En analys om verkighetens statistik och processer i ett vilset medieklimat
Nergiz Yetiz
Rättsvetenskap, kandidat 2017
Luleå tekniska universitet
The purpose of this bachelors thesis is to, as a counterweight to today’s feverish information society with its seductive headlines and shared extremities on social media platforms, de-scribe reality in terms of asylum-seeking, crime and deportation from a more balanced and fair perspective. All refugees are certainly not beggars, Islamists or have fled over the Medi-terranean Sea as one easily gets the impression of from the media clutter, just like the absolute majority of them do not commit crimes here. This essay: shows how many asylum-seekers Sweden actually admits; the statistics in relation to other countries from a time perspective counting the last decade; and describes the asylum process and what it might mean for the applicant as well as for the Swedish system. Also the challenges from a more humanitarian perspective are discussed, for example who these people are and where they come from. The primary authority in matters regarding asylum seekers is the Swedish Migration Board, while the courts and the Swedish Foreigners Act handles judicial concerns. The thesis explores the functions of the above mentioned institutions regarding what happens when a foreigner com-mits a crime. As rejection in the form of expulsion is seen as the hardest punishment a person can be sentenced to, the punishment is unusual - and the legal situation is difficult to figure out. Therefore, in the second part of the essay, applicable law is analysed and discussed, e.g. on the basis of case law, to illuminate how applicable laws and concepts are interpreted. Keywords: asylum-seeker, crime, deportation, Swedish Foreigners Acts, refugees, applying for asylum, Swedish Migration Board, principle of proportionality
Syftet med denna uppsats är att, som motvikt till dagens uppjagande informationssamhälle av säljande rubriker och sociala medier-delade ytterligheter, beskriva verkligheten vad gäller asylsökande, brott och utvisningar ur ett mer balanserat och rättvist perspektiv. Alla flyktingar är förstås inte tiggare, islamister eller har flytt över Medelhavet som man på grund av medie-flödet lätt kan få för sig, likväl som den absoluta majoriteten av dem inte hamnar i närheten av våra belastningsregister. Uppsatsen redogör för hur många asylsökande Sverige faktiskt tar emot och ställer det i relation till andra länder ur ett längre tidsperspektiv (det senaste seklet), samt beskriver asylprocessen och vad den kan innebära för den sökande såväl som för det svenska systemet. Även utmaningarna ur mer mänskliga aspekter diskuteras, t.ex. vilka dessa människor är och var de kommer ifrån. Det är Migrationsverket som har ansvar för det mesta i de nyanländas tillvaro, medan främst domstolarna och Utlänningslagen styr det juridiska. Uppsatsen fördjupar sig i hur nämnda institutioner fungerar och vad som händer när en utlän-ning begår ett brott. Då avvisutlän-ning i form av utvisutlän-ning ses som det kanske hårdaste straff en person i Sverige kan dömas till är det ovanligt - och rättsläget är snårigt. I den andra delen av uppsatsen redogörs därför för gällande rätt, bland annat med stöd av flera relevanta rättsfall i syfte att illustrera och diskutera tolkningen av rättsregler och begrepp.
I n n e h å l l s f ö r t e c k n i n g
2 I N L E D N I N G...5
2.1 Introduktion och personlig bakgrund...5
2.2 Syfte...6
2.3 Frågeställningar...6
2.4 Metod och material...7
fff2.5 Disposition...7
3 D E N A S Y L S Ö K A N D E...8
3.1 Ur ett statistiskt perspektiv...8
3.2 Ur ett mänskligt perspektiv...10
4 A S Y L Ä R E N D E N H O S M I G R A T I O N S V E R K E T...13
5 U T L Ä N N I N G S L A G E N...16
5.1 Asylbegrepppet enligt 3 kap. 1 § UtlL ...16
5.2 Tillkomst, syfte, utveckling och nuvarande reglering...17
6 L A G E N S S Y N P Å F L Y K T I N G A R O C H B R O T T...21
7 D E T V Å U T V I S N I N G S S K Ä L E N...23
7.1 Allvarliga brott enligt Utlänningslagen...23
7.1.2 Relevanta rättsfall där svårighetsgradsskäl förelegat...23
7.1.3 Högsta domstolens avgörande NJA 1985:521...23
7.1.4 Högsta domstolens avgörande NJA 1996:365...24
fff7.1.5 Högsta domstolens avgörande NJA 2009:300...25
dd7.2 Återfallsrisk enligt Utlänningslagen...26
7.2.2 Relevanta rättsfall där återfallsrisk förelegat...26
7.2.3 Högsta domstolens avgörande NJA 1997:266...26
7.2.4 Högsta domstolens avgörande NJA 2006:375...27
fff7.2.5 Högsta domstolens avgörande NJA 2007:533...27
8 V I L K A U T V I S A S - O C H F Ö R V I L K A B R O T T ?...29
9 A V S L U T A N D E D I S K U S S I O N ....31
2
I n l e d n i n g
2 . 1 I n t r o d u k t i o n o c h p e r s o n l i g b a k g r u n d
År 1985 flydde mina föräldrar från Kurdistan och sökte uppehållstillstånd i ett på många sätt helt annat Sverige. Långt före de senaste årens stora flyktingströmmar, delade historier om döda på medelhavet, tiggare utanför våra affärer, kriminella ungdomsgäng, diskussioner om åldersmärkning och nya regler på badhus och musikfestivaler. Sociala medier och våra största nyhetsförmedlare bidrar idag ständigt till att problematisera och aktualisera detta komplice-rade ämne, och det i ett samhällsklimat där allmänhetens tillit till etablissemanget fortsätter att sjunka1 samtidigt som så kallade ”alternativa medier” tar större plats2. Konsekvensen blir oundvikligen att rykten och fördomar också får ett annat fäste. Och det i takt med att svens-kens inställning till mångfald blivit klart mer negativ bara under de senaste åren3. Fler och fler tvingas ändå ta en liknande svår väg som mina föräldrar, den väg som gjorde att jag idag kan skriva det här, men alltså till ett Sverige som år 2017 fungerar och bemöter dem annorlunda. Den senaste veckan, en vecka i mitten av september 2017, har många av frågeställningarna inför denna uppsats tagit stor plats i samhällsdebatten. Debattartiklar om ”våldtäktskris4” och en överbelastad poliskår5, ett Agenda på SVT6 som handlade om ”ständiga terrordåd i Europa och ökad radikalisering i Sverige”, om hur ”utvecklingen är oroande7” och att det, enligt
Säpo-chefen, idag tros finnas ca 3000 våldsbejakande extremister i landet8.
I svensk media har det samma vecka gått att läsa om en medelålders kvinna som blev våldta-gen9 för drygt ett år sedan utan att polisen, trots bevis, hunnit ge det tid. Det stod att ”så myck-et som tjugo män kan ha deltagit i övergreppen”, att det handlade om ”invandrare från Mella-nöstern10”. Det har spridits arga delningar och kommentarer i sociala medier om den syriske flykting som Nacka kommun köpte lägenheter till för ca 14 miljoner kronor för att ge gott om plats för hans tre fruar och 16 barn11. Istället för att, stod det i ett av tusentals inlägg på Fa-cebook, lägga pengar på att låta våra pensionärer kunna ha råd med mat. Medan islamisterna jublar, skrev en debattör12. En 106-årig kvinna påstås skickas tillbaka till Afghanistan trots att hon ligger för döden13, medan unga afghaner dömda för ”sadistisk barnvåldtäkt14” påstås få stanna kvar - och kan skryta om det på sociala medier15.
