Kommunalförbund och demokrati

(1)

Masteruppsats i offentlig förvaltning [VT12]

Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Fredrik Larsson 8412184833

Handledare: Ylva Norén Bretzer Examinatorer: Lena Lindgren

Kommunalförbund och demokrati

– en studie om hur kommunalförbund påverkar demokratin

(2)

(3)

Sammanfattning

Problem: Kommunerna i Sverige har sedan början av 1900-talet samverkat i kommunalförbund.

Under de senaste 20 åren har denna samverkan ökat dramatiskt. Bildandet av ett kommunalförbund innebär att beslutanderätten i kommunala frågor överförs till ett indirekt valt organ som inte är direkt utsatt för demokratisk kontroll. I samband med att förändringar av reglerna om kommunalförbund genomfördes samt att de infördes i kommunallagen höjdes röster i riksdagen som var kritiska till underlaget för ändringarna samt hur de skulle påverka den kommunala demokratin.

Syfte: Trots att det riktats kritik mot kommunalförbund i debatter och rapporter är forskningen på området nästintill obefintlig. Syftet med denna uppsats var att undersöka vad som händer med den kommunala demokratin och det kommunala självstyret när kommuner samverkar i kommunalförbund. Konkret blir det att diskutera samverkansformen kommunalförbund utifrån ett antal demokrativärden.

Metod: Studien har utförts med en kvalitativ metod där nio intervjuer har genomförts med politiker i kommuner som är medlemmar i kommunalförbund. Som kompletterande material till intervjuerna användes statistik om kommunalförbund, protokoll från sammanträden, förbundsordningar samt revisionsberättelser.

Resultat: Studiens resultat visar på att samverkan i kommunalförbund i hög grad påverkar den kommunala demokratin och det kommunala självstyret. Detta på sätt som kan sättas i både positiva och negativa termer, förbunden försvårar t.ex. ansvarsutkrävande samtidigt som det effektiviserar kommunernas verksamhet.

Nyckelord: Kommunalförbund, samverkan, demokrati, kommunalt självstyre

(4)

(5)

1. Kommunalförbund...1

1.1 Problemformulering...3

1.2 Syfte...4

1.3 Frågeställningar...4

1.4 Disposition...4

2. Regler om kommunalförbund...5

2.1 Antal kommunalförbund och verksamhetsområden...5

3. Teori...7

3.1 Tidigare forskning om kommunalförbund...7

3.2 Demokrati...8

3.3 Ansvarsutkrävande...11

Kommunalförbund och ansvarsutkrävande...12

3.4 Legitimitet...14

Kommunalförbund och legitimitet...15

3.5 Effektivitet...16

Kommunalförbund och effektivitet...17

3.6 Kommunalt självstyre...18

Kommunalförbund och kommunalt självstyre...19

3.7 Analysverktyg...20

4. Metod...22

4.1 Val av kommunalförbund...22

4.2 Val av intervjupersoner...23

4.3 Datainsamling...25

4.4 Analys av empirin...26

5. Resultat...28

5.1 Fyrbodals kommunalförbund...28

Ansvarsutkrävande...29

Legitimitet...33

Effektivitet...35

Kommunalt självstyre...38

5.2 Skaraborgs kommunalförbund...40

5.3 Sammanfattande analys...51

6. Slutsatser...59

6.1 Reflektioner och framtida forskning...61

Bilaga 1. Intervjuguide...63

7. Referenser...65

(6)

(7)

1. Kommunalförbund

Samverkan mellan kommuner har funnits i varierande form ända sedan det funnits kommuner i Sverige. Lagstiftning om samverkan dök upp först i början på 1900-talet då bildandet av kommunalförbund möjliggjordes.¹ Ett kommunalförbunds politiska organisation liknar en kommun, förbundet består av ett fullmäktige som i sin tur väljer en styrelse, alternativt har förbundet en förbundsdirektion som fungerar som både beslutande församling och verkställande organ. Om kommuner väljer att samverka via kommunalförbund kan samtliga frågor som ryms inom den kommunala kompetensen överlämnas till förbundet. Ett sådant samarbete innebär att beslutanderätten i dessa frågor lyfts ifrån de folkvalda representanterna i kommunfullmäktige till ett förbundsfullmäktige med indirekt valda representanter.

Då den kommunala samverkan ökade i och med möjligheten att bilda kommunalförbund började det under 1940-talet ses som ett problem och ett potentiellt hot mot den kommunala demokratin² och den kommunala självstyrelsen. Kommunsammanslagningar sågs därför som den

”enda rationella lösningen”.³ I början av 1950-talet inleddes storkommunreformen och i samband med den så minskade antalet kommunalförbund drastiskt från 935 till 173 inom loppet av två år.⁴ Under samma period ersattes även den ursprungliga lagen från 1919 med en ny, 1958, tillkomsten motiverades främst av att tillgodose demokratiska krav. Möjligheten till att använda sig av förbundsdirektion försvann och ersattes istället av ett förbundsfullmäktige. Det var heller inte längre möjligt för vem som helst att sitta i fullmäktige utan dessa platser kunde bara innehas av ledamöter från respektive medlemskommuns fullmäktige.⁵

Under 1980-talet gjordes försök att få upp intresset för kommunalförbund genom att förenkla lagen. I den nya lagen upphävdes den statliga kontrollen och tillsynen från länsstyrelsen.

Bildande, inträde och utträde blev en helt och hållet en kommunal fråga, även möjligheten att använda sig av förbundsdirektion återinfördes.⁶ Ändringarna i lagen hade liten inverkan på kommunernas intresse för kommunalförbund. Under 1990-talet gjordes förändringar i lagen som medförde att mer av den kommunala verksamheten gick att hantera via kommunalförbund. Det gavs även möjlighet för förbundsfullmäktige att genom beslut överlåta beslutsrätten i vissa frågor åt förbundsstyrelsen, vilket gjorde att fullmäktige inte behövde sammanträda lika ofta och

1 Gossas 2006:20ff

2 Demokrati, kommunal demokrati och lokal demokrati används synonymt med varandra i uppsatsen

3 Gossas 2006:64

4 Gossas 2006:65

5 SOU 1996:137:43

6 Gossas 2006:72f

(8)

beslutsprocessen effektiviserades.⁷ Lagen kom senare att upphöra och bestämmelserna införlivades i kommunallagen 1998.⁸ I samband med införandet av reglerna om kommunalförbund i kommunallagen förenklades reglerna ytterligare, t.ex. gavs kommunerna ökad frihet att reglera sin samverkan i förbundsordningen.⁹ Detta medförde att antalet kommunalförbund närmare fyrdubblades från mitten av 1990-talet till början av 2000-talet.¹⁰ Ökningen har sedan dess fortsatt och 2010 fanns det 178 kommunalförbund registrerade hos SCB.¹¹

I samband med lagförändringen 1998 höjdes kritiska röster i riksdagen kring det underlag som låg till grund för lagförändringen. Flertalet riksdagsledamöter var kritiska till att de demokratiska aspekterna av samverkan var helt frånvarande i den proposition som lades fram.¹²

Men det finns en allvarlig baksida. Baksidan handlar om demokratiaspekterna.

