avgränsning
Barn erbjuds ett starkt skydd i Sverige, då fall som berör ett barn måste avgöras med hänsyn till barnets bästa. Därför har barn enligt utlänningslagen också ett mer omfattande skydd än vuxna, då det stadgas i 1 kap. 10 § UtlL att ett fall måste avgöras med hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt. Vidare föreskrivs det i 12 kap. 3a § UtlL att ett beslut om utvisning av ett barn inte får verkställas om barnet saknar familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en lämplig mottagningsenhet som kan ta hand om barnet i mottagarlandet. Skyddet för barn i svensk rätt har blivit ännu starkare i samband med barnkonventionens inkorporering år 2020. Tidigare hade barnkonventionen inte tillräckligt genomslag i
rättstillämpningen, men efter inkorporeringen av barnkonventionen, måste Migrationsverket har barnet i fokus, samt ta hänsyn till barns åsikter vid bedömning av barnets bästa som görs vid utredning och bedömning av migrationsärenden som berör ett barn.12 I och med det särskilda barnskyddet som inte sammanfaller med vuxnas, behandlar uppsatsen inte verkställigheten av utvisningsbeslut beträffande barn.
Enligt Dublinförordningen kan asylsökanden inte välja landet som ansvarar för prövningen av asylärendet. Om Migrationsverket avgör att Sverige inte är det land som är ansvarigt för prövningen av skyddsskälen, kan verket besluta om ett avvisningsbeslut till det land som anses vara ansvarigt. Dessa beslut grundar sig på andra omständigheter än avvisnings- och
9 Ulf Bernitz, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 14 uppl. (Stockholm: Norstedts juridik, 2017), s. 243 ff.
10 Maria Nääv & Mauro Zamboni (red.), Juridisk metodlära, 2 uppl. (Lund: Studentlitteratur, 2018), s. 209 f. 11 Nääv § Mauro 2018, s. 210.
utvisningsbeslut, vilka beslutas på grund av avsaknad av skyddsskäl. Därför berörs inte avvisningsbeslut baserade på Dublinförordningen i denna uppsats.13
2 Den svenska och internationella asylrätten – en introduktion
I denna del beskrivs den internationella asylrätten och dess påverkan på den svenska rätten genom en redogörelse för de viktigaste internationella instrumenten och principerna inom området. Vidare redogörs för de materiella och processuella handläggningsåtgärder som uppkommer vid en ansökan om asyl i Sverige.
2.1 Den internationella asylrätten
Den internationella asylrätten är ett mycket viktigt och omfattande rättsområde inom regelverket kring mänskliga rättigheter, som är en del av folkrätten.14 EU:s och Sveriges asylrättsliga lagstiftning har sin utgångspunkt i internationella konventioner såsom FN:s flyktingkonvention15 från år 1951 (som även kallas för Genèvekonventionen) med 1967 års tilläggsprotokoll16 (New York-protokollet).17 Konventionen innehåller en definition av begreppet flykting. Enligt flyktingkonventionens artikel 1 (A) 2 är en flykting en person som:
”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför det land, vari han eller hon är
medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, befinner sig utanför det land, vari han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önska att återvända dit.”
13 Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, EGT C 254, 19.8.1997.
14 Madelaine Seidlitz, Asylrätt en praktisk introduktion, 2 uppl. (Stockholm: Norstedts juridik, 2019), s. 19. 15 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (Convention relating to the Status of Refugees, Genève, 28 July 1951, 189 UNTS 137), SÖ 1954:55, prop. 1954:134, i kraft i Sverige den 24 januari 1955.
16 Protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (Protocol relating to the Status of Refugees, New York, 31 January 1967, 606 UNTS 267), SÖ 1967:45, i kraft i Sverige den 4 oktober 1967.
17 Simon Andersson, Christian Diesen, Annika Lagerqvist Veloz Roca, Madelaine Seidlitz & Alexandra Wilton Wahren, Prövning av migrationsärenden: BEVIS 8, 3 uppl. (Stockholm: Norstedts Juridik, 2018), s. 23. [cit. Andersson m.fl.].
Förhållanden som en flykting flyr ifrån ska alltså vara sådana som individuell risk mot liv eller grova övergrepp.18 Sverige är ett av de länder som har ratificerat flyktingkonventionen och är därför förpliktigat att pröva varje asylansökan. Prövning av dessa ansökningar innebär inte att uppehållstillstånd måste beviljas av konventionsstaterna, utan att staterna enligt artikel 33 i konventionen måste följa och respektera principen om non-refoulement. Denna princip beskrivs närmare nedan.
2.1.1 Principen om non-refoulement i internationell rätt
Principen om non-refoulement finns till att börja med stadgad i artikel 33 första stycket flyktingkonventionen och innebär således ett förbud för stater:
”att utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.”
Förbudet begränsas genom artikelns andra stycke, där det stadgas att rätt till non-refoulement inte föreligger om det finns:
”skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land.”
Dock följer av andra internationella instrument såsom tortyrkonventionen att förbudet är absolut. Där har non-refoulement principen till syfte att förbjuda staterna att återsända, utvisa, avvisa, utlämna eller överföra en person till ett land eller område där personen riskerar att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning19, men kan också gälla andra former av allvarliga kränkningar.20
18 Guy S.Goodwin-Gill, Jane McAdam, The refugee in international law, 3. ed. (Oxford: Oxford University Press, 2007 ), s.15.
19 Artikel 3 i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, New York, 10 December 1984, 1465 UNTS 85), SÖ 1986:1, prop. 1985/86:17, i kraft i Sverige den 26 juni 1987.
Principen om non-refoulement är en bindande princip både i den internationella asylrätten men är även bindande för alla stater enligt den internationella sedvanerätten.21 Detta innebär att principen är bindande oavsett vilka konventioner eller folkrättsliga dokumentstaterna har ratificerat i sin nationella lagstiftning. Non-refoulement principen går således utöver
flyktingrätten, och därmed skyddar den alla människor oavsett om man är flykting, migrant eller om man har begått politiska eller kriminella brott.22 Detta inkluderar även de personer som utesluts från flyktingkonventionen.23 I asylprövningen ska principen vara den enskilt viktigaste och ska finnas i varje steg i bedömningen av den enskildes skyddsbehov.24
Principen återfinns även i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Konventionen som är i enlighet med 1 § lagen (1994:1219) För den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, gäller som svensk lag i Sverige, vilket innebär att landet är förpliktat att följa dess bestämmelser.25 I Europakonventionens tredje artikel stadgas att ”Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”. Europadomstolen, som är konventionens främsta tolkare26, har genom sina rättspraxis fastställt att staterna är skyldiga att inte utlämna, utvisa eller återsända en person till ett land, där det föreligger grundad anledning att tro att hon eller han kan utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.27 Till skillnad från FN:s flyktingkonvention artikel 33 är skyddet i Europakonventionen som nämnts ovan obegränsat, vilket betyder att skyddet mot refoulement inte kan inskränkas, exempelvis på grund av att personen har begått allvarliga kriminella handlingar.28
21 Gerhard Wikrén, Håkan Sandesjö, Utlänningslagen: med kommentarer, 12 uppl. (Stockholm: Norstedts juridik, 2020), s. 75.
