MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

SV

SV

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 10.2.2016 COM(2016) 85 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om lägesrapporten om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan

2

Meddelande om lägesrapporten om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan

I INLEDNING: HANTERINGEN AV FLYKTINGKRISEN

Runt om i världen finns det idag mer än 60 miljoner flyktingar och internflyktingar, vilket gör det till den värsta flyktingkrisen sedan andra världskriget. Konflikter och kriser i Syrien och i andra delar av världen har fungerat som en utlösande faktor men bakomliggande trender i demografi, klimatförändringar, fattigdom samt globaliseringen av transporter och kommunikationer har alla spelat en stor roll för det rekordstora antalet migranter och flyktingar som kom till Europeiska unionen under 2015. Det är osannolikt att denna kombination av faktorer kommer att förändras inom en överskådlig framtid. Därför behöver vi under 2016 radikalt förstärka EU:s migrationssystem. Vi behöver gå från att bara hantera konsekvenserna av en okontrollerad och irreguljär migrationsström till att ha verklig beredskap att hantera sådana strömmar och att ha kontrollerade och lagliga vägar in för de som behöver skydd och samtidigt snabbt och effektivt identifiera och återsända de som inte har rätt att vistas i Europeiska Unionen.

Under andra halvan av 2015 kom fler människor än någonsin irreguljärt till Europeiska unionen. När kulmen nåddes i oktober 2015 kom under en månads tid över 200 000 personer till Grekland. Även om siffrorna sjunkit kraftigt till strax över 60 000 i januari är de fortfarande höga för vintermånaderna jämfört med tidigare år. Att konflikten i Syrien intensifierats under de senaste dagarna förväntas leda till en ökad tillströmning av flyktingar till Turkiet. Detta betyder att den europeiska solidariteten även i fortsättningen kommer att tas i anspråk i enlighet med det ansvar EU har påtagit sig enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och de humanitära värden som EU:s alla medlemsstater stöder. EU måste också undanröja flyktingarnas behov av att göra den riskfyllda resan genom att hjälpa dem i närområdet. Även om det är mycket önskvärt att strömmen minskar med tanke på de ofta överbelastade nationella och lokala myndigheterna, bör ingen göra sig illusioner om att flyktingkrisen kommer att ta slut innan roten till problemet – instabilitet, krig och terror i Europas omedelbara närhet, särskilt fortsatt krig och grymheter i Syrien – tas itu med på ett konkret sätt. Den enda ansvarsfulla vägen att gå är att möta denna verklighet och att förklara den öppet och ärligt för medborgarna samt att öka insatserna för en bättre och mer effektiv hantering av konsekvenserna av situationen i Europeiska unionen genom en bättre samordnad europeisk strategi och i enlighet med de regler och värderingar man gemensamt kommit överens om i EU.

Under de senaste månaderna har en rutt bildats genom östra Medelhavsområdet och Västra Balkan längs med vilken migranterna snabbt passerar gräns efter gräns på väg norrut, vilket strider mot de grundläggande principerna i det gemensamma europeiska asylsystemet och Schengenbestämmelserna.

Detta har i sin tur lett till att flera medlemsstater återinfört tillfälliga inre gränskontroller, vilket gör att man kan ifrågasätta hur Schengenområdet för fri rörlighet fungerar och vilka fördelar det har för europeiska medborgare och den europeiska ekonomin. Säkerheten är också en ytterst viktig fråga, särskilt efter den senaste tidens terrorattacker på europeisk mark, och vissa medlemsstater har åberopat den för att rättfärdiga sådana tillfälliga åtgärder. Målet måste vara att se till att alla som kommer till EU genomgår en noggrann säkerhetskontroll.

Under det senaste halvåret har Europeiska kommissionen konsekvent och kontinuerligt arbetat för en snabb och samordnad europeisk insats. Den har lagt fram en lång rad förslag vars syfte är att utrusta medlemsstaterna med de verktyg som behövs för att hantera det stora antalet nyanlända. Många av dessa förslag har redan antagits av Europaparlamentet och rådet. För att kunna hantera de nya utmaningar som den europeiska asyl- och migrationspolitiken står inför stärker vi den genom en tredubbling av vår närvaro till havs, genom ett nytt krissolidaritetssystem för omplacering av asylsökanden från de värst drabbade länderna, genom en mobilisering utan motstycke av EU:s budget

3

på över 10 miljarder euro till hanteringen av flyktingkrisen och till bistånd till de värst drabbade länderna, genom att tillhandahålla ett ramverk för samordning och samarbete för länderna på Västra Balkan, genom ett nytt partnerskap med Turkiet samt genom ett ambitiöst förslag till en ny europeisk gräns- och kustbevakning.

Även om viktiga byggstenar till ett hållbart system för migrationshantering nu är på plats på papperet så har det snabba och fullständiga genomförandet på fältet saknats. I december rapporterade Europeiska kommissionen om de framsteg som gjorts i genomförandet av de beslut som tagits av medlemsstaterna och konstaterade att genomförandet gick för långsamt. Två månader senare har framsteg gjorts på en rad områden. Faktum kvarstår dock att ett flertal tidsfrister inte har hållits och att många åtaganden fortfarande uppfylls för långsamt. Politiskt ansvar måste tas på högsta nivå i alla medlemsstater för att säkerställa att den överenskomna samordnade europeiska insatsen kan bidra till att hantera flyktingkrisen snabbt och effektivt på fältet genom de nationella och lokala myndigheterna med hjälp av EU:s stöd och bistånd, vilket blivit tillgängligt under de senaste månaderna.

Att återställa en ordnad gränsförvaltning längs rutten genom östra Medelhavsområdet/Västra Balkan har idag högsta prioritet för Europeiska unionen. På Europeiska rådets nästa möte måste ledarna åta sig att göra vad som än krävs för att före våren återställa ordningen i migrationssystemet och få kontroll över de irreguljära och okontrollerade strömmarna längs rutten genom östra Medelhavsområdet/Västra Balkan. Detta kommer att kräva tuffa beslut, beslutsamma åtgärder samt att alla medlemsstaterna tar sitt ansvar och visar solidaritet.

Framförallt måste alla medlemsstaterna åta sig att sluta släppa igenom människor som vill ansöka om asyl någon annanstans. Människor som kommer till unionen bör veta att om de behöver skydd kommer de att få det men att det inte är upp till dem att bestämma var. Om de inte har rätt till skydd ska de återvända, med full respekt för principen om non-refoulement.

Grekland och länderna norr om Västra Balkanrutten kommer att behöva ett betydande stöd för att effektivt registrera och behandla de som är i behov av skydd och för att snabbt återsända de som inte är det till deras hemländer eller andra säkra tredjeländer som de passerat genom. De andra medlemsstaterna måste verkställa sina åtaganden att dela ansvaret om tillhandahållande av mottagande och skydd till de som är berättigade genom att påskynda genomförandet av systemet för nödomplacering som inrättades i september 2015. Medan Grekland måste göra det som krävs för att kunna återgå till de normala tillämpningarna av Schengenområdets yttre gränskontroll och Dublinreglerna kan landet inte lämnas att ensamt bära konsekvenserna av flyktingkrisen utan bör även i fortsättningen få ekonomiskt och tekniskt stöd från EU:s institutioner och organ och övriga medlemsstater för att klara av ansvaret att vara en medlemsstat för första inresa i enlighet med de gemensamt överenskomna EU-bestämmelserna.

I detta meddelande beskrivs genomförandet av de åtgärder man kommit överens om med anledning av flyktingkrisen och det belyser de områden där fler åtgärder behövs under den närmaste tiden för att återställa kontrollen över situationen. Kommissionen kommer inför Europeiska rådets möte i mars att tillhandahålla fler synpunkter på mer grundläggande förändringar som behövs för en hållbar migrationspolitik och särskilt för en reform av Dublinsystemet.

För att effektivare hantera flyktingkrisen bör EU-ledarna på Europeiska rådets möte i mars åta sig följande:

• Att skyndsamt slutföra inrättandet av mottagningscentrum i Grekland och Italien för att säkerställa registreringen av och stödet till migranter och flyktingar i enlighet med principen

4

att ingen ska komma in i EU utan att ha blivit korrekt registrerad och lämnat fingeravtryck, med riktat EU-stöd för att garantera ökad mottagningskapacitet och ett fullt fungerande asyl- och återvändandeförfarande.

• Att sluta låta människor bara passera och att se till att kravet på tillämpningen av EU- bestämmelserna om asyl och gränsförvaltning efterlevs.

• Att det överenskomna omplaceringssystemet genomförs mycket fortare för att minska trycket på Italien och Grekland.

