Naturvårdsverket 106 48 Stockholm
Ert Dnr NV-04787-20 Vårt Dnr R-2021-37
Malmö den 8 oktober 2021
REMISSVAR: Ändring av Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:8) om miljörapport
____________________________________________________________
Avfall Sverige är kommunernas branschorganisation inom avfallshantering. Det är Avfall Sveriges medlemmar som ser till att avfall tas om hand och återvinns i landets alla kommuner. Vi gör det på samhällets uppdrag: miljösäkert, hållbart och långsiktigt. Vår vision är "Det finns inget avfall". Vi verkar för att förebygga att avfall uppstår, att mer återanvänds och att det avfall som uppstår återvinns och tas om hand på bästa sätt. Kommunerna och deras bolag är ambassadör, katalysator och garant för denna omställning.
Avfall Sverige bildades redan 1947 och har omkring 400 medlemmar. Avfall Sveriges medlemmar är kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och kommunala regionbolag inom avfall och återvinning. Deras kunder utgör Sveriges invånare och en stor del av näringslivet. Genom medlemmarna representerar Avfall Sverige Sveriges befolkning. I Avfall Sverige ingår, som associerade medlemmar, cirka 150 tillverkare, konsulter och entreprenörer aktiva inom avfallshantering.
1. Förslagens koppling till Avfall Sveriges generella ståndpunkter
Avfall Sveriges långsiktiga mål är att tillväxt inte resulterar i mer avfall och att Sverige klättrar mätbart högre upp i avfallshierarkin. Gemensam rapportering, statistik och jämförelser är strategiska verktyg för uppföljning och utveckling inom området.
2. Sammanfattning
• Avfall Sverige tillstyrker att standardisering sker av inlämningen av avfallsuppgifter i miljörapporteringsportalen, om det lämnas utrymme för en viss flexibilitet och en god vägledning ges. Avfall Sverige har dock invändningar om det närmare genomförandet.
Regelverket innebär dubbelrapportering av återvinning av kommunalt avfall och det finns risk även för annan dubbelrapportering. Det är i praktiken svårt att välja koder.
Det försvårar valet att alla koder utgår från farligt avfall. Exempelvis saknas lämplig behandlingskod för förberedelse för återanvändning av grovavfall. Avfall Sverige förutsätter att det kommer att finnas en kod R99 att välja, åtminstone för avfall till konstruktion.
• Avfall Sverige har även invändningar om tiden för genomförandet. Det behövs tid för anpassning till ett nytt rapporteringssystem, bland annat för upphandling. Det bör också finnas möjlighet till automatisk import av uppgifterna.
• Avfall Sverige menar att förslagets lydelse vad avser anmälningspliktiga verksamheter (C-verksamheter) bör omformuleras då det kan missuppfattas som att separata C- verksamheter i 29 kap. miljöprövningsförordningen omfattas. Det är också otydligt vilket avfall som ska redovisas när rapportering ska ske i miljörapporten för en verksamhet med en sidoverksamhet som är C-verksamhet.
3. Kommentarer
Avfall Sverige tackar för möjligheten att lämna synpunkter på förslaget. Avfall Sverige avstår att lämna synpunkter på de ändringar som avser täkter.
3.1 Övergripande
Parallellt med denna remiss har från regeringen remitterats ett förslag om förbättrad avfallsstatistik, där ändringar avseende miljörapporteringen aviseras. Avfall Sverige har valt att arbeta med förslagen samlat och anser att det hade varit bäst om dessa även samordnats från regeringens sida. I grunden är det positivt med en standardisering av uppgifter. Det finns dock en risk att förhastade och osynkroniserade ändringar genomförs, vilket bland annat kan medföra oavsiktliga effekter i form av dubbelrapporteringar och onödig administrativ börda för verksamheterna.
Det hade varit bra att få arbeta med förändringarna tillsammans med Naturvårdsverket, för att gemensamt kunna komma fram till de bästa lösningarna.
Avfall Sverige ser att det förekommer dubbelrapportering (utifrån verksamhetsutövarnas perspektiv), med hänvisning till:
• den rapportering av behandlat farligt avfall som görs kvartalsvis till Naturvårdsverket;
• att en del avfall rapporteras två eller fler gånger i miljörapporteringen redan idag. Detta då vissa avfallsslag inom samma verksamhet både exempelvis lagras och behandlas eller lagras och bortskaffas;
Ökad administration medför fördyring av den lagliga hanteringen av avfallet och därmed ökad risk för illegal hantering utanför det legala transport- och behandlingssystemet.