22 Seidlitz 2019, s. 21.
23 Se avsnitt 2.2.2 om uteslutande från asylrätten (om uteslutande från asylrätten) 24 Andersson m.fl. 2018, s. 159.
25 Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, New York, 9 December 1948, 78 UNTS 277), SÖ 1952:35, prop. 1951:165, i kraft i Sverige den 3 september 1953.
26 EKMR art. 32 och 41.
27 Se t.ex. Europadomstolen dom i Cruz Varas and Others v. Sweden den 20 mars 1991; Vilvarajah and Others v. United Kingdom den 30 oktober 1991.
2.2 Den svenska asylrätten
Asyl- och migrationsrätten är ett rättsområde inom den svenska förvaltningsrätten.
Migrationsverket och migrationsdomstolarna är de förvaltningsmyndigheter som tillämpar den svenska utlänningslagstiftningen samt även svarar under allmänna förvaltningsrättsliga principer. Dessa grundläggande principer inom förvaltningsrätten har till syfte att skapa förutsebarhet och rättssäkerhet i det rättsliga systemet.29 Exempelvis innebär den
förvaltningsrättsliga officialprincipen, att förvaltningsmyndigheterna och domstolarna har ett huvudansvar att på ett utförligt sätt utreda de ärenden de handlägger.30 En annan princip inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen, som är en av statsskickets grunder, och innebär att all offentlig makt utövas under lagarna.31 Denna princip värnar tillsammans med
objektivitetsprincipen och likhetsprincipen för allas likhet inför lagen och myndigheternas skyldighet att agera opartiskt och sakligt i deras arbete.32
Asylärenden skiljer sig något från övriga allmänna förvaltningsrättsliga ärenden på så sätt att utlänningen anses vara i en utsatt situation i vilken det råder svårigheter vid bevisningen samt ett starkt skyddsintresse som ofta uppstår till följd av ärendets natur.33 Som ovan nämnts handlar officialprincipen om utredningsskyldigheten som stadgas i 8 §
förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, som allmänt gäller förvaltningsdomstolarna, föreskrivs det att ”rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver”. I förarbetena framgår det att principen även ska gälla förvaltningsmyndigheterna, där
Migrationsverket inkluderas.34 Inom asylprocessen anses de beslutsfattande myndigheterna och även domstolarna ha ett utökat utredningsansvar än vad officialprincipen i allmänna fall kräver. Detta är på grund av ärendets stora skyddsintresse som måste tas hänsyn till.35
Oklarheter som framkommer i samband med verkets utredning bör därför inte ligga till den enskildes nackdel, utan Migrationsverket får stå för risken med brister i utredningen.36
29 Prop. 1985/86:80 s. 11.
30 Lena Marcusson (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl. (Uppsala: Iustus förlag, 2017) s, 203. 31 Se t.ex. regeringsformen 1 kap. 1 § och kommentar till bestämmelsen av Marcusson 2017, s. 75. 32 Marcusson 2017, s. 15 ff.
33 UNHCR:s handbok, p. 195-197. 34 Prop. 2004/05:170 s. 154 f. 35 Prop. 2004/05:170 s. 155. 36 Andersson m.fl. 2018, s. 210 ff.
Som ovan beskrivits i avsnitt 2.1 Den internationella asylrätten,påverkas den svenska asylrätten av internationella konventioner såsom FN:s flyktingkonvention och
Europakonventionen. Många av utlänningslagens bestämmelser återspeglar dessa internationella förpliktelser. Grunden till de nuvarande asylreglerna fastställdes år 1968. Utgångspunkten för dessa reglerna var då att skapa förutsättningar för internationellt samarbete när det gäller invandring och utvandring.37 Vid senare skeden i samband med lagstiftningsförfaranden låg det stort fokus på utlänningars rätt till skydd, utlänningars rätt till samma grundläggande rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt samt att
utlänningar välkomnas och bemöts med värdighet och respekt.38 I dagens utlänningslag som är från 2005 regleras rätten till asyl där 4 kap. är en central del. Vidare reglerar lagen de olika kategorierna av skyddsbehövande såsom flykting, och i vissa fall anses förhållanden vara mer generella och personer ges istället skydd på andra grunder än flykting, exempelvis alternativt skyddsbehövande samt övrigt skyddsbehövande. Nedan i avsnitt 2.2.1 redogörs det för dessa kategorier.
2.2.1 Skyddsbehövande i svensk rätt
De personer som anses vara skyddsbehövande har enligt utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd i Sverige och kategoriseras i tre typer av skyddsbehövande.
Den första kategorin är flykting och den stadgas i 4 kap. 1 § UtlL. Med flykting avses en person som:
”befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och- inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd”
Den svenska definitionen av flykting i bestämmelsen bygger på det begrepp som återfinns i artikel 1 (A) 2 flyktingkonventionen. Den person som omfattas av definitionen kallas för konventionsflykting, då de kriterier som måste uppfyllas för att en person skall betraktas som flykting är desamma.39 I den svenska rätten finns också en positiv rätt till
37 Prop. 1968:142 s. 1. 38 Prop. 1996/97:25 s. 46ff. 39 Prop. 2004/05:170 s. 173.
flyktingstatusförklaring stadgad i 4 kap. 3 § UtlL, men även till uppehållstillstånd stadgad i 5 kap. 1 § UtlL. Där föreskrivs att flyktingar som befinner sig i Sverige har rätt att söka asyl och därmed få uppehållstillstånd om man bedöms vara flykting.
Den andra kategorin är alternativt skyddsbehövande och stadgas i 4 kap. 2 § UtlL. Med alternativt skyddsbehövande menas en person som kan utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling på grund av en pågående väpnad konflikt. Denna kategori skapades till följd av skyddsgrundsdirektivet. Där fastslås i artikel 2 f att en alternativt skyddsbehövande är en person som:
”uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande: en tredjelandsmedborgare eller statslös person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort,skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte omfattas av artikel 17.1och 17.2 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill begagna sig av det landets skydd.”
Den tredje kategorin är övrig skyddsbehövande som stadgas i 4 kap. 2a § UtlL. En övrig skyddsbehövande är en person som behöver skydd på grund av svåra motsättningar till följd av väpnad konflikt eller miljökatastrof. Denna typ av skydd följer inte av Sveriges
internationella åtaganden, vilket innebär att det är en svensk skyddskategori. Sverige kan därför begränsa rätten till uppehållstillstånd under tiden då lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den s.k. begränsningslagen) är gällande. Denna begränsning har medfört att sedan begränsningslagen trädde i kraft år 2016 är det endast flyktingar och alternativt skyddsbehövande som har möjlighet att få
uppehållstillstånd i Sverige.40
2.2.2 Uteslutande från asylrätten
I enlighet med utlänningslagen kan vissa flyktingar och alternativt skyddsbehövande bli uteslutna från asylrätten. Uteslutningsgrunderna stadgas i 4 kap. 2b § UtlL och föreskriver att en flykting kan bli utesluten från asylrätten om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till
”1. brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott,
2. ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit, eller
3. gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga.”