• Att bestämmelserna som gör det möjligt för asylsökande att återvända till säkra tredjeländer tillämpas på ett bättre och mer enhetligt sätt.

• Att genomföra den överenskomna strategin för bättre samarbete och samordning mellan länderna längs Västra Balkanrutten.

• Att markant öka alla insatser för att garantera ett effektivt återvändande och återtagande och för att ta itu med grundorsakerna till migrationsproblemen genom att maximera inflytandet på alla sätt, inbegripet handelsförmåner och utveckling, för att garantera tredjeländers engagemang för konkreta resultat.

• Att driva igenom åtgärderna i den gemensamma handlingsplanen för EU och Turkiet för att hejda strömmen från Turkiet och ett skyndsamt genomförande av projekt inom flyktingfaciliteten för Turkiet.

• Att förstärka de yttre gränskontrollerna genom att enas om den europeiska gräns- och kustbevakningen senast i juni, om inte tidigare, och genom att inleda verksamheten under sommaren.

• Att ge stöd till de grundläggande behoven för de mest utsatta migranterna och flyktingarna, framförallt barnen.

• Att öka EU:s kapacitet att tillhandahålla humanitärt bistånd till tredjeländer och inrättandet av en kapacitet för att tillhandahålla humanitärt bistånd inom EU till stöd för länder som står inför ett stort antal flyktingar och migranter.

• Att öka EU:s stöd till syriska flyktingar, vilket inbegriper att öppna upp lagliga vägar genom vidarebosättning och godkännande av det frivilliga humanitära mottagningsprogrammet med Turkiet, som kommissionen rekommenderade den 15 december 2015.

II HITTILLS VIDTAGNA ÅTGÄRDER II.1 Operativa åtgärder

Hanteringen av inflödet av migranter och flyktingar

Europeiska unionens första prioritering var sjöräddningen. Under 2015 räddade Frontex gemensamma insats Triton och Frontex gemensamma insats Poseidon mer än 250 000 människor¹. Dessa insatser och spridningen av Frontex snabba gränsinsatsenheter i Egeiska havet hjälpte till att upptäcka över en miljon irreguljära immigranter och att gripa över 900 misstänkta smugglare.

EU:s åtgärder riktar också in sig direkt på smuggling av migranter. I de södra och centrala delarna av Medelhavet har insatsen Eunavfor MED Sophia framgångsrikt gått in i en fas som inbegriper att man

1 Omfattningen av Triton-insatsen i centrala Medelhavet tredubblades i maj och den har räddat 155 000 människor under perioden 1 januari 2015–31 januari 2016. Åtgärderna i östra Medelhavet utökades i december 2015 genom gemensamma insatsen Poseidon som har räddat mer än 107 000 människor under samma period.

5

bordar, genomsöker, beslagtar och omdirigerar fartyg på internationellt vatten som misstänks användas för människosmuggling eller människohandel. Insatsen har hittills räddat mer än 9 000 människor och är redo att utvidgas till Libyens territorialvatten om den institutionella och politiska utvecklingen i Libyen skulle göra detta möjligt.

EU:s organ, Europol, Frontex och Eurojust har trappat upp sin kapacitet att hantera smugglingen av migranter genom bättre samordning, extra resurser och permanent närvaro i medlemsstater som är utsatta för högt tryck. Detta inbegriper insamling av information på plats på mottagningscentrumen för att hjälpa nationella myndigheter att samla in information och inleda undersökningar. Under 2015 lades 10 735 nya misstänkta personer kopplade till smuggling av migranter till Europols databas – som för närvarande innehåller information om mer än 38 600 misstänkta. Europol kommer snart, den 22 februari, att lansera Europeiska centrumet för bekämpning av människosmuggling, en informationscentral om människosmuggling².

Med hjälp av ett starkt och riktat EU-stöd har Grekland och Italien börjat inrätta – och i vissa fall färdigställt – mottagningscentrum³ för att säkerställa att tredjelandsmedborgare som kommer irreguljärt till EU:s yttre gräns kontrolleras, identifieras och att deras fingeravtryck tas. Registreringen är ett avgörande första steg i kontrollen och hanteringen av strömmen. Mottagningscentrumen är utformade för att säkerställa att enhetliga arbetslag med gränspersonal arbetar i byggnader som är avsedda för ändamålet dygnet runt alla dagar i veckan. Alla som kommer till de yttre gränserna bör registreras, få sina fingeravtryck tagna och sina dokument kontrollerade mot nationella och internationella säkerhetsdatabaser. Tredjelandsmedborgare som kommer irreguljärt bör därefter slussas vidare i en av dessa tre processer: det nationella asylsystemet, det europeiska omplaceringssystemet eller systemet för återvändande. Andelen migranter vars fingeravtryck finns i Eurodac-databasen har stigit i Grekland från 8 % i september 2015 till 78 % i januari 2016 och i Italien från 36 % till 87 % under samma period⁴. Dessa siffror förväntas förbättras ytterligare när mottagningscentrumen blir fullt operativa. Kommissionen har en ständig närvaro i båda medlemsstaterna vars enda uppgift är att bistå de nationella myndigheterna. Endast 518 Frontex och 21 EASO-experter är i nuläget utplacerade på mottagningscentrumen, vilket inte uppfyller behoven.

Medlemsstaternas svar på begäran om snabba insatsstyrkor har varit mer framgångsrikt⁵.

Kommissionen har utnyttjat EU:s budget på ett aldrig tidigare skådat sätt genom att avsätta 10 miljarder euro till hanteringen av flyktingkrisen. Till exempel har en förstärkning av nödfinanseringen inneburit att 174 miljoner euro fanns tillgängligt under 2015. Dessa medel sattes in snabbt och hade använts fullt ut vid årets slut. Under 2016 har 161 miljoner euro också gjorts tillgängliga. Grekland har tilldelats ca 146 miljoner euro i nödfinansiering.

Ett annat viktigt inslag i EU:s stöd har varit omplacering. Både lagstiftningen och strukturerna är på plats för att möjliggöra nödomplacering av upp till 160 000 personer som är i tydligt behov av internationellt skydd till andra medlemsstater⁶. I EU:s budget har man anslagit 640 miljoner euro till

2 Det 30 man starka centret kommer att fungera som informationscentral men kommer också att användas för att fördjupa samarbetet mellan viktiga organ som till exempel finansunderrättelseenheterna, enheten för anmälan av innehåll på internet och medlemsstaternas nationella kontaktpunkter.

3 Meddelanden från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Lägesrapporter om genomförandet av mottagningscentrum (hotspots) i Grekland och Italien, COM(2015) 678 final och COM(2015) 679 final av den 15 december 2015. Se bilagorna 2 och 3.

4 Italien och Grekland var två av de fyra medlemsstater (de andra var Cypern och Kroatien) som kommissionen hade inlett överträdelseförfaranden mot rörande Eurodacförordningen.

5 Frontex nuvarande begäran har uppfyllts till 83 %. EASO har begärt 374 experter och 201 har utlovats.

6 På omplacerings- och vidarebosättningsforumet med medlemsstaterna, som anordnades av kommissionen, i september kom man överens om de olika stegen för det praktiska genomförandet av omplaceringarna.

6

stöd för omplacering⁷. Men utvecklingstakten har legat långt under behovet (se avsnittet om omplacering och bilaga 4).

Mot bakgrund av det hårda migrationstrycket och de särskilda svårigheter som Sverige står inför föreslog kommissionen i december att deras omplaceringsskyldigheter tillfälligt bör hävas.

Kommissionen har nu också föreslagit ett liknande uppskjutande av Österrikes omplaceringsskyldigheter.

I december godkände kommissionen ett program på 80 miljoner euro som ska hjälpa till att bygga upp mottagningskapaciteten för inhysning av migranter och flyktingar i Grekland till det överenskomna målet på ytterligare 50 000 platser, vilket inbegriper ett nätverk med 20 000 platser för asylsökande som drivs av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) genom ett checksystem samt bidra till inrättandet av 7 000 platser på mottagningscentrumen. 14 950 platser har identifierats genom checksystemet.

Kommissionen har inrättat en arbetsgrupp för information till migranter för att utarbeta och effektivt sprida information till asylsökanden om deras rättigheter och skyldigheter. Det är mycket viktigt att människor vet att de har rätt att ansöka om asyl men inte själva välja i vilken medlemsstat och att de är vederbörligen informerade om följderna av omplaceringssystemet. Den första uppsättningen informationsprodukter om asyl och omplacering är tillgänglig på 14 språk⁸ och används idag av EASO på mottagningscentrumen.