Mediebruset förvirrar oss alla. Men är det så här Sverige ser ut - stämmer bilden överens med verkligheten?
2 . 2 S y f t e
Målet med denna uppsats är att försöka reda ut begreppen, bättre förstå hur asylprocessen fungerar i praktiken och ta fram faktiska siffror: hur många är de, vilka är de, hur och vem och varför, samt vilka lagar och regler är det som styr besluten. Uppsatsen ämnar även djup-dyka i dessa lagars utformning, tillkomst och utveckling, vilka straffpåföljder ett brott under asylprocessen kan innebära, domstolarnas tillämpning av reglerna i utvisningsfrågor, liksom vilka faktorer som vägs in enligt Utlänningslagen 2005:716 och bestämmelserna i brottsbal-kens 29 kap. 5 § och 30 kap. 4 §.
2 . 3 F r å g e s t ä l l n i n g a r
Den grundläggande frågeställning som ofrånkomligen styr arbetet är ”vad stämmer?”, men går också att dela in i följande delfrågor:
- Stämmer snacket om att vi tar emot flest flyktingar i världen, eller hur många är de och var kommer de ifrån? Är det sant att den överväldigande majoriteten av de som flyr till Sverige är män? Hur ser processen ut när de har kommit hit?
- Hur mår de? Hur bemöts de? Hur många kommer till Sverige med traumatiska eller andra sorters psykiska besvär? Hur får de i så fall hjälp med det?
- Hur stor del av de asylsökande får stanna - och släpper vi ens in tidigare dömda brotts-lingar? Hur gör vi med våldtäktsanklagade? Skiljer det sig i utvisningsstraff vad gäller vuxna och underåriga? Vilka aspekter tar domstolarna hänsyn till i utvisningsbesluten? Finns det bra statistik på vilka som utvisas och varför?
- Vad har en flykting för rättigheter och skyldigheter enligt lagen? Hur mycket har Sve-rige förändrats i dessa frågor ur ett större tidsperspektiv? Åt vilket håll verkar vi vara på väg? Och har svenska befolkningens inställning till invandrare förändrats?
2 . 4 M e t o d o c h m a t e r i a l
Studiens frågeställningar har besvarats genom studier av lagtext, förararbeten, domstolsavgö-randen (praxis), samt statistik och doktrin. Databaserna Karnov och Zeteo har varit till stor hjälp då specialmotiveringarna av paragraferna analyserats och utnyttjats. Givetvis har det också blivit ett oändligt antal nätsökningar, med noggrant värderade källor.
2 . 5 D i s p o s i t i o n
14http://www.friatider.se/alla-fem-f-r-stanna-efter-sadistisk-barnv-ldt-kt-skulle-drabbas-h-rt-av-utvisning
15
Uppsatsen består av tio kapitel, styckena ovan inräknade. Detta inledande kapitel går noga in på varför ämnet valdes, hur arbetet gått till och vilka frågeställningar som ämnades besvaras. Det var sedan naturligt att redogöra för den asylsökandes verklighet, ur både makro- och mikroperspektiv, och med stöd av statistik och annat underlag. Utan denna grundläggande orientering kommer man inte långt mot målet att försöka förstå bättre. Fjärde kapitlet fortsät-ter att kretsa kring den asylsökande, hur processen ser ut då Migrationsverket kopplas in, vilka regler och rättigheter som gäller, på vilka grunder beslut tas, vad exempelvis non-refoulement-principen innebär och vad som sker då ett brotts begås. I kapitel fem får den så viktiga Utlänningslagen fullt fokus: vad den reglerar, hur asylbegreppet definieras och hur lagen utvecklats fram till idag. Därefter går vi i kapitel sex in mer noggrant på kopplingen till brott, och introducerar bland annat den proportionalitetsprincip kommande styckes domstols-beslut utgick från. De två skälen att för domarna kunna döma om utvisning, återfallsrisk och/eller svårighetsgradsskäl, är vad det långa avsnitt sju går på djupet om, med flera rele-vanta rättsfall för bättre förståelse i svårighetsgraden även för våra domstolar. Kapitel åtta handlar om utvisningar, om hur vanligt det är, vilka det gäller, för vilka brott och på vilka sätt detta förändrats över tid. Slutligen går analysen, i ett slags avslutande diskussion kring detta svåra ämne, sammanfattande igenom vad som framkommit av all denna djupdykning, rättsfal-len tycks till om, mönster ses och säcken knytas samman innan käll- och litteraturförteckning tar vid.
3
D e n a s y l s ö k a n d e
3 . 1 U r e t t s t a t i s t i s k t p e r s p e k t i v
På den internationella flyktingdagen, 20 juni, publicerade FN:s flyktingorgan UNHCR år 2014 en rapport16 som visade att antalet flyktingar, asylsökande och internflyktingar globalt för första gången sedan andra världskriget översteg 50 miljoner. I slutet av 2016 hade antalet ökat till över 65 miljoner17. Samma år invandrade 163 005 personer till Sverige18, vilket var ca 60 000 fler än år 2012. Varje minut tvingas ca 20 människor fly från sina hem, de flesta av dem från Syrien, Afghanistan, Sydsudan, Somalia och Sudan19.
Sverige tillhör, likt tidigare år, de länder i världen som år 2016 per 1000 invånare har flest flyktingar i befolkningen (27), endast passerade av Libanon (169), Jordanien, Turkiet och
Tchad. Tittar man på statistik från Eurostat mellan första kvartalet år 2016 till dito 2017 tog Sverige in 25 330 asylsökande20. Intressant att jämföra med är grannländerna Norge (3725),
Danmark (3840) och Finland (4490), samt överlägsna Tyskland där 598 515 flyktingar sökte
asyl.
Drygt 17,9 procent av Sveriges befolkning är utrikesfödda, enligt Statistiska Centralbyråns siffror från februari 201721. SCB redovisar även statistik om utländsk bakgrund - personer som likt mig är födda i Sverige men vars bägge föräldrar är födda i ett annat land. Den ande-len utgör över 20 procent av Sveriges befolkning idag. År 1900 var samma andel ca 0,7 pro-cent, och de största utlandsfödda grupperna var norrmännen, finnarna och danskarna22.
Från att flyktingen ofta associerats till en vit man som heroiskt flytt av främst ideologiska skäl, som exempelvis från Sovjetunionen till väst under Kalla kriget, har bilden av flyktingen de senaste 60 åren alltmer närmat sig en namnlös flod av fattiga kvinnor och barn, det menar Heather L. Johnson i sin ”Click to donate: visual images, constructing victims and imagining the female refugee”23.
När Novus år 2014 gjorde en undersökning24 om svenskens associationer till orden ”invand-rare”, ”asylsökande” och ”flykting” blev resultatet bland annat ett konstaterande om att det handlar mycket om vilket ord man använder, hur man ställer frågan och i vilket sammanhang. ”Helhetsbilden som framträder här är att kännedomen kring ordet invandrare, asylsökande och flyk-ting är lågt”, skrev Novus själva.
På bara tre år har ju dock mycket hänt. Året efter den undersökningen, 2015, rapporterades 3 777 personer som döda eller saknade i Medelhavet. Nio av tio tros ha drunknat, enligt uppgif-ter från Missing Migrants Project som samlar data om alla som har omkommit eller försvunnit längs världens stora migrationsrutter25
. I både internationell och svensk media fick för ett tag den treårige Aylan Kurdi26
, vars livlösa kropp låg övergiven på stranden, bli symbolen för dessa flyktingar.
