MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

SV

SV

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 14.10.2015 COM(2015) 510 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

Hanteringen av flyktingkrisen: lägesrapport om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan

2

Hanteringen av flyktingkrisen: lägesrapport om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan

I. INLEDNING

Under de första nio månaderna av året har över 710 000 människor¹ – flyktingar, fördrivna personer och andra migranter – tagit sig till Europa, och utvecklingen kommer att fortsätta.

Detta är en prövning för Europeiska unionen. I sin europeiska migrationsagenda från maj 2015² visade kommissionen att det behövs en övergripande strategi för migrationshantering.

Sedan dess har en rad omfattande åtgärder vidtagits: bl.a. har två nödordningar antagits för att omplacera 160 000 personer i tydligt behov av internationellt skydd, från de hårdast drabbade medlemsstaterna till andra EU-länder. Den pågående flyktingkrisen kräver dock ytterligare omedelbara åtgärder.

Därför lade kommissionen den 23 september fram en rad prioriterade åtgärder för att genomföra den europeiska migrationsagendan de närmaste sex månaderna³. Detta omfattar både åtgärder på kort sikt för att stabilisera läget och åtgärder på längre sikt för att upprätta ett robust system som kan stå sig genom åren.

I förteckningen över prioriterade åtgärder angavs de åtgärder som behövdes omedelbart: i) operativa åtgärder ii) budgetstöd samt iii) tillämpning av EU-lagstiftningen.

Åtgärderna fick stöd vid det informella mötet med stats- och regeringschefer den 23 september 2015⁴.

Tre veckor senare anges nu i detta meddelande hur långt genomförandet av de prioriterade åtgärderna har kommit (se bilaga 1). Europeiska rådets möte denna vecka är ett tillfälle för stats- och regeringscheferna att klart och otvetydigt ställa sig bakom den nya fasen i EU:s svar på flyktingkrisen: ett snabbt och beslutsamt genomförande.

II. OPERATIVA ÅTGÄRDER

Att verkningsfullt hantera migrationstrycket vid en del av Schengenområdets gemensamma yttre gränser kräver både ansvarskänsla och solidaritet från alla medlemsstater. Det snabba införandet av systemet med utsatta områden ger stöd till de hårdast drabbade medlemsstaterna, så att de kan ta emot, identifiera och behandla nyanlända på ett bra sätt.

Samtidigt har kommissionen föreslagit och rådet antagit åtgärder för att omplacera 160 000 människor i tydligt behov av internationellt skydd. Detta innebär en betydande om än partiell lättnad för de hårdast drabbade medlemsstaterna. Det har stor betydelse att dessa kompletterande åtgärder genomförs fullt ut, så att fingeravtryck tas av alla migranter, att asylsökande väljs ut och omplaceras genast, att det finns lämpliga mottagningsanläggningar och att det dessutom vidtas åtgärder för att undvika sekundära förflyttningar och omedelbart

1 Frontex uppgifter från den 13 oktober 2015.

2 COM(2015) 240 final.

3 COM(2015) 490 final.

4 Uttalandet finns på http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/23-statement-informal- meeting.

3

återsända omplacerade personer som påträffas i andra medlemsstater till omplaceringslandet.

Den andra förutsättningen är åtgärder för snabbt återsändande, frivilligt eller med tvångsmedel, av personer som inte behöver internationellt skydd och därför inte kan komma i fråga för omplacering. Kommissionens prioriterade åtgärder var särskilt inriktade på den operativa sidan.

II.1 Tillämpning av systemet med utsatta områden

En väl fungerande och effektiv hantering av migrationen vid de yttre gränser som står under högst tryck är en förutsättning för att återställa förtroendet för systemet i allmänhet och Schengensystemet med fri rörlighet utan inre gränskontroller i synnerhet. Viktigt för EU:s strategi och trovärdighet är att visa att migrationssystemet återigen kan börja fungera korrekt bl.a. genom stödgrupper för migrationshantering som skickas till utsatta områden⁵ för att hjälpa de medlemsstater som står under det största trycket att fullgöra sina skyldigheter.

För att stödgrupperna ska fungera behövs en stark kärna av EU-byråer, nära samarbete med de italienska och grekiska myndigheterna och de andra medlemsstaternas stöd.

Kommissionen har skickat särskilda sändebud till både Italien och Grekland för att tillhandahålla praktisk samordning och stöd. I Grekland arbetar ett särskilt team under ledning av kommissionens generaldirektör för stödtjänsten för strukturreformer, som sorterar direkt under kommissionens ordförande. Teamet har en stegvis plan för att identifiera utsatta områden, skicka ut stödgrupper, påbörja omplaceringar, återuppta återsändanden och förstärka gränsen. Samma modell med direkt stöd och samordning i realtid tillämpas i Italien.

Kommissionens intensiva heltidsstöd har haft kännbar betydelse för att hjälpa de två länderna att börja genomföra omplaceringar (se bilagorna 2 och 3).

Både i Grekland och Italien inrättas och samordnas stödgrupperna för migrationshantering av europeiska regionala insatsgrupper, efter byråernas ökade insatser enligt den europeiska migrationsagendan. Frontex, Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo), Europol, och Eurojust är alla delaktiga⁶. De kan därför omedelbart reagera på behoven i de färdplaner som Italien och Grekland lagt fram.

Deras arbete förutsätter dock i mångt och mycket att medlemsstaterna ger stöd. Frontex och Easo har bägge bett om bidrag från medlemsstaterna i form av personal och teknisk utrustning. I bägge fallen är det fråga om större volymer än någonsin, vilket beror på de exceptionella utmaningar som de hårdast drabbade medlemsstaterna nu står inför. Det är av yttersta vikt att medlemsstaterna reagerar positivt, konkret och snabbt.