Bestämmelsen motsvarar det som föreskrivs i artikel 1 F i flyktingkonventionen och artikel 12.2 i Skyddsgrundsdirektivet, som också har införts i utlänningslagen i samband med att Skyddsgrundsdirektivet implementering i svensk rätt.41 En utlänning kan också bli utesluten från asylrätten om utlänningen har redan erhållit FN:s skydd eller bestånd.42 Exempelvis kan det handla om en flykting som erhåller någon av FN:s organisations skydd såsom United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) eller United Nations Relief and Works Agency for Palestinian Refugees in the Near East (UNRWA) i sådana fall kan flyktingen inte åberopa flyktingkonventionen för att få skydd i Sverige. Ett exempel på flyktingar som erhåller FN:s skydd och därmed inte kan utnyttja flyktingkonventionens är palestinier som redan har fått UNRWA:s skydd. Detta finns stadgad i artikel 1d flyktingkonventionen och föreskriver att palestinier som befinner sig inom områden där UNRWA erbjuder sitt bistånd och skydd inte kan utnyttja flyktingkonventionens skydd.43
Vidare föreskrivs det i 4 kap. 2c § UtlL att en alternativt skyddsbehövande kan bli utesluten från asylrätten på grund av att utlänningen har begått brott mot freden, mänskligheten, Förenta nationernas syften och grundsatser eller har begått ett grovt brott och därmed kan medföra fara för rikets säkerhet. Till skillnad från grunderna för uteslutning som stadgas i 4 kap. 2b § UtlL, kan dessa utlänningar som har begått grova brott i Sverige bli uteslutna från asylrätten i enlighet med 4 kap. 2c § UtlL. Uteslutandet på grund av grovt brott har till syfte att skydda säkerheten och den allmänna ordningen i landet, samt att undvika den fara som utlänningen kan medföra genom att få stanna i Sverige.
41 Prop. 2009/10:3 s. 106. 42 Prop. 2004/05:170 s. 173
3 Verkställighetshinder i svensk rätt
I denna del beskrivs hur asylärenden handläggs hos Migrationsverket enligt förvaltningslagen, som är allmän lag för förvaltningsmyndigheter, och utlänningslagen, som är en speciallag för migrationsärenden.44 Därefter redovisas och analyseras lagbestämmelserna som berör
verkställighetshinder som stadgas i utlänningslagen. En utlänning som får ett beslut om avvisning eller utvisning kan ansöka om verkställighetshinder. Ett sådant ärende initieras hos Migrationsverket. Parten är då en utlänning som har fått ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut och yrkar att det föreligger hinder mot att utvisnings- eller avvisningsbeslutet verkställs genom att åberopa omständigheter som gör det omöjligt att verkställa beslutet.45 Om
Migrationsverket avslår ärendet kan utlänningen överklaga beslutet till migrationsdomstolen i enlighet med 14 kap. 3 § andra stycket UtlL. Migrationsdomstolens avgörande kan sedan överklagas till Migrationsöverdomstolen i enlighet med 16 kap. 9 § UtlL. Dessa bestämmelser redogörs och fastställs genom att kort beskriva verkställighetshindrens historik och bakgrund. Sedan redogörs det för de olika kategorierna av verkställighetshinder såsom politiska,
praktiska och medicinska. Syftet med redogörelsen är att fastställa den gällande rätten kring verkställighetshinder enligt utlänningslagen.
3.1 Allmänt om ärendehandläggningen och verkställigheten i
migrationsärenden
En ansökan om uppehållstillstånd görs och beviljas vanligtvis innan inresa i landet.46 Ett undantag från denna huvudregel är asylansökningar, då en ansökan om asyl måste göras och beviljas i landet, med undantag för kvotflyktingar.47 Migrationsverket är den
förvaltningsmyndighet som ansvarar för utlännings- och migrationsfrågor såsom asylärenden, familjeåterförening och arbetstillstånd.48 En utlänning kan initiera ett asylärende genom att söka skydd i Sverige. Ett sådant ärende handläggas hos Migrationsverket. Asylärenden är
44 Se t.ex. 1 § förvaltningslagen (2017:900). 45 Hillert & Nyström, 2020, s. 111.
46 Se t.ex. 5 kap. 18 § UtlL och Emilie Hillert & Viktoria Nyström, Verkställighetshinder: en praktisk handbok, 1 uppl. (Stockholm: Norstedts juridik, 2020) s. 33.
47 Information om kvotflyktingar kan läsas på Migrationsverkets hemsida, Frågor och svar om kvot-flyk-tingar https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Vart-uppdrag/Sveriges-flyktingkvot/Fragor-och-svar-om-kvotflyktingar.html.
individuella processer, vilket innebär att varje person måste lämna in en egen ansökan, även om de tillhör en och samma familj.49
Processen består av fingeravtryck som måste tas i enlighet med Dublinförordningen,
inlämnande av identitetshandlingar och sedan ett ansökningssamtal samt en asylutredning, där asylsökanden åberopar sina skyddsskäl.50 I de fall där asylsökanden förekommer i Schengens informationssystem (SIS) eller systemet Eurodac, som jämför fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinförordningen, skickas asylsökanden till det landet sökandens
fingeravtryck förekommer i, då landet anses vara ansvarigt för prövningen.51 Detta förfarande har sin grund i första asyllandsprincipen. Utgångspunkten för denna princip är att
asylsökanden inte själv ska välja det land där han eller hon vill söka asyl i utan skydd ska sökas i första möjliga land som kan bereda det.52 Efter det första mötet ser Migrationsverket över om det finns tillräcklig grund för en asylansökan. Om det inte finns sådana grunder, tillämpar verket reglerna om omedelbar verkställighet i enlighet med 8 kap. 19 § UtlL. Där föreskrivs det att Migrationsverket får utvisa en utlänning även om beslutet inte har vunnit laga kraft.
Under handläggningen av asylärendet i Sverige har asylsökanden rätt att stanna i landet tills ärendet är avgjort.53 Asylhandläggning och utredning har till syfte att åstadkomma bevis och material, som avgör om utlänningen är skyddsbehövande och om denna person har tillräckligt god grund för att få uppehållstillstånd i Sverige, det vill säga om utvisningen av henne eller honom kan riskera att utlänningen utsätts för dödsstraff, tortyr eller andra kränkningar av de mänskliga rättigheterna.54 Asylsökande som inte bedöms ha skyddsskäl får avslag på sin asylansökan och i samband med det fattas ett avvisnings- och utvisningsbeslut.55 Ett beslut om avvisning eller utvisning innebär att en utlänning måste lämna Sverige. Skillnaden mellan ett avvisningsbeslut och ett utvisningsbeslut är att avvisningsbesluten måste fattas inom tre månader efter att utlänningen rest in i Sverige.56 En utlänning som saknar tillstånd att få
49 Seidlitz 2019, s. 71 f. 50 Seidlitz 2019, s. 73.
51 Göran Gunner & Elena Namli (red.), Allas värde och lika rätt: perspektiv på mänskliga rättigheter, (Lund: Studentlitteratur, 2005), s. 242.