Gränserna till Europa har nu stängts efter att EU slöt ett avtal med Turkiet som innebär att de som tar sig illegalt till Europa därifrån ska skickas tillbaka. Tittar man på siffror från Missing Migrants Project ser man dock att tusentals båtflyktingar fortfarande dör varje år, och att ca 20 000 människor varje månad ändå tar risken med dessa livsfarliga resor över havet.
I Sverige har också mycket av diskussionen de senaste åren handlat om stökiga gäng av en-samkommande tonårskillar. 1995 låg könsfördelningen av 15-19-åringar i Sverige på 105 per 100 kvinnor, för att 2014 uppgå till 106,8 och då klassificeras som onormalt många i förhål-lande till flickor. 2015 års flyktingströmmar, av vilka 71 procent var män, har ökat denna oba-lans ytterligare. Bland ensamkommande samma år var könsfördelningen 11 pojkar per flicka. Varje dag anlände i snitt 90 ensamkommande pojkar, jämfört med åtta flickor27.
21http://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/befolkning/befolkningens-sammansattning/befolkningsstatistik/ 22https://www.scb.se/statistik/_publikationer/BE0701_1950I02_BR_02_BE51ST0405.pdf
23 Johnson H., Click to donate: visual images, constructing victims and imagining the female refugee, Third World Quarterly, 2011
24http://novus.se/nyhet/novus-ordet-asylsokande-och-flykting-inte-sa-kanslomassigt-laddat/ 25https://missingmigrants.iom.int/
26http://www.aftonbladet.se/nyheter/paflykt/article21353885.ab
I mars 2017 gick, enligt SCB28, Syrien-födda
(158 443) om finländare (152 870) som den största
gruppen utlandsfödda medborgare i Sverige, inräknat personer som är folkbokförda här. Bland de tre mest vanligt förekommande hos Migrationsverkets år 2016 sammanlagt 111 979 avgjorda asylärenden29 härstammade 48 594 från Syrien, 12 168 från Afghanistan och 10 135 från Irak. 38 procent av dem var män, lika stor del var barn mellan 0-18 år och resterande 24 procent var kvinnor. Ungefär 60 procent av dem fick stanna.
Siffror från Migrationsverket och Statistiska Centralbyrån visar också att det, för att kompli-cera saker ytterligare, skiljer sig oerhört mellan länen vad gäller hur många asylsökande som tas emot. Baserat på Migrationsverkets förslag beslutar regeringen om fördelningen i antalet asylsökande till respektive län, varefter länsstyrelserna sedan beslutar hur många personer varje kommun ska ta emot. År 2016 såg fördelningen ut30 som så att de fem län med minst antal asylsökande var Staffanstorp (3,6 personer per 1000 invånare), Vellinge (4,4), Värmdö (5,4),
Ty-resö (5,4) och Danderyd (5,5), medan de i topp var Ljusnarsberg (129,2), Hultsfred (114,4),
Nor-berg (103,7), Högsby (100,5) och Laxå (95,8). Arbetsmarknadsdepartementet har, med hjälp av
Migrationsverket och SCB, tagit fram statistik31 som visar att detta varit ett bekymmer under en längre tid, och att Sverige nu är i ”stort behov av jämnare mottagande”.
3 . 2 U r e t t m ä n s k l i g t p e r s p e k t i v
Den starkaste känslan hos en människa som tvingats fly är ofta den av förlust, det skriver Ronnie Janoff-Bulman i sin bok ”Shattered Assumptions: Towards a New Psychology of Trauma32”. Externa förluster som familjemedlemmar, hem, ägodelar, språk, arbete och status, men också interna förluster som självkänsla, självrespekt, personlig identitet och ett förlorat förtroende för sig själv och andra. Framtvingad migration brukar liknas vid en sorts sorg som varar resten av livet, och kan i värsta fall medföra generationseffekter.
Flyktingprocessen kan, enligt R. Bakers ”Psychosocial consequences for tortured refugees seeking asylum and refugee status in Europe33”, delas in i sex faser: perioden av hot, ett beslut att fly, själva flykten, att nå platsen för eventuell asyl, ansökan om flyktingstatus, samt vidarebosätt-ning på medellång eller lång sikt. Även själva asylprocessen kan vara väldigt svår och krä-vande i sig, där flyktingar kan känna sig tvingade att övertyga de nya makthavarna om att deras rädsla och behov av skydd är välgrundade. Traumatiska upplevelser, skriver Lavik et al i deras ”Mental disorder among refugees and the impact of persecution and exile: some findings from an out-patient population34”, och stora förändringar som dessa resulterar i ökad risk för psykisk
28https://www.svd.se/historiskt-skifte--nu-finns-fler-syrier-an-finlandare-i-sverige/om/flyktingsituationen 29https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Aktuell-statistik.html 30https://www.sydsvenskan.se/2017-03-28/enorma-skillnader-i-flyktingmottagandet 31 http://www.regeringen.se/4ae354/globalassets/regeringen/dokument/arbetsmarknadsdepartementet/presentation-nyanlandas-bosattning-och-mottagande-i-kommunerna
32 Janoff-Bulman Ronnie, Shattered Assumptions: Towards a New Psychology of Trauma, s. 65, The Free Press, 1992 33 Baker, R., Psychosocial consequences for tortured refugees seeking asylum and refugee status in Europe, s. 84, 86,
Cam-bridge University Press, 1992
ohälsa, bland annat i form av depressioner och posttraumatiska stressyndrom. Osäkerheten kring att beviljas asyl eller inte och att behöva leva i flyktingläger förstärker detta ytterligare. I ett av Socialstyrelsen år 2015 framtaget kunskapsunderlag för primärvården35, ”Psykisk ohälsa hos asylsökande och nyanlända migranter”, framkommer även att invandrare och flyk-tingar mer sällan frivilligt vänder sig till den psykiatriska vården jämfört med majoritetsbe-folkningen. I ett samarbete mellan primärvården och en specialistenhet för transkulturell psy-kiatri och flyktingtrauma vid Akademiska sjukhuset i min hemstad Uppsala undersöktes pri-märvårdspatienter med flyktingbakgrund genom transkulturella psykiatriska konsultationer. Bland dessa patienter hade 66,4 procent en traumatisk bakgrund, och trots mångårig kontakt med sina respektive vårdcentraler inte berättat om sina erfarenheter från hemlandet. 84,5 pro-cent bland dem hade en psykiatrisk störning, ofta depression eller posttraumatiskt stressyndrom.
Invandrarkvinnor söker i ännu lägre grad hjälp för psykiska symptom36, trots att de enligt en kanadensisk studie37 löper dubbelt så stor risk att få postpartumdepressioner. Studien kommer fram till att det finns stora brister i kunskapen kring psykisk ohälsa, men också att språksvå-righeter och kulturskillnader är stora hinder. Det finns en ovilja att dela sina innersta känslor med utomstående, och en stor oro för stigmatisering inom den egna gruppen. Asylsökande kvinnor är som mest utsatta på grund av rädsla för utvisning och följaktligen en ovisshet om framtiden de lever i, menar denna undersökning från år 2011.