Tyvärr tycks inte regeringen ha insett detta. Därför har man valt att lämna en proposition till riksdagen som är dålig och aningslös, för att inte säga farlig. Den haltar i avgörande frågor.¹³

Något som är vanligt förekommande i litteratur rörande demokrati är att detta och effektivitet sätts upp som två motsatser till varandra, där det ena premieras framför det andra.¹⁴ Denna diskussion lyftes även fram av kritikerna i debatten om kommunalförbund där de menade på att enda motiveringen till lagförändringen var ökad effektivitet.

Man har inte tänkt igenom frågorna, och man är inte ens beredd att diskutera det här problemet, eftersom man ser effektivitetsfrågorna som de enda som egentligen har något politiskt värde.¹⁵

Liknande kritik som den ovan kom ifrån samtliga håll i riksdagen, undantaget socialdemokraterna, som lade fram propositionen, samt center- och vänsterparitet som stödde förslaget. Även i rapporter från statskontoret har det efterlysts att samverkan inte har belysts utifrån dess effekter på

7 Gossas 2006:74ff

8 SOU 1996:137:44

9 SOU 2007:72:296

10 Gossas 2006:85f

11 SCB

12 Riksdagsprotokoll 1996/97:109

14 Se t.ex. Karlsson 2011:1, Petersson 1999:241ff

(9)

demokratin och då framför allt på möjligheten till ansvarsutkrävande.¹⁶ Detta var även någoting politiker tog fasta på i debatten i riksdagen och i konstitutionsutskottet.¹⁷

Man har inte över huvud taget inom Socialdemokraterna på allvar funderat kring de centrala demokratifrågorna när beslut flyttas från den direkta relationen medborgare beslutsfattare och hamnar i församlingar som blir utanför den direkta kontrollen och det ansvarsutkrävande som man har möjlighet till genom fullmäktige, och även exempelvis här i riksdagen.¹⁸

1.1 Problemformulering

Trots att politiker på riksnivå har riktat kritik mot kommunalförbund och att statskontoret påpekat att det finns brister med denna samverkan är forskning om kommunalförbund i princip obefintlig.

Kommunerna själva tycks inte heller berörda av denna kritik då samverkan i kommunalförbund sker i stor utsträckning och det finns inga tecken på att den håller på att avta.¹⁹Den ökning av samverkan i kommunalförbund som skett de senaste åren har inte gett upphov till något större intresse för dessa inom forskningsvärlden även om den problematik som politikerna diskuterar är allvarlig och i högsta grad något som bör belysas.

Om demokratin brister i för den grundläggande processer kan detta få allvarliga konsekvenser. Försvinner möjligheterna till att utkräva ansvar kan det leda till blint ansvarsutkrävande eller politisk cynism där förtroendet för demokratin försvinner och dess legitimitet urholkas.²⁰ En urholkad legitimitet innebär att en av demokratins grundvalar inte längre existerar och möjligheten att förverkliga ett demokratiskt samhälle blir problematiskt.²¹ Om kommunalförbunden även försvårar medborgarnas möjligheter att delta i politiken försvinner ytterligare en viktig aspekt i att upprätthålla ett demokratiskt system.²²

I den debatt som fördes i samband med lagförändringen pekar politikerna på att kommunalförbunden kan få följder likt de som beskrivs ovan. Framför allt är det fyra olika demokrativärden som lyfts fram, som även går igen i den historiska diskussionen om kommunalförbund; möjligheterna till ansvarsutkrävande, legitimiteten av de beslut som tas i

16 Statskontoret 2003:65f

17 Betänkande KU 1996/97 KU:20

19 SKL 2009a:12

20 Giljam och Hermansson (red.) 2003:91ff

21 Petersson 2006:229

(10)

kommunalförbunden, hur effektiva dessa är att driva verksamhet samt hur kommunalförbunden påverkar det kommunala självstyret²³. Om dessa värden påverkas på ett negativt sätt som en följd av samverkan i kommunalförbund är det högst allvarlig då detta skulle kunna få långtgående konsekvenser för demokratin. En utförligare diskussion om dessa värden kopplade till kommunalförbund finns i kapitel 3.

1.2 Syfte

Syftet med uppsatsen är att undersöka vad som händer med den kommunala demokratin och det kommunala självstyret när kommuner samverkar i kommunalförbund. Konkret blir det att diskutera samverkansformen kommunalförbund utifrån ett antal demokrativärden som förknippas med den representativa demokratin. För att uppnå detta syfte skall centrala aktörer inom kommunalförbunden intervjuas.

1.3 Frågeställningar

 Vad händer med den kommunala demokratin (avseende ansvarsutkrävande, legitimitet samt effektivitet) när kommuner väljer att samverka i kommunalförbund?

 Vad händer med det kommunala självstyret när kommuner väljer att samverka i kommunalförbund?

1.4 Disposition

I följande kapitel beskrivs de regler som finns om kommunalförbund i kommunallagen, det görs även en kortare sammanfattning av de kommunalförbund som finns samt vilka områden de samverkar inom. I kapitel 3 presenteras den tidigare forskning som finns om kommunalförbund.

Detta följs av en diskussion om demokrati och de för uppsatsen utvalda demokrativärdena. Kapitlet avslutas med att uppsatsens analysverktyg presenteras. Kapitel 4 beskriver hur uppsatsens har genomförts samt de metodologiska överväganden som gjorts. I kapitel 5 presenteras de utvalda fallen kort innan studiens resultat och analys läggs fram. I uppsatsens avslutande kapitel återknyts studiens resultat till studiens syfte och frågeställningar samt att förslag på framtida forskning och reflektioner om uppsatsens tas upp.