Frontex bad nu senast om 775 ytterligare gränsvakter, screeningspecialister, utfrågningsspecialister och tolkar – som alla är nödvändiga för en effektiv hantering av EU:s yttre gränser. Personalen fördelas på 670 tjänstemän, främst för direkt stöd till de utsatta områdena i Italien och Grekland, vilket förhoppningsvis ska täcka behovet till och med slutet av januari 2016, samt 105 gästtjänstemän till olika avsnitt av EU:s yttre landsgränser.

Samtidigt bad Easo om över 370 experter för att tillgodose behoven i Italien och Grekland till och med tredje kvartalet 2017. Experterna ska understödja de här två ländernas

5 Med utsatt område menas ett avsnitt av EU:s yttre gräns eller en region med extraordinärt migrationstryck som behöver stärkt, samordnat stöd från EU:s byråer.

6 Personal från de här byråerna arbetar tillsammans i gemensamma kontor i hamnar eller mottagningsanläggningar för att samordna EU:s stöd till de nationella myndigheterna när det gäller identifiering, registrering och återsändande av personer samt inhämtning, spridning och analys av information och underrättelser som underlag för polisiära utredningar av människosmugglarnätverk.

4

asylmyndigheter och syssla med registrering, information i samband med omplacering och granskning för att upptäcka eventuella förfalskade dokument.

Behovet av personal och utrustning bekräftades uttryckligen vid stats- och regeringschefernas möte i september, och november sattes upp som tidsfrist för att tillgodose behoven.

Medlemsstaternas åtaganden hittills är dock inte i närheten att täcka de verkliga behoven. Den 8 oktober hade bara sex medlemsstater⁷ reagerat på Easos begäran och tillhandahållit 81 experter, av de 374 som behövs. Hittills har sex medlemsstater⁸ har svarat på Frontex uppmaning och tillhandahållit 48 gränstjänstemän. Medlemsstaterna bör snarast lämna in sina bidrag för att täcka byråernas behov.

Italien uppger att de utsatta områdena är Augusta, Lampedusa, Porte Empedocle, Pozallo, Taranto och Trapani (se bilaga 5). Den första stödgruppen för migrationshantering är på plats och arbetar i Lampedusa. Den bygger på en europeisk regional insatsstyrka som inrättades i juni 2015 i Catania på Sicilien⁹. Stödgruppen består för närvarande av två utfrågningsteam från Frontex samt Easoexperter som arbetar både i det utsatta området och i ett närbeläget centrum för omplaceringar. Frontex har redan satt in 42 gästtjänstemän medan Easo har satt in 6 experter.

För att systemet med utsatta områden ska fungera måste mottagningskapaciteten öka så att asylsökande kan inhysas innan de omplaceras. Det måste också finnas tillräcklig kapacitet att omhänderta irreguljära migranter innan beslut om återsändande verkställs. Italien har byggt ut sin mottagningskapacitet och har nu mottagningsanläggningar i fyra av de utsatta områdena med kapacitet för omkring 1 500 människor. Kapaciteten kommer att byggas ut med ytterligare 1 000 platser till årsslutet så att kapaciteten för initial mottagning blir 2 500 personer.

Grekland har identifierat fem utsatta områden på Lesbos, Chios, Leros, Samos och Kos (se bilaga 4). Den europeiska regionala insatsgruppen är helt operativ och baserad i Pireus. Den första stödgruppen för migrationshantering kommer att placeras i det utsatta området på Lesbos. Frontex har redan skickat ut 53 experter. För närvarande är en Easotjänsteman permanent stationerad i Grekland för att hjälpa till att organisera Easoexperternas insatser.

Grekland har byggt ut sin mottagningskapacitet och har nu sju centrum för initial mottagning, screeningcentrum och tillfälliga anläggningar i fyra av de utsatta områdena (Lesbos, Chios, Samos och Leros) som kan inhysa omkring 2 000 människor. Kapaciteten håller på att byggas ut ännu mer¹⁰.

En del av mottagningsarbetet i de utsatta områdena handlar om att identifiera och registrera irreguljära migranter som inte har ett tydligt behov av internationellt skydd och därför inte kan komma i fråga för omplacering. Därför behövs tillräcklig kapacitet på anläggningarna för att hindra att irreguljära migranter avviker.

7 Österrike, Belgien, Nederländerna, Rumänien, Slovakien och Spanien.

8 Belgien, Tjeckien, Litauen, Portugal, Rumänien och Sverige.

9 Insatsstyrkan omfattar Frontex, Easo, Europol, EU:s marininsats Eunavformed-Sophia samt de italienska myndigheterna.

10 Exempelvis med en tillfällig anläggning med 300–400 platser på Kos som ska bli färdig till årsslutet.

5 II.2 Det nya omplaceringssystemet

Den 14 september antog rådet kommissionens förslag till beslut¹¹ om att 40 000 personer i tydligt behov av internationellt skydd ska omplaceras från Italien och Grekland. En vecka senare fattades ett beslut¹², även detta på förslag av kommissionen, om omplacering av ytterligare 120 000 personer i tydligt behov av internationellt skydd från Italien, Grekland och andra medlemsstater som direkt påverkas av flyktingkrisen. Stödgrupperna för migrationshantering är de verktyg som gör det möjligt att se till att omplaceringarna äger rum vid EU:s yttre gränser.

Bägge besluten måste genast följas upp av EU-institutionerna, de medlemsstater som står under tryck och de medlemsstater som åtagit sig att ta emot omplacerade människor.

Den 1 oktober sammankallade kommissionen över 80 delegater från medlemsstaterna, EU- byråerna, Internationella organisationen för migration samt FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) till ett omplacerings- och vidarebosättningsforum för att gå vidare med det praktiska genomförandet. Italien och Grekland presenterade sina färdplaner för omplacering vid forumet, och de skisserade åtgärder i fråga om asyl, initialt mottagande och återsändande samt de åtgärder de tänkte vidta de närmaste veckorna för att genomföra omplaceringssystemet.