I en schweizisk studie38 kom man fram till att 18 procent av 80 gravida asylsökande kvinnor genomförde abort, en mycket högre andel än bland majoritetsbefolkningen. Samtidigt, menar studien, har de asylsökande ofta sämre kunskaper om och mindre tillgång till familjeplane-ring, och i vissa fall en negativ attityd till den av kulturella skäl. I en stor majoritet av de asyl-sökande kvinnornas ursprungsländer är abort illegalt eller strängt reglerat. 39
Även bland barn, vilka utgör drygt en fjärdedel av alla asylsökande och flyktingar, visade en genomgång40 av 22 andra studier med 3003 involverade barn från 40-talet länder att mellan 19-54 procent av dem led av posttraumatiskt stressyndrom, 3-30 procent av depression. I fler-talet studier har procentsiffrorna varit större än så, vilket av Fazel et al41 förklaras med skill-nader i barnens respektive traumaexponering. De som på ett personligt plan erfarit trauma-tiska erfarenheter och förluster som död, övergrepp, separation, misshandel eller exempelvis tortyr av anhöriga löpte också en betydande större risk för posttraumatiskt stressyndrom och andra psykiska lidanden42.
35https://www.socialstyrelsen.se/Lists/Artikelkatalog/Attachments/19664/2015-1-19.pdf
36 Dennis CL, Chung-Lee L, "Postpartum depression help-seeking barriers and maternal treatment preferences: a qualitative systematic review", s. 33, 323-31, Berkeley, Kalifornien, 2006
37 Kirmayer LJ, Narasiah L, Munoz M, Rashid M, Ryder AG, Guzder J, et al, "Common mental health problems in immi-grants and refugees: general approach in primary care", CMAJ : Canadian Medical Association journal = journal de l'Associ-ation medicale canadienne. s. 959-67, 2011
38 Kurth E, Jaeger FN, Zemp E, Tschudin S, Bischoff A, "Reproductive health care for asylum-seeking women - a challenge for health professionals", BMC public health, 2010
39https://en.wikipedia.org/wiki/Abortion_law
40 Bronstein I, Montgomery P, Psychological distress in refugee children: a systematic review. Clinical child and family psychology review. s. 14, 44-56, 2011
41 Fazel M, Wheeler J, Danesh J, Prevalence of serious mental disorder in
7000 refugees resettled in western countries: a systematic review. Lancet, s. 365, 1309-1314, 2005 42 Michelson D, Sclare I, "Psychological needs, service utilization and
En svensk studie om det psykologiska stöd en flykting får vid ankomsten, ”Mental ill health among asylum seekers and other immigrants in Sweden43”, visade år 2012 att symptom på psykisk
ohälsa är frekvent förekommande även bland de flyktingar som kommer hit. 65 procent av de undersökta hade en underdiagnostiserad psykisk ohälsa som betraktats som somatiska hälso-problem. Studien kom fram till att det finns stora kunskapsbrister hos behandlande sjukvårds-personal och övriga inom mottagningsprocessen, och att det behövs en nationell omstrukture-ring i fråga om hälsoundersökningar och en tydligare hälsovårdstillgång. Det föreslogs även ett standardiserat frågeformulär och idéer för förbättrat samarbete mellan personalen inom de olika instanserna av asyl- och integrationsarbetet.
Utifrån Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd i SOSFS 2011:11 ska alla asylsökande och flyktingar erbjudas en hälsoundersökning. Vid denna undersökning ska den undersöktes både dåtida och nuvarande fysiska och psykiska hälsotillstånd diskuteras, liksom om detta påverkats av traumatiska upplevelser.
Alla som migrerar till Sverige kommer dock förstås inte med sådana svåra erfarenheter. Som den tidigare nämnda Heather L. Johnson beskriver det i sin ”Click to donate: visual images, con-structing victims and imagining the female refugee44” definieras ofta “äkta” flyktingar som sådana
som flyr förföljelse. Det finns givetvis en skillnad mellan att välja att fly och att vara tvungen till det, och misstänksamheten mot de flyktingar som inte anses legitima har sedan kanske främst World Trade Center-attentaten den elfte september 2001 lett till en större oro hos de länder dit det migreras. Efter de senaste årens terrordåd runt om i Europa45, och även på Drottninggatan i Stockholm i april 201746, verkar ofta den dominerande bilden av flyktingen vara en skrämmande sådan där IS-anhängare, jihadister och islamiska fundamentalister tagit över, inte minst i diverse media47. Då flyktingen kan misstänkas vara ett hot mot människorna
i mottagarlandet har lagar och gränskontroller i stora delar av EU anpassats därefter. Även svenskens inställning till mångfald och invandrare verkar överlag successivt försämras med åren48.
43 Lindgren B, J Ekblad, S Asplund, M Irestig, R Burström, “Mental ill health among asylum seekers and other immigrants in Sweden”. International journal of migration, health and social care, 8/4., s. 167-179, 2012
4
A s y l ä r e n d e n h o s M i g r a t i o n s v e r k e t l a g a r o c h t i l l v ä g a
-g å n -g s s ä t t
För frågor gällande uppehållstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, medborgarskap och återinvandring så är det alltså förvaltningsmyndigheten Migrationsverket (MV) man vän-der sig till49. Detta innebär att Migrationsverket har hand om alla ansökningar om asyl som kommer in i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen50. Avsikten är bland annat att säkerställa att sökanden erhåller en rättssäker handläggning hos ansvarig myndighet. I denna bemärkelse gäller det för Migrationsverket att beakta exempelvis legalitets-, objektivitets- och likhetsprinciperna51. Med legalitetsprincipen menas kortfattat att inga beslut får fattas utan stöd av lag. Objektivitetsprincipen innebär att beslut som fattas endast får baseras på sakliga, opartiska grunder. Likhetsprincipen går hand i hand med objektivitetsprincipen och betyder att man ska behandla alla fall lika oavsett omständigheter.
Beslut av Migrationsverket kan överklagas till Utlänningsnämnden (UN). För avgörande av beslut kan Migrationsverket och Utlänningsnämnden i vissa fall lämna över beslutet till rege-ringen. Om skälen för asyl inte anses vara tillräckliga beslutas om avvisning. Den asylsö-kande har då två alternativ att välja mellan: acceptera beslutet och resa tillbaka till sitt hem-land, eller överklaga beslutet till Utlänningsnämnden. Denna nya väntetid kan variera mellan omkring ett till två år. En av anledningarna till varför uppehållstillståndet nekas är om det visar sig att flyktingen - mer ingående om det i kapitel sex och sju - begått ett synnerligen grovt brott, och att detta skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet om man tillät vederbörande att stanna i Sverige.
När det gäller övriga handläggningar och beslutfattande finns det två väsentliga lagar: Utlän-ningslagen (2005:716) och Förvaltningslagen (1986:223), samt Utlänningsförordningen (2006:97).
Utlänningslagen reglerar flyktingars inresa, vistelse, arbete samt rätt till uppehållstillstånd i landet. Det finns även bestämmelser i Utlänningslagen som rör utlänningar som kan utvisas eller avvisas från landet. Om det inte finns regler som föreskriver annan ordning ska då Mi-grationsverket och Utlänningsnämnden tillämpa förvaltningslagen.
En grundläggande princip inom asylrätten är att personen, för att vara berättigad till skydd, ska befinna sig utanför det territorium där personen är medborgare. Asylrätten regleras i tredje paragrafens andra kapitel i Utlänningslagen. I lagens bestämmelser avser asyl ett uppehålls-tillstånd som beviljas till en flykting på grund av att denne är flykting alternativt skyddsbehö-vande52. Alla som söker asyl är inte skyddsbehövande. Det finns två olika former av skydd enligt Utlänningslagen: flyktingskap och skyddsbehövande i övrigt. Uppehållstillstånd kan därutöver beviljas av förbindelse till Sverige och/eller av humanitära skäl samt
arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark- arbetsmark-
49 1 § förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. 50 SFS 1986:223 FL
nadsskäl53. Människor som flyr från sitt hemland och söker asyl till följd av skyddsbehov ska inte förväxlas med de som söker uppehållstillstånd av annat skäl54.
