MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

(1)

SV

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 18.10.2016 COM(2016) 700 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

Första lägesrapporten om partnerskapsramen med tredjeländerna inom den europeiska migrationsagendan

(2)

2 1. INLEDNING

Yttre åtgärder är ett viktigt inslag i EU:s övergripande strategi för att hantera migrationens utmaningar, enligt den europeiska migrationsagendan¹. De faktorer som driver på dagens migrationsflöden kommer inte att försvinna. Därför behöver EU en långsiktig strategi. Ett viktigt steg har redan tagits genom toppmötet i Valletta i november 2015. I juni 2016 föreslog så kommissionen en ny partnerskapsram med tredjeländerna enligt den europeiska migrationsagendan²³. Europeiska rådet gav vid sitt möte i juni 2016 sitt stöd till partnerskapsramen och efterlyste ett snabbt genomförande av den, till en början i ett begränsat antal länder. I september betonades i Bratislavaplanen att denna process bör leda till minskad irreguljär migration och fler återvändanden, och det erinrades om att utvecklingen skulle ses över av Europeiska rådet i december⁴.

Partnerskapsramen är en ambitiös och framåtblickande europeisk strategi för att fördjupa samarbetet med ursprungs-, transit- och destinationsländerna. För att detta ska lyckas måste alla engagera sig fullständigt. Detta innebär gemensamma ansträngningar från EU och medlemsstaterna med fullt utnyttjande av EU:s samtliga medel för att hantera kortsiktiga lösningar på det akuta migrationstrycket och satsa mer på att ta itu med den irreguljära migrationens bakomliggande orsaker, främja hållbar utveckling och stabilitet och skapa möjligheter för reguljär migration. Detta måste kombineras med ett genuint partnerskap med varje tredjeland, resultatinriktat och skräddarsytt för ländernas behov och intressen. I samtliga fall ska de humanitära och människorättsliga kraven i EU:s politik stå i centrum för modellen.

Mot denna bakgrund redovisas i denna första rapport de framsteg som gjorts och hur utrikesrepresentanten, kommissionen och medlemsstaterna tillsammans verkat för att omsätta partnerskapsramen i praktiken⁵.

Att få kontroll på migrationen är ett arbete på lång sikt, men kravet att rädda liv, knäcka smugglarnas affärsmodell och få kontroll på de irreguljära folkförflyttningarna kräver även omedelbara resultat. Under den första fasen har tyngdpunkten av nödvändighet legat på att inrätta de nya strukturer och instrument som behövs för att nå partnerskapsramens mål, men vissa konkreta resultat har också nåtts. I denna rapport behandlas de centrala kvarstående utmaningarna och nästa steg i genomförandet av partnerskapsramen fram till december och senare⁶.

1 COM(2015) 240 final av den 13 maj 2015

2 COM(2016) 385 final av den 7 juni 2016.

3 I juni lade utrikesrepresentanten fram den globala strategin, där migrationshantering i samarbete med tredjeländer är ett viktigt inslag.

4 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/09/16-bratislava-declaration-and-roadmap/

5 Nya strukturer har inrättats för att genomföra partnerskapsramen. På kommissionen har ett särskilt projektteam inrättats, bestående av kommissionsledamöter under ledning av utrikesrepresentanten i hennes egenskap av vice ordförande. Nätverket av ställföreträdare har tagits i anspråk för att säkerställa ett snabbt och direkt operativt samarbete med medlemsstaternas regeringar. Med starkt stöd från rådets ordförandeland genom Coreper och de regelbundna mötena i högnivågruppen för asyl och migration har rådet spelat en viktig samordnande roll. EU:s delegationer har också utnyttjats fullt ut för lokal samordning.

6 Se bilagan.

(3)

3 2. PARTNERSKAPSRAMEN I PRAKTIKEN Pakterna

Modellen med partnerskapsram innebär en förändring av hur EU tillsammans med medlemsstaterna hanterar migrationen med de tredjeländer som är ursprungs- och transitländer. Ett viktigt inslag i modellen är tanken med ”pakter”. Pakterna är politiska ramar för löpande operativt samarbete som kombinerar olika delområden i ett heltäckande partnerskap med tredjeländer, som omfattar de instrument, verktyg och påtryckningsmedel som EU och medlemsstaterna har tillgängliga för att nå tydliga mål och gemensamma åtaganden. Pakterna kan leda till formella internationella avtal, t.ex. återtagandeavtal. Men med modellen med pakter undviker man risken att konkreta resultat försenas av tekniska förhandlingar om ett fullständigt, formellt avtal. I takt med att beståndsdelarna i en dialog om migrationshantering som bägge parter tjänar på successivt kan identifieras, omsätts detta i pakter som är skräddarsydda för varje partnerland. De kommer sedan att vara vägledande för långsiktig måluppfyllelse. Europeiska rådet kommer vid sitt möte i december att bedöma framstegen med pakterna.

Partnerskap är kärnan i modellen. För det första är gemensamma insatser av både EU och medlemsstaterna centralt för att pakterna ska fungera. Partnerskapsramen kan bara nå fulla resultat om medlemsstaterna är engagerade, både politiskt för att visa att åtgärden är prioriterad, och praktiskt i fråga om bl.a. återtagande och återvändande och laglig migration.

För det andra är en viktig del i den nya modellen en gemensam förståelse för EU:s och partnerländernas intressen. Migrationshanteringen måste kombinera bägge parters intressen och prioriteringar för att uppnå ömsesidig nytta. Partnerländernas arbete att hålla uppe tempot i genomförandet låter EU fortsätta att fördjupa förbindelserna och samarbetet i partnerländerna inom alla delar av EU:s politik. Alla incitament bör kombineras för att skapa de nödvändiga förutsättningarna för samarbete, och beredskap bör finnas att ge mer stöd till de partnerländer som gör de största ansträngningarna men även konsekvenser i händelse av brisfälliga framsteg.

Sett i ett större sammanhang kräver migrationens utmaningar en övergripande strategi. I New York-deklarationen om flyktingar och migranter⁷ framhålls behovet av global ansvarsfördelning. Det är viktigt att EU fortsätter att leda processen, för att visa att modellen med partnerskapsram och de initiativ som tas fungerar som föredömen under uppföljningen av FN-toppmötet.