Solidaritet och ansvar

Civilskyddsmekanismen för unionen (UCPM) har använts för att stödja fem länder, varav de fyra ansökningarna från Serbien, Slovenien, Kroatien och Grekland fortfarande är aktiva. Sammanlagt har 15 länder erbjudit sin hjälp genom att tillhandahålla material såsom tält, bäddutrustning, personlig skyddsutrustning, värmare, generatorer och belysning. Europeiska kommissionen stöder ekonomiskt transporten av den hjälp som de deltagande länderna erbjudit och underlättar samordningen av transport och logistik. Kommissionen ökade nyligen sitt bidrag och täcker nu 85 % av transportkostnaderna för denna hjälp men det finns begäran om hjälp från medlemsstater som fortfarande inte har uppfyllts, vilket beskrivs i bilaga 9.

Kommissionen har varje vecka organiserat möten för att följa upp den 17-punktsplan som man enades om på det toppmöte som ordförande Juncker var värd för om flyktingströmmarna längs Västra Balkanrutten. Vid en tidpunkt när kommunikationerna nästan hade brutit samman har den här samordningen varit av yttersta vikt för att minska risken att oväntade åtgärder som vidtas i ett land påverkar ett annat. Detta har backats upp med direktstöd. Kommissionen har anslagit 10 miljoner euro till Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien för att göra skillnad i praktiken genom att öka den operativa kapaciteten i migrationshanteringen⁹. Detta är utöver de 22 miljoner euro som anslagits för humanitärt bistånd.

II.2 Den yttre dimensionen

7 Detta omfattade ett bidrag på 20 miljoner euro i december för att bistå genomförandet i Grekland, liksom en klumpsumma på 6 000 euro till medlemsstaterna för varje omplacerad individ och 500 euro i bidrag för förflyttningskostnader. Det senare kommer att betalas ut till medlemsstaterna under nästa bidragsomgång för Amifs och ISF:s nationella program.

8 Engelska, franska, spanska, italienska, portugisiska, arabiska, persiska, armeniska, pashto, ryska, somaliska, albanska, tigrinska och urdu.

9 Samt ytterligare 8 miljoner euro till regionala program.

7

Den yttre och inre dimensionen av migrationen går hand i hand med varandra. EU:s åtgärder har både fokuserat på att ta itu med grundorsakerna till ökade migrationsströmmar, dvs. skälen till att sådana strömmar uppstår och de som underlättar dem, och på att undanröja flyktingarnas behov av att göra den riskfyllda resan till Europa genom att hjälpa dem i närområdet. De har också fokuserat på att stärka samarbetet om migrationshantering som en viktig del av de bilaterala avtalen med EU och dess medlemsstater för de tredjeländer som är ursprungs- och transitländer

Diplomatiska insatser för att lösa kriser som de i Syrien och Libyen och för att bekämpa hotet från Daesh fokuserar på de bakomliggande orsakerna till strömmarna och syftar till att skapa en stabil miljö som flyktingarna kan återvända till. Denna insats måste vara världsomfattande. När det kommer till Libyen har EU varit engagerade i att tillhandahålla politiskt, ekonomiskt och logistiskt stöd till FN:s insatser för att få ett slut på den politiska och säkerhetsmässiga krisen. Betydande framsteg har gjorts under de senaste månaderna i och med undertecknandet av den libyska politiska överenskommelsen i december. Framstegen är dock bräckliga och dessa åtgärder måste snabbt konsolideras med en nationell samlingsregering som har tillräckliga maktbefogenheter för att klara av att möta de hot och utmaningar som Libyen står inför. Avtalet som skrevs på i december behöver följas upp av en nationell samlingsregering som kan klara av att möta de hot och utmaningar som landet står inför och EU har ett stödpaket redo värt 100 miljoner euro som hjälp till en framtida regering. När det gäller Syrien har EU, utöver att vara den största bidragsgivaren till humanitärt bistånd och utvecklingshjälp, spelat och fortsätter att spela en nyckelroll i bildandet och i arbetet med den internationella stödgruppen för Syrien, inbegripet insatserna som lett till det enhälliga antagandet av resolutionen i FN:s säkerhetsråd om hur samtalen mellan de syriska parterna och den politiska processen ska se ut.

Eftersom striderna i norra Syrien förvärrats bör de diplomatiska insatserna intensifieras.

EU har svarat på de förödande konsekvenserna av krisen i Syrien på flera olika sätt. Vad gäller humanitärt bistånd till Syrien och närliggande mottagarländer, har bidraget från EU:s budget överstigit 400 miljoner euro under 2015 – som en del av EU:s övergripande åtagande på mer än 5 miljarder euro i humanitärt bistånd och stöd till utveckling och stabilisering. Detta omfattar direktstöd till syrier som fortfarande befinner sig i Syrien och till de länder som hanterar den största andelen syriska flyktingar räknat per capita. Mer än 160 miljoner euro avsattes för livsräddande insatser i själva Syrien, på områden som hälso- och sjukvård, skydd, vatten, sanitära förhållanden, mat och logi: 97 miljoner euro till flyktingar i Libanon, 58 miljoner euro till Jordanien och 35 miljoner euro till Turkiet. EU:s regionala förvaltningsfond för krisen i Syrien tillhandahåller ett mycket flexibelt och effektivt redskap för att samla ihop och dela ut stöd från EU och dess medlemsstater.

Hittills har den samlat in 654 miljoner euro i bidrag, även om de nationella bidragen ännu inte når upp till målet att motsvara EU:s nivå¹⁰. Genom fonden får upp till 1,5 miljoner syriska flyktingar och överbelastade värdsamhällen i Libanon, Turkiet, Jordanien och Irak stöd genom tillhandahållandet av grundutbildning och skydd av barn, bättre tillgång till hälso- och sjukvård, förbättrad infrastruktur för vatten och avloppsvatten, samt stöd till ekonomiska möjligheter och social integration. Som meddelades på förra veckans givarkonferens för Syrien och Syriens grannländer i London kommer EU:s bidrag till krisen i Syrien uppgå till 1,115 miljarder euro under 2016. Kommissionen vidtar åtgärder för att säkerställa att EU:s bidrag kommer att fortsätta ligga på samma nivå under 2017.

På konferensen tog kommissionen också på sig en ledande roll för de internationella insatserna genom att föreslå att man utvecklar ”överenskommelser” för Jordanien och Libanon. Dessa heltäckande paket omfattar en rad politiska åtgärder på unionens alla behörighetsområden, framförallt handelsförmåner.

På toppmötet i Valletta om migration i november 2015 samlades europeiska och afrikanska stats- och regeringschefer för att stärka samarbetet på migrationsområdet mellan ursprungs-, transit och destinationsländer. På mötet betonades behovet att öka insatserna för att bekämpa irreguljär migration

10 Se bilaga 7. Hittills har 654 miljoner euro anslagits till EU:s Syrienfond, varav 594 miljoner euro kommer från EU:s budget och endast 60,5 miljoner från 19 medlemsstater.

8

till Europa och integrera migrationsfrågor i utvecklingssamarbetet och man enades om konkreta åtgärder som ska genomföras före slutet av 2016. EU inrättade en förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika som fokuserar på stabilitet och grundorsakerna till irreguljär migration och internflyktingar samt samarbetet om migration med ursprungs- och transitländer. Finansieringsnivåerna närmar sig 1,9 miljarder euro men återigen är det långt ifrån målet om att nationell finansiering ska motsvara EU:s bidrag; de nationella bidragen ligger på under 82 miljoner euro¹¹. Man har redan godkänt projekt till ett sammanlagt värde på mer än 350 miljoner euro och de omfattar områden som skapande av arbetstillfällen, bättre migrationsförvaltning och förstärkt säkerhet¹². EU har dessutom fortsatt ge stöd till flyktingar och internflyktingar i Libyen. På den diplomatiska nivån har den höga representanten/vice ordföranden och kommissionen också påbörjat åtgärder för att inkludera migration och säkerhet i de politiska och bilaterala prioriteringarna med afrikanska länder.

Den gemensamma handlingsplanen för EU och Turkiet¹³ innebar ett stort steg framåt i samarbetet om stöd till syrier med tillfälligt skydd i Turkiet, och om migrationsförvaltning för att hantera krisen som uppkommit på grund av situationen i Syrien (se avsnittet nedan om samarbetet med Turkiet). EU och dess medlemsstater kommer att stärka samarbetet med Turkiet och markant öka sitt politiska och ekonomiska engagemang. Ett viktigt bidrag från EU, som avspeglar en anda av delat ansvar, är den nya flyktingfaciliteten för Turkiet som kommissionen inrättade den 24 november 2015, vars finansiering godkändes av medlemsstaterna den 3 februari 2016. Denna facilitet samlar EU:s budget och medlemsstaternas resurser för att från och med nu tillhandahålla ett heltäckande och samordnat biståndspaket till stöd för 2 miljoner syriska flyktingar i Turkiet. Detta kommer att uppgå till 3 miljarder euro under 2016–2017.