Varje enskilds ansökan om asyl ska prövas individuellt. År 1951 skrev Sverige under FN:s flyktingkonvention, artikel 14, där det framgår att den ämnar fungera som ett grundläggande internationellt skyddsnät för personer som inte har chansen att få skydd i sitt hemland55. Asylärenden i Sverige initieras normalt då den asylsökande personligen besöker Migrations-verket, lämnar in sin ansökan om asyl och besvarar några grundläggande frågor56.
För att uppehållstillståndet för utlänningen ska beviljas undersöker man var den sökande kommer från och vilka skäl utlänningen har för att vistas i landet. Har denne gjort sig skyldig till brott, eller övrig misskötsamhet som kopplas till kriminalitet, blir Migrationsverket ansva-rigt att, enligt 5 kap. 17 § Utlänningslagen, ta särskild hänsyn till detta. Om den sökande ska kunna nekas uppehållstillstånd på grund av misskötsamhet eller brottslighet krävs det dock att det finns en dom som avser ett fängelsestraff av längre beskaffenhet.
Anses brottet just ”synnerligen grovt” kan domen även innehålla ett beslut om utvisning. Prö-vas utvisningsfrågan görs en avvägning mellan brottets allvarlighet, gärningspersonens an-knytning till Sverige samt om det finns återfallsrisk. Blir domen förenad med utvisning kan detta ske helt utan tidsbegränsning, vilket betyder att man förbjuder utlänningen att någonsin återvända till Sverige, eller så stängs personen ute under en viss angiven tid, oftast fem alter-nativt tio år. Dessa beslut meddelas vid sidan av brottspåföljden. Utvisning är det mest ingri-pande en stat kan utöva mot enskilda individer och är därför ovanligt.
Migrationsverket ska även ta hänsyn till den sökandes könsidentitet och sexuella läggning. Detta ska ingå i den individuella prövningen. Migrationsverket har även rätt att begära in upp-lysningar och uppgifter från andra myndigheter om det skulle misstänkas brott eller om denne äger några slags skulder. Det kan vara att utlänningen inte har betalat skatter, böter, under-hållsbidrag eller andra avgifter som strider mot ansökan för att få uppehållstillstånd. För att få tag på dessa uppgifter kontaktas Kronofogdemyndigheten. Migrationsverket har även rätt att neka asyl om det visar sig att den sökande äger privata företag där skulden gått över till Kro-nofogden. Det måste ha gått en viss tid, cirka två år, innan utlänningen efter betalade skulder återigen kan ansöka om uppehållstillstånd. Grunden till detta är att Migrationsverket kräver att utlänningen ska kunna visa att denne kan vara fortsatt skuldfri.
Vidare har Migrationsverket rätt att kontakta säkerhetspolisen för en säkerhetskontroll hos utlänningen. Om det under utredningen skulle framkomma att den asylsökande är krigsförbry-tare av något slag, har begått grova brott, brott mot mänskliga rättigheter eller anses vara ett hot mot rikets säkerhet så har personen inte rätt till asyl i Sverige. Däremot om den enskilde
53Prop. 2004/05:170 sida 172
54Prop. 2004/05:170 sida 177
inte kan bege sig tillbaka till sitt hemland för att denne riskerar att dödas eller förföljas kan han/hon få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd57
.
Vilka uppehållstillstånd som ska tidsbegränsas tas upp i 5 kap. 7-15 § Utlänningslagen. Första paragrafens bestämmelser föreskriver att ”ett uppehållstillstånd skall tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd ska beviljas”. Med denna paragraf finns det två olika förhållanden att tillämpa den på: att uppehållstillstån-det egentligen ska nekas men att uppehållstillstån-det inte går att genomföra ett avlägsnandebeslut, eller om uppehållstillstån-det gäller ett permanent uppehållstillstånd som borde beviljas men på grund av utlänningens misstänkta misskötsamhet skjuts upp58. Det tidsbegränsade uppehållstillståndet blir därmed ett slags prövoperiod.
En sistnämnd grundregel inom den internationella flyktingrätten är non
-
refoulement-principen59. Denna princip anger i stort sett att staten inte har rätt att neka eller på något sätt förbjuda att släppa in de som är i skyddsbehov till gränsen mot ett territorium där det skulle innebära att dennes liv hotas av de orsaker som anges i flyktingdefinitionen. Principen gäller inte bara hot mot liv eller frihet utan även varje åtgärd som utgör förföljelse. Regeln justeras i artikel 33 i första stycket av Genèvekonventionen60. I regeln återfinns ett ständigt förbud som tydliggör att man inte får avvisa den sökande om det skulle medföra en påtaglig risk för tor-tyr, annan brutal och kränkande behandling eller liknande straff. Återvändandeförbudet gäller inte endast sådana åtgärder som innebär att personen befordras tillbaka till sitt hemland, utan gäller även när personen skickas till länder där denne inte kan åtnjuta skydd och riskerar att vidaresändas till hemlandet. Däremot innebär non-refoulement-principen inte något förbud mot att sända flyktingen eller den som söker asyl till ett säkert land där den kan tas emot. Principen gäller även vid massflyktssituationer61.
57 http://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Skydd-och-asyl-i-Sverige/Att-ansoka-om-asyl/Asylregler.html 58 Prop. 2004/05:170, s. 282.
59 Principen har i Europakonventionen kommit till uttryck genom Europadomstolens tolkning av art. 3: ”No one shall be
subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment.
5
U t l ä n n i n g s l a g e n
Utlänningslagen (UtlL)62 är i korthet den lag som reglerar migrationsrätten. Den
innehål-ler bestämmelser om bland annat medborgarskap, utvisning och uppehållstillstånd, vilka regler som gäller för en utländsk medborgare som vill vistas och eventuellt bo i Sverige, samt föreskrifter rörande visum och asyl. Utlänningslagens egna definition av just ”ut-länning” är en person som inte har svenskt medborgarskap - med andra ord de som är statslösa eller medborgare i andra länder. Lagens huvudsyfte är att förstärka utlänningars rättighet att vistas i vårat land. Enligt svensk lag kan alltså asylsökande utlänningar av olika anledningar beviljas uppehållstillstånd i Sverige - dock är det ingen garanti att alla som söker asyl i landet får sin begäran beviljad. Uppehållstillståndsärenden regleras uti-från bestämmelserna i kap. 13 UtlL och ur förvaltningslagen63 och går, vid avslag, att överklaga till migrationsdomstol.
Sedan i mitten av 1980-talet har invandringen till Europa ökat kraftigt, och Sverige har hela den tiden tillhört de mest välkomnande länderna i flyktingpolitiken. År 2015 var Sverige det land i EU som, i förhållande till befolkningen, beviljade störst antal asylan-sökningar, med över 350 per 100.000 invånare64. Ändå var det en ökning med endast fyra procent jämfört med föregående år.
5 . 1 A s y l b e g r e p p e t e n l i g t 3 k a p . 1 § U t l L
”Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att denne är flykting”
När det gäller en ansökan om uppehållstillstånd ska begäran handläggas enligt 3 § UtlL. Om inte utlänningen själv begär annat innebär asyl enligt motiven permanent uppehållstillstånd65. Paragrafen fick sin nuvarande formulering genom proposition 1996/97:25. Dock går det inte att fastställa att det finns en generell definition av asyl som internationellt sett är allmänrå-dande. I stort kan asyl definieras som en varaktig fristad mot politisk förföljelse. Anledningen till denna förföljelse kan variera mellan att vara av politiska skäl, ras, nationalitet, religiös uppfattning eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp.