52 Gunner & Namli (red.) 2005, s. 242. 53 Seidlitz 2019, s. 73.
54 Seidlitz 2019, s. 81.
55 Hillert & Nyström 2020, s. 33. 56 Bernitz 2017, s. 235.
uppehålla sig i Sverige och har varit i landet i mer än tre månader meddelas i stället ett utvisningsbeslut.57
Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är ett förvaltningsbeslut, vilket innebär att vissa förutsättningar måste uppfyllas för att det ska bli gällande. Ett förvaltningsbeslut blir
verkställbart när beslutet föreligger i färdigt skick, meddelats till adressaterna, och har vunnit laga kraft.58 Dock och som nämnts ovan finns det vissa beslut som kan verkställas även om beslutet inte är lagakraftvunnet, det vill säga beslutet verkställs omedelbart. Ett beslut som har omedelbar verkställande är exempelvis avvisningsbesluten enligt 8 kap. 19 § 1 st. UtlL. I bestämmelsen stadgas det att Migrationsverket får verkställa ett avvisningsbeslut även om beslutet inte har vunnit laga kraft, om verket anser att ansökan är uppenbart ogrundad.
3.2 Verkställighetshinder i asylärenden – kort historik
De svenska bestämmelserna gällande verkställighetshinder har sin grund i 77 § i 1980-års utlänningslag (1980:376). Den grundläggande innebörden av de aktuella bestämmelserna var att utlänningen i samband med ett avlägsnandebeslut kunde ansöka om en ny prövning ifall beslutet möjligen kunde leda till att utlänningens liv hotades eller att utlänningen skulle komma att utsättas för tortyr genom att verkställa beslutet. Dessa ärenden kallades för
verkställighetsärenden och kunde ansökas om hos Polismyndigheten. Efter Polismyndighetens handläggning överlämnades ärendena därefter till dåvarande Invandrarverket (numera
Migrationsverket) som beslutade ifall det förekom tillräckliga grunder för upphävande av utvisningsbeslutet.59 Detta system ansågs inte vara fungerande på grund av bristande effektivitet och att det ansågs ta väldigt lång tid att göra en ny prövning och avgöra
verkställighetsärendet.60 Därför upphävdes verkställighetsärenden med uppkomsten av 1989-års utlänningslag (1989:529) och ersattes med bestämmelser om verkställighetshinder. Bestämmelserna om detta stadgades i 8 kap. 1-4 §§ och föreskrev att Migrationsverket måste beakta sådana verkställighetshinder vid prövning av ett ärende så att ett beslut om avvisnings- och utvisningsbeslut inte ska verkställas om utlänningen kan vara i fara i det land utlänningen
57 Gerhard Wikrén, Håkan Sandesjö, Utlänningslagen: med kommentarer, 10 uppl. (Stockholm: Norstedt Juridik, 2014), s. 441.
58 Håkan Strömberg, Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl. (Stockholm: Liber, 2018) s. 137. 59 Prop. 1988/89:86 s. 112.
ska utvisas till. Mot denna bakgrund anses bestämmelserna om verkställighetshinder utgöra förfaranderegler som måste beaktas av Migrationsverket vid avgörande av ett ärende.61
3.3 Verkställighetshinder i asylärenden - gällande rätt
Som nämnts i avsnitt 1.1 är verkställighetshinder de omständigheter som utgör hinder mot att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut som vunnit laga kraft.62 Verkställighetshinder föreskrivs i utlänningslagen och innefattar olika typer av hinder. Det första hindret har sin bakgrund i ovan nämnda princip om non-refoulement och våra internationella åtaganden av vilka följer ett absolut förbud mot verkställighet och stadgas i 12 kap. 1-2 §§ UtlL.
Bestämmelsen föreskriver således att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte får verkställas om utvisningen av asylsökanden kan orsaka dödsstraff eller kroppsstraff i det mottagande landet, som oftast är den asylsökandes hemland. Utvisningsbeslutet får inte heller verkställas om utlänningen utvisas till ett tredje land, där det föreligger risk att utlänningen skickas vidare till sitt hemland eller ett annat land, där utlänningen kan vara i fara.63 Det andra hindret är medicinskt och innebär att svåra sjukdomar kan utgöra grund för att ett beslut om avvisning- eller utvisning inte verkställs. Detta hinder innebär att om utlänningens liv riskeras vid resans gång, får beslutet inte verkställas.64 Det tredje hindret är praktiskt och uppstår bland annat när mottagarlandet vägrar att ta emot utlänningen eller vid avsaknad av identitets- och
resehandlingar.65
3.4 Närmare beskrivning av grunderna för verkställighetshinder
I detta avsnitt beskrivs de aktuella bestämmelserna, förarbeten, rättspraxis och doktrin som rör de verkställighetshinder som stadgas i utlänningslagen. Det vill säga, avsnittet slår fast
gällande rätt beträffande verkställighetshinder och behandlar den närmare innebörden av dessa hinder, samt högre instansers tolkning av lagstiftningen och förarbeten m.m. I det första avsnittet slås fast vad som gäller beträffande de politiska verkställighetshinder som stadgas i 12 kap. 1-3 §§ UtlL. Därefter, i det andra avsnittet, fastställs vad som gäller beträffande de medicinska och praktiska verkställighetshindren som föreskrivs i 12 kap. 18-19 §§ UtlL.
61 Prop. 2004/05:170 s. 299. 62 Seidlitz 2019, s. 129.
63 Wikrén & Sandesjö 2014, s. 587. 64 Prop. 2004/05:170 s. 226. 65 Prop. 2004/05:170 s. 226.
3.4.1 Politiska verkställighetshinder
Politiska verkställighetshinder föreskrivs i 12 kap. 1-3 §§ UtlL och stadgar ett förbud mot att avvisa eller utvisa en utlänning till ett land där utlänningen riskerar att behandlas omänskligt. Bestämmelserna kategoriseras i tre paragrafer som redogörs och analyseras nedan.
3.4.1.1 Verkställighetshinder på grund av risk för död, tortyr eller annan omänsklig behandling
Bestämmelsen stadgas i 12 kap. 1 § utlänningslagen och innefattar utlänningar som enligt 4 kap. 1-2 §§ UtlLanses vara flyktingar eller skyddsbehövande, och består av ett förbud mot att verkställa ett beslut om avvisnings- eller utvisning om det kan involvera en risk att
utlänningen pliktar med livet eller kan komma att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan liknande omänsklig behandling.66 Det är ett generellt förbud som inte innehåller några undantag eller begränsningar. Bestämmelsen, som motsvarar tidigare beskrivna artikel 3 i Europakonventionen och artikel 3 i tortyrkonventionen, innebär att myndigheterna och domstolarna vid prövning av frågor rörande verkställighetshinder inte får göra någon
avvägning mot svenska säkerhetsintressen eller med hänsyn till allmän ordning.67 I 12 kap. 1 § andra stycket föreskrivs även ett förbud mot att avvisa eller utvisa en person till ett land där personen riskerar att skickas vidare till ett annat land, där kan han eller hon vara i sådan fara.