III PRIORITERADE ÅTGÄRDER FÖR DE KOMMANDE VECKORNA OCH

MÅNADERNA

Det intensiva tryck som de mest utsatta medlemsstaterna ställs inför är en enorm utmaning för EU:s migrationshantering. Gränsförvaltnings- och asylförfarandena vid punkterna för första inresa har inte kunnat hantera anstormningen. En ström av flyktningar och migranter uppstod som uppenbarligen inte var förenlig med de grundläggande reglerna för EU:s asylsystem. Flyktingarna själva försökte ta sig till det slutmål de önskade, medan EU-reglerna säger att de ska ansöka om asyl i det första EU-land de når. Länderna längs rutten började se sig som enbart transitländer i stället för att ta sitt ansvar att handlägga asylansökningar. Det ledde till att reglernas tillämpning bröt samman och att de tre huvudsakliga destinationsmedlemsstaterna utsattes för ett orimligt och ohållbart tryck. Det gjorde det

11 Se bilaga 7.

12 Några exempel på detta är följande: Mali: tre projekt till ett värde på 43,5 miljoner euro till stöd för lokala myndigheter och utsatta befolkningsgrupper i norra Mali och för att skapa arbetstillfällen i resten av landet.

Niger: två projekt till ett värde på 32 miljoner euro som ska genomföras i Agadezregionen i Niger för att hjälpa myndigheterna att hantera migrationsströmmar och främja hållbara alternativ till irreguljär migration.

Senegal: ett projekt värt 8 miljoner euro till stöd för det mest utsatta människorna i landet genom att förbättra deras levnadsvillkor och lokalbefolkningens motståndskraft. Khartoumprocessen: ett projekt värt 40 miljoner euro för bättre hantering av migrationen genom att tillhandahålla kapacitetsuppbyggnad och grundläggandeutrustning, utveckla politiska riktlinjer och lagstiftning mot människohandel och människosmuggling samt öka medvetenheten om farorna med irreguljär migration. Etiopien: ett projekt värt 20 miljoner euro för att förbättra levnadsvillkoren för migranter och återvändande genom yrkesutbildning, mikrofinansiering och skapandet av arbetstillfällen, i syfte att skapa förutsättningar för återvändandet och återanpassningen av etiopiska flyktingar. Somalia: ett projekt värt 50 miljoner euro för att stödja hanteringen av somaliska flyktingar som återvänder frivilligt till stabila regioner i Somalia och skapa en gynnsam miljö för deras återvändande och återanpassning.

13 Den gemensamma handlingsplanen aktiverades under toppmötet mellan EU:s stats- och regeringschefer och Turkiet den 29 november 2015. Se bilaga 1.

9

också svårare för omplaceringar att komma i gång. Att återställa ordningen i dessa omständigheter kräver ett snabbt, samordnat EU-svar för att åtgärda de omedelbara tillkortakommandena och minska migrationsinflödenas storlek.

III.1 Stabilisering av läget i de mest utsatta medlemsstaterna

Åtgärder behövs uppenbarligen för att hantera det enorma trycket på de medlemsstater som i första rummet drabbas hårdast av tillflödet av flyktningar och migranter till EU – åtgärder som förutsätter alla medlemsstaters stöd och särskilt behöver inriktas på hjälp till Grekland och Italien.

Modellen med mottagningscentrum gör att man kan koncentrera sig på de platser som står under det starkaste trycket. Mottagningscentrumen skapar ordning och rutin i ett läge med rekordhögt inflöde av flyktingar. Men ett halvår efter att de började verka i september i höstas har framstegen kommit mycket långsammare än vad utmaningarna fordrar. I dag är bara tre centrum¹⁴ helt i drift. Att få dem helt operativa nu är oerhört viktigt. De behöver alla bli färdiga så snart som möjligt, eftersom risken finns att strömmarna annars väljer minsta motståndets väg. De närmaste dagarna måste användas för att snabba på processen så att centrumen snarast tas i bruk. Det innebär att man med stöd av EU:s och medlemsstaternas närvarande tjänstemän åtgärdar brister i infrastruktur, personal och förbindelser mellan centrumen och resten av migrationssystemet. Reglerna om registrering, identifiering, tagande av fingeravtryck och säkerhetskontroll av nyanlända måste tillämpas effektivt och systematiskt. Det är särskilt viktigt att medlemsstaterna tillhandahåller de experter som Frontex och EASO efterlyser¹⁵. För Grekland innebär detta att ett antal åtgärder påskyndas och att brister åtgärdas med ny beslutsamhet. Uppbyggnaden av mottagningscentrum har gått långsamt, eftersom de har behövt byggas från noll och det brister i infrastruktur, personal och samordning. För närvarande kan bara ett mottagningscentrum anses vara helt operativt, men andra är snart färdiga¹⁶. Efter en intensiv dialog med kommissionen åtog sig den grekiska regeringen nyligen att använda försvaret för att få mottagningscentrumen helt operativa inför Europeiska rådets möte i februari. Det omfattar färdigställande av byggandet, tillhandahållande av viktiga tjänster och utplacering av nödvändigt antal personal. Mottagningskapaciteten bör öka och ge stöd till både humanitära behov och bättre hantering av tillflödena: EU-finansiering ges redan för att snabbt nå det mål på 50 000 personer som överenskoms vid mötet med Västra Balkanländernas ledare. Standardiserade förfaranden för alla steg i processen bör tillämpas och utplaceringen av Eurodacmaskiner för fingeravtryck bör färdigställas. Det får inte heller finnas några luckor i EU:s stöd: organen bör vara närvarande på alla öar.

I Italien har antalet ankommande avmattats på grund av vintern, men förberedelser behövs före den sannolika plötsliga ökningen när väderförhållandena förbättras¹⁷. Bara två mottagningscentrum är helt i drift¹⁸. Upprustning och öppning av två ytterligare mottagningscentrum fortgår nu planenligt. De långsamma framstegen med de sista två centrumen har att göra med att det ena används som omplaceringscenter och med administrativa problem med hamnmyndigheterna för det andra – vid behov bör alternativa platser övervägas om det är enda sättet att få tillräcklig kapacitet för de kommande veckorna. Ytterligare åtgärder krävs också för att avhjälpa brister och öka effektiviteten, bl.a. bättre medicinskt stöd, mer samordning av landstigning av migranter som räddats till sjöss och fullständig uppkoppling mot databaser för säkerhetskontroller. Kommissionen är redo att organisera ett nyskapande mobilt mottagningsteam (Frontex och EASO) på östra Sicilien för att hjälpa till med identifiering, tagande av fingeravtryck och tillhandahållande av information till migranter som inte kan

14 Två i Italien och ett i Grekland.

15 Detta stöd måste fortsätta även när enskilda experters förordnanden löper ut, eftersom det finns en verklig risk att framstegen kommer att omintetgöras om experter tas hem utan ersättare.

16 Se bilaga 2.

17 Se bilaga 3.

18 Lampedusa (fr.o.m. oktober 2015) och Pozzallo (fr.o.m. 19.1.2016).

10

landstiga vid de utsedda mottagningscentrumen. Detta bör bidra till att täppa till luckor i upptagningen av fingeravtryck på migranter utanför mottagningscentrumen. Uppkoppling till fastlandet är viktigt för att garantera att migranter som ska återvända eller få sina asylärenden handlagda vidare blir kvar i systemet.

Viktigt för mottagningscentrumen i både Italien och Grekland är utökade säkerhetsåtgärder.

Problem har utpekats i fråga om bl.a. dokumentationens enhetlighet, vilket förefaller vara värre på känsliga områden som transporter från mottagningscentrumen till fastlandet. I Grekland är det viktigt att nya säkerhetsdetaljer införs på handlingar som utfärdas vid registrering för att hindra att handlingarna byts ut eller förfalskas. Kontroller i Interpols och EU:s säkerhets- och dokumentkontrolldatabaser, särskilt Schengens informationssystem, måste göras systematiskt och utbytestjänstemännen från Frontex måste få tillgång till de europeiska databaserna. Systematiska kontroller i säkerhetsdatabaserna är inte bara obligatoriska enligt EU-rätten utan också allt viktigare med tanke på det högst reella terroristhotet. Både Grekland och Italien har problem med att migranter vägrar att lämna fingeravtryck. Nationell lagstiftning kan behöva övervägas så att fingeravtryck tas från alla migranter – även med ett proportionellt mått av tvång som sista utväg – och så att sekundära förflyttningar av oidentifierade, oregistrerade migranter undviks. Framsteg har gjorts men arbetet bör påskyndas så att 100 % av inresande identifieras och registreras före Europeiska rådets möte i mars.