I praktiken definieras asyl som när en flykting får uppehållstillstånd i tillflyktslandet. I FN:s allmänna förklaringar, artikel 14, ”har alla människor rätt att kunna söka och åtnjuta fristad mot förföljelse i andra länder”. I folkrättslig mening avser asylrätten en stats rätt att bevilja en flyk-ting asyl utan att detta ska betraktas som en ovänlig handling mot flykflyk-tingens hemland66.
62https://lagen.nu/2005:716 63 1986:223 FL
64 EuroStat, april 2016 65 Prop. 1988/89:86 s. 153
Blickar vi tillbaka till Genèvekonventionen finns det i den ingen skyldighet att ge asyl till flyktingar. I FN-konventionen, artikel 33, kan förbudet mot återsändande, non-refoulement, medföra en skyldighet att ge de asylsökande rätten att få stanna i tillflyktslandet. Staterna är, som ett resultat av den internationella sedvanerätten, förpliktade att åtminstone ge temporärt skydd åt de flyktingar som är i nöd och behov av skydd och trygghet67.
5 . 2 T i l l k o m s t , s y f t e , u t v e c k l i n g o c h n u v a r a n d e r e g l e r i n g
I början av 1800-talet infördes ett passtvång i Sverige som gällde i 60 år framåt. Mellan 1860-1906 fick utlänningar möjlighet att vistas, förvärvsarbeta och röra sig fritt i landet. Men i slu-tet av 1906 började den möjligheten försvåras då en administrativ ordning föreskrev en viss anmälningsskyldighet för ”främlingar68”.
Efter första världskriget tillkom ett omfattande kontrollsystem som lade grunden till den Ut-länningslag som snart skulle skrivas. Redan i inledningen av kriget, 1914, infördes dock en lag som reglerade frågor om avvisning och utvisning. Denna lag tillämpades inte minst på enskilda immigranter som inte ansågs välkomna att vistas i riket69. Utlänningar som ägnade sig åt kriminalitet eller annat enligt tidens normer avvikande beteende ansågs vara särskilt icke önskvärda. I och med att man på den tiden saknade en allmän utlänningslagstiftning i Sverige upprätthölls fortfarande den fasta principen om fri rörlighet. Det var inte förrän några år senare som en successiv reglering med allmän utlänningskontroll började användas. Sam-manfattningsvis infördes bland annat 1917 års passkungörelse som föranleddes av särskilt70 tre faktorer: viseringsfrågan aktualiserades, tillgång till livsmedel försämrades, och arbets-marknadsorganisationerna började ställa hårdare krav.
1926 års övervakningskungörelse medförde att Sverige tillämpade viseringstvång. Grunden till det var att man ville skydda arbetsmarknaden. Denna princip innebar att en viseringsfri utlänning som tänkte skaffa anställning i Sverige skulle ha sitt arbetstillstånd inskrivet i passet innan inresa till landet. Senare skapades krav på att utlänningskontrollen, i likhet med be-stämmelser om pass, visering, uppehållstillstånd och anmälningsskyldighet, borde regleras i lag.
Så kom 1927 års Utlänningslag, och med den två nya institut för uppehållstillstånd respektive utvisning för de personer som ville resa in, bo och arbeta i Sverige71.
Lagen modifierades tio år senare på ett sätt som var menat att ytterligare trygga rättssäkerhet-en för flyktingar. Ävrättssäkerhet-en besvärsrätträttssäkerhet-en och handläggningrättssäkerhet-en av utlänningsärrättssäkerhet-endrättssäkerhet-en preciserades. Samtidigt önskades en stor judisk invandring från Tyskland förhindras. Flyktingar från kriget
67 Hathaway James C, The law of refugee status, 1991 s.26 68 Dacyl, Flyktingars rättsställning i Sverige, 1997 s. 32 ff.
69 SFS 1914:196 – Lag angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas. 70 SFS 1917:552 och SFS 1917:620.
fick det året därpå ännu svårare då Sverige krävde att judar stämplade ett ”J” i sina pass, och därmed även gjorde det lättare att stänga dem ute ur landet72.
Under sena hösten samma år ägde Kristallnatten rum, vilket snart påverkade också våra lagar. Restriktioner lättades och vissa flyktingkvoter tilläts passera den svenska gränsen. Som situat-ionen såg ut och eventuellt kunde tänkas bli om den förvärrades ville man även öppna upp för möjligen inträffande kommande flyktvågor. När kriget bröt ut i september 1939 gällde visum-tvång för alla icke-nordiska medborgare. Mellan några hundra och ett par tusen judar tilläts hur som helst att komma in i landet.
De ändringar som infördes i 1945 års Utlänningslag innebar mindre justeringar av de institut som 1937 års motsvarighet hade infört. 1954 förstärktes utlänningarnas rättsliga ställning tack vare ännu en uppdatering. Den betydde bland annat att en utlänning hade rätt att, i den ut-sträckning och på̊ de villkor lagen angav, resa in i och ut ur Sverige samt uppehålla sig och ha anställning här, att en politisk flykting inte utan synnerliga skäl fick vägars fristad i Sverige, och att innehavare av så kallade bosättningstillstånd hade rätt att utan tidsbegränsning vistas och arbeta här.
En av de mer centrala förändringarna var då man införde en effektivare reglering av arbets-kraftinvandringen mellan åren 1966-1967. Man hade som krav att de människor som kom till Sverige skulle ha ett arbete, ett arbetstillstånd samt en bostad innan ankomsten hit. De nya regler som hade införts fick senare en regeringsproposition73.
1969 innebar en del reformer avseende de ansvariga myndigheterna på utlänningslagens om-råde. Statens Utlänningskommission ersattes av Statens Invandrarverk som ansvarade för bland annat medborgarskapsfrågor.
Tre år senare lämnades två betänkanden som föranledde till 1975 års regeringsproposition74
. Propositionen avsåg skydda personer som inte förmådde delta i sina respektive hemländers krig - även kallade ”krigsvägrare” - samt flydde från påtvingad krigstjänstgöring. Om det fanns särskilda skäl att bestrida detta kunde asyl dock vägras75
. Detsamma gällde för den som ville återvända till sitt hemland utan att vara politisk flykting, men på grund av de politiska förhållanden som rådde i hemlandet inte kunde återvända: de facto-flyktingar.
Utjämningskommittén överlämnande 1979 ett betänkande kallat ”Ny Utlänningslag76
” som snart ledde till proposition 1979/80:96. När 1980 års UtlL presenterades innebar den en del mäktiga förändringar som bland annat77
även innebar att 1951 års Genèvekonventions flyk-tingdefinition infördes i den svenska utlänningslagstiftningen.
72http://www.levandehistoria.se/fakta-om-forintelsen/judeforfoljelserna-under-1930-talet/ett-j-i-alla-tyska-judars-pass 73 Reg.prop. 1968:142 Riktlinjer för utlännings politiken m.m
74 SOU 1972:84, Flyktingskap och (Ds 1972:20) Frihetsberövanden enligt UtlL 75 Reg.prop. 1975/76:18
76 SOU 1979:64
Nya riktlinjer för flyktning- och invandrarpolitiken infördes år 1983 i samband med Invand-rarpolitiska kommitténs betänkande78 samt den senare regeringspropositionen79. Dessa
modi-fieringar medförde olika ändringar i lagstiftningen och även i tillståndsprövningen. Ett nytt betänkande lämnades 198880. Ändringen som man ville införa kallades för ”översynen av
utlänningslagen” och syftade till en enhetlighet som skulle leda till förbättringar av regelsy-stemet. 1989 års version (1989:529) och UtlF (1989:547) är resultat av de juridiska grunder som
uttrycktes i betänkandet och propositionen81 och innebar främst en ny definition av begreppet ”asyl” som kom att spela en viktig roll i den juridiska tolkningen.