Den nya partnerskapsramen i praktiken – en ny arkitektur

Inledningsvis har EU och medlemsstaterna arbetat tillsammans för att utarbeta skräddarsydda lösningar för de första prioriterade länderna i meddelandet i juni⁸. Dessa paket har fått fart tack vare en stor politisk och diplomatisk insats från både EU och medlemsstaterna för att nå ut till de prioriterade partnerländerna. Detta har dessutom samordnats med fullt engagemang från EU:s delegationer och medlemsstaternas ambassader för att föra fram ett konsekvent budskap.

Det har skett en radikal förändring när det gäller samordningen mellan EU:s institutioner och medlemsstaterna med strategisk planering av högnivåbesök till de prioriterade länderna, enhetliga budskap genom gemensamma genomgångar för vid viktiga tillfällen som möten i FN:s generalförsamling samt gemensam återkoppling och rapportering. Det har fått till följd att migrationsfrågor för närvarande är av central betydelse i förbindelserna med de prioriterade partnerländerna, tillsammans med andra centrala utrikespolitiska frågor som

7 Antogs på FN-toppmötet för hantering av stora flöden av flyktingar och migranter (refugeesmigrants.un.org/).

8 De prioriterade länderna som angavs i juni var Niger, Nigeria, Senegal, Mali och Etiopien.

(4)

4

säkerhet, handel och fattigdomsminskning. Att EU fäster vikt vid migrationsrelaterade frågor nu är mycket väl förstått av de berörda prioriterade länderna.

Denna externa satsning måste åtföljas av förbättringar av rutinerna och verksamheten inom EU, t.ex. genom att ta itu med hinder på nationell och europeisk nivå som kan hämma snabba återsändanden och återtaganden, och särskild kapacitet för att spåra upp och lagföra migrantsmugglarligor. Den europeiska gräns- och kustbevakningens nya uppdrag öppnar nya möjligheter i detta avseende.

Ett viktigt bidrag från medlemsstaterna för att genomföra denna partnerskapsram är rekryteringen av europeiska sambandsmän för migration som ska stationeras ut i viktiga tredjeländer. De kommer att fungera som centrala kontaktpunkter, och de första sambandsmännen ska inleda sin verksamhet före årsslutet. I samarbete med medlemsstaternas sambandsmän för invandring, EU-organen, behöriga nationella och regionala myndigheter och internationella organisationer kommer de att fungera som centrala kontaktpunkter vid EU:s delegationer, upprätthålla tempot, hålla kontakter och samarbeta med våra partnerländer och bidra till konkreta resultat.

Modellen med partnerskapsram ger en stabil väg till resultat på lång sikt. De gemensamma ansträngningarna har redan börjat ge de första resultaten. Partnerskapsramen har skapat en ny dynamik i vår dialog med partnerländerna, möjliggör en bättre förståelse av EU:s prioriteringar och leder till större samarbetsvilja. Större konkreta framsteg har gjorts under de senaste månaderna än under flera år tidigare, bl.a. i fråga om återvändande och återtagande.

Identifieringsuppdrag håller på att anordnas för att lösa upp knutar där återvändanden inte ägt rum⁹. Diskussionerna om EU-omfattande standardrutiner för identifiering och återsändande framskrider. Förhandlingarna om återtagande kommer snart att inledas med viktiga partnerländer efter åratals dödläge. Ekonomiskt och tekniskt bistånd ges till stöd för den politiska dialogen, med kompletterande åtgärder och riktat stöd för att garantera motståndskraftiga samhällen där migration och smuggling är som vanligast, och fördjupa arbetet med att ta itu med de bakomliggande orsakerna.

3. PARTNERSKAPSLÄNDERNA 3.1 Prioriterade länder

Migration står nu i centrum för förbindelserna mellan Afrika och EU. Vid toppmötet i Valletta i november 2015 lyckades man framgångsrikt förena allas intressen i en gemensam agenda, där ledarna för 35 afrikanska stater och EU:s medlemsstater enades om gemensamma principer för att hantera migrationen. De utfärdade en övergripande politisk förklaring och åtog sig att genomföra en långtgående handlingsplan där de enades om att samarbeta på ett övergripande och balanserat sätt med parallella åtgärder på fem områden¹⁰. Upplägget att kombinera övergripande lösningar som gäller alla deltagande stater och som de enats om med möjligheten till fördjupat samarbete för varje enskilt land vad grunden för partnerskapsramen.

De länder som i första hand ska bli föremål för åtgärder är betydelsefulla ursprungs- eller transitländer för irreguljär migration, och vissa av dem har också tagit emot ett stort antal flyktingar och måste dessutom hantera internflyktingar. De flesta har därutöver särskilda utvecklings- och säkerhetsproblem.

9 Den medlemsstater som deltar i detta arbete är hittills Belgien, Frankrike, Italien, Malta, Nederländerna och Spanien.

10 Migrationens utvecklingsfördelar och hantering av de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och tvångsförflyttningar. Laglig migration och rörlighet. Skydd och asyl. Förebyggande av och kamp mot irreguljär migration, migrantsmuggling och människohandel. Återvändande, återtagande och återanpassning.

(5)

5 Niger

Niger är ett betydelsefullt transitland på den centrala Medelhavsrutten för migranter från västra Afrika. Regionen Agadez ligger centralt till för korsningar av Saharaöknen, så den regionen lockar till sig tiotusentals irreguljära migranter som försöker nå Medelhavet och Europa, främst via Libyen. De här migranterna löper enorma risker, och många dör på vägen.

Samtidigt är Niger ett extremt fattigt land som är utsatt för allvarliga säkerhetshot, bl.a. Boko Haram, vilket tär på de mycket begränsade budgetmedlen. De kriminella nätverk som ägnar sig åt migrantsmuggling och människohandel längs nordgränsen förblir ett allvarligt problem.

Niger har visat stark vilja att utveckla ett närmare migrationspolitiskt samarbete med EU.