23 En utförligare diskussion om det kommunala självstyret och hur det förhåller sig till övriga demokrativärden finns i kapitel 3

(11)

2. Regler om kommunalförbund

Kommunalförbund är en kommunalrättslig samverkan och regleras i kommunallagen, av denna framgår att samtliga uppgifter som faller inom kommunal kompetens kan överlämnas till ett kommunalförbund, 3 kap. 20 § första stycket KL. De kommuner som är medlemmar i ett kommunalförbund behöver inte samarbeta med varandra inom samtliga områden som överlämnats till kommunalförbundet, vissa kommuner kan samarbeta inom utbildningsområdet medan andra står utanför detta samarbete.²⁴ De uppgifter som kommuner väljer att överlämna till ett kommunalförbund faller efter överlämnandet utanför deras kompetens. Det samarbete som sker i ett kommunalförbund kan gälla ett helt område eller delar av det.²⁵

Ett kommunalförbunds verksamhet regleras i en förbundsordning, där fastställs bl.a. vilka kompetensområden som skall överlämnas till förbundet samt hur budgetarbetet skall skötas. Ett kommunalförbunds politiska organisation liknar en kommun, förbundet består av ett fullmäktige som i sin tur väljer en styrelse. Efter lagförändringar kom även möjligheten att använda sig av förbundsdirektion tillbaka, i detta fall fungerar direktionen som både beslutande och verkställande organ. Valet av organisationsform är upp till kommunerna själva men i en SOU från 2007 anser utredarna att fullmäktige är mer lämplig vid ett större antal medlemmar eftersom förbundet i detta fall kan ha stor strategisk betydelse för en region.²⁶ Förbund med direktionsmodell skiljer sig från fullmäktige då direktionens möten inte är offentliga, undantaget är sammanträde där det skall beslutas om budget.²⁷ Samtliga medlemskommuner i ett kommunalförbund skall vara representerade av minst en företrädare i förbundsfullmäktige- eller direktionen. Antalet platser i fullmäktige eller direktionen, samt hur dessa skall fördelas är utöver detta, upp till medlemmarna själva. Det är respektive medlemskommuns kommunfullmäktige som utser sina representanter till förbundet.²⁸ De beslut som tas av något av de organ som finns i ett kommunalförbund kan överklagas på samma sätt som ett beslut i en kommun, antingen genom en av medlemskommunerna eller av en invånare i någon av medlemskommunerna.²⁹

2.1 Antal kommunalförbund och verksamhetsområden

Då den senaste publicerade kartläggning av antalet kommunalförbund och vilken verksamhet det

24 Svenska kommunförbundet 1997:4

25 SOU 2007:72:296

26 SOU 2007:72:296

27 SOU 2007:72:326

28 SKL 2009a:92

29 SKL 2009a:105

(12)

sker samverkan inom från SKL är från 2008³⁰ har jag, utifrån material från SCB, gjort en sammanställning av verksamhetsområden och antal kommunalförbund som är aktiva inom respektive område, sammanställningen gäller för år 2010.³¹ Sammanställningen ligger till grund för valet av fall för studien, se metodkapitlet.

Enligt materialet fanns det 2010 178 stycken kommunalförbund av dessa var 77 stycken samordningsförbund, de som i tabellen nedan är i kategorin arbetsmarkandsåtgärder. Antalet regionförbund uppgår till 13 stycken totalt, dessa har i SCB:s statistik rapporterat olika verksamhetskoder och befinner sig därför i olika kategorier nedan. Totalen i tabellen nedan överstiger antalet faktiska kommunalförbund då den är beräknad utefter hur många förbund som är aktiva inom respektive område, dvs. ett kommunalförbund kan finnas med flera gånger under olika områden. De samverkansområden som är vanligast enligt statistiken är infrastruktur och utbildning.

Tabell 1. Antal kommunalförbund aktiva per verksamhetsområde

Verksamhetsområde Antal kommunalförbund

Allmän regionalutveckling 15

Infrastruktur 56

Kultur och fritid 8

Utbildning 41

Äldre och funktionshindrade 8 Individ- och familjeomsorg 9 Arbetsmarknadsåtgärder 77

Affärsverksamhet 16

Näringsliv och bostäder 1 Övergripande verksamheter 23

Egen sammanställning utifrån SCB material; Källa: SCB Räkenskapssammandrag för kommunalförbund 2010

30 Internet 1

31 2010 är det senaste året SCB har statistik för.

(13)

3. Teori

I detta kapitel kommer först den tidigare forskning som finns om kommunalförbund att presenteras samt näraliggande forskning som för uppsatsen är av intresse. Därefter följer en diskussion av de demokratiteoretiska utgångspunkter som utgör grunden för uppsatsens analysverktyg.

3.1 Tidigare forskning om kommunalförbund

Forskning om kommunalförbund och andra former av kommunal samverkan är väldigt knapphändig. Markus Gossas skrev 2006 en avhandling om kommunal samverkan där han kartlade dels hur staten har valt att ställa sig till samverkan samt kartlade en enskild kommuns samverkan. I sin avhandling kommer Gossas fram till att den kommun han studerat har upp emot 80 olika samarbeten med olika aktörer, dessa motiveras främst av effektivitet samt utveckling. Gossas avslutar sin avhandling med att kort problematisera denna samverkan utifrån insyn och ansvarsutkrävande och skriver att vidare studier på området är önskvärda.³² Gossas har även tillsammans med Julia Falkerby skrivit en promemoria som ingår i den kommunala kompetensutredningen där kommunal samverkan, avseende kommunalförbund och samrådsorgan, problematiseras. PM:et belyser vilka konsekvenser denna samverkan teoretiskt sett kan tänkas ha för den lokala demokratin utan att göra några empiriska nedslag för att ta reda på om så är fallet.³³ Falkerby har även tidigare skrivit om kommunalförbund i en uppsats, denna behandlar kommunalförbund mer allmänt och inte enbart utifrån demokratisynpunkt. Uppsatsen ger en inblick i hur problem med demokratin kan arta sig i förhållande till samverkan men drar inga större slutsatser om det.³⁴

SKL (tidigare Svenska Kommunförbundet) har gett ut ett antal artiklar och böcker som berör samverkan och däribland kommunalförbund. Innehållet i dessa varierar, dels är det kartläggningar av hur omfattande samverkan är mellan kommuner dels beskrivningar av förutsättningarna för denna samverkan.³⁵ I en av rapporterna problematiseras kommunalförbund i ett kortare avsnitt där kommunalförbund anses vara problematiska då fullmäktige eller direktionen i dessa är indirekt valda, rapporten konstaterar att de lider av ett demokratiskt underskott.³⁶

Ett näraliggande forskningsområde som inte berör samverkan enbart mellan kommuner, men där kommuner likväl kan vara inblandade, är studier om partnerskap eller public-private

32 Gossas 2006

33 Falkerby och Gossas 2006

34 Falkerby 2004

35 Se Svenska Kommunförbundet 1997, SKL 2007, 2009a och 2009b

36 SKL 2009b:35ff

(14)

partnership. B. Guy Peters lyfter fram fem egenskaper som kännetecknar public-private partnership, åtminstone en av aktörerna tillhör det offentliga, aktörerna är självbestämmande, samverkan är varaktig, dvs. inga engångsföreteelser, samtliga aktörer bidrar med resurser, materiella eller immateriella samt att det finns ett delat ansvar för resultatet av samverkan som sker.³⁷ De främsta skillnaderna mot kommunalförbund finns därmed i att samverkan i förbund sker mellan enbart offentliga aktörer samt att förutsättningarna till stor del regleras av kommunallagen.