De första omplaceringarna av personer i tydligt behov av internationellt skydd har ägt rum, men mycket arbete återstår för att se till att ett betydande flöde på flera hundra omplaceringar i månaden snabbt blir av. Alla medlemsstater ombads ange nationella kontaktpunkter: hittills har 21 medlemsstater angett nationella kontaktpunkter¹³. De uppmanades också att eventuellt skicka sambandsmän till Italien och Grekland. Hittills har 22 medlemsstater skickat ut sambandsmän¹⁴.

En förutsättning för omplaceringen är att det finns tillräcklig mottagningskapacitet i de mottagande medlemsstaterna för de omplacerade personerna. Hittills har bara sex medlemsstater uppgett vilken kapacitet de har att ta emot omplacerade personer¹⁵. Alla medlemsstater bör uppge sin kapacitet senast i slutet av oktober.

Första omplaceringen av personer i tydligt behov av internationellt skydd

Den 9 oktober 2015 startade det första flyget från Rom med nitton eritreaner på väg mot ett nytt liv i Sverige. Fem kvinnor och fjorton män gav sig av från Ciampinos flygplats i närvaro av migrations- och inrikeskommissionär Dimitris Avramopoulos, Luxemburgs utrikesminister Jean Asselborn och Italiens inrikesminister Angelino Alfano. Det var ett viktigt symboliskt ögonblick som markerar inledningen på en ny europeisk modell för handläggning av asylansökningar. Symboliken åsido måste nu omplaceringar ske systematiskt och rutinmässigt i Italien och Grekland.

11 Rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 239, 15.9.2015, s. 146).

12 Rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 248, 24.9.2015, s. 80).

13 Österrike, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Ungern, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien samt Sverige.

14 Från Österrike, Belgien, Kroatien, Cypern, Tjeckien, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Spanien, Sverige, Italien och Slovenien till både Italien och Grekland.

15 Österrike, Frankrike, Tyskland, Luxemburg, Sverige och Spanien.

6

Denna första flygning var resultatet av intensiva praktiska förberedelser utförda av de italienska och svenska myndigheterna, av Frontex och andra EU-byråer, av lokala ideella organisationer och av kommissionens särskilda sändebud. Ett oförtröttligt arbete har lett till att systemet fungerar och att registrering och handläggning kan äga rum under varje etapp av resan.

Nära kontakter med den eritreanska folkgruppen var en förutsättning för att den första omplaceringen skulle lyckas. Inledningsvis ville inte gärna asylsökande bli registrerade, eftersom de inte litade på systemet. Det har krävts stora ansträngningar de senaste veckorna från kommissionens sändebud på fältet i samarbete med UNHCR och lokala ideella organisationer att övertyga den första gruppen att de verkligen skulle bli omplacerade.

Förtroendet för systemet ökar dock, särskilt nu sedan den första omplaceringen har genomförts. Det finns nu köer av personer som vill registrera sig i Lampedusa och Villa Sikania. Mer än 100 eritreaner har redan konstaterats kunna komma i fråga för omplacering.

Det är nu särskilt viktigt att fler omplaceringar genomförs, bl.a. för att undvika att det bildas en kö av personer som ska omplaceras.

Den framgångsrika omplaceringen av den första gruppen är ett viktigt första steg.

Omplaceringarna behöver nu göras till rutin så att de fortgår löpande i tillräcklig omfattning.

Alla medlemsstater bör nu lämna tydliga åtaganden till kommissionen om hur många människor de kan omplacera från och med nu till och med årsslutet, med tanke på hur brådskande det är.

II.3 Vidarebosättning

Vidarebosättning direkt från tredjeländer av personer i behov av internationellt skydd är både ett sätt för EU att fullgöra sina humanitära åligganden och ett säkert alternativ för flyktningarna jämfört med den farofyllda färden till Europa. Vid omplacerings- och vidarebosättningsforumet den 1 oktober bekräftade medlemsstaterna sina åtaganden från i juli om att ta emot mer än 20 000 flyktingar på det här sättet de närmaste två åren. Vid en vidarebosättningsworkshop den 2 oktober utvecklades praktiska lösningar för vidarebosättning. De första vidarebosättningarna har nu ägt rum¹⁶. Medlemsstaterna bör nu till kommissionen lämna information om hur många personer de kommer att vidarebosätta de närmaste sex månaderna och varifrån.

II.4 Återvändande, återsändande och återtagande

En viktig del i EU:s asylsystem är att se till att de som inte har rätt till internationellt skydd verkligen återsänds. För närvarande verkställs alldeles för få återsändandebeslut i praktiken, och smugglarnätverken utnyttjar det för att locka till sig migranter som inte behöver internationellt skydd. Ju effektivare återsändandesystemet blir, desto mindre blir sannolikheten att smugglarna kan övertyga människor att de ska kunna slippa igenom nätet om de konstateras inte behöva internationellt skydd.

Vid mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) i oktober 2015 ställde sig medlemsstaterna bakom EU:s handlingsplan för återvändande, som lagts fram av kommissionen¹⁷. Nu krävs snabb och verkningsfull uppföljning.

16 132 syrier som vistats i angränsande länder har redan vidarebosatts enligt det system som överenskoms den 20 juli 2015 till Tjeckien (16), Italien (96) och Liechtenstein (20).

17 COM(2015) 453 final.

7

Nyligen genomförde Italien två återsändanden: 28 tunisier sändes åter från Italien till Tunisien och 35 egyptier sändes åter till Egypten. Ett gemensamt återsändande, samordnat av Frontex, planeras i oktober från Italien och två återsändanden från Grekland. Återsändandena behöver äga rum oftare.

Att se till att personer verkligen återvänder är en viktig uppgift för stödgrupperna för migrationshantering i de utsatta områdena.

Det förutsätter också att det finns effektiva system inom EU för att fatta och verkställa återsändandebeslut. Konkreta åtgärder har vidtagits den senaste månaden för att bygga upp ett integrerat system för återsändande och använda EU:s system för informationsutbyte för att sprida information om återsändandebeslut och inreseförbud. Medlemsstaternas myndigheter med ansvar för återsändande måste också få de resurser som krävs.