Samtidigt krävs kraftfullare utredningar av och åtal mot brottslingar som använder falska identitets- och resehandlingar för människosmuggling.

Grundläggande i systemet med mottagningscentrum är att det underlättar att identifiera vem som behöver respektive inte behöver internationellt skydd. EU och EU-organen bör stå redo att lämna all upptänklig hjälp med detta. Därför är kopplingarna till återvändandesystemet särskilt viktiga. Den 1 februari drog Frontex igång ett nytt program för återvändandestöd, särskilt för Grekland, Italien och Bulgarien, med brett upplagt och flexibelt stöd. Grekland har tidigare haft vissa framgångar på detta område: så sent som 2013 gjorde Grekland bättre ifrån sig än genomsnittet i EU och återsände 59 %.

Nu krävs mer ansträngningar för att påskynda handläggningen. Grekland behöver snabbt utfärda återvändandebeslut till migranter som irreguljärt tagit sig in på grekiskt territorium, om de inte ansöker om eller inte befinns uppfylla kraven för asyl. Landet bör i förekommande fall använda påskyndade förfaranden för att återsända migranterna och se till att de alla förblir under myndigheternas kontroll under processen. Dessutom krävs åtgärder för att hindra att irreguljära migranter avviker innan de återsänds, även genom förvar.

Italien har också haft problem med att få återvändandena att fungera. Man har gjort framsteg med ett nytt program för stöd vid självmant återvändande, som snart borde börja fungera, man arbetar med återtagande och tillämpar framgångsrikt påskyndade förfaranden för att fatta återvändandebeslut och få irreguljära migranter från vissa afrikanska länder återtagna. Det är dock fortfarande ett problem att irreguljära migranter avviker innan handläggningen är avslutad. Den begränsade kapaciteten i förvar och gränsen på 90 dagar för administrativt förvar för återsändande behöver åtgärdas snarast. EU och EU-organen kommer att fortsätta att bistå de italienska myndigheterna i dessa frågor.

Återupptagande av Dublinöverföringar till Grekland

En förutsättning för att det gemensamma europeiska asylsystemet ska fungera är att det i praktiken ska gå att överföra asylsökande tillbaka till det land där de först kom in i EU (något som kallas Dublinöverföringar), enligt de gemensamt överenskomna EU-reglerna. I oktober påminde kommissionen om att sedan 2010–2011 har medlemsstaterna inte kunnat genomföra några

11

Dublinöverföringar till Grekland¹⁹. Strukturella brister som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och EU-domstolen tagit upp är bl.a. fullständig tillgång till asylsystemet och mottagningskapacitetens förefintlighet och kvalitet. Ansvaret för beslut om att återuppta överföringarna vilar på medlemsstaternas myndigheter, under överinseende av deras domstolar och EU-domstolen. Även om framsteg har gjorts kvarstår brister inom mottagningskapacitetens förefintlighet och kvalitet, tillgång till asylförfarandet samt överklaganden och rättshjälp. Därför antar kommissionen i dag en rekommendation till Grekland om de konkreta åtgärder som krävs för att Grekland ska kunna återintas i Dublinsystemet²⁰. På grundval av Greklands rapporter om framstegen med åtgärder i rekommendationen, och annat underlag som rapporter från UNCHR och från Europarådets ministerkommitté för verkställighet av domar, kan en bedömning göras av om villkoren föreligger för att medlemsstaterna ska kunna återuppta överföringar av individer till Grekland enligt Dublinförordningen, varvid det bör has i åtanke att volymen på överföringarna och de kategorier av personer som överförs beror på exakt vilka framsteg som görs.

Nästa steg:

• Grekland och Italien måste, med helhjärtat stöd från EU, göra mottagningscentrumen helt operativa på alla platser så snart som möjligt.

• De andra medlemsstaterna måste skyndsamt fylla det kvarvarande behovet av Frontex- och EASO-experter.

• Grekland och Italien måste intensifiera sina insatser för att faktiskt verkställa återvändanden och hindra irreguljära migranter från att avvika före återvändandet.

• Grekland bör vidta åtgärderna i kommissionens rekommendation så att Dublinöverföringarna kan återupptas, i enskilda fall i enlighet med gjorda framsteg.

III.2 Omplaceringar

Rådets två rättsligt bindande beslut om omplaceringar är tecken på erkännande av behovet att skyndsamt hjälpa Grekland och Italien i ett nödläge. Omplaceringar är ett viktigt verktyg för att minska påfrestningarna på de mest utsatta medlemsstaterna och återställa ordning i migrationshanteringen. Det förutsätter dock ett effektivt samarbete mellan omplaceringsländerna och de mottagande medlemsstaterna. Först och främst är det naturligtvis mycket viktigt att Grekland och Italien gör en grundlig registrering och preliminärundersökning under ordnade former. Dessa två länder håller på att införa system för att identifiera, hänvisa, registrera och förflytta personer som kan komma i fråga för omplacering, och dessutom för att utföra läkar- och säkerhetskontroller före avresa.

De asylsökande bör vara medvetna om att omplacering är tryggare än att avvika från det lokala asylsystemet och att de kommer att hindras från att färdas irreguljärt till den medlemsstat de vill. I fråga om Grekland innebär detta bättre kontroller (med stöd och hjälp av EU) på gränsen mellan Grekland och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien för att särskilt se till att personer som tagit sig in på EU:s territorium irreguljärt har registerats och för att snabbt och effektivt identifiera och återsända dem som inte har rätt att vistas i EU. Det är också mycket viktigt att sekundära förflyttningar till andra medlemsstater sanktioneras och de berörda personerna skickas tillbaka till omplaceringslandet.

19 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet: Hanteringen av flyktingkrisen: lägesrapport om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan, COM(2015) 510 final, 14 oktober 2015.

20 Kommissionens rekommendation till republiken Grekland om brådskande åtgärder för återupptagande av överföringar enligt förordning (EU) nr 604/2013, C(2016) 871, 10 februari 2016.

12

Den viktigaste faktorn är och förblir dock medlemsstaternas politiska vilja att få omplaceringar att fungera²¹. Även om antalet identifierade kandidater för omplacering har ökat har medlemsstaterna hittills enbart formellt erbjudit drygt 2 000 platser och bara tolv medlemsstater har tagit emot omplacerade personer. Läget den 8 februari var att bara 218 personer hade omplacerats från Grekland och 279 personer från Italien²². Fem medlemsstater har ännu inte erbjudit några omplaceringsplatser²³. Den långsamma omplaceringstakten har tillskrivits orsaker som brist på särskilda kontaktpunkter (som utför läkar- och säkerhetskontroller, som är de enda grunderna på vilka en omplaceringsstat kan vägra att ta emot en omplaceringskandidat) och otillräcklig mottagningskapacitet för ankommande i den mottagande medlemsstaten. Det måste bli ett slut på förseningar och orimliga krav på kandidaterna vid erbjudande och placering i medlemsstaterna.

Därför skriver kommissionen i dag till alla medlemsstater för att påminna dem om deras skyldigheter enligt de två besluten och mana till snabbare genomförande med det tydliga syftet att tillhandahålla akut stöd. I takt med att gränskontrollerna längs Västra Balkanrutten skärps är det sannolikt att det tryck som besluten skulle lindra kommer att öka, vilket gör behovet av solidaritet ännu mer trängande.

Nästa steg:

• Medlemsstaterna bör genomföra sina utfästelser att snabbare genomföra omplaceringsbeslut.

• Medlemsstaterna och EU-organen (Frontex, EASO) bör hjälpa Grekland att kontrollera gränsen till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien bättre för att se till att personer som tagit sig in på EU:s territorium irreguljärt blir registrerade, och snabbt och effektivt identifiera och återsända dem som inte har rätt att vistas i EU.

III.3 Starka gränser

Att förvalta EU:s yttre gräns är ett ansvar. När en person tar sig över gränsen irreguljärt bör de få möjlighet att ansöka om internationellt skydd, och om de gör det måste den medlemsstat där de först tog sig in i EU ge tillgång till det nationella asylförfarandet, i enlighet med folkrätten och EU-rätten.