Ingemar Elander diskuterar i en SOU partnerskap utifrån ett demokratiteoretiskt perspektiv och menar på att denna samverkan utmanar den representativa demokratin på ett antal områden. Dels är den representativa demokratin inte uppbyggd för att kunna hantera beslutsfattande där flera organisationer ingår. Att beslutsfattande förekommer i sådana forum försvårar även insynen och ansvarsutkrävandet för medborgarna. I sammanhang där det finns aktörer från både offentliga, privata och ideella organisationer kan det vara omöjligt att urskilja var ansvaret ligger och ansvarsutkrävande uteblir. Elander menar därför att ”partnerskapet blir därmed oåtkomlig för demokratisk kontroll”.³⁸ Den demokratiteoretiska kritik som kan riktas mot partnerskap kan anses vara relevant även när det gäller kommunalförbund.³⁹ Även Peters problematiserar partnerskap på ett liknande sätt, som Elander, och menar att det kan uppstå problem med ansvarsutkrävande och insyn.⁴⁰ Ytterligare problem som lyfts fram i studier är att den politik som förs i olika samverkansorganisationer blir den lägsta gemensamma nämnaren för samtliga inblandade och följden blir att de enskilda medlemmarnas intressen blir otydliga eller försvinner.⁴¹Liknande tankar som finns om partnerskap skulle mycket väl kunna vara aktuella när det gäller kommunalförbund och fungerar som utgångspunkt för det teoretiska ramverket i uppsatsen.

3.2 Demokrati

Innan jag går närmare in på de specifika teoretiska utgångspunkterna för uppsatsen kan det vara på sin plats att göra en kortare sammanfattning av demokratibegreppet. Vad demokrati är och vad det innebär är ingen lätt sak att svara på, men med en uppsats med syfte att undersöka vad som händer med den kommunala demokratin är det alldeles nödvändigt att göra ett försök.

Ordet i sig består av två delar, demos (folk) och kratia (styre), som tillsammans får betydelsen folkstyre. Vilka som utgör folket är inte helt klart, vilket ända sedan demokratins

37 Peters 1998:12f

38 SOU 1999:83:347ff

39 Falkerby och Gossas 2006:3

40 Peters 1998:30

41 Masson m.fl. 1994:40

(15)

begynnelse i antikens Grekland varit omdiskuterat.⁴² Redan här går det att skymta den svårighet som finns med att definiera vad demokrati är. Folkstyre är ett väldigt brett begrepp och ordet i sig ger ingen närmare vägledning i hur detta skall förverkligas, mängder av forskare och idédebattörer har gett sina egna bidrag till hur detta skall uppnås.⁴³ En sådan idé går även att finna i den svenska regeringsformen.

”All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.”

Det kommunala självstyret som nämndes inledningsvis i uppsatsen får anses vara av stor vikt när det gäller förverkligandet av demokratin då detta tas upp i regeringsformen. Andra demokrativärden som tillmäts stor vikt i förverkligandet av demokratin kommer att presenteras nedan och hur dessa går att koppla till kommunalförbund.

Falkerby och Gossas diskuterar två olika sätt att genomföra en demokratistudie, ett formellt demokratiperspektiv och ett normativt demokratiperspektiv. Det formella perspektivet kan beskrivas som ett juridiskt perspektiv, så länge ett beslut har tagits med stöd i lagar och regler har det tagits på demokratisk grund, det kan således inte hävdas vara odemokratiskt. Perspektivet bygger på att så få värden som möjligt lyfts in i demokratibegreppet, ett exempel på ett sådant angreppssätt har används av Lundström i en analys av det svenska EU-medlemskapet.⁴⁴ Skulle detta perspektiv användas i denna studie hade slutsatsen blivit att inget händer med den kommunala demokratin när samverkan i kommunalförbund sker, beslutet om att samverka har tagits via ett demokratiskt beslut, i respektive medlemskommuns fullmäktige, och kan därmed inte sägas vara odemokratiskt.

Alternativet till det formella demokratiperspektivet är att anlägga ett normativt perspektiv på analysen där ett antal värden lyfts in i demokratibegreppet som anses vara av vikt för demokratin, exempelvis ansvarsutkrävande, kontroll över dagordningen och legitimitet. Vilka värden som det läggs tonvikt på skiljer sig åt i litteraturen och vilka värden som i slutändan tas med i en analys beror på forskaren ifråga.⁴⁵ Då mängden demokrativärden som finns med i litteratur är omfattande krävs det att det görs någon sorts avgränsning för att göra en analys hanterlig. Den huvudsakliga

42 Dahl 2002:15

43 Petersson 2006:210ff

44 Falkerby och Gossas 2006:2

45 Petersson 2006:214f

(16)

utgångspunkten för en sådan avgränsning är att värdena skall ha något att tillföra en analys av kommunalförbund, något som alla demokrativärden inte gör vilket kommer att exemplifieras nedan.

De värden som har valts ut för uppsatsen tillhör den kategori demokrativärden som brukar benämnas processvärden. I litteraturen åtskiljs dessa processvärden från substansvärden, substansvärden är demokratins grundläggande ideal och normer och utgörs av universella värden, t.ex. frihet, rättvisa och jämlikhet.⁴⁶ Även om dessa värden är universella i grunden råder det delade meningar om dess mer specifika innebörd beroende på politisk ståndpunkt.⁴⁷ Processvärden utgör de medel för hur substansvärden skall uppnås och det är utifrån dessa som uppsatsens analys utgår.⁴⁸

Då forskning om kommunalförbund är bristfällig finns det inget givet demokratiteoretiskt ramverk att utgå ifrån för en analys av dessa. Med utgångspunkt i de texter som finns skrivna i ämnet samt den demokratilitteratur som finns har fyra demokrativärden valts som grund för analysen; ansvarsutkrävande, legitimitet, effektivitet samt det kommunala självstyret. Den huvudsakliga motiveringen till valet av dessa processvärden är att de är intressanta och aktuella i förhållande till kommunalförbund men även i ett mer övergripande demokratiteoretiskt perspektiv.

Vad vart och ett av dessa värden har för innebörd finns det ingen klar definition av, olika forskare definierar begreppen på olika sätt, ett exempel på detta är ansvarsutkrävande som i denna uppsats behandlas som ett övergripande processvärde men i annan litteratur ibland behandlas som en del av rättssäkerhet. Vilken innebörd som lyfts in i respektive värde i denna uppsats kommer att preciseras i avsnitten som följer i detta kapitel

Det kommunala självstyret behandlas i vanliga fall inte som ett demokrativärde, anledningen till detta kan tänkas vara att det enbart är aktuellt på kommunal nivå och rymmer ingen funktion i en demokratianalys på riksnivå. På samma sätt är det av många framhållna demokrativärdet kontroll över dagordningen inte aktuellt i samband med kommunalförbund då medlemskommunerna själva inte har denna kontroll.⁴⁹ Kopplingen mellan kommunalt självstyre och demokrati är inte självklart, ett kommunalt självstyre och omfattande frihet kan existera utan kommunal demokrati.⁵⁰ Däremot förutsätter en kommunal demokrati att kommunerna i någon mån är självstyrande, självstyret kan därmed ses som en förutsättning för att en kommunal demokrati skall existera.