1992 inrättades Utlänningsnämnden (UN) med avsikt att överta ansvaret för besvärsrätten av utlänningsärenden, hos vilka överklaganden tidigare hanterades av regeringen. Statens in-vandrarverk (SIV) tog samma år över utredningsansvaret i asylärenden82 från polisen.
Två år senare gick Sverige in i det Europiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES), något som innebar fler modifieringar i den svenska Utlänningslagen. En av dessa ändringar var att man avskaffade alla hinder för den fria rörligheten av arbetskraft inom EES-området. Regler-na om utvisning på grund av brott blev allt hårdare, och straffen för människosmuggling höj-des. Som följd av kriser och konflikter i vissa bland flyktingarnas hemländer infördes dessu-tom bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för de som var i behov av sådant skydd.
I samband med anslutningen till EU 1995 infördes 1950 års Europakonvention i svensk rätt. Europakonventionen har inkorporerats i regeringsformens andra kapitel genom att fastslå att lag eller annan bestämmelse inte får stiftas i strid mot Sveriges åtaganden i enighet med EKMR83.
Genèvekonventionens definition av begreppet flykting blev 1980 i stort sett en del av den svenska Utlänningslagen84. Den tidigare definitionen av politisk flykting omfattades endast av
de som ”eljest på grund av de politiska förhållandena”, och fanns i den svenska lagstiftningen från år 1954 till 1980. För de människor som var på flykt och därmed riskerade att få hårda straff som följd av olika slags politiska brott infördes en klausul som innebar skydd även av humanitära skäl85.
För att det skulle överensstämma med FN:s barnkonvention infördes år 1997 nya bestämmel-ser i Utlänningslagen. En portalparagraf inkluderades menad att, då personen i fråga är under 18 år, alltid sätta barnets bästa i första rummet. Enligt bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL ska en flykting som inte fyllt 18 räknas som barn enligt svensk rätt.
78 SOU 1983:29
79 Reg.prop. 1983/84:144 80 SOU 1988:1
81 Prop. 1988/89:86
82 SIV fick sitt nuvarande namn, Migrationsverket, 1 juli 2000 83 RF 2 kap 23§
Vid bedömning om utvisning är aktuellt gäller enligt rättspraxis samma krav på brottslighet för ungdomar som vuxna. Utlänningens personliga förhållanden prioriteras i första hand: hur dennes levnadssituation ser ut och vilket slags relation personen i fråga har till sina anhöriga. Även vilken anknytning utlänningen har till sitt hemland är avgörande i en bedömning om utvisning ska ske. Om personen har släkt eller anhöriga i sitt hemland kan det finnas goda skäl för personen att återvisas till hemlandet. Barnens behov av kontakt med sina föräldrar bör dock alltid prioriteras, vilket betyder att ett barn med föräldrar i Sverige aldrig bör utvisas.
Däremot kan utvisning bli aktuell gällande unga lagöverträdare som, till följd av ett brott av hög svårighetsgrad, endast tillfälligt har vistats i landet86.
Utlänningslagen fortsätter givetvis att anpassas efter nya förhållanden i både landet och värl-den i stort. 2015 års rekordhöga antal asylsökande ledde exempelvis till prop. 2015/16:17487 i vilken regeringen, som följd av åtgärder att försöka förminska antalet asylsökande kraftigt, bland annat föreslog tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd här.
86 RH 2009:2.
87
6
L a g e n s s y n p å f l y k t i n g a r o c h b r o t t
En person som lämnar sitt hemland, på grund av såväl förföljelse som välgrundad fruktan för densamma, kan enligt Genèvekonventionens flyktingbegrepp definieras som flykting88. Be-greppet ”välgrundad fruktan” innehåller två olika rekvisiter för att kunna uppfyllas: ett objek-tivt och ett subjekobjek-tivt. Från och med att ”fruktan” infördes som väsentlig tillståndsgrund i flyktingsskapsbedömningen värderas den sökandes uppgifter högre än situationen i dennes hemland89. Så länge flyktingen befinner sig i sitt hemland gäller dock inte skyddet. Medbor-garskap i det land flyktingen påstår sig komma från måste dessutom kunna bevisas, annars ses denne utifrån bedömningsgrunder som gäller för statslösa. Dock är det inget krav att personen måste ha flytt från sitt hemland för att denne ska kunna erhålla flyktingstatus. Flyktingstatus går även att fås ”sur place” om något väsentligt förändrats sedan den asylsökande först läm-nade sitt ursprungliga hemland90.
Skulle det framkomma att tillståndet i utlänningens hemland ändrats är det upp till Migrat-ionsverket att ta tillbaka flyktingsstatusförklaringen, och därmed skicka tillbaka vederbörande till sitt hemland. Vid fall där en flykting döms för en brottslig gärning kan det också utgöra en grund till att frågan om återkallelse aktualiseras hos Migrationsverket. Detta regleras av 4 kap. 2 b-c § UtlL. I 8 kap. 11 § av samma Utlänningslag framgår det att den som är flykting i Sverige och i nöd av skydd endast får utvisas från landet om det - vilket tas upp mer detaljerat i kapitel sju - visar sig att brottet som flyktingen begått är synnerligen grovt och ”skulle med-föra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här”. För att detta ska ske krävs det alltså att det synnerligen grova brottet kan leda till ett mångårigt fängelse-straff91. Däremot får en utvisning aldrig verkställas till ett land där flyktingen riskerar att straffas med döden, utsättas för tortyr, förföljelse eller annan omänsklig bestraffning. Denna allmänna riktlinje ska gälla oavsett vilken typ av brott som flyktingen blivit dömd för i Sve-rige.
Ska uppehållstillstånd nekas är det grundläggande kravet enligt lagens förarbeten, som även nämns i kapitel sex och sju, att det ska finnas ett domslut där det potentiella fängelsestraffet inte är för kort. Det tas även hänsyn till gärningens art och till vilket typ av straff det rör sig om, samt om det bedöms finnas tillräcklig återfallsrisk. Om en utlänning blir dömd för ett brott och vistas i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst två år, eller om denne varit bosatt i Sverige i minst tre år, så kan domstolen besluta att utlänningen ska utvisas från landet enbart om särskilda grunder finns92.
Om ärendet gäller ett brott som begåtts i ett annat land blir utgångspunkten hur fallet hade värderats av svenska domstolar. Har utlänningen gjort sig skyldig till något som ligger på gränsen till vad som kan medföra att uppehållstillstånd nekas kan tidigare misskötsamhet
88 SOU 1994:54, s. 39 ff. samt Genevekonventionens flyktingbegrepp (art 1) 89 UNHCR:s handbok, s. 37-42
90 United Nations High Commissioner for Refugees - FN:s flyktingkommissarie 91 Kommentar till Utlänningslagen 12 kap 2 § 2 st
vägas in. I sådana fall räknas dessa omständigheter som om utlänningen utfört en brottslig handling och erkänt brottet. Det kan även handla om annan misskötsamhet där samtliga om-ständigheter är utredda93. Riskerar uppehållstillståndet att nekas tar Migrationsverket över fallet och proportionalitetsprincipen tillämpas, ett slags rättssäkerhetsprincip som riktar sig mot myndigheter och innebär att konsekvensen inte ska bli orimligt sträng i förhållande till utförd handling94.