Om de inte ansöker om asyl kan och bör den aktuella medlemsstaten vägra inresa. Detta ansvar är en spegelbild av migranternas ansvar vid gränsen, enligt principen om ”ingen registrering, inga rättigheter”. En tredjelandsmedborgare ska uppfylla villkoren i kodexen om Schengengränserna och bl.a. ha en giltig resehandling²⁴. Medlemsstaterna måste vidta lämpliga åtgärder för att se till att de som beviljats inresa till deras territorium i egenskap av asylsökande inte kan avvika förrän asylansökningen har bedömts och ett beslut har fattats. Det bör framgå klart att ett önskemål om att färdas genom medlemsstaten för att ansöka om asyl i en annan medlemsstat inte är ett giltigt skäl för att bevilja inresa. Rätten till rättvisa asylförfaranden, som är erkänd enligt internationell flyktingrätt och iakttas av både EU-länderna och länderna på Västra Balkan, får inte användas som förevändning för att försöka välja land för asylansökning.

21 Vid det forum för omplacering och vidarebosättning med medlemsstaterna som kommissionen anordnade i september enades man om de olika åtgärderna för att genomföra omplacering i praktiken.

22 Dessutom återstår 8 000 platser i den första omgången omplaceringar på 40 000 platser att förlägga till en viss medlemsstat.

23 Läget den 8 februari 2016. Se bilaga 4 för mer uppgifter.

24 Detta gäller både EU:s yttre gräns och de inre gränser där gränskontroller återinförts. En medlemsstat får också av humanitära skäl tillåta inresa även om villkoren för inresa inte är uppfyllda, men de andra medlemsstaterna ska informeras.

13

Detta är dock något som karakteriserat gränskontrollerna längs den Västra Balkanrutten de senaste månaderna. Under ett starkt migrationstryck har flera länder, inklusive medlemsstater, betraktat sig som enbart transitländer, så de har satt upp småskaliga, ytterst kortfristiga mottagningar och fraktar i vissa fall migranter från den ena gränsen till den andra. Samarbetet mellan länderna på Västra Balkan är fortfarande otillräckligt. I återkommande fall har länder ensidigt fattat beslut som fått återverkningar på gränserna för länderna uppströms. Resultatet är att i praktiken tillämpas en politik om förvägrad inresa uppdelat efter nationalitet eller land där man avser att ansöka om asyl. En sådan politik är inte en långsiktig lösning på de utmaningar som EU står inför. Därför framhäver kommissionen betydelsen av registrering av migranter, starka gränser och ökad mottagningskapacitet.

Det första steget mot en normalisering av läget är att acceptera att dessa åtgärder behöver samordnas, så att man undviker att bördorna förskjuts, spänningar uppstår mellan grannländer och stora antal migranter blir strandsatta längs rutten. Både tidig varning och öppenhet bör ingå i lösningen. Ett andra steg måste dock nu bli att systemets ordning återställs, och inresa beviljas enbart för dem som söker asyl i det nationella asylsystemet i den medlemsstat som enligt Dublinreglerna är ansvarig.

Vetskapen att flyktingar och migranter redan passerat genom en medlemsstat har uppenbarligen undergrävt medlemsstaternas vilja att fullgöra denna skyldighet, men att återställa detta som norm måste vara målet.

Den senaste tidens tendens längs Västra Balkanrutten är dock tydlig: en successiv skärpning av gränskontrollerna, som kan leda till att de stängs om migrantflödet inte minskar. Därför måste man påskynda genomförandet av de åtaganden som gjordes vid Västra Balkanledarnas möte och se till att beslut som fattas i dessa länder är helt samordnade och i förekommande fall bygger på unionsrätten.

I detta sammanhang förväntas Grekland att med utökat stöd från Frontex utöva fullständig kontroll över sin gräns till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Arbetet har inletts, efter en grekisk begäran, genom begränsad utstationering av Frontexresurser. Utstationeringen bör nu utökas och utnyttjas maximalt, bl.a. genom att utbytestjänstemännen får utföra fler uppgifter. Det är visserligen inte möjligt att skicka en gemensam Frontexinsats direkt till makedoniskt territorium, men alternativa sätt som Frontex kan bidra på håller på att utarbetas. Alla kompletterande insatser norr om den gränsen bör utföras inom EU:s ram.

Unionens förmåga att upprätthålla ett område utan inre gränser förutsätter att de yttre gränserna är säkra. Schengensystemet innehåller en hög grad av flexibilitet för att medlemsstaterna ska kunna reagera på ändrade förutsättningar. Reglerna medger reaktioner på särskilda situationer genom att gränskontroller återinförs vid hela eller delar av en medlemsstats inre gränser på grund av allvarliga hot mot den inre säkerheten eller allmän ordning. Den fortsatta ökningen av antalet migranter och flyktingar ledde till att medlemsstaterna vidtog exceptionella åtgärder, t.ex. satte upp stängsel och återinförde kontroller vid de inre gränserna²⁵. I kodexen om Schengengränserna finns gränser för hur länge de återinförda gränskontrollerna får gälla, eftersom det är fråga om undantagsåtgärder, och de får bara förlängas enligt strängt avgränsade villkor. De ska avskaffas efter sammanlagt åtta månader, om inte rådet rekommenderar att gränskontrollerna förlängs på grund av att det kvarstår allvarliga, oavhjälpta brister i kontrollerna av de yttre gränserna som anges i en Schengenutvärderingsrapport, om Schengenområdets funktion äventyras och om det finns ett allvarligt hot mot allmän ordning eller inre säkerhet.

Som en del av den rutinmässiga utvärderingen av förvaltningen av de yttre gränserna genomfördes ett oanmält Schengenutvärderingsbesök vid Greklands yttre gränser i november 2015. Två grupper med experter från Medlemsstaterna och kommissionen utvärderade Greklands havsgräns (två öar i Egeiska

25 Ungerns och Sloveniens kontroller vid inre gränser har upphört. Frankrike och Malta tillämpar kontroller vid de inre gränserna av andra skäl än migrantkrisen.

14

havet) och landgränsen till Turkiet. Sedan de grekiska myndigheterna fått tillfälle att kommentera på iakttagelserna i rapporten tillstyrktes rapporten av medlemsstaterna i Schengenutvärderingskommittén.

Den 2 februari konstaterade kommissionen att de identifierade bristerna var att betrakta som allvarliga.

Rådet överväger nu att utfärda en rekommendation om åtgärdande av dessa allvarliga brister.

Kommissionen står redo att besluta om genomförandeåtgärder när rådet har fattat sitt beslut.

Kostnaderna för återinförda kontroller vid de inre gränserna

Att stabilisera Schengensystemet med hjälp av systemtes skyddsåtgärder är en förutsättning för att alla kontroller vid de inre gränserna ska kunna upphöra. Att inte göra det skulle inte bara beröva allmänheten de enorma fördelarna med fri rörlighet över gränserna, utan riskerar också att leda till allvarliga ekonomiska följder för enskilda och företag i det att den inre marknaden undergrävs²⁶. Om gränskontroller återinförs mer systematiskt och långvarigt skulle de direkta kostnaderna för gränsgångare, åkerier och offentlig förvaltning i EU bli betydande. Den fria varuhandeln inom EU står för över 2 800 miljarder euro i värde och 1 700 miljoner ton i volym. Uppskattningsvis skulle återinförda systematiska, långvariga gränskontroller kosta totalt 5–18 miljarder euro enbart i direkta kostnader²⁷. Konsekvenserna skulle slå långt utanför transportsektorn och påverka volymen och värdet på varuhandeln i EU och den europeiska logistikbranschens effektivitet, rimligen med höjda priser som följd. Det skulle också drabba arbetsmarknaden: 1 % av den förvärvsarbetande befolkningen i Schengenländerna arbetar på andra sidan en gräns, och skulle drabbas av återinförda kontroller²⁸. Om EU:s gemensamma visumpolitik splittras upp på grund av gränskontrollerna tyder beräkningar på allvarliga följder för turistnäringen (10–20 miljarder euro eller 0,07–0,14 % av BNP i EU). Om en process kommer i rullning som äventyrar den ekonomiska integrationen, t.ex. Ekonomiska och monetära unionens funktion, kan kostnaderna på medellång sikt bli extremt mycket högre än de uppskattade direkta kostnaderna, eftersom följderna för handel, investeringar och rörlighet inom EU skulle sakna motstycke.