Nedan följer en närmare beskrivning av de utvalda demokrativärdena samt hur de är tänkta att användas i uppsatsen. Värdena kommer först presenteras mer allmänt för att sedan kopplas ihop med den problematik som kan tänkas finnas med dem rent teoretiskt i förhållande till

47 Karlsson 2007a:19

48 Hall m.fl. 2005:25ff

49 Falkerby och Gossas 2006:2f

50 Montin 2007:25

(17)

kommunalförbund.

3.3 Ansvarsutkrävande

En av de mest centrala förutsättningarna i en representativ demokrati är möjligheten till ansvarsutkrävande. Enligt regeringsformen utgår all makt från folket därmed måste de på något vis ha möjlighet att utkräva ansvar av sina representanter. Hur och var ansvarsutkrävandet skall ske råder det delade meningar om, vissa demokratiideal förespråkar ansvarsutkrävande enbart i samband med val, dvs. ansvarsutkrävande som sker i efterhand, medan andra förespråkar en mer kontinuerlig form av ansvarsutkrävande.⁵¹ Gemensamt för de olika demokratiidealen är att ansvarsutkrävande förutsätter en öppenhet och insyn i den verksamhet som det skall utkrävas ansvar av.

Staffan Kumlin har ställt upp tre kriterier som måste vara uppnådda för att ansvarsutkrävande skall kunna ske; medborgarna måste veta hur de faktiska politiska resultaten ser ut, medborgarna vet vilken eller vilka politiska aktörer som kan sägas vara ansvariga för politiken samt att medborgarna behöver information om vad de ansvariga politikerna har gjort för att motverka misslyckanden eller problem.⁵² Om dessa kriterier inte uppfylls och det i medborgarnas ögon inte finns någon ansvarig eller att det är svårt att identifiera den ansvariga är två tänkbara utvecklingar möjligt enligt Kumlin. I det första fallet väljer väljarna att ändå rösta och risken finns då att de röstar bort politiker som inte är ansvariga för det som har skett och löper risk att belöna de politiker som verkligen är ansvariga genom att dessa får sitta kvar, det blir ett blint ansvarsutkrävande som sker. Den andra möjliga utvecklingen är politisk cynism och apati, medborgarna utvecklar i detta fall en misstro mot hela systemet, effekten av det blir minskat valdeltagande och ett ökat politikerförakt.⁵³ Båda dessa är på sitt sätt förödande för ett demokratiskt system.

I sin teoretiska problemdiskussion om kommunalförbund sätter Falkerby och Gossas förutom insyn upp ytterligare ett kriterium för att kunna garantera ansvarsutkrävande, en tydlig koppling mellan väljare och valda. De för även en diskussion runt det Kumlin sätter upp som kriterier för ansvarsutkrävande. Utifrån vad dessa författare skriver om kommunalförbund går det att skymta ett antal tänkbara problem när det gäller möjligheterna till ansvarsutkrävande i kommunalförbund. Jag tänkte därför ägna ett avsnitt åt att problematisera kommunalförbund ur ett rent teoretiskt perspektiv.

51 Giljam och Hermansson (red.) 2003

52 Giljam och Hermansson (red.) 2003:91f

53 Giljam och Hermansson (red.) 2003:100ff

(18)

Kommunalförbund och ansvarsutkrävande

Bildandet av ett kommunalförbund innebär att beslutsmakten flyttas ett steg längre ifrån medborgarna, från direkt valda till indirekt valda ledamöter. Den tydliga koppling som är nödvändig mellan väljare och valda för att garantera ansvarsutkrävande blir därmed inte lika tydlig som i en kommun. Vem som bär ansvaret för vad är inte lika enkelt för väljarna att se. Möjligheten till att direkt utkräva ansvar genom val försvinner också genom bildandet av kommunalförbund. Då ledamöterna i ett kommunalförbund består av ledamöterna från respektive medlemskommun är det kanske inte ens möjligt att rösta bort de ansvariga. Om invånarna i en kommun är missnöjda med en eller flera representanter i förbundsfullmäktige från en annan kommun har de ingen möjlighet att utkräva ansvar genom att rösta bort dessa. Att medborgarna skulle försöka bilda opinion i en annan kommun för att få bort några ledamöter i ett kommunalförbund, när denna opinion inte ens skulle garantera en förändring i vilka som sitter i kommunalförbundet, får ses som föga troligt. Den tänkbara möjligheten till ansvarsutkrävande i detta fall är att väljarna i den missnöjda kommunen försöker påverka sina politiker att utträda ur kommunalförbundet. Vilket kan ses som ett något trubbigt sätt att utkräva ansvar. Möjligheten till att påverka en nivå där beslut fattas är således begränsad, medborgare kan därför tvingas följa beslut de i princip inte kan påverka vilket anses odemokratiskt.⁵⁴

Är någon i Lilla Edet missnöjd med Göteborgs Stad representanter i Göteborgsregionens kommunalförbund kan de inte rösta bort dessa. Som Gossas och Falkerby uttrycker det så är vissa av de politiska makthavarna inte ens valda och den demokratiska styrkedjan bryts.⁵⁵ Inget ansvarsutkrävande kan därmed ske. Ett annat sätt att se på ansvarsutkrävande i sammanhanget är att politikerna via sina väljare får ta över möjligheten till ansvarsutkrävande gentemot förbundet i sin roll som representanter för väljarna. Detta förutsätter att politikerna själva har möjlighet att påverka det som sker i kommunalförbundet, men även att de ser sig som representanter för sina väljare och inte för kommunen. Denna diskussion återkommer i avsnittet om legitimitet.

Det andra sättet för att garantera ansvarsutkrävande är insyn i beslutsprocesserna. Möjligtvis går det att hävda att insyn förlorar något i värde om det nu inte finns direkta möjligheter att utkräva ansvar. Även om det går att få reda på vem eller vilka som är ansvariga för ett beslut går det inte att uttrycka missnöje mot dessa genom val. Det kan emellertid vara viktigt att det trots allt finns möjligheter till insyn för att det skall gå att utnyttja de små möjligheter till ansvarsutkrävande som

54 Karlsson 2007b:197

55 Falkerby och Gossas 2006:4:5

(19)

finns, åtminstone för att garantera att medborgarna vet vad som sker och genom detta kunna försöka påverka sina förtroendevalda i den riktning de vill. Möjligheten till insyn är lagstadgad och rent formellt finns det inga problem med denna aspekt av ansvarsutkrävande. Det finns även en skyldighet från förbundens sida att redovisa vad de arbetar med samt att respektive medlems kommunstyrelse skall övervaka förbundets arbete, intressant i detta fall blir i vilken utsträckning förbundet och kommunerna gör detta. Insynen garanteras genom att respektive kommun är representerade i förbundet.⁵⁶Direktionsmodellen inbjuder inte till lika stor insyn, dess möten är inte offentliga. Det skall även sägas att förbundsstyrelsens möten inte är offentliga. Då möjlighet finns för fullmäktige att ge styrelsen beslutsmakt i frågor kan därför den ökade möjlighet till insyn som finns i fullmäktigemodell jämfört med direktion försvinner. I en direktion blir det även svårare att garantera partipolitisk representativitet vilket kan medföra att det inte finns någon opposition i styrelsen och insynen kan därmed bli än mer lidande. Trots de möjligheter till insyn som ges i lag kan det bli problematiskt om medborgarna inte känner till att förbundet ens existerar. Studier som gjorts tyder på att kunskapen är låg hos medborgarna, men även hos politiker, om kommunalförbund och deras verksamhet.⁵⁷ I detta fall blir det viktigt att politikerna kommunicerar det som pågår inom förbundet med sina väljare.