Den tidigare beskrivna bestämmelsen i 77 § i 1980-års utlänningslag rör samma fråga om ett förbud mot verkställighet om beslutet riskerar att utlänningen utsätts för dödsstraff,
kroppsstraff, tortyr eller en annan omänsklig behandling. Vid uppkomsten av 1989-års utlänningslag, har bestämmelsen inte ändrats. Däremot år 1997 ändrades 1989-års
utlänningslag, och i samband med det ändrades då bestämmelsen, på så sätt att begreppet ”grundad anledning” byttes till ”skälig anledning”. Denna ändring hade som bakomliggande syfte att tydliggöra de bevis som krävs för verkställigheten av ett avvisning- eller
utvisningsbeslut ska kunna stoppas eller pausas. Den sistnämnda bestämmelsen skulle då anpassas till skyddet som återfinns i artikel 3 Europakonventionen.68 Ändringen hade även till syfte att belysa att beslutsfattaren inte får ställa alltför höga beviskrav när det gäller
påståenden om risk för dödsstraff, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller
66 Wikren & Sandesjö 2014, s. 584. 67 Andersson m.fl. 2018, s. 89. 68 Prop. 1996/97:25 s. 294.
bestraffning, då något fullständigt bevis som klart visar att det finns en sådan risk är svårt att lägga fram.69
Förbudet mot att avvisa eller utvisa en flykting till ett land om utlänningen löper risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning blev därmed absolut, generellt och undantagslöst.70 Detta återspeglades av Europadomstolens dom ”Chahal vs The United Kingdom”, där Europadomstolen fastställde att nationella säkerhetsintressen inte kan ligga till grund för att utvisa en utlänning som riskerar ovan nämnda omänskliga behandling.71
3.4.1.2 Verkställighetshinder på grund av risk för förföljelse
Bestämmelsen stadgas i 12 kap. 2 § UtlLoch innefattar ett förbud mot att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse. I enlighet med bestämmelsen är det även förbjudet att verkställa beslutet om utlänningen riskerar att sändas vidare från mottagarlandet till ett land där utlänningen kan komma att utsättas för förföljelse.72 Bestämmelsens innehåll har inte ändrats sedan 1980-års utlänningslag.73 Förföljelse som begrepp har inte någon entydig definition, men allmänt i asylrättsliga sammanhang beskrivs begreppet som allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter.74
Till skillnad från den ovan beskrivna bestämmelsen är skyddet enligt 12 kap. 2 § UtlLinte absolut, vilket innebär att i vissa fall kan flyktingen bli utesluten från skyddet. Som ovan beskrivits i avsnitt 2.2.2 Uteslutande från asylrätten, stadgas uteslutandegrunderna från flyktingskapet i 12 kap. 2 § andra och tredje stycke UtlL, men även artikel 33
flyktingkonventionen andra stycket. Bestämmelsen har sin grund i 1954-års utlänningslag (1954:193) som lagstiftades i anpassning till artikel 33 i flyktingkonventionen.75 Där
föreskrivs att en flykting inte kan åberopa principen om non-refoulement om det finns skälig orsak att betrakta flyktingen som en fara för landets säkerhet eller om flyktingen har begått ett
69 Prop. 1996/97:25 s. 294. 70 Wikren & Sandesjö 2014, s. 585.
71 European Court of Human Rights Chahal v. The United Kingdom. 72 Wikren & Sandesjö 2014, s. 587.
73 Wikren & Sandesjö 2014, s. 586. 74 UNHCR:s handbok, punkt 51-52. 75 Prop. 1954:41 s. 113.
grovt brott eller utgör en samhällsfara i landet.76 I förarbeten till bestämmelsen föreskrivs det att en utlänning som har begått ett grovt brott som kan medföra en allvarlig fara för den allmänna ordningen och säkerheten i landet, får utvisas. Det vill säga att beslutet om avvisning eller utvisning får verkställas trots att det finns risk för förföljelse, så länge förföljelsen inte innebär risk för utlänningens liv eller annan omänsklig behandling.77 Vid bedömning av en fråga om uteslutning ska beslutsfattaren överväga risken som utlänningen riskerar att utsättas för vid verkställigheten, och den allmänna säkerheten som kan hotas i det fall utlänningen tillåts stanna kvar i landet.78
Migrationsöverdomstolen har i sin praxis kommit fram till att ett grovt brott utgör grund för att utesluta en utlänning från flyktingskapet, samt att utvisa honom.79 Utvisningen får ske trots att flyktingens hemland är karaktäriserat av våld. Det innebär att Sverige i vissa fall får
föredra deras säkerhetsintresse och allmän ordning över flyktingskyddet, ifall flyktingen är utesluten från flyktingskapet.
3.4.1.3 Verkställighetshinder på grund av väpnad konflikt
Bestämmelsen stadgas i 12 kap. 3 § UtlLoch innefattar ett förbud mot att tillämpa ett beslut om utvisning rörande utlänningar som har drabbats av en väpnad konflikt i deras hemländer, andra svåra omständigheter eller miljökatastrof.80 Skyddsbehovet definieras i 4 kap. 2 § UtlL, där det föreskrivs att en skyddsbehövande är den utlänning som enligt 4 kap. 1 § inte
uppfyller kriterierna som krävs för att anses som flykting. En skyddsbehövande person är den utlänning som befinner sig utanför sitt hemland på grund av en välgrundad
risk att straffas med döden, kroppsstraff, tortyr, eller urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt eller miljökatastrof som hindrar utlänningen från att återvända till sitt hemland.81
3.4.2 Praktiska och medicinska verkställighetshinder
Under detta avsnitt beskrivs praktiska och medicinska verkställighetshinder som stadgas i 12 kap. 18 § UtlL, samt möjligheten till ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12
76 Wikren & Sandesjö 2014, s. 587. 77 Prop. 2004/05:170 s. 219. 78 Wikren & Sandesjö 2014, s. 517.
79 Migrationsöverdomstolen, mål nr UM 1836-14. 80 Wikrén & Sandesjö 2020 s. 730.
kap. 19 § samma lag. Rättsreglernas innebörd redogörs och förklaras i praktiska sammanhang med hjälp av de högre instansernas tolkning av lagbestämmelsen.
3.4.2.1 Nya omständigheter efter ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut
Bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL föreskriver att om det framkommer nya omständigheter som bedöms vara sådana hinder som hindrar verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som har vunnit laga kraft får Migrationsverket, om hindret är varaktigt, bevilja permanent uppehållstillstånd. Om hindret bedöms vara tillfälligt får verket då bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Migrationsverket ska ex officio beakta sådana omständigheter som kan utgöra grund för hinder mot verkställigheten.82 Förarbeten visar att det inte finns något formellt krav på hur prövningen skall initieras. Det vill säga att det kan ske genom den enskildes begäran om ny prövning eller på annat sätt.83 Dessa hinder kan åberopas som nya omständigheter när det uppstår i form av hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 §§ UtlL, när det finns anledning att anta att mottagarlandet inte kommer att ta emot utlänningen eller om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas.84 Möjligheten till ett permanent uppehållstillstånd har dock nu begränsats genom uppkomsten av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.85
Första stycket består av 3 punkter, där möjligheten till uppehållstillstånd vid åberopande av politiska verkställighetshinder som föreskrivs 12 kap. 1-3 §§ UtlL stadgas i första punkten, medan möjligheten att få uppehållstillstånd rörande praktiska och medicinska
verkställighetshinder stadgas i andra och tredje punkten. Som beskrivits i avsnitt 1.1 Ämne och problembeskrivning, innebär ett praktiskt verkställighetshinder sådana hinder som är av praktisk natur, som exempelvis att mottagarlandet vägrar ta emot utlänningen. Dock krävs det att utlänningen samarbetar och medverkar så att utvisningsbeslutet skall kunna genomföras.86 Ett medicinskt verkställighetshinder är exempelvis svår sjukdom som utgör hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Det är däremot inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som 82 Prop. 2004/05:170 s. 266.