Detta arbete pågick redan före partnerskapsramen. Utrikesrepresentantens besök i Niger i september 2015, följt av kommissionsledamot Neven Mimica i november 2015, hade stor betydelse för att inleda en dialog som lett till konkreta åtgärder för att hejda strömmen av irreguljära migranter genom Niger. De tyska och franska utrikesministrarna ledde också en högnivådialog i maj 2016, som utmynnade i en gemensam förklaring om migration, och utrikesrepresentanten tog upp frågan när hon mötte Nigers utrikesminister i anslutning till EU G5-ministermötet i juni.

Sedan juni 2016 har partnerskapsramen gett betydande ytterligare incitament till samarbete.

Migration var också en viktig fråga under kommissionsledamot Christos Stylianides besök i juli, som sedan följts upp på teknisk nivå. Detta har lett till inrättandet av en ny lokal samordningsplattform för migration (Cadre de Concertation), som leds av Nigers inrikesminister och chefen för EU:s delegation i Niger, med medverkan av höga tjänstemän från medlemsstaterna. Nigers myndigheter har inrättat ett särskilt organ för att bekämpa människohandel, dit EU:s stöd kan kanaliseras. Migration var också en viktig aspekt vid besöket av den tyska förbundsministern för ekonomiskt samarbete och utveckling i augusti och den tyska förbundskanslern i oktober.

I nära samarbete med EU håller Nigers myndigheter också på att färdigställa en handlingsplan för bekämpning av smuggling, minskning av den irreguljära migrationen och alternativa ekonomiska möjligheter för de samhällen som främst är involverade i smugglingen. Sedan augusti har den nigeriska regeringen avsevärt intensifierat sina insatser mot smuggling av migranter. Det har fått till följd att omkring 47 misstänkta smugglare har gripits och nu väntar på rättegång, och att över 63 fordon har tagits i beslag. Nigers regering tillämpar strängare åtgärder för att kontrollera irreguljära migranter på väg till Libyen och Algeriet utan giltiga handlingar och driver informationskampanjer för att avskräcka människor från den farliga resan till Europa. Flera hundra irreguljära migranter har återsänts till Agadez och frisläppts eller överlämnats till det transitcentrum som Internationella organisationen för migration driver, för frivilligt återvändande till ursprungsländerna.

Från EU:s sida tas ett antal instrument i anspråk. Det befintliga GSFP-uppdraget i Niger (Eucap Sahel Niger) har inrättat ett permanent lokalkontor i Agadez med tio internationella anställda, som driver särskild utbildning (inbegripet om förfalskning av dokument, människohandel och brottsutredning) och rådgivning till Nigers civila säkerhetsstyrkor och åklagare. Lokalkontoret kommer att nå full operativ förmåga senast i slutet av året.

EU har avsevärt intensifierat sitt stöd till gränsförvaltning och kamp mot kriminella nätverk liksom åtgärder mot den irreguljära migrationens bakomliggande orsaker, t.ex. genom att skapa jobb för ungdomar. EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer¹¹ (EU:s förvaltningsfond för Afrika) driver också insatser i Niger för att förbättra

11 C(2015) 7293 final, 20.10.2015.

(6)

6

migrationshanteringen, säkerheten och gränsförvaltningen. Några av projekten är en resurs- och reaktionsmekanism för migranter, kapacitetsuppbyggnad samt stöd till den lokala ekonomin i Agadez, som är starkt beroende av inkomsterna från flödet av transiterande migranter. Medlemsstaterna har lämnat stöd bl.a. i form av utrustning till de nigeriska myndigheterna.

Figur: Migranter till och från Niger (Outgoing and incoming flows over time = Ut- och inflöde över tid, Outgoing Flow = utflöde, Incoming Flow = inflöde) (källa: Internationella organisationen för migration)

Det är fortfarande för tidigt att säga vilken inverkan EU:s utökade migrationssamarbete med Niger haft sedan juni 2016. Det kan dock ha bidragit till det märkbart lägre utflödet: i början av oktober hade tendensen vänt. Antalet självmana återvändanden har också ökat betydligt, från 1 721 återvändanden 2015 till över 3 020 de första åtta månaderna 2016. De fyra EU- stödda transitcentrumen för migranter i Niger, med totalt 1 500 platser, hjälpte över 12 000 migranter under tiden november 2015–juli 2016.

Dessa glädjande tendenser äger rum mot bakgrund av ett vanskligt säkerhetsläge i ett land som kännetecknas av extrem fattigdom. EU är fast beslutet att bygga vidare på dessa framsteg och fortsätta att hjälpa Niger att överkomma alla dessa utmaningar.

Utmaningar och nästa steg

 Fortsatt engagemang genom Cadre de Concertation och genom högnivåbesök.

 Fullständig operativ kapacitet för lokalkontoret i Agadez och starkare säkerhets- och försvarssamarbete.

 Utstationering av den europeiska sambandsmannen för migration.

 Stöd till samhällen och enskilda som påverkas av smugglingen och människohandeln genom att erbjuda alternativa försörjningsmöjligheter.

 Stöd till genomförandet av handlingsplanen mot smuggling i regionen Agadez bl.a.

genom samarbete inom gränsbevakning och brottsbekämpning.

 Fortsatt tillhandahållande av utbildning och utrustning.

 Inrättande av en särskild byrå för förbättrad kapacitet för nationella riskanalyser och regionalt samarbete och informationsutbyte.

 Ökat ekonomiskt stöd till återanpassning av återvändande migrantet och till värdsamhällen.

(7)

7 Nigeria

Nigeria är Afrikas folkrikaste land med en snabbt växande befolkning¹². Det är också ett stort ursprungsland för irreguljär migration till EU, med över 23 000 irreguljära gränspassager 2015 och nästan lika många (22 800) de första åtta månaderna 2016. Människohandel är ett allvarligt problem. Andelen återvändanden har minskat under de senaste åren, men då den låg på 34 % under 2015 visar den dock att samarbetet fungerar. Även om den nigerianska ekonomin växt ordentligt de senaste åren står Nigeria inför många utmaningar, bl.a. i säkerhetshänseende (med Boko Haram-upproret). Det är ett stort centrum för förfalskning av pass och andra identitetshandlingar, vilket är ett allvarligt problem för både Nigeria och EU.