Utifrån resonemangen ovan går det att urskilja fyra olika områden som kan sättas upp som indikatorer för att undersöka hur möjligheterna till ansvarsutkrävande påverkas av kommunalförbund. Den första av dessa handlar om det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan kommunen och kommunalförbundet, är det tydligt för politikerna hur uppdelningen ser ut mellan förbundet och kommunerna. Finns det otydligheter runt detta uppfylls inte de kriterier som finns för att ansvarsutkrävande skall kunna ske. Ett andra steg i denna process är att politikerna faktiskt utåt förmedlar vad kommunalförbundet arbetar med, vilket även förutsätter att politikerna själva får denna information från kommunalförbundet. Båda dessa processer förlorar dock aningen i värde om politikerna inte anser sig ha möjlighet att påverka verksamheten i kommunalförbundet, annars finns det risk för att de utsätts för blint ansvarsutkrävande. För att samtliga av dessa processer i någon mån skall kunna uppfyllas krävs det att både politiker och medborgare har möjlighet till insyn i kommunalförbundets verksamhet.

- Tydlig ansvarsfördelning

- Kommunikation av verksamheten till medborgare och politiker

(20)

- Möjlighet för politikerna att påverka verksamheten - Möjlighet till insyn i verksamheten

3.4 Legitimitet

Legitimitet är likt ansvarsutkrävande en central del av det demokratiska systemet, om systemet inte klarar av att upprätthålla sin legitimitet förlorar det sin makt. Litteratur om legitimitet har i första hand handlat om staten och dess koppling till legitimitet och förmåga att upprätthålla denna. Under senare år har ökat fokus kommit att hamna på andra delar av det offentliga där makt utövas, både i europeiska och lokala sammanhang.⁵⁸ Begreppet ges ofta ingen närmare definition utan det avser helt enkelt hur legitimt något är, Falkerby och Gossas uttrycker det som ”[...] den demokratiska legitimiteten, dvs. att beslutsfattande uppfattas som legitimt av kommuninvånarna”⁵⁹.

Lidström och Roos har i sin analys av lokal legitimitet valt att definiera begreppet mer grundligt och delat upp det i tre delar utifrån tidigare litteratur om legitimitet; inflödes-, utflödes- och genomflödeslegitimitet. Den innebörd Lidström och Roos ställer upp för utflödes- och genomflödeslegitimitet hamnar väldigt nära det som i den här uppsatsen diskuteras under effektivitet och ansvarsutkrävande. Utflödeslegitimiteten handlar om förmågan att lösa kollektiva problem vilket blir nära sammankopplat med om kommunernas förmåga att lösa problem ökar vid samverkan i kommunalförbund. Genomflödeslegitimiteten berör om de beslut som tas är öppna och begripliga för medborgarna, dvs. öppenhet och insyn.⁶⁰ Det som finns kvar är då inflödeslegitimiteten, vilket är möjligheterna för medborgarna att påverka besluten, något som är högst aktuellt i relation till kommunalförbund. Falkerby och Gossas gör som nämnt ingen närmare definition av legitimitet på detta sätt utan nöjer sig med att beslutsfattandet skall uppfattas som legitimt. Om medborgarna inte har någon möjlighet att påverka besluten är det troligt att de inte uppfattar en organisation som legitim i någon större utsträckning. Något som är nära kopplat till legitimitet är om väljarnas representanter har förmåga att representera sina väljares åsikter.

Åsiktsrepresentativitet är grundläggande för den representativa demokratins förverkligande.⁶¹

Kommunalförbund och legitimitet

Politikerna kan ställas inför ett dilemma i vilka de anser sig representera i kommunalförbundet. I sammanhanget kan det lyftas fram fyra tänkbara alternativ, sina väljare, sitt parti, sin kommun eller

58 Andersson m.fl. (red.) 2010:140

60 Andersson m.fl. (red.) 2010:142f

(21)

regionen, dvs. kommunalförbundets geografiska område. Kopplingen till väljarna är svag då ledamoten är indirekt vald till förbundet, tänkbart är då att väljarna som alternativ går bort, det är inte på deras mandat de sitter i förbundet utan på kommunfullmäktiges. De tre övriga alternativen kvarstår och vilket politikerna väljer att knyta an till kan till stor del tänkas påverka kommunalförbundets förda politik och i längden dess legitimitet hos medborgarna. Vad som framkommer i studier som gjorts om samverkan där frågan berörs är att politikerna i första hand anser att de ser till regionens bästa. Detta medför att skiljelinjerna mellan partierna blir otydliga eller att de inte ens förekommer.⁶² En sådan inställning från politikerna skulle ju försvåra ett potentiellt ansvarsutkrävande för väljarna.

Förbundsfullmäktige speglar inte majoriteten i den region den skall företräda utan det är kommunerna var för sig som speglas och deras förhållanden. Det kan därför uppstå en situation där förbundsfullmäktige mycket dåligt speglar det reella majoritetsförhållande som finns i medlemskommunerna om de gått till samlat val till förbundsfullmäktige. GR utgör möjligen ett extremfall när det gäller detta men kan användas som exempel, majoriteten av de röstberättigade i GR bor i en kommun med rödgrönmajoritet, trots detta så styrs GR av en borgerlig majoritet pga.

att majoriteten av medlemskommunerna i förbundet har borgerligt styre. Den partipolitiska fördelningen kanske hade sett annorlunda ut i förbundsfullmäktige om hela området gått till samlat val. Politikens innehåll och legitimiteten för denna kan även bli väldigt svag i sammanhanget.

Dessutom, för att återkoppla till ansvarsutkrävandet, blir det väldigt svårt för Göteborgarna i detta läge; även om de röstar så att det blir ett majoritetsskifte i kommunen leder inte detta till en förändring i förbundet utan förstärker snarare rådande förhållanden. Sammantaget med det som lyfts fram i diskussionen om ansvarsutkrävande kan legitimiteten för kommunalförbunden vara väldigt låg, är kännedomen om dessa låg samt att förbundet inte representerar medborgarnas åsikter hänger dess legitimitet på en väldigt skör tråd.