83 Prop. 2004/05:170 s. 299. 84 Wikren & Sandesjö 2020, s. 774. 85 Wikren & Sandesjö 2020, s. 775. 86 Prop. 2004/05:170 s. 226.
skall bedömas utan frågan om utlänningens hälsotillstånd kan utgöra ett hinder mot verkställigheten i detta fall.87
3.4.2.2 Omprövning av ett utvisningsärende
Migrationsverkets avgörande enligt 12 kap. 18 § UtlL får inte överklagas, men i enlighet med 12 kap. 19 § första stycket UtlL, får utlänningen begära omprövning om utlänningen har åberopat nya omständigheter som utgör hinder mot att verkställa beslutet enligt 12 kap. 1-3 §§ UtlL. Utlänningen måste dock påvisa en giltig orsak till att de nya omständigheterna inte kunnat åberopas tidigare. Andra stycket begränsar rätten till omprövning. Det krävs att följande kriterier är uppfyllda för att Migrationsverket ska bevilja omprövning; frågan om en ny prövning har extraordinär natur, därför förutsätts att dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare på grund av en skälig orsak. Ett exempel på skälig orsak kan vara att nya omständigheter uppstått efter prövningen av ansökan, eller att politiska förhållanden i hemlandet ändrats till följd av exempelvis statskupp.88 Migrationsverket ska i sådana fall pröva på nytt om utlänningen har skyddsskäl och därmed kan betraktas som flykting eller alternativt skyddsbehövande.89 Vidare är det enligt 12 kap. 19 a § förbudet att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som har vunnit laga kraft om utlänningen åberopar nya omständigheter som stadgas i 19 § första stycket. Förbudet gäller tills Migrationsverket avgör om ny prövning ska beviljas eller inte.90 Om ny prövning beviljas av Migrationsverket, får avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd prövas genom ett lagakraftvunnet beslut.
4 Prövning och tillämpning av verkställighetshinder
Nedan redogörs för de olika instansernas prövning av ärenden rörande verkställighetshinder. Detta görs genom att analysera 10 rättsfall från Migrationsöverdomstolen. De första
rättsfallen, rättsfall 1-4, berör de politiska verkställighetshindren, medan rättsfall 5-8 berör de praktiska verkställighetshindren och rättsfall 9-10 de medicinska verkställighetshindren. Syftet med redogörelsen av rättsfallen är, som nämnts i avsnitt 1.1 i Ämne och
problembeskrivning, att undersöka hur Migrationsöverdomstolen bedömer underinstansernas,
87 Prop. 2004/05:170 s. 299. 88 Prop. 2004/05:170 s. 301. 89 Wikren & Sandesjö 2020, s. 785. 90 Wikren & Sandesjö 2020, s. 790.
det vill säga Migrationsverket och migrationsdomstolens tillämpning av bestämmelserna kring verkställighetshinder i utlänningslagen.
4.1 Politiska verkställighetshinder
Rättsfall 1: MIG 2019:25
I frågan gällande tidpunkten för åberopande av nya omständigheter som rör ändrade religiösa övertygelser, konstaterade Migrationsöverdomstolen att det i allmänhet saknas skäl att ifrågasätta tidpunkten för när åberopandet av dessa omständigheter till Migrationsverket ska anses ha uppstått.
I rättsfallet har MR, som är afghansk medborgare, i oktober 2015 sökt asyl i Sverige. Migrationsverket beslutade den 30 oktober 2017 att avslå hans ansökan om asyl samt att utvisa honom till Afghanistan. Motiveringen till beslutet var att MR inte ansågs vara flykting eller skyddsbehövande. Beslutet överklagades till migrationsdomstolen som avslog
överklagandet, därefter vann beslutet laga kraft då Migrationsöverdomstolen inte meddelade prövningstillstånd.
MR har i januari 2019 lämnat in en anmälan om verkställighetshinder till Migrationsverket. Som nya omständigheter har han angett att han hade konverterat till kristendomen och därmed riskerar skyddsgrundande behandling vid återvändande till Afghanistan. Som bevisning i ärendet har MR lagt fram dopbevis och fotografier från dopceremonin. Migrationsverket beslutade i januari 2019 att inte bevilja honom uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlLoch inte heller ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. MR överklagade beslutet till migrationsdomstolen i Malmö som avslog överklagandet och anförde att den åberopade omständigheten inte har nämnts tidigare vid grundärendet och inte heller under sin långa vistelse i Sverige. Domstolen konstaterade att MR med de nya
omständigheterna har gjort det antagligt att det förelåg skyddsgrundande omständigheter. Däremot utgjorde dessa omständigheter inga ursäkter till varför MR inte åberopat dessa omständigheter tidigare med tanke på att redan när han kom till Sverige, var det tydligen så att han inte identifierade sig som muslim. Det fanns därmed inga förutsättningar att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.
MR överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och anförde att med tanke på att en konversion är en mycket personlig och personen vill vara säker på sin tro innan denne identifierar sig som kristen, kan det variera när detta sker. Därför bör en giltig orsak anses finnas och begreppet giltig ursäkt bör tolkas utifrån vilken omständighet som åberopas. Migrationsverket anförde, via yttrande, bland annat att ny prövning kan nekas trots att MR anses ha gjort antagligt ett skyddsbehov och att detta inte strider mot principen om non-refoulement med hänvisning till MIG 2019:5. Vidare yttrade Migrationsverket att
institutet ny prövning är ett extraordinärt rättsmedel, därför måste kravet på giltig ursäkt sättas förhållandevis högt.
Rättsfrågan i målet hos Migrationsöverdomstolen var om de nya omständigheterna skulle ha kunnat åberopas tidigare och hur den bedömningen ska göras. Gällande frågan om konvertiter kan riskera skyddsgrundande behandling vid återvändande till Afghanistan är enligt
domstolen, som hänvisade till Europadomstolens dom den 5 november 2019 i målet A.A. mot Schweiz, utredd. Vidare tog Migrationsöverdomstolen samma ställning som
migrationsdomstolen i frågan om att MR har gjort det antagligt att det finns ett hinder mot verkställigheten av hans utvisningsbeslut enligt 12 kap. 1 eller 2 § UtlL.
Migrationsöverdomstolen har tagit hänsyn till MR:s berättelse när det gäller att han under flera år funderat över trosfrågor och träffat en präst under ett antal tillfällen under hösten 2018 tills han döptes den 16 december, och sedan därefter lämnat in ansökan om ny prövning till Migrationsverket. Vidare konstaterade domstolen att det inte fanns skäl att ifrågasätta att han så snart som möjligt berättat för Migrationsverket om sina skyddsbehov, samt att
omständigheten inte kunnat åberopas tidigare, därav krävs inte någon giltig ursäkt.