Nigeria är också ett betydande ursprungsland för människohandelns offer. Därför bör ett intensifierat samarbete vara särskilt viktigt de närmaste veckorna.

En gemensam agenda för migration och rörlighet undertecknades av Nigeria och EU i mars 2015 (den första någonsin med ett tredjeland), och den utgör en fast grund för utökat samarbete. Den täcker bl.a. legala former för migration till EU, bl.a. genom erkännande av kvalifikationer och cirkulär migration, underlättande av rörlighet inom Afrika, investeringar i kritisk infrastruktur och nya ekonomiska möjligheter och jobb i viktiga branscher som jordbruket.

Partnerskapsramen har gett samarbetet en ny fördjupning. Förhandlingar om ett återtagandeavtal mellan EU och Nigeria har påskyndats, genom att förhandlingsmandatet antogs formellt av rådet i september 2016 och förhandlingarna är planerade att börja den 25 oktober. Nigeria är särskilt intresserat av att förenkla samarbetet om återtagande genom att ingå ett avtal för hela EU. De italienska och tyska utrikesministrarna har besökt Nigeria och framhållit vikten av samarbete om migration. Det praktiska samarbetet har omfattat nya kontaktpunkter på områden som bl.a. återtagande och smuggling och arbeta för att förbättra bästa praxis för gemensamma återsändandeinsatser. Det operativa samarbetet om återvändande har samtidigt fortskridit, så att Nigeria deltar i ett evenemang med den europeiska kust- och gränsbevakningen om återvändande och identifieringsuppdrag till medlemsstaterna som planeras att äga rum i november och kommer att behöva medlemsstaternas helhjärtade samarbete.

Utöver det pågående samarbetet inom ramen för Europeiska utvecklingsfonden har EU:s förvaltningsfond för Afrika fått fram projekt som är inriktade på särskilda migrationshanteringsfrågor liksom på den irreguljära migrationens bakomliggande orsaker.

Ett projekt som bidrar till bättre migrationshantering, återvändanden och hållbar återanpassning är under utarbetande.

 Göra framsteg i förhandlingarna om återtagandeavtalet så att det kan ingås snabbt.

 Ytterligare förbättra det operativa samarbetet om återvändande och återtagande, bl.a.

genom identifieringsuppdrag.

 Förstärka insatserna mot smuggling och människohandel.

 Öka incitamenten inom ekonomiskt samarbete bl.a. för att åtgärda migrationens bakomliggande orsaker.

 Inrätta en EU-samarbetsplattform mot migrantsmuggling.

 Ta vara på de möjligheter som erbjuds av de lagliga migrationsvägarna, Erasmus och andra politiska insatser och verktyg.

12 182 miljoner invånare 2015, 400 miljoner invånare 2050 enligt prognoser.

(8)

8 Senegal

Senegal är en viktig politisk partner för EU i den västafrikanska regionen. Landet står för en betydande mängd irreguljär migration till EU (över 6 300 irreguljära inresor 2015), och andelen återvändanden är otillräcklig (22,4 % under 2015). Migrationen inom Afrika men även till EU har en lång historia i Senegal och har stor ekonomisk betydelse, eftersom pengar hemskickade av utvandrare uppgår till omkring 10 % av BNP. Det finns redan betydande lagliga migrationsvägar: över 220 000 senegaleser var 2014 lagligen bosatta i EU, och medlemsstaterna beviljar i medeltal 15 000–20 000 nya uppehållstillstånd per år till senegalesiska medborgare. Senegal har varit en central aktör i Rabatprocessen och vid toppmötet i och handlingsplanen från Valletta, och har särskilt framhållit laglig migration, bekämpning av migrantsmuggling och den irreguljära migrationens bakomliggande orsaker.

I och med partnerskapsramen pågår nu en intensiv dialog om migrationsfrågor med Senegal.

Kommissionsledamoten Dimitris Avramopoulos besökte Dakar i juli 2016 för att föreslå att samarbetet inom alla aspekter av migrationshantering skulle utvecklas. Detta var en förutsättning för identifieringsuppdrag som nu är planerade till slutet av november. Inom EU:s ram har flera medlemsstater ingått eller planerat att inleda förhandlingar om bilaterala avtal om återvändande och återtagande. Flera besök på hög nivå har ägt rum sedan juli. Den tyska förbundsministern för ekonomiskt samarbete och utveckling besökte Senegal i augusti och den franska inrikesministern besökte landet i oktober. Förhandlingarna mellan den europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och de senegalesiska myndigheterna om bättre former för återvändande har nått långt. Dessa initiativ kommer att bidra till att stärka samarbetet om migration, bl.a. i fråga om återvändande och utfärdande av resehandlingar.

Som stöd för Senegals satsningar på att åtgärda de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration har projekt för att skapa arbetstillfällen för ungdomar inletts inom EU:s förvaltningsfond för Afrika. Senegal är också med i kommande regionala projekt som stöder polisiära organ och projekt som bidrar till bättre migrationshantering och underlättat återvändande, stöd till konsolidering av folkbokföringsregister och bättre ekonomiska möjligheter och sysselsättningsmöjligheter i regioner med hög migrationspotential.

 Genomföra planerade identifieringsuppdrag i medlemsstaterna.

 Samarbeta om resehandlingar.

 Stärka det bilaterala samarbetet inom EU:s ram.

 Stödja ytterligare förstärkning av folkbokföringsregister och biometri.

 Besluta om samarbetsformerna med den europeiska gräns- och kustbevakningen.