Utifrån resonemangen ovan går det att urskilja fyra olika områden som kan sättas upp som indikatorer för att undersöka hur legitimiteten påverkas av samverkan i kommunalförbund. Den första är vem eller vilka politikerna anser sig representera när de sitter i kommunalförbundet, företräder de fortfarande sina väljare eller företräder de kommunen som har röstat in dem i förbundet. Om politikerna i första hand anser sig representera kommunen så sätts en av byggstenarna för den representativa demokratin ur spel då de inte längre representerar sina väljares åsikter. En andra indikator kopplat till legitimitet är om det i förbundet förekommer någon form av politisk debatt, en förutsättning för demokratin är att det i politiken finns företrädare för olika

(22)

åsikter, påverkas detta då på något sätt av kommunalförbunden. Om politikerna väljer att vika sig för ett majoritetsförhållande som inte finns i kommunen kan deras legitimitet vara väldigt låg.

Enligt tidigare studier kan även ett förbund där de flesta beslut präglas av konsensus leda till att tjänstemännen får ökad makt.⁶³ Detta skulle vara allvarligt för kommunalförbundens legitimitet då ett skifte i politiskt styre inte skulle få resultatet att förbundets politiska inriktning skulle ändras, det existerar då ingen demokratisk kontroll av politiken som förs, och förbundets legitimitet skulle i medborgarnas ögon med stor sannolikhet vara låg. Den sista indikatorn är huruvida det finns någon möjlighet för medborgarna att påverka besluten i kommunalförbundet. Om medborgarna är tvingande att följa beslut de inte har någon möjlighet att påverka hänger legitimiteten för en sådan organisation på en väldigt skör tråd.

- Representation

- Förekomst av politisk debatt i fullmäktige/direktionen - Tjänstemannainflytande

- Möjlighet för medborgarna att påverka besluten

3.5 Effektivitet

Effektivitet är ett omtvistat begrepp i förhållande till demokrati men även begreppet i sig ger möjlighet till en mängd olika tolkningar. Dels går det att se en skillnad mellan hur begreppet används när det pratas om privat- och offentlig sektor, dels finns det stora skillnader i hur begreppet används i offentlig sektor.⁶⁴ För att komma runt den tvetydighet när det gäller det svenska begreppet effektivitet går det att se på engelskans efficiency och effectiveness. Det första syftar till hur mycket tid eller resurser som läggs ner på något medan det andra handlar om möjligheten att få fram ett resultat. I den här uppsatsen åsyftas effektivitet i meningen möjligheten att uppnå ett resultat. Dels för att det är med denna innebörd som begreppet blir intressant i förhållande till kommunalförbund dels för att om uppsatsen skulle behandla effektvitet med den innebörd efficiency har skulle uppsatsen få ett helt annat upplägg där kommunalförbundens årsredovisningar mm. granskades.

En ytterligare problematik när det gäller begreppet effektivitet är dess relation till demokrati.

I mycket litteratur behandlas demokrati och effektivitet som två motstridiga värden där det ena får ge efter för det andra.⁶⁵ Snabba effektiva processer genomförs på bekostnad av demokratin på

63 Falkerby 2004:22

64 Johansson 2011

65 Se t.ex. Peterson 1999:240ff

(23)

samma sätt som demokratiska långsamma processer genomförs på bekostnad av effektiviteten.

Karlsson menar på att denna uppfattning bygger på en missuppfattning då dessa begrepp är nära sammankopplade, effektivitet är en nödvändighet för demokratin. Som exempel nämner Karlsson att en reform som ökar förvaltningens effektivitet men inte påverkar de demokratiska processerna negativt kommer att öka möjligheten att förverkliga folkviljan och i längden gynna demokratin.⁶⁶ Falkerby och Gossas lyfter denna problematik i sin artikel men väljer att inte ta med värdet i sin analys av kommunalförbund, varför värdet har utelämnats framgår inte.⁶⁷ Då effektivitet i tidigare studier har visat sig vara en stark drivande kraft bakom samverkan samt att den fyller en viktig funktion i en demokrati anser jag att värdet bör tas med i en analys av kommunalförbund.⁶⁸

Effektivitet förekommer i mycket litteratur som ett av tre värden, tillsammans med folkstyre och rättssäkerhet, som skall beaktas i en demokrati. Dessa tre värden drar åt olika håll och det är en ständig balansgång mellan dessa som sker i en demokrati. Vilket värde som för tillfället är det som bör beaktas mest varierar från tid till tid och beroende på vilket område den aktuella forskaren tar sin utgångspunkt i.⁶⁹ Inkluderandet av värdet i denna uppsats har inte i första hand syftet att se om detta värde eftersträvas mer eller mindre än något av de övriga som nämnt utan är med för att kunna säga något om vad som händer med demokratin i stort.

Olof Petersson har valt att benämna de tre värdena som nämns ovan som medborgarstyrelse (folkstyre), rättsstat (rättssäkerhet) samt effektivitet. Innebörden hos begreppet effektivitet i Peterssons definition är att en fungerande demokrati måste ha en handlingsförmåga och flexibilitet, det måste finnas möjlighet och resurser för att verkställa de formella beslut som politikerna tar som baseras på medborgarnas önskningar.⁷⁰

Kommunalförbund och effektivitet

Omsätts detta i relation till kommunalförbunden kan det kopplas till kommunernas förmåga att bedriva eller inte kunna bedriva en verksamhet. Om en kommun inte har förmåga att genomföra de politiska beslut som tas i kommunfullmäktige är detta ett allvarligt problem. Medlemskap i ett kommunalförbund skulle potentiellt kunna lösa denna problematik då de resurser som finns tillgängliga möjligen kan vara större. Detta kan i sammanhanget lätt hamna i konflikt med det kommunala självstyret. En effektivare demokrati, i meningen att kommunen med samverkan lyckas bedriva viss verksamhet, beskär samtidigt dess möjlighet till självstyre. Den andra innebörden hos

66 Karlsson 2011:1f

68 Falkerby 2004

(24)

effektivitet som Petersson sätter upp om flexibilitet blir i sammanhanget något svårare att sätta ihop med kommunalförbund. Samverkan skulle i praktiken kunna innebära att kommunens flexibilitet minskar något då de inte är längre ensamma om att bestämma över sin verksamhet och möjligheten att ställa om i verksamheten blir något begränsade, samtidigt som det skulle kunna innebära ökad flexibilitet då det går att göra omprioriteringar som inte varit möjliga om kommunen ifråga varit ensam i frågan. Samtidigt är det möjligt att en gemensam hantering av resurser kan ge ett effektivare resursutnyttjande i form av stordriftsfördelar för den samverkan kommunerna.