Rättsfall 2: MIG 2018:21
I en fråga rörande politiska verkställighetshinder konstaterade Migrationsöverdomstolen att utvisningsbesluten inte får verkställas när det finns absoluta verkställighetshinder.
Utvisningen får heller inte ske även om sökanden är utesluten från rätten till flyktingskap och betraktas som en fara för rikets säkerhet.
Rättsfallet handlar om NN som ansökte om asyl i Sverige. NN anförde att vid återvändandet utsätts han för risk för förföljelse på grund av hans deltagande i en väpnad motståndsgrupp i Somalia, vilken han frivilligt anslutit sig till. Dessa motståndsgrupper anses bryta mot den internationella humanitära rätten, därav fanns synnerliga anledningar att anse att NN haft ett
individuellt ansvar för krigsförbrytelser. NN ansågs därför vara utesluten från sin rätt till skydd och fick därmed ett utvisningsbeslut. Verkställighet av beslutet kunde inte ske därför att det förelåg absoluta politiska verkställighetshinder. Hindren ansågs vara tillfälliga, och utlänningens närvaro i landet utgjorde ett hot mot säkerheten och den allmänna ordningen. Migrationsverket beslutade att bevilja NN anstånd med verkställigheten av beslutet om utvisning med hänsyn till säkerhetsaspekterna. NN överklagade Migrationsverkets beslut och yrkade att han skulle beviljas uppehållstillstånd och flyktingstatus, samt att utvisningen och återreseförbudet skulle upphävas. Migrationsdomstolen avslog överklagandet då NN ansågs vara utesluten från rätten till asyl, samt instämde med Migrationsverket i frågan om anstånd. NN överklagade domen till Migrationsöverdomstolen som beslutade att avslå överklagandet vad avser utvisning, statusförklaring, resedokument och återreseförbud då NN ansågs vara utesluten från rätten till flyktingskapet. Vidare avskrivs målet från prövning i frågan som avser anstånd då domstolen kom fram till att det inte fanns tillräckligt stöd i lagen.
NN är utesluten från rätten till flyktingskapet på grund av brott mot mänskligheten i enlighet med artikel 1 d flyktingkonventionen.91 Ett beslut om utvisning kunde inte verkställas i detta fall då det fanns absoluta verkställighetshinder. Beslutet kunde inte verkställas även om det finns risk för säkerheten och den allmänna ordningen i landet. Med detta sagt anses hindren som avses i 12 kap. 1 § UtlLoch artikel 3 i Europakonventionen har en absolut karaktär, vilket innebär att utvisningen inte får ske även om landets säkerhet är med i bilden.92 Vid uppkomsten av ett tillfälligt verkställighetshinder, får ett tillfälligt uppehållstillstånd beviljas i enlighet med 5 kap. 11 § UtlL. Däremot föreskrivs det i förarbeten att tjänstemannen kan besluta om anstånd istället för att bevilja uppehållstillstånd.93 Det kan bero på olika anledningar såsom sökandens hälsotillstånd eller rikets säkerhet, men i detta fall saknas information som visar när det är möjligt att verkställa utvisningsbeslutet. Därför kunde utvisningsbeslutet inte verkställas, då det fanns absoluta verkställighetshinder.
Migrationsöverdomstolen har i domen kommit fram till att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd borde beviljas då det saknades underlag som visade när utvisningsbeslutet kunde verkställas.
91 Prop. 2004/05:170 s. 173. 92 Wikren & Sandesjö 2014, s. 585. 93 Prop. 2004/05:170 s. 283.
Rättsfall 3: Migrationsöverdomstolens dom i mål UM 1668-13
Rättsfallet berör NN som ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige. Asylskälen som han anförde var att han bland annat har dömts i sin utevaro för mord och därmed 20 års straffarbete. NN har också berättat att en ny rättegång i hans fall kan beviljas i Libanon, men att han då måste hållas fängslad under prövningen av rättegången som kan dröja upp till 5 år. Vidare anförde NN att han vid ett återvändande löper risk att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling eller bestraffning. Migrationsverket avslog ansökan och fattade ett avvisningsbeslut, med motiveringen att NN har möjlighet att få sin fråga prövad på nytt inom kort tid enligt det nya rättegångssystemet i Libanon. NN överklagade beslutet till migrationsdomstolen som avslog NN:s överklagande, däremot var ordföranden i målet skiljaktig. Ordföranden anförde bland annat att NN bör anses vara utesluten som alternativt skyddsbehövande i enlighet med 4 kap. 2 c § UtlL men att han skulle beviljas permanent uppehållstillstånd i enlighet med 5 kap. 6 § UtlL, därför att det finns bestående
verkställighetshinder mot att utvisa honom. Detta för att vid ett återvändande löper han risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling. NN överklagade domen till
Migrationsöverdomstolen som biföll överklagandet och återförvisade ärendet till Migrationsverket.
Migrationsöverdomstolen har bland annat anfört att längden av fängelsestraffet inte kunde antas som grund till uppehållstillstånd enligt asylrätten, utan det är själva läget i fängelset som väger tyngst i prövningen av dessa frågor. I det fall att ett återvändande till hemlandet utsätter utlänningen för omänsklig eller förnedrande behandling kan utlänningen anses vara i behov av skydd oavsett längden på fängelsestraffet. Enligt Europadomstolens praxis betraktas fängelsernas förhållanden som en allvarlig kränkning av artikel 3 i Europakonventionen.94 Artikel 3 i Europakonventionen föreskriver att ”Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”. Fast att bestämmelsen i artikel 3 beskriver inte vad som avses med omänsklig behandling eller bestraffning framgick Europadomstolen till att omänsklig behandling eller bestraffning kan vara i form av svåra förhållanden i fängelset, exempelvis trångt utrymme, svagt ljus eller isolering från omvärlden. Utredningen visade att det libanesiska fängelsets förhållanden är svåra. De svåra förutsättningarna i det libanesiska länsfängelset och den långa strafftiden kan därför innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen.
Ovannämnda förutsättningar utgör verkställighetshinder, i den mån att det är förbjudet att avvisa NN. Domstolen konstaterade att NN har begått ett grovt brott och därmed ansågs vara utesluten från asylrätten, därmed kunde NN inte beviljas uppehållstillstånd i enlighet med 5 kap. 1 § UtlL. Det är bestämmelsen i 5 kap. 11 § UtlL som var tillämplig i hans fall, det vill säga NN var utesluten från flyktingskapet, men det fanns hinder mot att verkställa
avvisningsbeslutet. Dessa verkställighetshinder ansågs tillfälliga, därför kunde ett permanent uppehållstillstånd inte beviljas.