Återsändande kan bara verkställas om ursprungsländerna går med på att återta de berörda personerna. Återtagande är en förutsättning för en effektiv migrationspolitik. De som återsänds måste återtas av sina ursprungsländer. Det kräver ett nära samarbete med tredjeländerna genom alla till buds stående medel. Medlemsstaterna och kommissionen bör samarbeta för att finna en lämplig avvägning mellan påtryckningar och incitament gentemot tredjeländer så att fler kan återsändas. För att underlätta processen har det beslutats att medlemsstaterna ska skicka ut europeiska migrationssambandsmän till elva länder före slutet av 2015, men detta har ännu inte skett¹⁸. Utrikesrepresentanten/den vice ordföranden har inlett de första högnivådialogerna med de viktigaste ursprungsländerna för irreguljära migranter, och detta kommer att följas upp inom ramen för bredare dialoger med Etiopien, Somalia, Afrikanska unionen och Sahelländerna. Det som är viktigt just nu är att de befintliga återtagandeavtalen verkligen tillämpas i praktiken.

Att få återtagande att fungera: praktiskt samarbete med Pakistan

EU har haft ett återtagandeavtal med Pakistan sedan 2012. Med tanke på de stora antal personer det är fråga om (se bilaga 9) – under många år har Pakistan varit den fjärde största källan till utomeuropeiska medborgare som vistas irreguljärt i EU – är detta avtal särskilt viktigt. Uppskattningsvis återvänder dock bara omkring 54 % av de pakistanska medborgare som får återsändandebeslut i EU. Det varierar avsevärt mellan medlemsstaterna hur effektivt avtalet tillämpas. Ett särskilt problem påträffades i Grekland i form av tvister om dokumentation. Särskilda diskussioner om återtagande mellan kommissionen, Grekland och Pakistan denna månad ska återuppta återsändandena:

 Diskussioner om tillämpningen av återtagandeavtalet mellan EU och Pakistan ägde rum i Aten mellan tjänstemän från kommissionen, Grekland och Pakistan.

 Kontakter mellan EU:s delegation i Islamabad och det pakistanska utrikesministeriet ägde rum samma dag.

 Kommissionär Dimitris Avramopoulos kommer att åka till Islamabad den 29 oktober för att diskutera en gemensam migrationsplan.

18 Rådets slutsatser den 8 oktober 2015: ”Samarbete med ursprungsländer och transitländer är avgörande för framgångsrika återvändandeinsatser. På kort sikt kommer EU att utforska synergieffekterna med EU:s diplomati på plats via EU:s delegationer, i synnerhet via de europeiska sambandsmännen för migration, som ska placeras ut senast i slutet av 2015 i Egypten, Marocko, Libanon, Niger, Nigeria, Senegal, Pakistan, Serbien, Etiopien, Tunisien, Sudan, Turkiet och Jordanien.”

8 Förhoppningsvis blir resultatet följande:

 Samsyn om tillämpningen av EU:s återtagandeavtal mellan Grekland och Pakistan;

 Frontex kommer att genomföra en gemensam återsändandeinsats för pakistanier från Grekland i november.

 Kommissionen kommer att lägga fram en operativ handlingsplan för bättre migrationshantering med Pakistan.

II.5 Andra sätt att understödja medlemsstaterna

Medlemsstaterna kan på flera andra sätt ta EU:s stöd i anspråk för gräns- och migrationsförvaltning, och dessa sätt har inte utnyttjats fullt ut.

Medlemsstaterna kan begära utplacering av enheter för snabba gränsinsatser (Rabit) som tillhandahåller omedelbart gränsbevakningsstöd i händelse av akut eller särskilt hårt migrationstryck. Kommissionen anser att omständigheterna i Grekland de senaste månaderna är exakt de omständigheter som enheterna utformats för. Varken Grekland eller Italien har hittills begärt stöd från Rabit.

EU:s civilskyddsmekanism¹⁹ kan aktiveras av ett land som anser sig inte kunna hantera en kris. Mekanismen bygger på frivilliga bidrag från medlemsstaterna (i form av bl.a. experter, utrustning, logi och medicinska förnödenheter). Medlemsstaterna ombads förra månaden att tala om för kommissionen vilka resurser som kan hållas i beredskap och sättas in för att hjälpa flyktingar. Endast åtta medlemsstater²⁰ har tillkännagett att de har – begränsade – civilskyddsresurser eller experter som de på begäran är redo att sätta in i år. Kommissionen upprepar att medlemsstaterna behöver stödja mekanismen med betydande bidrag.

Under 2015 har civilskyddsmekanismen aktiverats två gånger för att bistå Ungern²¹ och en gång för att bistå Serbien²² med att hantera de akuta behov som orsakats av ett rekordstort inflöde av flyktingar och migranter.

Det bör också erinras om att medlemsstaterna genom Frontex gemensamma insatser Triton och Poseidon fortsätter att bidra till den dagliga förvaltningen av de yttre gränserna, så att tusentals migranter och flyktingar kan räddas. För närvarande bistår 17 länder med resurser till Triton och 18 till Poseidon²³. Resurserna motsvarar dock fortfarande inte behoven.

Framsteg

 Arbetet pågår i det första utsatta området i Lampedusa (Italien).

 Arbetet i det första utsatta området på Lesbos (Grekland) inleds inom kort.

 Omplaceringar till andra medlemsstater har inletts.

19 Mekanismen kan ge bidrag in natura från medlemsstaterna i form av bl.a. experter, utrustning, logi och medicinska förnödenheter.

20 Belgien, Cypern, Finland, Sverige, Slovakien, Tjeckien, Litauen och Lettland.

21 Dessa insatser är nu över.

22 Denna insats pågår fortfarande.

23 Malta, Portugal, Nederländerna, Frankrike, Norge, Spanien, Grekland, Polen, Rumänien, Förenade kungariket, Tyskland, Danmark, Tjeckien, Bulgarien och Lettland till Triton, respektive Danmark, Tjeckien, Norge, Sverige, Portugal, Polen, Lettland, Tyskland, Kroatien, Nederländerna, Finland, Italien, Frankrike, Spanien, Belgien, Förenade kungariket och Rumänien till Poseidon.