Utifrån resonemangen ovan går det att urskilja tre olika områden som kan sättas upp som indikatorer för att undersöka hur kommunernas effektivitet påverkas av kommunalförbund. Den första indikatorn handlar om hur kommunalförbunden påverkar kommunernas möjligheter att bedriva olika verksamheter. En andra indikator är hur det påverkar kommunens flexibilitet, dels när det gäller att kunna anpassa den egna verksamheten när man är medlem i ett kommunalförbund dels om det finns ökade möjligheter till detta genom kommunalförbundet. Den tredje indikatorn är om samverkan i kommunalförbund ger några stordriftsfördelar.

- Möjligheterna att bedriva verksamhet - Flexibilitet

- Stordriftsfördelar

3.6 Kommunalt självstyre

Det kommunala självstyret är inget självklart demokrativärde, framför allt då det enbart aktualiseras på lokal nivå. Möjligen kan det istället ses som en förutsättning för den lokala demokratin, oavsett synsätt så är det i sammanhanget väldigt relevant att diskutera det.⁷¹ En väldigt utbredd kommunal samverkan i kommunalförbund kan i högsta grad tänkas påverka det kommunala självstyret.

Självstyret står inskrivet i Regeringsformen men vad det egentligen innebär är inte helt klart.

Enligt Montin kan självstyret ses som ”en normativ princip om relationen mellan stat och kommuner”⁷². Det kommunala självstyret har enligt Montin betydelse både för demokrati- och effektivitetsvärden. Demokrati i den mening att det handlar om att medborgarna i varje kommun styr sig själva och effektivitet då kommuners verksamhet förvaltas bättre lokalt än om att det görs på statlig nivå.⁷³ SKL har på sin hemsida ställt upp fyra argument för varför det kommunala självstyret är något bra; medborgarna har nära till besluten, överblick och helhetssyn blir bättre,

71 Falkerby och Gossas 2006:3s

72 Montin 2007:25

73 Montin 2007:25

(25)

lokala förutsättningar får styra samt att man kan lära av varandra.⁷⁴

Här går det att skåda problem kopplat till kommunal samverkan. Om kommuner väljer att ingå i samverkan betyder det att kommunens medborgare inte längre styr, åtminstone inte direkt och besluten hamnar längre ifrån medborgarna. Gossas och Falkerby menar att om kommuner går samman i kommunalförbund medför detta att de kan stärka sin position mot omvärlden, mot myndigheter och mot staten, i frågor de annars skulle ha svårt att hävda sig i.⁷⁵ Att kommunerna därmed får ett ökat inflytande mot omvärlden kan ses som ett tecken på ökat självstyre, då kommunerna ökar sin autonomi, de kan i större utsträckning påverka vad de ”får respektive kan göra”⁷⁶. Jörgen Johansson exemplifierar detta med att kommunerna kan gå samman i koalitioner för att påverka beslut i en positiv riktning för dem själva, t.ex. genom att undvika regler som på olika sätt kan påverka kommunerna negativt.⁷⁷

Kommunalförbund och kommunalt självstyre

Beroende på vilket synsätt som anläggs kan det därmed hävdas att samverkan är positiv eller negativ för det kommunala självstyret. Kommunerna kan stärka sin påverkan mot omvärlden genom samverkan, det blir en större enhet där helhetssynen och möjligheten att överblicka ökar, samtidigt som kommunerna blir mer beroende av sin omvärld. Om en kommun väljer att gå samman med andra kommuner i ett kommunalförbund minskar dess enskilda inflytande och möjlighet till att driva sin egen politik i vissa frågor och det är inte längre de lokala förutsättningar som får styra, emellertid kan det vara så att möjligheten till att driva denna politik som ensam kommun i realiteten är väldigt liten, på grund av resursbrist. Samverkan kan då fungera som en lösning trots att kommunen blir beroende av andra för att genomföra politiken. Kommunerna kan i detta fall tänkas stå inför ett dilemma, ökad handlingskraft genom att ingå i kommunalförbund med minskat självstyre eller mindre handlingskraft men bibehållet självstyre.⁷⁸ Överlämnandet av frågor till kommunalförbundet innebär även att en del av kommunens resurser lämnas över till den verksamhet som kommunalförbundet bedriver, detta kan möjligen inverka på kommunens möjligheter att göra prioriteringar i den lokala politiken. Antalet områden som resurser kan omfördelas mellan minskar i och med samverkan samt omfattningen på kommunens resurser.

Utifrån resonemangen ovan går det att urskilja fyra olika områden som kan sättas upp som indikatorer för att undersöka hur det kommunala självstyret påverkas av kommunalförbund. En

74 Internet 1

76 Johansson 2004:10

77 Johansson 2004:9f

(26)

första indikator är hur politikerna upplever att möjligheterna till att bedriva lokal politik påverkas av kommunalförbund, om ett antal frågor överlämnas till kommunalförbundet borde detta innebära svårigheter med att driva opinion inom dessa frågor i kommunen. Ett överlämnade av frågor till kommunalförbundet kan även tänkas påverka kommunens möjlighet att göra prioriteringar i den egna verksamhete. Samtidigt kan det kommunala självstyret öka kommunernas möjlighet till att påverka omvärlden via lobbying om de ingår i en större grupp. Kommunalförbundet kan möjliggöra att kommunerna kan driva verksamhet som de inte hade varit kapabla till utan förbundet men detta skulle kunna leda till att kommunen blir beroende av utomstående aktörer och förbundets existens.

- Möjlighet att bedriva lokal politik

- Prioriteringsmöjligheter i den kommunala verksamheten - Påverkan gentemot omvärlden

- Beroende av utomstående aktörer

3.7 Analysverktyg

I figuren nedan ges en sammanfattning av de resonemang och indikatorer som diskuterats tidigare i kapitlet. Dessa utgör det analysverktyg vilket kommer att användas för att strukturera upp studiens resultat. Varje värde har ett antal indikatorer kopplat till sig och det är efter dessa som empirin kommer att struktureras och respondenternas svar kommer att placeras in under dessa. Om en politiker för ett resonemang om att det finns svårigheter att avgöra vem som har ansvar för en viss fråga när det gäller kommunen och kommunalförbundet kommer detta tas upp i empirin och analysen under värdet ansvarsutkrävande. Analysverktyget används därmed för att se om politikerna ger uttryck för det som sagts om kommunalförbund i teoriavsnittet ovan och således vad som händer med den kommunala demokratin och det kommunala självstyret.

Demokrativärde Indikatorer

Ansvarsutkrävande – Tydlig ansvarsfördelning

– Kommunikation utåt av verksamheten till medborgare och politiker

– Möjlighet för politikerna att påverka verksamheten – Möjlighet till insyn i verksamheten

Legitimitet – Representation

– Förekomst av politisk debatt i fullmäktige/direktionen – Tjänstemannainflytande