Rättsfall 4: MIG 2011:24
Rättsfallet beträffande A, en irakisk medborgare som ansökte om asyl i Sverige år 2007. A anförde att vid ett återvändande riskerar han förföljelse i Irak på grund av sitt tidigare arbete på den irakiska säkerhetstjänsten under Saddam Husseins regim. Migrationsverket avslog A:s ansökan på grund av att han ansågs vara utesluten från rätten till flyktingskap, med motivering att hans tjänst som ansvarig chef på en avdelning inom Saddam Husseins regim innebär att A har varit inblandad i brott mot mänskliga rättigheter. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlLbeviljades istället på grund av tillfälligt verkställighetshinder som gjorde det omöjligt att verkställa beslutet vid tidpunkten. A överklagade beslutet till
migrationsdomstolen och yrkade att han skulle beviljas statusförklaring. A anförde att han inte har varit inblandad i brott som begåtts under tiden då han var i tjänst, då han arbetade på en administrativ enhet. Samtidigt anförde han att Migrationsverkets information är missvisande på grund av tolkningsproblem. Migrationsdomstolen avslog A:s överklagande och anförde bland annat att A frivilligt lämnat en detaljerad berättelse om sina arbetsuppgifter i tjänsten. Dessa arbetsuppgifter ansågs utgöra brott mot mänskligheten och därav ansågs A vara utesluten från rätten till skydd. A överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och yrkade att han skulle få flyktingstatus. A anförde bland annat att vissa irakiska medborgare som hade högre position i Saddam Husseins regim har fått flyktingstatus. A har åberopat principen om likhet inför lagen och yrkade att han skulle bedömas likt de andra. Vidare har A anfört att han bara var en medarbetare i en stor offentlig organisation av ca 11 000 personer och att han inte kunde ta ansvar för organisationens övergrepp.
Migrationsöverdomstolen konstaterade i sin dom att A gjort det klart att han uppfyllde kraven för att anses vara flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL. Rättsfrågan var dock om A är utesluten från asylrätten eller inte, det vill säga om ett individuellt ansvar kan åläggas A på grund av att han
deltagit i regimen som begått brott mot mänskligheten. Migrationsöverdomstolen ansåg att A kunde anses vara ansvarig för de brott som skett inom säkerhetstjänsten, då han arbetat som chef i Iraks säkerhetstjänst under 23 år. Detta innebär att han är ansvarig i enlighet med UNHCR:s riktlinjer, som föreskriver att det räcker att anstifta, medverka eller delta i en gemensam kriminell verksamhet för att bära ansvaret för ett brott i verksamheten.95 Han ansågs därför vara utesluten från rätten till asyl och inte kunna få flyktingstatus i Sverige. Ett utvisningsbeslut får dock inte verkställas då det föreligger politiska verkställighetshinder, därför biföll Migrationsöverdomstolen överklagandet på så sätt att A fick ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
4.1.1 Sammanfattande kommentarer rörande rättsfall 1-4
Genom att analysera de fyra rättsfallen beträffande de politiska och humanitära eller
folkrättsliga verkställighetshindren kan det konstateras, att denna typ av verkställighetshinder väger tyngst i jämförelse med de övriga verkställighetshindersärendena.96 Detta kan
uppmärksammas av prövningen av verkställighetshinder i allmänhet, med särskilt fokus på absoluta verkställighetshinder som regleras i 12 kap. 1 § UtlL. I Migrationsöverdomstolen redogörelse i rättsfall 2, där uttryckte domstolen att ett utvisningsbeslut inte får verkställas om utlänningen anses vara flykting i enlighet med 4 kap. 1 § UtlL. Detsamma gäller även om utlänningen är utesluten från asylrätten på grund av brott mot folkrätten och därmed medför en risk för rikets säkerhet och den allmänna ordningen. Verkställighetshinder enligt 12 kap. 2 § UtlL är å andra sidan inte absoluta, då förbudet är relativt och innebär att
beslutsmyndigheten får avvisa eller utvisa utlänningen som har begått ett grovt brott som gör att han eller hon betraktas som en allvarlig fara för den allmänna ordningen och säkerheten.97
Som det nämnts i avsnitt 1.1 Ämne och problembeskrivning har Migrationsverket, som är den första instansen och beslutsmyndigheten, ett stort ansvar att utreda om det föreligger
verkställighetshinder, men utlänningen kan även på eget initiativ redogöra för eventuella verkställighetshinder. I sådana fall ska Migrationsverket och överinstanserna inte ställa alltför höga beviskrav beträffande prövningen av politiska och folkrättsliga verkställighetshinder. Det vill säga att även om bevisbördan ligger på utlänningen har Migrationsöverdomstolen inte begärt bevisning som styrker att utlänningen skulle vara i fara vid ett återvändande. Detta kan
95 UNHCR:s handbok, p. 18. 96 Se nedan avsnitt 4.2 och 4.3. 97 Andersson m.fl. 2018, s. 89.
uppmärksammas i rättsfall 3, där klaganden inte behövde framföra materiella bevisningar som påvisar att förhållanden är svåra i det libanesiska fängelset. Detta överensstämmer med det som avses i förarbeten att beviskravet inte ska ställas för högt, och att utlänningens
medförande av ett skäligt bevis som styrker de muntliga berättelserna ska kunna godtas.98
Uteslutandegrunderna och grunderna för uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder är väldigt komplicerade. Migrationsverket måste beakta de absoluta verkställighetshinder enligt 12 kap.1 § UtlL samtidigt ska landets säkerhet den allmänna ordningen läggs i fokus. Men flyktingskyddet är undantagslöst och innebär att utlänningen som enligt 4 kap. 1 § anses vara flykting inte får avvisas eller utvisas. Detta kan uppmärksammas utifrån
Migrationsöverdomstolens motivering i rättsfall 2. Där kom domstolen fram till att någon vägning inte får ske även om det handlar om landets säkerhets och den allmänna ordningen. I sådana ärenden beslutar Migrationsverket oftast att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som förnyas löpande tills verkställigheten är möjlig.
Vid uppkomsten av nya omständigheter som kan utgöra politiska och humanitära hinder mot att verkställa ett avvisning- eller utvisningsbeslut krävs det att utlänningen ska informera Migrationsverket så fort omständigheten har blivit en känd faktor. Detta ska utredas i varje enskilt fall, och vid sådana fall kan behov av tolkningsfrågor uppstå, vilket kan studeras i rättsfall 1 gällande tidpunkten för åberopande av nya omständigheter. I fallet bedömde Migrationsöverdomstolen att vid nya omständigheter rörande ändrade religiösa övertygelser, kan det vara svårt att fastställa i vilket skede av handläggningsprocessen asylsökanden bör komma med sådana omständigheter. Domstolen har genom den ovannämnda domen fastställt vad som gäller i frågan om tidpunkten för åberopande av nya omständigheter, när dessa just handlar om ändrade religiösa övertygelser. Det kan konstateras att Migrationsöverdomstolen i fallet, till skillnad från de lägre instanserna, har tagit stor hänsyn till klagandens personliga berättelser. Funderingar över ens religiösa övertygelser är av mycket komplex natur och det kan ta lång tid för en person att bestämma sig. Bedömning av en sådan fråga bör vara en s.k. subjektiv bedömning, alltså baserad på lyssnarens känsla och erfarenhet med en uppfattning om rimlighet.99 Enligt vår mening borde Migrationsverket i detta fall bedöma MR:s bevisning utifrån denna bedömningsform.
98 Prop. 1996/97:25 s. 294. 99 Andersson m.fl. 2018, s. 265.