9

 Stödgrupper för migrationshantering verkar.

 De första vidarebosättningarna har ägt rum.

 Frontex understödjer återsändanden.

Nästa steg

 Totalt sex utsatta områden verksamma i Italien före årsslutet.

 Totalt fem utsatta områden verksamma i Grekland före årsslutet.

 Medlemsstaterna skickar experter och utrustning till stödgrupperna för migration, så att stödgrupperna kan sättas in fullt ut.

 Medlemsstaterna meddelar hur många omplacerings- och vidarebosättningsplatser de kan bidra med, och uppger sin mottagningskapacitet.

 Återsändanden från Grekland till Pakistan återupptas.

 Medlemsstaterna lämnar tillräckliga resurser till Frontex gemensamma insatser Triton och Poseidon.

III. BUDGETSTÖD

För tre veckor sedan åtog sig kommissionen att omedelbart öka anslagen. Sedan dess har kommissionen lagt fram förslag till ändringsbudgetar för att öka anslagen till hanteringen av flyktingkrisen med ytterligare 1,7 miljarder euro 2015 och 2016.

Här ingår följande:

 Ytterligare nödfinansiering redan 2015 till fonden för asyl, integration och migration och fonden för inre säkerhet (gränser) (100 miljoner euro) (se bilaga 8).

 Förstärkning av de tre viktigaste byråerna med 120 tjänster (60 tjänster till Frontex, 30 till Easo och 30 till Europol).

 Tilläggsanslag till det europeiska grannskapsinstrumentet (300 miljoner euro) och omfördelning av andra EU-medel så att EU:s förvaltningsfond för Syrien kan komma upp i minst 500 miljoner euro i år.

 Ökade anslag till humanitärt bistånd med 500 miljoner euro (200 miljoner euro 2015 och 300 miljoner euro 2016) för att hjälpa flyktingar direkt bl.a. via UNHCR, Världslivsmedelsprogrammet och andra organisationer som tillgodoser flyktingarnas basbehov som mat och husrum.

 600 miljoner euro i ytterligare åtaganden för 2016 i form av ökade anslag till migrationspolitiken (94 miljoner euro), stöd till omplaceringspaketet (110 miljoner euro), mer personal och anslag till Frontex, Easo och Europol (omkring 86 miljoner euro till återsändanden och utsatta områden och anslag till byråerna) samt kompletterande medel till de medlemsstater som drabbats hårdast av flyktingkrisen (310 miljoner euro).

Detta innebär att de totala anslag som finns tillgängliga för hantering av flyktingkrisen uppgår till 9,2 miljarder euro under 2015 och 2016.

Europaparlamentet och rådet har agerat skyndsamt för att anta ändringarna av budgeten för 2015. Kommissionen har nu antagit ändringsförslag för 2016 års budget och uppmanar budgetmyndigheten att på liknande sätt skyndsamt behandla 2016 års budget.

10

Det har avgörande betydelse att de nationella anslagen nu tas i bruk för att stärka den totala EU-satsningen och komplettera denna avsevärda förstärkning av migrationspolitiska utgifter i EU-budgeten. EU:s stats- och regeringschefer konstaterade detta den 23 september, och framhöll att de nationella regeringarna behöver matcha EU-medlen enligt följande:

 Bidra till flyktingarnas akuta behov genom UNHCR, Världslivsmedelsprogrammet²⁴ och andra aktörer med sammanlagt minst 1 miljard euro. I och med att EU:s budget ger 200 miljoner euro i extra stöd i år och 300 miljoner euro nästa år, krävs ett åtagande på 500 miljoner euro ur de nationella budgetarna.

Sedan den 23 september har tio medlemsstater²⁵ åtagit sig att ge ytterligare bidrag, så summan blir omkring 275 miljoner euro. Faktum är dock att över 80 % av beloppet har anslagits av bara två medlemsstater, Förenade kungariket och Tyskland. Det saknas fortfarande omkring 225 miljoner euro.

 Stödja en betydande ökning av EU:s regionala förvaltningsfond för krisen i Syrien.

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att matcha de 500 miljoner euro som kommer från EU:s budget.

Trots att dagens kris främst beror på Syrien och att denna fond är ett redskap för flexibla, snabba insatser, har medlemsstaternas reaktion hittills varit minimal: bara två medlemsstater, Italien och Tyskland, har utlovat 3 miljoner euro respektive 5 miljoner euro. Det innebär att hela 492 miljoner euro saknas.

 Lämna nationella bidrag till förvaltningsfonden för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer. Kommissionen anser att medlemsstaterna bör matcha de 1,8 miljarderna euro från EU-budgeten. Stödet har även här hittills varit försumbart:

bara tre medlemsstater, Luxemburg, Tyskland och Spanien, har bidragit med 3 miljoner euro var. Sex medlemsstater²⁶ har informellt bekräftat att de bidrar men utan att nämna några exakta belopp. Fyra andra medlemsstater²⁷ har sagt att det är ”mycket troligt” att de kommer att bidra och ytterligare fyra²⁸ överväger det fortfarande. Två länder utanför EU²⁹ har informellt antytt att de kan tänka sig att lämna totalt ca 9 miljoner euro. Det innebär att hela 1 791 miljoner euro saknas.

Ekonomiska resurser är en förutsättning för att vi både ska kunna tillgodose flyktingarnas akuta behov och börja åtgärda de bakomliggande orsakerna. Det är mycket viktigt att gapet mellan de behov som Europeiska rådet utpekat och de faktiska medel som några få medlemsstater hittills utlovat snabbt fylls (se bilaga 7).

Framsteg

 Europaparlamentet och rådet har antagit den förstärkning på 800 miljoner euro till stöd för flyktingar och migrationspolitik 2015 som kommissionen föreslagit.