Mali

Mali är ett betydande ursprungs- och transitland. Landet har en lång historia av utvandring, och pengar från utvandrare utgör upp till 7,7 % av landets BNP (2014). Det finns uppskattningsvis 1,5 miljoner maliska migranter i Västafrika. Maliska medborgare är en av de största grupperna av irreguljära migranter från Västafrika som tar sig till Europa, med över 6 500 irreguljära gränspassager 2015. Andelen återvändande irreguljära migranter till Mali har hittills varit otillfredsställande, med en återvändandeandel på bara 11,4 % under 2015. De senaste fyra åren har Mali drabbats av kriser och inre oroligheter orsakade av flera väpnade grupper. Ett fredsavtal undertecknades i juni 2015. Den pågående fredsprocessen gör mycket små framsteg, vilket lett till ett instabilt läge, politiskt och i säkerhetshänseende.

Händelseutvecklingen riskerar att sätta hämsko på migrationshanteringen. EU och

(9)

9

medlemsstaterna ger ett omfattande politiskt, diplomatiskt och säkerhetsrelaterat stöd för att stabilisera landet.

Vallettatoppmötet och den efterföljande första högnivådialog om migration som genomfördes av den nederländska utrikesministern på EU:s vägnar i april 2016 var viktiga för ett ökat samarbete med Mali om olika aspekter av migration. Inom partnerskapsramen har detta arbete intensifierats. Flera högnivåbesök i Mali har ägt rum, senast av den estländske premiärministern i början av september, av kommissionsledamot Neven Mimica i slutet av september och av den tyska förbundskanslern i oktober. Mali har utsett en kontaktpunkt för migrationsfrågor, som fungerar som samlande och samordnande för den operativa migrationsdialogen. Standardrutiner håller på att utarbetas, i syfte att förbättra samarbetet mellan maliska konsulat och migrationsmyndigheter i medlemsstaterna och påskynda identifierings- och återsändandeprocesserna. Dessutom äger ett identifieringsuppdrag rum i slutet av november. Dessa konkreta åtgärder har hållit tempot uppe under det diplomatiska arbetet, bl.a. i form av kommissionsledamot Neven Mimicas besök i september 2016 och den tyska förbundskanslerns besök i oktober.

Mali är ett av de största målländerna hittills för de projekt som finansieras av EU:s förvaltningsfond för Afrika. Sex projekt har redan godkänts, bl.a. om gränsförvaltning. Andra projekt är på gång, bl.a. i fråga om bättre migrationshantering, underlättat återvändande, hållbar återanpassning, stöd till konsolidering av folkbokföringsregister och bättre ekonomiska möjligheter och sysselsättningsmöjligheter i regioner med hög migrationspotential.

 Slutföra överenskommelsen om standardrutiner och börja tillämpa den.

 Genomföra planerade identifieringsuppdrag i medlemsstaterna.

 Förstärka EU-organens insatser på fältet (Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och Europol).

Etiopien

Etiopien är ett viktigt ursprungs- och transitland för migranter från Afrikas horn, och är värdland för den största flyktinggruppen i Afrika (över 730 000 flyktingar). Pushfaktorer för migration är bl.a. osäker tillgång till livsmedel i kombination med en snabbt växande befolkning, belastning på naturresurserna, brist på arbetstillfällen och otillräcklig styrning och politisk frihet. Efter allt starkare våldsamma protester utlyste Etiopien den 9 oktober undantagstillstånd i upp till sex månader. EU och medlemsstaterna har täta kontakter via diplomatiska kanaler med partnerna i Etiopien för att hjälpa till att finna lösningar på den rådande situationen.

Med en befolkning på över 100 miljoner är Etiopien också en källa till irreguljär migration till Europa¹³. Visserligen noterades bara 2 700 irreguljära gränspassager 2015, men uppskattningsvis är antalet irreguljära etiopiska migranter högre, eftersom många tros säga sig vara eritreaner (som har större sannolikhet att få asyl). Pengar hemskickade från utvandrare utgör en betydande del av Etiopiens inkomster (bidrar uppskattningsvis tre gånger så mycket till den etiopiska ekonomin som utvecklingsbiståndet). Andelen återvändanden är mycket låg (12,2 % under 2015).

13 Merparten av den etiopiska migrationen går dock österut (till bl.a. Yemen och Saudiarabien).

(10)

10

En högnivådialog om migration inleddes i oktober 2015 och en gemensam agenda för migration och rörlighet undertecknades i november 2015. I takt med att kontakterna ökade inleddes genom den strategiska dialogen mellan EU och Etiopien i juni 2016 en särskild dialog om migration. Slutligen tillträder Etiopien snart som ordförande för Khartoumprocessen, och blir alltså ledande i regionala insatser mot människohandel och människosmuggling.

Inom partnerskapsramen har tonvikten legat på att använda denna dialog för att hantera pågående återvändandeärenden som ett exempel på ett effektivt partnerskap, och högnivåbesök och besök från medlemsstaterna har ägt rum, med bl.a. den slovakiska utrikesministern och den tyska förbundskanslern i oktober. De diplomatiska insatserna kommer att fortsätta att förstärka samarbetet inom flera aspekter av migration, särskilt återvändanden där samarbetet ännu inte gett några konkreta resultat. Att den etiopiska regeringen har sagt sig ha identifierat flertalet av de ärenden som överlämnades tidigare i år är därför ett viktigt första steg. En kontaktpunkt som ska samarbeta med medlemsstaterna i fall som rör identifiering och återvändande har utsetts av de etiopiska myndigheterna.

EU ger ekonomiskt stöd till förbättrad hantering av de blandade migrationsströmmarna i Etiopien. EU:s förvaltningsfond för Afrika godkände ett antal projekt utöver de regionala programmen. Projekt om biometri och återanpassning håller på att tas fram.

Etiopien har med EU:s stöd gjort framsteg när det gäller att stödja försörjningsmöjligheter för flyktingar, bl.a. genom sitt tillkännagivande i september 2016 att man skulle skapa 30 000 jobb för flyktingar genom att grunda två industriparker (med målet att nå totalt 100 000 jobb)

 Slutföra handläggningen av pågående ärenden.

 Införa överenskomna rutiner för att godkänna och genomföra återvändanden.

 Intensifiera stödet till projekt för att förbättra flyktingarnas försörjningsmöjligheter och arbetstillfällen.

 Intensifiera stödet till folkbokföring och identitetshandlingar.