3.2 Konsekvensutredningen
Avsnitt 2.2 och 5.2 Konsekvensutredningen – Avfallsstatistik (standardisering, koder etc) Avfall Sverige är alltså positiva till att rapporteringen standardiseras. Det gäller dock att allt fungerar i tid så det inte blir inrapporteringsproblem i sista minuten. Naturvårdsverket underskattar svårigheten att ta fram den statistik som efterfrågas, framför allt för avfallsbehandlare som ju ofta har en komplex verksamhet där ett och samma avfall kan komma att hanteras och behandlas i flera led. Kostnadsberäkningen på sid. 9 har både
underskattat timkostnaden för kompetent personal och den tid det tar att ta fram uppgifterna. Beräkningen synes endast avse själva inmatningen av uppgifterna.
Verksamhetsutövarna kan inte begränsa sig till att rapportera avfallet enligt ett
standardiserat format eftersom det också ofta måste rapporteras i relation till tillståndets gräns och villkor samt för att följa förelägganden. Exempelvis kan tillståndet innehålla en mängdgräns för en viss behandling.
Verksamhetsutövarna behöver förstå hur registreringen ska ske i SMP och i god tid få en överblick över hur rapporteringen ska göras. Det är inte acceptabelt att lansera något nytt i sista stund. Därför måste detta fungera från första öppningsdagen.
Även om det redan i avfallsförordningen finns krav att föra anteckningar per avfallstyp (EWC-koder, bilaga till avfallsförordningen) känner samtliga i branschen till att det är mycket svårt att välja koder, exempelvis när en transport anländer till mottagningen med avfall från olika kunder.
Både när det gäller avfallsregistret och rapporteringen av bygg- och rivningsavfall har det enligt våra medlemmar varit stora frågetecken och mycket frustration kring hur
rapporteringen ska ske. Risken finns att det blir en stor initial börda även här. När det gäller rapporteringen av bygg- och rivningsavfall får Avfall Sverige höra att det fortfarande anses vara krångligt och svårbegripligt. Antalet fält och antalet undantag och specialfall som ska rapporteras på särskilt sätt bör hållas till ett minimum.
Avfall Sveriges medlemmar använder uppgifter om hanterade avfallsmängder till statistik för många olika ändamål – kontroll mot miljötillstånd, underlag för fakturering till kund, spårbarhetsrapportering m.m. Med stor sannolikhet kan dagens administrativa hantering inte ersättas, utan uppgifterna ska nu lämnas i annan form, i ett ytterligare medium, och alltså utgöra ytterligare en administrativ uppgift.
Det måste finnas importmöjligheter i SMP för denna nya rapporteringsdel. Det blir mycket att föra in om rapporteringen ska ske på avfallskodnivå för kommunernas
avfallsanläggningar med de omfattande och varierade mängder det handlar om.
Inlämnade uppgifter i avfallsregistret, skulle kanske kunna användas till viss del, för att minska den administrativa bördan och undvika dubbelrapportering.
Avsnitt 6 Konsekvensutredningen - Överensstämmelse med EU-krav
Det verkar inte finnas något undantag från rapporteringsplikten för företag med mindre än tio anställda, som inte i betydlig utsträckning bidrar till avfallsgenerering. Avfall Sverige kan dock anta att de tillståndspliktiga verksamheter som förslaget omfattar är av sådan omfattning att de överstiger den gränsen. Det finns – och har aviserats nya –
anmälningsplikter för hantering av material som är undantagna avfallsdirektivets tillämpningsområde, men där svensk lagstiftning inte har gjort något undantag från
avfallsbegreppet. I de fall dessa verksamheter är sidoverksamhet till en tillståndspliktig verksamhet som därmed blir rapporteringsskyldig för det som i Sverige (till skillnad från EU) klassas som avfall, går föreskriften utöver rapporteringsskyldigheterna enligt EU.
Avsnitt 7 Konsekvensutredningen – Ikraftträdande
Det föreslås inte någon rimlig tidplan för när ändringarna ska börja gälla. Det är inte bara att ta fram dessa uppgifter som behövs inför att kunna rapportera i en ny SMP-modul.
Verksamhetsutövarna behöver först tid på sig att förstå hur rapporteringen ska gå till, så att interna processer kan anpassas utan att uppfyllandet av andra rapporteringskrav riskerar att äventyras. Det hade varit bra om verksamhetsutövarna inför det första
rapporteringsåret haft möjlighet att i förväg anpassa sitt affärssystem, invägningssystem och register, så att det enkelt går att få ut korrekt statistik och hinna göra de eventuella upphandlingar och justeringar som behövs. IT-utveckling tar tid, särskilt för offentlig verksamhet som först måste göra en tidskrävande upphandling i enlighet med LOU. Det går dessutom inte att upphandla utan att veta närmare hur rapporteringen förväntas göras, annat än att den ska likna modulen för bygg- och rivningsavfall.