24 Fyra medlemsstater – Förenade kungariket, Tyskland, Nederländerna och Sverige – återfinns bland de tio största givarna till Världslivsmedelsprogrammet 2015 (källa: Världslivsmedelsprogrammet, 6 oktober 2015).

25 Cypern, Tjeckien, Finland, Tyskland, Italien, Lettland, Luxemburg, Polen, Spanien och Förenade kungariket.

26 Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Malta och Förenade kungariket.

27 Österrike, Nederländerna, Finland och Sverige.

28 Tjeckien, Estland, Lettland och Grekland.

29 Norge och Schweiz.

11

 Ökade anslag på 900 miljoner euro för 2016 behandlas nu av budgetmyndigheten.

Nästa steg

 Europaparlamentet och rådet bör anta de ändringar av budgeten 2016 som föreslagits av kommissionen.

 Medlemsstaterna behöver komplettera utfästelserna på 500 miljoner euro till humanitärt bistånd för flyktingar, så att medlen når 1 miljard euro.

 Medlemsstaterna behöver matcha EU-budgetens 500 miljoner euro till EU:s Syrienfond och EU-budgetens 1,8 miljarder euro till EU:s Afrikafond.

I detta sammanhang har frågor uppstått om hur utgifterna för hanteringen av flyktingkrisen ska behandlas inom stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen har bekräftat att den på en direkt begäran från en medlemsstat kommer att granska huruvida och i så fall hur utgifterna är förenliga med stabilitets- och tillväxtpaktens befintliga regler. Detta inbegriper den flexibilitet som ingår i pakten för att reagera på oförutsedda omständigheter och ovanliga händelser.

Denna bedömning får göras från fall till fall som en del av analysen av de nationella statsfinansiella uppgifterna. Den bör bygga på styrkta upplupna nettokostnader i enlighet med de överenskomna metoderna för tillämpningen av pakten.

IV. TILLÄMPNING AV EU-LAGSTIFTNINGEN

Det gemensamma europeiska asylsystemet bygger på att EU hjälper personer som är i behov av internationellt skydd och återsänder migranter som inte har rätt att vistas på EU:s territorium. För att omsätta detta i praktiken har EU nu stränga gemensamma regler om asyl och irreguljär migration. Reglerna måste dock också tillämpas korrekt.

Ett exempel är kommissionens arbete för att reglerna om återsändande faktiskt tillämpas, där kommissionen har hjälpt medlemsstaterna att få en uppfattning om reglernas konsekvenser.

Kommissionen har hållit särskilda dialoger med medlemsstaterna för att informera om de åtgärder som behövs för att fullgöra skyldigheten att återsända personer. Medlemsstatena bör se till att irreguljära migranter verkligen inställer sig för återsändande, och i sista hand använda frihetsberövande som en legitim åtgärd om det krävs för att undvika att irreguljära migranter avviker. Så länge som det finns en rimlig sannolikhet att ett återsändande kommer att äga rum, bör möjligheterna att genomföra återsändandet inte undergrävas av ett förtida slut på frihetsberövandet. Slutligen kan både en snabb beslutsprocess och tillgång till personal och tillräcklig kapacitet för frihetsberövande ha avgörande inverkan på hur många återsändandebeslut som faktiskt verkställs.

Sedan augusti har kommissionen skickat administrativa skrivelser till fem medlemsstater om Eurodacförordningen om fingeravtryck och tio om den korrekta tillämpningen av återvändandedirektivet. Alla berörda medlemsstater svarade om Eurodacförordningen, och kommissionen bedömer nu svaren för att se om de är tillfredsställande eller om överträdelseärenden bör inledas. När det gäller återsändandedirektivet har bara ett svar³⁰ inkommit hittills. Kommissionen väntar på de andra svaren och kommer att göra en snabb lägesbedömning. Ytterligare en administrativ skrivelse har riktats till en medlemsstat beträffande efterlevnaden av direktivet om asylförfaranden, direktivet om mottagandevillkor och kodexen om Schengengränserna.

30 Italien.

12

När det gäller besluten om 40 eventuella eller faktiska överträdelseärenden som kommissionen fattade i september, i fråga om direktivet om asylförfaranden, direktivet om mottagandevillkor och skyddsdirektivet, utöver de 34 ärenden som redan då pågick, har kommissionen inte fått några svar än. Med tanke på lagstiftningens särskilda betydelse uppmanas medlemsstaterna att svara så snart som möjligt inom tidsfristen på två månader.

Kommissionen kommer att fortsätta att vid behov snabbt och effektivt tillämpa överträdelseförfaranden för att se till att EU:s regelverk på detta område iakttas fullständigt (se bilaga 6).

I de prioriterade åtgärder som lades fram i september framhölls särskilt Grekland.

Medlemsstaterna har inte kunnat återsända asylsökande till Grekland sedan 2010–2011.

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna konstaterade 2010 att den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter hade överträtts vid ett antal tillfällen. Domstolen fann vidare att man inte kunde förutsätta att medlemsstaterna respekterar asylsökandes grundläggande rättigheter om de återsänder personer till Grekland enligt Dublinsystemet.

Som sägs ovan har kommissionen ägnat avsevärda resurser åt att bistå Grekland.

Medlemsstaterna börjar nu bidra till dessa satsningar. Avsevärda framsteg har gjorts på kort tid. Nu när stödgrupperna för migrationshantering är i arbete håller man på att åtgärda de allvarligaste bristerna som lett till att Dublinsystemet i praktiken upphört att fungera:

mottagningsanläggningar byggs ut och handläggningen av asylansökningar blir tillförlitlig igen.

Framstegen har hittills varit uppmuntrande och måste fortsätta. Kommissionen kommer utifrån detta att göra en lägesbedömning senast den 30 november och om alla förutsättningar föreligger kommer kommissionen att lägga fram en rekommendation till Europeiska rådets möte i december 2015 eller mars 2016 om att Dublinöverföringar till Grekland bör återupptas.