3.2 Jordanien och Libanon

I meddelandet i juni framhölls att både Jordanien och Libanon står inför stora utmaningar när det gäller att hantera den syriska krisens konsekvenser. Jordanien har tagit emot omkring 1,4 miljoner syrier, vilket motsvarar ungefär 20 % av befolkningen, och 630 000 syriska flyktingar är registrerade av UNHCR, varav över 70 % kvinnor och barn. Libanon har världens högsta kvot mellan flyktingar och befolkning: det hyser för närvarande mer än 1 miljoner syriska flyktingar som registrerats av UNHCR (juni 2016). UNHCR uppskattar dock att det verkliga antalet syriska flyktingar kan vara så högt som 1,3 miljoner. Nuläget innebär stora belastningar på naturresurser som vatten, leder till försämrade relationer mellan flyktingar och värdsamhällen och försvårar tillgången till utbildning, vård och arbetstillfällen¹⁴.

14 Kommissionen går vidare med ett forsknings- och innovationspartnerskap i Medelhavsområdet (Prima) i syfte att utveckla gemensamma innovativa lösningar för hållbar livsmedelsproduktion och vattenförsörjning i Medelhavsområdet.

(11)

11

I den reviderade europeiska grannskapspolitiken läggs en ny grund för de bilaterala förbindelserna med partnerländerna. Detta framgår också av de partnerskapsprioriteringar som utgör grunden för förbindelserna med ett visst land, där man enas om ett begränsat antal målinriktade prioriteringar för de närmaste åren. EU och Libanon respektive Jordaninen har kommit överens om att till dokumentet med partnerskapsprioriteringar foga en bilaga i form av en pakt där EU:s, Libanons och Jordaniens respektive åtaganden för att möta konsekvenserna av Syrienkrisen definieras. Dessa dokument är nu klara att formellt godkännas av respektive associeringsråd. EU har redan ett partnerskap för rörlighet med Jordanien och siktar på att snabbt slutföra förhandlingarna om ett partnerskap för rörlighet med Libanon. Den 8 november inleds förhandlingarna om ett återtagandeavtal med EU, parallellt med förhandlingarna om ett avtal om förenklad visering.

Detta pågick redan när meddelandet om partnerskapsramen lades fram, så det är anledningen till att överenskommelserna har en annan form, även om de i grova drag följer samma modell.

De bygger i mångt och mycket på bägge ländernas prioriteringar, och inspireras av ett antal politiska insatser från olika områden för att ge ytterligare stöd till bägge länderna. De fokuserar på att göra ländernas institutioner och ekonomi mer motståndskraftiga samtidigt som tjänster och ekonomiska möjligheter för de syriska flyktingarna och värdsamhällena förbättras genom ökat skydd, tillgång till sysselsättning samt utbildning och grundläggande tjänster av god kvalitet. Här ingår bl.a. ett avtal med Jordanien i juli om förenkling av de ursprungsregler som jordanska exportörer använder i sin handel med EU, så de får enklare att ta sig in på EU:s marknad, och samtidigt hjälpa Jordanien att finna sysselsättning för de syriska flyktingarna där.

De prioriterade åtgärderna kommer att finansieras genom de ytterligare EU-medel som utlovades till Libanon och Jordanien vid Londonkonferensen¹⁵, inbegripet minst 1 miljard euro som ska anslås 2016 och 2017 och ytterligare medel som EU kan ställa till förfogande inom bl.a. EU:s regionala förvaltningsfond med anledning av krisen i Syrien.

 Godkänna pakterna i associeringsråden.

 Inledande av förhandlingarna om avtalen mellan EU och Jordanien om återtagande och förenklade viseringsförfaranden.

 Slutföra förhandlingarna om ett partnerskap för rörlighet mellan EU och Libanon.

3.3 Läget i andra länder

Samtidigt med det intensiva arbetet med de första prioriterade länderna har modellen med partnerskapsramen tagits upp i en rad länder av stor betydelse för en verkningsfull migrationspolitik. Detta har lett till konkreta steg mot partnerskapsramens mål.

Ett viktigt exempel är den gemensamma vägen framåt i migrationsfrågor mellan Afghanistan och EU, som undertecknades den 2 oktober. Det är ett tydligt tecken på Afghanistans engagemang för att högprioritera samarbetet på detta område, med en övergripande ram som gynnar båda parter och kommer att hjälpa parterna att övervinna hinder som har hindrat framsteg tidigare. EU ser fram emot ett nära samarbete med Afghanistan för att säkerställa ett effektivt genomförande.

På andra håll har EU intensifierat kontakterna med partnerländerna för att framhäva migrationens nya betydelse i de yttre förbindelserna. Att ta itu med ihållande svårigheter med genomförandet av återtagandeavtalet mellan EU och Pakistan har fått ökad betydelse i de

15 Vid Londonkonferensen den 4 februari 2016 utlovade EU 2,39 miljarder euro till stöd för Syrien och de grannländer som drabbats särskilt hårt av flyktingkrisen.

(12)

12

regelbundna sammanträdena i den gemensamma kommittén för återtagande och i juli inrättades en särskild samarbetsplattform för att motverka migrantsmuggling. Det är nu särskilt viktigt att förbättra insatserna. De åtgärder som överenskoms med Bangladesh i april 2016 var också ett stort steg framåt, och omfattar åtaganden om att ta fram standardrutiner för återvändande, identifieringsuppdrag, informationskampanjer och projekt för återanpassning.

De konkreta framstegen sedan dess har dock varit långsamma. Andra länder där nya processer behöver införas och ge resultat är bl.a. Iran i dess egenskap av ursprungs-, transit- och destinationsland, och en övergripande dialog om migration planeras. Algeriet och Marocko kräver också särskild uppmärksamhet.