De föreslagna tilläggen i föreskrifterna om miljörapport uppges dock träda ikraft redan 1 januari 2022 och Naturvårdsverkets kommunikationsinsatser ske andra halvan av 2021, och även till viss del under 2022 (januari?). Då har verksamhetsutövarna redan de
uppgifter som samlats in under året och ingen anpassning av invägning eller andra system har kunnat ske. I princip kommer kommunikationsinsatserna att ske samtidigt som uppgifterna ska matas in, inte före. Det är olyckligt att krav återigen kommer så sent inpå när de ska uppfyllas.
Avsnitt 5.3.2 Konsekvensutredningen
I den parallellt remitterade skrivelsen om förbättrad avfallsstatistik framgår att det behövs en total ombyggnad av SMP. Avfall Sverige undrar om det är lämpligt att besluta om föreskriftsändringen innan ombyggnaden genomförts?
Föreskrifterna (samt konsekvensutredningen avsnitt 2.3.2) C-verksamheter:
Förslaget i 5 k § vad gäller anmälningspliktiga verksamheter (C-verksamheter) bör förtydligas. Nu kan den trots hänvisningen till 1 kap 1 § uppfattas som att separata C- verksamheter ska miljörapportera.
Det måste vara tydligt i föreskriften vad som menas med en sidoverksamhet. Om det rör sig om en separat sidoverksamhet som inte ingår i den tillståndspliktiga verksamheten, har Naturvårdsverket ingen behörighet att föreskriva om miljörapportering för denna.
Naturvårdsverket har fått rätt enligt 15 kap. 31 § miljöbalken och 7 kap. 9 §
avfallsförordningen att begära av den som vidtar avfallsförebyggande åtgärder eller på annat sätt hanterar avfall på begäran ska lämna de uppgifter som verket behöver, på det sätt Naturvårdsverket bestämmer, för att rapportera i enlighet med avfallsdirektivet eller EU-förordningen om avfallsstatistik. Naturvårdsverket är dock samtidigt inte behörig att
föreskriva om att vissa verksamheter som inte är tillståndspliktiga ska vara skyldiga att miljörapportera enligt 26 kap 20 § miljöbalken. I konsekvensbeskrivningens punkt 4, sid.
8, sägs att ”samtliga verksamheter som berörs av de föreslagna ändringarna är
tillståndspliktiga”, vilket alltså avser huvudverksamheten vari eventuellt kan ingå en del som i sig klassas som en C-verksamhet. Regeringen har fått rätt genom 26 kap 20a § miljöbalken att bestämma att C-verksamheter ska omfattas av miljörapporteringsplikten, men har inte föreskrivit om sådan skyldighet som remissen avser och har inte heller fått rätt att delegera den föreskriftsrätten vidare till Naturvårdsverket. Se ordalydelsen i 26 kap 20a § miljöbalken och jämför med 47 a § andra punkten förordning om miljöfarlig
verksamhet och hälsoskydd (FMH), vars laglighet alltså redan idag kan ifrågasättas
eftersom den utgör en vidaredelegation till Naturvårdsverket att bestämma vilka / att vissa C-verksamheter är miljörapporteringspliktiga. Naturvårdsverket hänvisar i remissen till dessa bestämmelser, vilket blir förvirrande eftersom det alltså kan tolkas som att Naturvårdsverket föreskriver om rapporteringsplikt för C-verksamheter. (47 a § andra punkten FMH refererar för övrigt inte till EU-förordning 2150/2002 om avfallsstatistik.)
Vidare är det oklart om hela verksamhetens avfall eller bara sidoverksamhetens avfall ska rapporteras när det gäller tillståndspliktiga verksamheter (där tillståndsplikten inte framgår av 29 kap. MPF), med en anmälningspliktig sidoverksamhetskod inom kapitel 29.
Bilaga 7, Uppgifter om producerade och hanterade mängder avfall:
Vad gäller bilagan återstår en rad frågor att klarlägga.
a) Primärt avfall
När det gäller rapportering av producerat primärt avfall borde det finnas en viktgräns för när det inte behöver rapporteras i miljörapporten, exempelvis uppkommer det i vissa av våra medlemmars verksamheter mindre än 1 kg batterier per år. Rapportering av farligt avfall sker dessutom redan till avfallsregistret, även för mindre mängder än så.