Nyligen har vissa medlemsstater tillfälligt återinfört gränskontroller enligt kodexen om Schengengränserna. Detta kan vara berättigat under exceptionella krissituationer och framför allt vid allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en viss medlemsstat. Det kan dock aldrig vara mer än en kortsiktig åtgärd tills läget har stabiliserats.

Kommissionen håller nu på att färdigställa sin lägesbedömning i form av ett yttrande om Tysklands, Österrikes och Sloveniens förlängning av tillfälliga kontroller enligt kodexen om Schengengränserna.

Framsteg

 Kommissionen håller på att åtgärda brister i medlemsstaternas fullständiga införlivande och genomförande av EU:s lagstiftning.

 Mottagningsanläggningar håller på att byggas ut och förutsättningarna för ett tillförlitligt asylsystem och tillförlitlig asylhandläggning håller på att införas i Grekland.

Nästa steg

 Kommissionen kommer aktivt och snabbt att följa upp alla överträdelseärenden inom asyl- och återsändandepolitiken.

 Senast den 30 november 2015 kommer kommissionen att göra en lägesbedömning i fråga om Dublinöverföringar till Grekland.

13 V. YTTRE ÅTGÄRDER

I den europeiska migrationsagendan framhålls att en framgångsrik migrationspolitik av nödvändighet måste fungera både i och utanför EU. Europa måste alltid välkomna dem som behöver skydd. Men det ligger i allas intresse att man åtgärdar de grundläggande orsakerna till de kriser som tvingar flyktingar att lämna sina hem och färdas i stor fara.

I de prioriterade åtgärderna och i kommissionens och utrikesrepresentantens/vice ordförandens gemensamma meddelande från förra månaden³¹ ställs migration i centrum för EU:s utrikespolitiska angelägenheter. Detta framgår bland annat av de ökade anslagen som redovisats ovan. Men den diplomatiska offensiv som nu pågår har också fäst uppmärksamheten på migration i de bilaterala, regionala och multilaterala dialogerna.

Turkiet är ett viktigt partnerland. Landet har tillsammans med Libanon och Jordanien tagit det största humanitära ansvaret för att inhysa syriska flyktingar. Dess geografiska läge gör det till den viktigaste kanalen för migranter som anländer till västra Balkan. Turkiet har visat sig ha förmågan att beslutsamt angripa smuggling. Den detaljerade handlingsplan om migration som kommissionens ordförande Juncker överlämnade till president Erdoğan den 5 oktober innehåller en rad konkreta åtgärder om bl.a. stöd till flyktingar, migranter och deras värdsamhällen samt stärkt samarbete för att förebygga irreguljär migration. Åtgärderna är på kort, medellång och längre sikt. Kommissionen för nu aktiva samtal med de turkiska myndigheterna för att färdigställa handlingsplanen.

Samarbetet med Turkiet var också en viktig del av högnivåkonferensen om östra Medelhavs- och västra Balkanrutten den 8 oktober som hölls på initiativ av utrikesrepresentanten/den vice ordföranden och det luxemburgska ordförandeskapet. Vid mötet enades man om en rad praktiska åtgärder för effektivare samarbete mellan partnerländerna längs rutten, bl.a. stöd till första asyllandet och till transitländerna samt åtgärder mot de bakomliggande orsakerna och bekämpning av smuggling³².

Utrikesrepresentanten/den vice ordföranden har ägnat sig åt omfattande diplomatiska kontakter i syfte att finna en lösning på krisen i Libyen. Dessa politiska och ekonomiska ansträngningar har fungerat som stöd för FN:s generalsekreterares särskilde representant Bernardino León, som den 8 oktober lade fram en slutlig version av det libyska politiska avtalet för alla deltagare i den politiska dialogen. Det väsentliga är nu att få detta avtal godkänt av parterna, och i så fall står EU redo med ett omfattande och omedelbart stödpaket till en ny nationell samförståndsregering, något som kommer att gynna den libyska befolkningen. Rådet (utrikes frågor) antog den 12 oktober slutsatser om denna fråga.

Den 7 oktober gick EU:s militära insats i södra Medelhavsområdet (Eunavformed- Sophia) över till den andra fasen i internationella vatten, efter att ha nått målen för fas 1 (övervakning och kartläggning av nätverk för smuggling och människohandel) och bidragit till att rädda mer än 3 000 människor. Styrkorna kommer nu att på öppet hav kunna borda, visitera, beslagta och styra om fartyg som misstänks användas för människosmuggling eller människohandel och kommer att bidra till att misstänkta människosmugglare lagförs. Detta utgör ett viktigt steg för att störa människohandlares och människosmugglares affärsmodell, och har fått viktigt politiskt stöd genom FN:s säkerhetsråds resolution 2240 av den 9 oktober.

31 JOIN(2015) 40, 9 september 2015.

32 Finns på: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/10/08-western-balkans-route- conference-declaration/

14

Under utrikesrepresentantens/vice ordförandens ledning antog rådet (utrikes frågor) slutsatser om krisen i Syrien den 12 oktober, enligt vilka EU ska öka sitt engagemang för att stödja FN- ledda internationella ansträngningar för att finna en politisk lösning på konflikten.

Utrikesrepresentanten/vice ordföranden arbetar aktivt med alla viktiga regionala och internationella aktörer, bland annat Ryssland, USA, Saudiarabien, Iran, Turkiet och Irak.

Europeiska utrikestjänsten har vidtagit åtgärder för att stärka stödet till den politiska oppositionen i och utanför Syrien, som är en part i en övergångsprocess, och för att fortsätta att underlätta att de olika politiska och militära grupperna närmar sig varandra och enas om en gemensam strategi. Den 7 och 9 september förde Europeiska utrikestjänsten tillsammans med FN:s särskilda sändebud Staffan de Mistura ingående samtal med medlare från bland annat Ryssland, Iran, Egypten och Saudiarabien, samt med medlemsstaternas Syriensändebud. EU är också aktivt i vissa arbetsgrupper som inrättats av den mindre gruppen i den globala koalitionen mot Daesh, närmare bestämt i fråga om stabilisering, utländska terroriststridande och motfinansiering. Genomförandet av EU:s regionala strategi för Syrien och Irak och mot hotet från Daesh pågår.