Migrationsfrågor har nu central betydelse för EU:s utbetalningar av ekonomiskt bistånd till viktiga partnerländer. Även om antalen fortfarande är låga finns det tecken på ökad migrantsmuggling från Egypten¹⁶. Kontakterna har intensifierats, nu senast genom ett besök av kommissionsledamot Johannes Hahn. Medel har anslagits till projekt för kapacitetsuppbyggnad, stöd till utsatta grupper och andra migrationsbenägna grupper samt till gemensamma insatser mot smuggling, från både EU:s regionala förvaltningsfond för insatser med anledning av krisen i Syrien och EU:s förvaltningsfond för Afrika. Sådan medelsstyrning blir också ett viktigt inslag i den nya förbindelserna med Tunisien ¹⁷, för att bygga upp motståndskraft i ett utsatt socioekonomiskt och säkerhetsmässigt sammanhang. Förhandlingar har nu inletts om avtal om förenklad visering och återtagande med Tunisien, och man bör satsa på att snabbt ingå dem.

Libyen har avgörande betydelse som viktigaste utgångspunkt för den centrala Medelhavsrutten. En stabil och enad libysk regering som skulle kunna få stöd av samtliga säkerhetsstyrkor skulle bidra mest till att få ordning på situationen, inte bara längs kusten utan också för att kunna agera mer förebyggande i migrationshanteringen i landet. Insatsen Eunavfor Med Sophia är Europas främsta insats för migrantkrisen i Medelhavet¹⁸. Den får stöd genom EU:s integrerade gränsförvaltningsuppdrag i Libyen, med planer på civil kapacitetsuppbyggnad för krishantering, bl.a. en gemensam kommitté för EU och Libyen om integrerad landgränsförvaltning. Pågående och nyligen avslutade projekt uppgår till 30 miljoner euro. De här projekten rör främst skydd och bistånd till utsatta migranter och internflyktingar i samhället och i förvar, samt stabilisering av samhället och bekämpning av migrantsmuggling. Arbete pågår också för att stärka humanitär repatriering och återanpassning. På regional nivå håller en samarbetsram på att utvecklas med EU-stöd som uppföljning av trepartsmötet om gränsförvaltning mellan Libyens, Nigers och Tchads utrikesministrar¹⁹. Det bör påpekas att det finns allt fler varningar om betydligt sämre humanitära förhållanden för migranter som fastnat i Libyen.

3.4 Övergripande samarbetsramar

Modellen med partnerskapsram bygger på EU:s befintliga migrationssamarbete men når resultat snabbare. Vallettahandlingsplanen lade grunden för ökat migrationssamarbete med de afrikanska länderna. Med mandat från Vallettatoppmötet övervakar den europeisk-afrikanska dialogen för migration och utveckling (Rabatprocessen) och Khartoumprocessen

16 Hittills har under 2016 omkring 13 000 människor registrerats vid landstigning i Italien från Egypten, en ökning på över 25 % från 2015. Migranter som korsar Medelhavet från Egypten är både egyptier och tredjelandsmedborgare. Egyptier var den största gruppen migranter från Libyen i augusti-september 2016.

17 I meddelandet Ökat EU-stöd till Tunisien från september 2016 (JOIN(2016) 47) framhålls betydelsen av att öka samarbetet med Tunisien på migrationsområdet, särskilt för att samarbeta mot irreguljär migration och ta itu med de bakomliggande orsakerna till migration. Tunisien hyser ett stort antal libyska flyktingar.

18 Sedan insatsen Sophia inleddes 2015 har den räddat över 21 000 liv, bidragit till att rädda ytterligare 35 751 migranter och har försatt 189 smugglingsbåtar ur brukbart skick på öppet hav. I juni förlängde rådet (utrikes frågor) Sophia-insatsen till juli 2017 och utökade mandatet till utbildning av den libyska kustbevakningen och genomdrivande av FN:s vapenembargo på öppet hav utanför Libyens kust.

19 Utrikesrepresentanten sammankallade detta möte i juni 2016 som ägde rum i anslutning till G5-mötet.

(13)

13

genomförandet av Vallettahandlingsplanen. Rabatprocessen har genomfört ett projekt för att främja diasporans investeringar i migranternas ursprungsländer.

Budapestprocessen har också bidragit till partnerskapsramen. Projektet om Sidenvägspartnerskapet för migration har lett till att två resurscentrum för migration har invigts i Pakistan. Kommissionen kommer inom kort att anslå 12 miljoner euro i EU-medel till Sidenvägsfaciliteten, som ska underlätta politisk dialog, finansiera kapacitetsuppbyggnad och utveckla flaggskeppsinitiativ om migration med länderna längs Sidenvägen.

3.5 Finansiering: EU:s förvaltningsfond för Afrika

EU har tagit i anspråk en rad finansieringsinstrument till stöd för partnerskapsramen, bl.a.

Europeiska utvecklingsfonden²⁰, instrumentet för utvecklingssamarbete²¹, Europeiska grannskapsinstrumentet²² samt instrumentet som bidrar till stabilitet och fred²³. EU:s förvaltningsfond för Afrika är särskilt viktig. Den inrättades vid toppmötet i Valletta för att åtgärda stabilitetsproblem och migrationens bakomliggande orsaker i regionerna Sahel/Tchadsjön, Afrikas horn och Nordafrika, sammanlagt 23 länder²⁴.

EU har anslagit totalt 1,8 miljarder euro till förvaltningsfonden för Afrika²⁵. Sedan starten för mindre än ett år sedan har totalt 59 program med anslag på 927 miljoner euro antagits. På mindre än ett år har kontrakt på nära 400 miljoner euro undertecknats om åtgärderna i Vallettahandlingsplanen, och i slutet av 2016 kommer över 90 % av de medel som hittills godkänts av de operativa kommittéerna att ha kontrakterats ut.

Modellen med en förvaltningsfond är särskilt lämpad för den nya partnerskapsramen som ett snabbt och flexibelt verktyg som kan styras direkt till migrationsrelaterade mål. Sammanlagt 24 projekt som finansierats genom EU:s förvaltningsfond för Afrika för över 425 miljoner euro kommer att ha inletts i de fem prioriterade länderna i slutet av 2016. Kommissionen har med medlemsstaternas samtycke fattat beslut om att öka anslagen till EU:s förvaltningsfond för Afrika med ytterligare 0,5 miljarder euro från Europeiska utvecklingsfondens reserv för att finansiera åtgärderna i dessa migrationspartnerskap.