En långsiktig lösning för de yttre gränserna

Kommissionen antog i december ett gränspaket i syfte att hantera migrationen bättre, åtgärda hoten mot EU:s säkerhet och trygga principen om fri rörlighet inom Schengenområdet. Hörnstenen i paketet är kommissionens förslag av den 15 december 2015 om en europeisk gräns- och kustbevakning²⁹. Enligt förslaget inrättas ett gemensamt system för mer ändamålsenliga kontroller vid de yttre gränserna, så att brister kan identifieras snabbare, och tydliga åtgärder mot bristerna anges³⁰. Frontex uppdrag som europeisk gräns- och kustbevakning utökas så snart som möjligt med nya uppgifter och ansvarsområden och egna resurser, så att man kan ingripa operativt vid de yttre gränserna i akutlägen.

26 Enligt France Stratégie skulle handeln mellan Schengenländerna minska med minst 10 % om kontroller vid de inre gränserna återinförs.

27 Det mest sannolika scenariot innebär 7,1 miljarder extra kostnader, där åkerierna står för 3,4 miljarder euro extra per år (om den genomsnittliga förseningen vid gränsen är en timme) eller över 6,7 miljarder euro per år (om den är två timmar) och det hela påverkar minst 57 miljoner internationella körningar. För passagerare skulle marktransporter drabbas hårdast av ökad restid, förseningar och trängsel (2,6 miljarder per år), medan extra id-kontroller skulle belasta medlemsstaternas budgetar med omkring 1,1 miljarder euro per år.

28 Andelen gränsgångare är särskilt hög i Slovakien (5,7 %), Estland (3,5 %), Ungern (2,4 %) och Belgien (2,3 %).

29 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en europeisk gräns- och kustbevakning och om upphävande av förordning (EG) nr 2007/2004, förordning (EG) nr 863/2007 och rådets beslut 2005/267/EG, COM(2015) 671 final, 15 december 2015.

30 Förslaget ska också kompletteras med ett förslag om smarta gränser, för att öka resurseffektiviteten, ändamålsenligheten och säkerheten vid EU:s yttre gränser på teknisk väg som stöd för hanteringen av Schengen.

15

Förslaget innebär en fördubbling av Frontex nuvarande personal och dessutom kan minst 1 500 nationella experter tas i anspråk för operativa insatser inom tre dagar. Det skulle lösa dagens problem för Frontex att dess begäran om nationella gränstjänstemän inte hörsammas av medlemsstaterna. Förslaget tillgodoser kännbara behov, och EU:s gränser kommer att fortsätta att vara sårbara tills förslaget antas. Europeiska rådet uppmanade i sina slutsatser från mötet i december 2015 rådet att enas om en ståndpunkt senast i juni. Kommissionen ansluter sig till de politiska ledare som vill påskynda införandet av den europeiska gräns- och kustbevakningen så att den kan bli operativ i sommar.

Kommissionen har också lagt fram ett förslag om ändring av kodexen för Schengengränserna om obligatoriska och systematiska kontroller av EU-medborgare i relevanta databaser vid de yttre gränserna³¹. Detta skulle bidra storligen till säkerheten, särskilt i fråga om utländska terroriststridande.

Systematiska kontroller av tredjelandsmedborgare i relevanta databaser kommer att fortsätta att vara obligatoriskt vid in- och utresa.

Nästa steg:

• Europaparlamentet och rådet bör helst i juni eller tidigare enas om den europeiska gräns- och kustbevakningen så att den kan bli operativ i sommar.

• Alla länder på Västra Balkan bör övergå från tidig varning om ändringar av regler och rutiner vid gränserna till en återgång till fullständig tillämpning av EU-rätten och folkrätten.

• Grekland bör skyndsamt åtgärda de allvarliga brister som framkommit i Schengenutvärderingen, och bl.a. återta full kontroll över sin gräns mot f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.

• Allt kompletterande stöd till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien bör ges inom EU:s ram.

III.4 Migranternas och flyktingarnas grundläggande behov

Humanitetens krav och de grundläggande rättigheterna är ledstjärnor i EU:s flykting- och migrantpolitik. De ligger till grund för många av de åtgärder som pågår: livräddning i Medelhavet och Egeiska havet, samarbete med de länder som står inför enorma flyktingflöden för att förbättra bl.a.

mottagningskapaciteten samt åtgärder för att hjälpa medlemsstaterna att ge stöd till behövande och främja integration.

Två centrala aspekter måste has i åtanke när det är fråga om hur EU och medlemsstaterna behandlar migranter och flyktingar. Den första är tillgång till asylsystemet och möjligheten att åberopa internationellt skydd: detta måste ske snabbt och effektivt och det måste finnas möjlighet för alla ärenden att prövas enligt sina egna grunder, vilket inbegriper former för överklagande. Principen om non-refoulement³² måste alltid iakttas. Den andra aspekten är villkoren för behandling av alla migranter och flyktingar. Grundläggande krav på respekt för allas mänskliga rättigheter och mänskliga värdighet måste vara uppfyllda.

I europeiska migrationsagendan läggs särskild vikt vid behovet av att skydda barn och följa upp handlingsplanen för underåriga utan medföljande vuxen (2010–2014)³³. Detta arbete pågår nu för att

31 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning nr 562/2006 (EG) vad gäller stärkandet av kontrollerna mot relevanta databaser vid de yttre gränserna, COM(2015) 670 final, 15 december 2015.

32 Denna princip är stadfäst i EU-rätten och folkrätten och förbjuder att fyktingar återbördas till territorier där deras liv eller frihet hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss social grupp eller politisk övertygelse.

33 Handlingsplan för underåriga utan medföljande vuxen (2010–2014), KOM(2010) 213 slutlig, 6 maj 2010.

16

tillhandahålla ett helhetsgrepp på skydd av barn i hela migrationskedjan. Att prioritera de utsatta, särskilt ensamkommande underåriga, är också inbyggt i omplaceringsprocessen. Skydd av barn är planerat att vara helt integrerat i mottagningscentrumen. En översikt över läget i fråga om pågående åtgärder och närtidsåtgärder finns i bilaga 6.

Det finns också starka tecken på att migrationskrisen har utnyttjats av brottsnätverk av människosmugglare med inriktning på de mest sårbara, särskilt kvinnor och barn. Forskning tyder på att mottagningsanläggningar i vissa medlemsstater är måltavla: i en del fall saknas upp till 60 % av de ensamkommande barnen och risken är stor att de faller offer för smugglarnätverken. Europol uppger att det finns ett starkt samband mellan dem som smugglar flyktingar över gränserna och de gäng som snärjer människor för utnyttjande i sexhandeln eller som tvångsarbetskraft. Det är därför viktigt att man redan från början i mottagningscentrumen identifierar faktiska eller potentiella offer för människosmuggling, informerar dem om deras rättigheter och samarbetar med polis och rättsliga myndigheter för att se till att smugglarna identifieras och åtalas.

I takt med att gränskontrollerna skärps, vilket nu är tendensen längs Västra Balkanrutten, bör EU vara berett att med kort varsel intensifiera det humanitära biståndet längs hela rutten. Det förutsätter att EU har kapacitet att lämna humanitärt bistånd, internt och externt, till stöd för länder som ställs inför stora antal flyktningar och migranter.

Nästa steg:

• Medlemsstaterna bör fästa särskild uppmärksamhet på ensamkommande barns behov när de genomför modellen med mottagningscentrum och genomför omplaceringar.

• EU:s kapacitet för humanitärt bistånd till tredjeländer bör öka, och det bör inrättas en kapacitet att tillhandahålla humanitärt bistånd inom EU som stöd för länder med stora mängder flyktingar och migranter.

• Kommissionen kommer att styra medel till stärkt skydd av barn i migrationen, vilket inbegriper utbildnings- och skyddsprogram för barn i och utanför EU.

III.5 Fungerande återvändande och återtagande

Att systematiskt och snabbt återsända irreguljära migranter är en förutsättning för framgångsrik migrationshantering och ett kraftfullt sätt att motverka irreguljär migration. EU är fast beslutet att skydda dem som flyr våld och konflikter. Men migranter som inte behöver skydd måste återsändas till sitt ursprungsland eller transiteringsland, med respekt för mänskliga rättigheter och mänsklig värdighet. Ett välfungerande återvändandesystem är också viktigt så att resurserna kan läggas på dem som verkligen behöver skydd. Detta förutsätter åtgärder både i och utanför EU. De nationella återvändandesystemen har dock många praktiska problem: avsaknad av resehandlingar, avsaknad av förvarskapacitet i medlemsstaterna, långa och verkningslösa nationella förfaranden som inte kan annat än att bidra till att folk avviker samt ursprungsländer som motsätter sig återvändande. De verkställda återvändandena var låga 2014 – upp till 16 % för vissa afrikanska länder, medan medelvärdet för EU som helhet på 40 % är alldeles för lågt.