Migration var ett centralt tema som diskuterades av EU-institutionernas och medlemsstaternas företrädare vid Förenta nationernas 70:e generalförsamling i slutet av september. I detta sammanhang framhävdes behovet av en mer aktiv strategi och ökat engagemang från världssamfundets sida för att ta itu med utmaningarna i samband med migration och människors rörlighet, särskilt med beaktande av den syriska flyktingkrisen.

EU:s åtgärdsplan mot smuggling av migranter, som lades fram i maj³³, håller nu på att genomföras, parallellt med polisiära operationer i och utanför EU: exempelvis pågår kampanjer i Etiopien och Niger för att hejda smugglingen redan i ursprungslandet.

En viktig milstolpe i den nya migrationspolitiken blir migrationstoppmötet i Valletta den 11–12 november. Detta möte förbereds nu intensivt i samarbete med de afrikanska partnerländerna. Det blir ett tillfälle att visa att EU och dess afrikanska partnerländer kan genomföra kraftfulla åtgärder mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och garantera ordnad, säker, reguljär och ansvarsfull migration och människors rörlighet. Särskilt viktigt för sådana partnerskap är att EU måste ge stöd till sina partnerländer, ekonomiskt eller i form av experthjälp, i förvissning om att samarbetet fungerar och att alla drar åt samma håll.

För att toppmötet ska lyckas krävs därför gemensamma insatser för avsevärda ekonomiska bidrag till EU:s förvaltningsfond för Afrika (se avsnitt III ovan).

Framsteg

 En rad högnivåmöten där utrikesrepresentanten/vice ordföranden och kommissionärerna deltagit har fyllt den diplomatiska migrationsoffensiven med innehåll.

 Eunavformed-Sophia har nått målen för fas 1.

Nästa steg

 Färdigställa handlingsplanen med Turkiet.

 Högnivådialoger planeras mellan utrikesrepresentanten/vice ordföranden och Etiopien, Afrikanska unionen och Somalia den 20–

21 oktober

 Eunavformed-Sophia genomför fas 2.

 EU stöder en ny nationell samförståndsregering i Libyen.

 EU ökar sitt engagemang för FN-ledda internationella ansträngningar för att finna en politisk lösning på konflikten i Syrien.

33 COM(2015) 285 final.

15

 Vallettatoppmötet om migration.

VI. SLUTSATSER

De operativa och ekonomiska åtgärder som anges ovan är avsedda att ge det stöd som krävs för att få EU:s migrationssystem att fungera i ordnade former igen, så att reglerna tillämpas korrekt och systemet är tillräckligt robust för att hantera ofrånkomliga toppar i migrationen.

En förutsättning för att återställa stabiliteten är en fungerande yttre gräns. Det står i centrum för kommissionens beslutsamhet att före årsslutet lägga fram förslag om att inrätta en helt operativ europeisk gräns- och kustbevakning, eftersom medlemsstaterna behöver mer stöd för att hantera EU:s yttre gränser.

Sammanfattning av slutsatserna

 Medlemsstaterna bör snarast lämna in sina bidrag för att tillgodose byråernas behov för att genomföra systemet med utsatta områden.

 Italien och Grekland bör öka sin mottagningskapacitet.

 Medlemsstaterna bör uppge sin kapacitet att ta emot omplacerade personer.

 Medlemsstaterna bör göra tydliga åtaganden när det gäller antalet människor som de kan omplacera fram till årsslutet.

 Medlemsstaterna bör nu till kommissionen lämna information om hur många personer de kommer att vidarebosätta de närmaste sex månaderna och varifrån.

 Medlemsstaterna bör snabbt genomföra EU:s handlingsplan för återvändande som föreslagits av kommissionen, för ett effektivt EU-system för återvändande.

 Europeiska migrationssambandsmän bör skickas ut av EU till elva tredjeländer senast i slutet av 2015.

 Medlemsstaterna bör stödja EU:s civilskyddsmekanism med betydande bidrag.

 Medlemsstaterna bör lämna tillräckliga resurser till Frontex gemensamma insatser Triton och Poseidon.

 Medlemsstaterna bör bidra till och matcha EU:s finansiering av stödet till UNHCR, Världslivsmedelsprogrammet och andra internationella organisationer, EU:s förvaltningsfond för Syrien och EU:s förvaltningsfond för Afrika:

 Europaparlamentet och rådet bör anta den ändringsbudget för 2016 som föreslagits av kommissionen.

 Kommissionen kommer att fortsätta att vid behov snabbt och effektivt driva överträdelseförfaranden för att se till att EU:s regelverk i fråga om asyl och återsändande iakttas helt och fullt.

 Kommissionen kommer göra en bedömning senast den 30 november 2015 av om alla förutsättningar föreligger för att till Europeiska rådets möte i december 2015 eller mars 2016 lägga fram en rekommendation om att Dublinöverföringar till Grekland bör

16 återupptas.

 Kommissionen kommer att färdigställa sitt yttrande om Tysklands, Österrikes och Sloveniens förlängning av tillfälliga kontroller enligt kodexen om Schengengränserna.

 Kommissionen kommer att färdigställa handlingsplanen med Turkiet.

Bilagor

Bilaga 1: Uppföljning av prioriterade åtgärder

Bilaga 2: Grekland – lägesrapport från den 11 oktober 2015 Bilaga 3: Italien – lägesrapport från den 11 oktober 2015 Bilaga 4: Karta över de utsatta områdena i Grekland Bilaga 5: Karta över de utsatta områdena i Italien

Bilaga 6: Genomförande av det gemensamma europeiska asylsystemet Bilaga 7: Medlemsstaternas utfästelser om finansiellt stöd

Bilaga 8: Finansiellt stöd till medlemsstater ur asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) samt ur fonden för inre säkerhet (ISF) i euro

Bilaga 9: Tillämpningen av avtalet mellan EU och Pakistan om återtagande 2012-2014