Förpackningsavfall vägs ofta inte hos verksamhetsutövaren innan avlämning till Förpacknings- och tidningsinsamlingen eftersom ersättning ändå inte utgår. Vägning skulle då ske endast för rapporteringens skull hos verksamheter som miljörapporterar. Ska förpackningar från personalutrymmena rapporteras, som primärt avfall? Åtminstone bör det räcka med ungefärligt beräknade mängder. Otillräckligt motiverad administrativ börda bör undvikas.
b) Avfallskod
Hur anges avfall som består av en blandning av flera kategorier? Kommer det vara tillåtet att klumpa ihop vissa avfall/avfallskoder i rapporteringen? Det bör finnas en flexibilitet i systemet att kunna slå ihop flera EWC-koder med en mängd och hantering. Exempelvis rapporteras betong, sten, tegel och klinker ibland tillsammans eftersom det inte finns ett artikelnummer per EWC-kod. Artikelnumren i vågen är inte upplagda utifrån EWC-koder.
Vidare kan asbest rapporteras in på endast ett artikelnummer och rapporteras som 17 06 01* tillsammans med 17 06 05* i miljörapporten.
c) Hanteringskod
Som anges ovan finns ofta fall där vissa avfallsslag inom samma verksamhet både exempelvis lagras och behandlas eller lagras och bortskaffas. Det finns alltså risk för att samma mängd avfall rapporteras flera gånger p.g.a. flera behandlingar, med felaktiga slutsatser om mängden avfall. Här behövs en tydlighet om hur avfallet ska rapporteras i fråga om de olika leden i verksamhetsutövarnas anläggningar. Ska avfallet enbart rapporteras efter vad den slutgiltiga hanteringen blir, eller ska alla interna steg i
hanteringen av avfallet rapporteras d.v.s. samma avfall kan komma att anges med fler än en hanteringskod om det hanteras i flera led.
Medlemmar i Avfall Sverige meddelar att de lagt upp rapporteringen i kategorier/bilagor efter vad som händer med avfallet, exempelvis deponi, sluttäckning, lagring, sortering eller behandling och utifrån om det är icke farligt eller farligt avfall. Till viss del går det att se vad som hänt med avfallet med hjälp av enbart hanteringskoder, men det kan behövas ett fritextfält för komplettering/förklaring. Tillsynsmyndigheten kan exempelvis vara intresserad av att veta vilka massor som har använts till sluttäckning av en deponi ovan respektive under tätskikt, eller som konstruktionsmassor på annan plats inom
anläggningen. Det är intressant information att ha sammanställt inför slutbesiktning av sluttäckningen. Med de hanteringskoder som finns är det inte möjligt att särskilja sådant.
Att rapportera underkoder till en föreskrift som bara avser farligt avfall medför problem.
Det saknas lämpliga koder både där och i avfallsförordningen. Produkter som kommer in till återvinningscentraler som gåvor för återbruk, är inte avfall och ska inte rapporteras i miljörapporten. Det bör vara tydligt i vägledningen. Däremot ska sådant som lämnas in som avfall och som genomgår behandling genom förberedelse för återanvändning (okulärkontroll m.m.) rapporteras eftersom det är en behandlingsmetod, ett
återvinningsförfarande. Förslaget anger dock att underkoderna i bilaga 1 tabell 1–2 i NFS 2020:5 om antecknings- och rapporteringsskyldighet och lämnande av uppgifter om farligt avfall till avfallsregistret, ska användas – men där finns ingen lämplig underkod för detta.
Det närmaste är underkod F, annan återvinning. Exempel: vilken kod väljs för återvinningsförfarandet förberedelse för återanvändning av blandat grovavfall som förbereds för återanvändning och därigenom upphör att vara avfall. Cyklar: R4 återvinning av metaller, om ramen är av metall? R5 om den är av kolfiber? Trämöbler och
byggprodukter av trä R3? Avfallskoderna är ju densamma för dessa olika typer av grovavfall: 20 03 07 Skrymmande avfall, och det är inte motiverat att dela upp hanteringskoden på detta sätt.
Det bör även förtydligas hur avfall som används som konstruktionsmaterial ska rapporteras. Kommer kod R99 finnas tillgänglig att välja på, som det gör vid
rapporteringen av bygg- och rivningsavfall? Är koden lämplig för ovanstående förberedelse för återanvändning av skrymmande avfall?
Till viss del går det att se vad som hänt med avfallet med hjälp av enbart hanteringskoder, men det kan behövas ett fritextfält för komplettering/förklaring.
d) Mängd aktuellt verksamhetsår
Här anges begreppet Aktuellt referensår – Vad menas? Miljörapport gäller alltid för ett kalenderår, nya tidsbegrepp bör undvikas.
e) Torrstubstanshalt
Gränsen för vad som ska anses vara slamavfall och för vilken ska rapporteras TS-halt behöver anges.
För fortsatta kontakter i dessa frågor hänvisar vi till senior miljöjurist Andrea Hjärne, andrea.hjarne@avfallsverige.se, eller statistikansvarig Jenny Westin,
jenny.westin@avfallsverige.se, telefon 040-35 66 00.
Med vänlig hälsning, Avfall Sverige
Tony Clark Vd