Hittills har EU-ländernas och andra givares bidrag bara nått 81,8 miljoner euro. Detta är mindre än vad som efterlystes i meddelandet om partnerskapsramen, där medlemsstaterna uppmanades att bidra lika mycket som EU.

4. DEN EUROPEISKA YTTRE INVESTERINGSPLANEN

Som kommissionen lovade i juni lade den i september fram en ny yttre investeringsplan²⁶. Detta är ett nytt sätt för unionen att stödja hållbar utveckling, tillväxt för alla, ekonomisk och

20 http://ec.europa.eu/europeaid/funding/funding-instruments-programming/funding-instruments/european- development-fund_en. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) är inrättad i form av ett internationellt avtal mellan EU och dess partnerländer. Detta partnerskapsavtal mellan EU och AVS-länderna, även kallat Cotonouavtalet, ingicks 2000 och ses över vart femte år.

21 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 233/2014 av den 11 mars 2014 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete för perioden 2014–2020, EUT L 77, 15.3.2014, s. 44.

22 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 232/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett europeiskt grannskapsinstrument, EUT L 77, 15.3.2014, s. 27.

23 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 230/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument som bidrar till stabilitet och fred, EUT L 77, 15.3.2014, s. 1.

24 Grannländerna till dessa stödberättigade länder kan också få delta i projekt med regionala inslag, med tanke på migrationens regionala och gränsöverskridande karaktär.

25 Ytterligare 100 miljoner euro från den särskilda åtgärden för Sudan ska också anslås via EU:s förvaltningsfond för Afrika.

26 COM(2016) 581 final av den 14 september 2016.

(14)

14

social utveckling samt regional integration utanför EU. Den har en bred inriktning på utveckling och inriktas samtidigt på migrationens bakomliggande orsaker.

Den yttre investeringsplanen ska skapa fler arbetstillfällen genom att katalysera investeringar i syfte att skapa anständiga och hållbara arbetstillfällen. Den för också med sig nya investeringsmöjligheter med verklig tillväxtpotential i partnerländerna genom att erbjuda garantier för att motverka de högre riskerna för många investeringar i de berörda länderna.

Den kommer att leda till effektivare partnerskap genom att sammanföra bistånd, investeringar, handel, mobilisering av inhemska resurser och goda styrelseformer som ett komplement till traditionella former av bidragsstöd, och öka genomslaget i praktiken med hjälp av medel från EU, givare, finansinstitut och den privata sektorn, med en möjlighet för medlemsstaterna att bidra. Den stöder FN:s agenda 2030 och Addis Abeba-agendan för utvecklingsfinansiering.

Förslaget till förordning om en europeisk fond för hållbar utveckling²⁷ behandlas för närvarande av Europaparlamentet och rådet²⁸. Med tanke på förslagens stora betydelse uppmanas rådet och parlamentet att anta dem senast i mars 2017 så att de kan börja tillämpas i tid till toppmötet mellan EU och Afrika under hösten 2017.

5. SLUTSATSER OCH NÄSTA STEG

Europeiska rådet efterlyste vid sitt möte i juni ett snabbt genomförande av partnerskapsramen.

Sedan meddelandet i juni har EU byggt upp en arkitektur för samarbetet med de prioriterade länderna och med medlemsstaterna. Centrala initiativ som den yttre investeringsplanen och förslaget till unionsram för vidarebosättning har lagts fram för Europaparlamentet och rådet.

Partnerländerna har insett att migrationen nu står i centrum för EU:s utrikespolitiska prioriteringar.

Detta omsätts nu i konkreta framsteg. Takten i framstegen med de fem befintliga prioriterade länderna är olika, lika olika som deras ekonomiska, sociala och politiska förhållanden. Niger har agerat mot migrantsmuggling och inrättat institutioner för att hantera migrationsdialogen med EU och dess medlemsstater. Ett utökat operativt samarbete med Senegal och Mali håller på att byggas upp, och identifieringsuppdrag ska enligt överenskommelse inledas de närmaste veckorna. Standardrutiner med Mali håller på att slutföras. Förhandlingar om ett återtagandeavtal med Nigeria kommer att inledas inom de närmaste dagarna. För Etiopien har konkret samarbete inletts, men större ansträngningar krävs. Åtgärder med de andra partnerländerna har fortsatt och kommer att intensifieras ytterligare under de närmaste månaderna.

Ett fortsatt engagemang och intensifierat samarbete med dagens partnerländer är av avgörande betydelse för att ta vara på de framsteg som gjorts i denna inledande fas och kunna nå snabba, mätbara resultat i december och därefter. Visserligen behöver fokus ligga kvar på de fem prioriterade länderna, men efter december kan partnerskapsramen utökas till fler länder, förutsatt att tillräckliga medel görs tillgängliga. För det krävs ett ännu starkare samarbete, medan nya områden behöver öppnas genom att man inspireras av andra politikområden och instrument, bl.a. reguljär migration. Detta är i sin tur beroende av EU:s och medlemsstaternas helhjärtade engagemang för att hålla det diplomatiska tempot uppe och en vilja att överväga att använda EU:s och medlemsstaternas hela utbud av politiska medel för att främja

27 COM(2016) 586 final av den 14 september 2016.

28 Som en del av paketet med den yttre investeringsplanen antog kommissionen också ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG, Euratom) nr 480/2009 om upprättande av en garantifond för åtgärder avseende tredje land och ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om beviljande av en EU-garanti till Europeiska investeringsbanken mot förluster vid finansieringstransaktioner till stöd för projekt utanför unionen.

(15)

15

partnerskapsramen, under fullständigt iakttagande av Vallettadeklarationen. Det krävs också kraftfulla insatser i EU och i medlemsstaterna för att ändra förfaranden och se till att alla hinder för att nå målen undanröjs.

Med ett sådant heltäckande och konsekvent engagemang och ett verkligt partnerskap med de berörda länderna kan EU föra en politik för migration och rörlighet som innebär en varaktig och genomgripande förändring av migrationssituationen i både våra partnerländer och Europa självt.