Ett bättre återvändandesystem

Med tanke på det tilltagande antalet migranter som ankom 2015 och som väntas 2016, måste EU:s kapacitet för återvändande byggas ut och förbättras. Ett effektivt återvändandesystem är avgörande för långsiktigheten i EU:s migrationspolitik: om EU vill släppa in skyddsbehövande måste man utan dröjsmål återsända alla som inte har juridisk rätt att vistas i EU. Hittills har inte medlemsstaterna varit helt framgångsrika med att införa nationella system som svarar upp mot denna utmaning, varför EU:s

17

kollektiva återvändandesystem har blivit lidande. Kommissionens handlingsplan för återvändande³⁴ är ett sätt att nå fram till ett starkt nationellt och europeiskt återvändandesystem.

Detta förutsätter åtgärder i och utanför EU och i samarbete med tredjeländer. Inom EU måste medlemsstaterna tillämpa återvändandedirektivet fullständigt och korrekt, och samarbeta med kommissionen för att kartlägga och åtgärda rättsliga och praktiska hinder för återvändande, t.ex. att utfärda återvändandebeslut och se till att de som ska återvända inte avviker från processen, men samtidigt måste allas grundläggande mänskliga rättigheter och skyddsbehov tillgodoses.

Kommissionen lade i december fram ett förslag om en ny europeisk resehandling för återvändande³⁵. Frivilligt återvändande är fortfarande att föredra, eftersom det är värdigare och mer kostnadseffektivt, och får stöd från EU-budgeten, även i form av gemensamma program och utbyten av bästa praxis. Migranterna godtar dock ofta bara erbjudandet om frivilligt återvändande om det finns allvarliga och trovärdiga utsikter att de kommer att återsändas ofrivilligt. Medlemsstaterna måste därför se till att detta alternativ är en realitet.

Kommissionens modell har praktisk och ekonomisk uppbackning. Kommissionen håller på att inrätta ett integrerat återvändandesystem som omfattar alla medlemsstater och EU-nätverk som ansvarar för återvändande och återintegration. Frontex har samordnat 66 gemensamma återvändandeflygningar, och totalt återvände 3 565 migranter i dessa gemensamma insatser under 2015³⁶. Frontex budget för återvändande har fått ett betydande tillskott för 2016: gemensamma återvändandeinsatser får en budget på 65 miljoner euro, jämfört med omkring 10 miljoner euro tidigare. Resultaten kommer att märkas de närmaste veckorna i särskilda insatser för återvändande av irreguljära migranter från Grekland och Italien.

Samarbete med tredjeländer kring återvändande och återtagande

Att återsända irreguljära migranter som inte behöver internationellt skydd är en viktig del av EU:s migrationspolitik. Tredjeländer är skyldiga att återta sina medborgare. Men de kvarstående svårigheterna med det, och tendenserna inom irreguljär migration under 2015, har nu lett till att återvändande och återtagande är en av EU:s högsta prioriteringar i förhållandena till ursprungs- och transiteringsländerna³⁷. Kommissionen och medlemsstaterna funderar på vilka incitament, både positiva och negativa, som kan användas för att få befintliga återtagandeavtal att tillämpas ordentligt eller få nya avtal till stånd. Detta sker i enlighet med Europeiska rådets begäran i oktober 2015 om att utveckla omfattande och skräddarsydda paket för att framhäva för partnerländerna hur viktigt det är för de övergripande relationerna att samarbeta med återtaganden. Dessa paket med positiva och negativa incitament, t.ex. handelsförmåner, bör tillämpas enhetligt av EU och medlemsstaterna. De har utarbetats så att de första resultaten kan läggas fram vid Europeiska rådets möte i mars.

Särskild vikt fästs vid bättre samarbete kring återvändande och återtagande med enskilda partnerländer. Detta gäller särskilt tredjeländer med låg återvändandetakt där förhandlingarna om återtagandeavtal inte fortskrider, såsom Algeriet och Marocko, eller där befintliga återtagandeavtal inte tillämpas korrekt, såsom Pakistan. I Pakistans fall har tillämpningen av det befintliga återtagandeavtalet stött på det ena hindret efter det andra, trots kontakter på hög nivå och EU:s

34 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: EU:s handlingsplan för återvändande, COM(2015) 453 final, 9 september 2015.

35 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en europeisk resehandling för återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, COM(2015) 668 final, 15 december 2015.

36 Här ingår inte nationella återvändandeoperationer som inte genomförs med bistånd av Frontex.

37 Här kommer särskild uppmärksamhet att ägnas de centrala ursprungs- och transitländerna för irreguljär migration till EU, t.ex. Afghanistan, Algeriet, Bangladesh, Elfenbenskusten, Etiopien, Ghana, Mali, Marocko, Niger, Nigeria, Pakistan, Senegal, Somalia, Sudan och Tunisien.

18

ansträngningar under 2015. Dessutom läggs särskild uppmärksamhet på länder från vilka de irreguljära inresorna ökat betydligt, såsom Afghanistan och Bangladesh: över 200 000 afghaner tog sig in i EU genom Grekland 2015, medan antalet bangladeshier som reser in irreguljärt har tredubblats från 2014 till 2015.

I Afrika verkar kommissionen enligt Vallettaplanen i nära samarbete med länderna söder om Sahara så att de i egenskap av ursprungsländer fullgör sina skyldigheter enligt Cotonouavtalet att återta sina medborgare. Den faktiska återsändandeandelen är i dag låg: 16 % i vissa fall, och betydligt lägre än EU-medelvärdet på 40 %, som i sig är alldeles för lågt. För att åtgärda detta försöker man bl.a. hitta praktiska sätt att hjälpa dem fullgöra sina åtagandeskyldigheter.

Säkra tredjeländer

Enligt asylförfarandedirektivet har medlemsstaterna möjlighet att inte pröva en asylansökan i sak, om sökanden på grund av tillräcklig anknytning till ett ”säkert tredjeland” i stället kan söka asyl där. Om villkoren är uppfyllda kan medlemsstaterna enligt denna bestämmelse avsluta asylförfarandet och återsända asylsökanden till detta säkra tredjeland. För närvarande medger dock inte alla medlemsstater i sin nationella lagstiftning att denna möjlighet utnyttjas eller att den endast kan utnyttjas i snävt avgränsade situationer³⁸. Alla medlemsstater uppmanas därför att i sin nationella lagstiftning införa begreppet ”säkra tredjeländer” och tillämpa det om förutsättningar finns.

I detta sammanhang framhåller kommissionen att begreppet ”säkra tredjeländer” enligt asylförfarandedirektivet³⁹ förutsätter att det finns en möjlighet att få skydd enligt Genèvekonventionen, men det säkra tredjelandet måste inte ha ratificerat den konventionen utan geografiska reservationer. När det gäller frågan om anknytning till det aktuella tredjelandet, och huruvida det därför är rimligt att sökanden beger sig till det landet, kan det också tas i beaktande huruvida sökanden har transiterat genom det säkra tredjelandet eller huruvida det ligger geografiskt nära sökandens ursprungsland.

Nästa steg

• I samarbete med kommissionen bör medlemsstaterna snabbt åtgärda administrativa hinder och flaskhalsar så att återvändandena verkställs systematiskt och raskt.

• I fullständig samverkan med medlemsstaterna enligt deras bilaterala relationer bör kontakterna med de prioriterade länderna intensifieras och paket med positiva och negativa incitament införas för att förbättra återtagandetakten.

• Alla medlemsstater bör i nationell lagstiftning ha med begreppet säkra tredjeländer och tillämpa det när rätt förutsättningar föreligger.

III.6 Tillämpning av EU:s och Turkiets gemensamma handlingsplan

Tillämpning av EU:s och Turkiets gemensamma handlingsplan är en förutsättning för att hejda inflödet av irreguljära migranter under de kommande veckorna och månaderna, med tanke på att volymerna av irreguljära anländande har legat exceptionellt högt under vintern, trots vädret. Så snart som handlingsplanen aktiverades agerade Turkiet för att tillämpa den. Att öppna den turkiska arbetsmarknaden för asylsökande syrier torde göra det lättare för flyktningarna att hitta lagliga arbeten.

Andra åtgärder är avsedda att undanröja hindren för att samarbeta med EU mot migrantsmuggling och

38 I en presskonferens den 5 februari 2016 uppgav den grekiska inrikesministern Panagiotis Kouroumplis att Grekland betraktar Turkiet som ett säkert transiteringsland.

39 Artikel 38.1 e i asylförfarandedirektivet 2013/32/EU.