När en utlänning begår ett brott utan att vara svensk medborgare kan dock denne fortfarande, med vissa undantag och efter lång väntan på beslut, få uppehållstillstånd. I vanliga fall räknas karenstiden från brottets tidpunkt, men om utlänningen blir dömd för ett allvarligare brott med ett längre fängelsestraff börjar tiden gälla först när straffet är avtjänat. Om utlänningens brott upprepas kan även det påverka karenstiden. Vid bedömning av särskild vård efter att en ut-länning utfört en brottslig handling måste då Migrationsverket beakta vilket straff som denne normalt skulle ha fått för nämnda brott. För att sen bli svensk medborgare krävs att fängelse-straffet denne dömts för måste vara avtjänat, prövotiden i förbindelse med en villkorlig
för-givning ha gått ut, samt att utlänningens eventuella böter måste vara betalda95.
93 Prop. 2004/05:170, s. 284 94 Prop. 2004/05:170, s. 284-285
7
D e t v å u t v i s n i n g s s k ä l e n : a l l v a r l i g a b r o t t o c h / e l l e r
å t e r f a l l s r i s k
7 . 1 A l l v a r l i g a b r o t t e n l i g t U t l ä n n i n g s l a g e n
”Om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har Inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt
att han eller hon inte bör få stanna kvar”
I Utlänningslagens 8 a kap. 1 § 2 st. sätts förutsättningarna för utvisning av svårighetsgrads-skäl, citerat ovan. Första stycket av samma paragraf handlar om utvisningspåföljd av återfalls-riskoch tas upp i följande kapitel. Det är av något eller bägge av dessa två skäl en brottsdömd utlänning kan utvisas. Och då alltså efter att brottet, vilket nyss togs upp i kapitel sex, enligt proportionalitetsprincipen har bedömts i relation till punkterna i 8 a kap. 2 §, som i korthet handlar om gärningspersonens anknytning till Sverige.
För att kunna bedömas som ”allvarligt” måste brottet ha ett straffvärde på fängelse i minst ett år. I praktiken handlar det om tyngre narkotika-, vålds- och sexualbrott. Ettårsgränsen beräk-nas dock endast som ett riktmärke då även dessa brott i de fall då de har ett lägre straffvärde kan bedömas som så allvarliga att utvisningsfrågan blir aktuell. Ett exempel vore om brottet gällde kränkt integritet hos ett barn96.
7 . 1 . 2 R e l e v a n t a r ä t t s f a l l d ä r s v å r i g h e t s g r a d s s k ä l f ö r e l e g a t
Det finns med andra ord ingen praxis vad gäller brottets allvar som klargör gränsen för utvis-ning, vilket ju ofrånkomligen innebär fortsatt svåra avvägningar och avgöranden för domsto-larna. Att mord klassas som ett så grovt brott att synnerliga skäl för utvisning ska gälla kan vi nog utgå från, något som bekräftas i exempelvis NJA 1980 s. 407, men sker till exempel ett mord, dråp eller försök till detta under inverkan av en allvarlig psykisk störning så ska hänsyn till just dessa omständigheter inte tas i utvisningsfrågan97. Samtidigt anses rättspsykiatrisk vård som ett hårdare straff än böter och borde därmed aktualisera utvisning som straffpåföljd. Om nu inte gärningspersonens anknytning till Sverige ses som för stark, vill säga. Nedan föl-jer några exempel ur Högsta domstolens ärenden som, om inte annat, visar vilka svåra gräns-dragningar och avvägningar de ställs inför i utvisningsfrågan.
7 . 1 . 3 H ö g s t a d o m s t o l e n s a v g ö r a n d e N J A 1 9 8 5 s . 5 2 1
Detta första exemplifierande rättsfall handlar om en tidigare ostraffad libanesisk medborgare som gjort sig skyldig till stöld och rån, och att i samband med rånet ha använt våld. Brottet skedde mindre än ett år efter att gärningsmannen ankommit till Sverige, dessutom utan att vara flykting vilket innebär att han bara haft ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd. I domen står att han hösten innan brotten deltagit i svenskundervisning i Malmö men blivit av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av- av-
96 Se exempelvis SOU 2011:85
stängd på grund av för stor frånvaro och dålig tidspassning. Anknytningen till Sverige kan tyckas svag.
Men 1985 tolkades lagen annorlunda och Högsta domstolen beslutade att den av hovrätten dömda utvisningen skulle upphävas. De motiverade bland annat som följer: ”Även om det finns anledning att se allvarligt på det mån brott som [gärningsmannen] Y. K. gjort sig skyldig till, kan brottet inte anses vara av så kvalificerat slag att det bör föranleda utvisning. Bedömningen av utvis-ningsfrågan påverkas inte av att [gärningsmannen] Y. K. även gjort sig skyldig till stöld av en jacka.” I dagens läge är utrymmet betydligt mer begränsat för att kunna döma ett sådant brott som annat än allvarligt. Lägsta straffskalan för ett rån av normalgraden är ett års fängelse enligt 8 kap. 5 § BrB98.
7 . 1 . 4 H ö g s t a d o m s t o l e n s a v g ö r a n d e N J A 1 9 9 6 s . 3 6 5
En medborgare i Gambia, utan permanent uppehållstillstånd i Sverige, stod i detta fall åtalad för narkotikabrott. Tingsrätten menade att det han hade gjort sig skyldig till var av sådan all-varlig beskaffenhet att han skulle utvisas om inte hans familje- och levnadsförhållanden starkt talade emot detta. Mannen hade vistats i Sverige sedan fyra år, studerat svenska på heltid i tre av dem, hade en svensk fru som han hade separerat från året innan, samt en treårig dotter. Tingsrätten tyckte dock inte att det räckte för att, utöver fängelsestraff, slippa utvisning. Högsta domstolen såg aningen annorlunda på saken. De konstaterade att gärningsmannen hanterat diverse slag av narkotika, bland annat genom att ha förvärvat heroin i överlåtelse-syfte, och ansåg att brotten tydde på att han även tidigare varit i kontakt med droger och dess-utom själv brukat heroin före frihetsberövandet. Då han agerat distributör av bland annat tung narkotika ansågs brottsligheten ha precis en sådan allvarlig karaktär som avsågs med dåva-rande Utlänningslag 1989:52999 4 kap. 7 § 2 st.
De behövde ju dock också, i likhet med tings- och hovrätten och som följd av 4 kap. 10 § UtlL 1989:529, ta ställning till gärningsmannens levnadsomständigheter och familjeförhål-landen samt hur länge han hade vistats i Sverige.
I Högsta domstolens beslut står följande: ”Efter en schism mellan makarna, som ledde till att hust-run sökte äktenskapsskillnad, är de nu överens att fortsätta äktenskapet. [Gärningsmannen] M.M:s anknytning till Sverige måste därmed anses vara sådan att han inte skall utvisas ur landet med anled-ning av den brottslighet han är förvunnen till ansvar för.”.
98https://lagen.nu/1962:700
7 . 1 . 5 H ö g s t a d o m s t o l e n s a v g ö r a n d e N J A 2 0 0 9 s . 3 0 0
I det sista och kanske mest signifikativa exemplet sätts domstolarna verkligen på prov i frågan om utvisning vad gäller just avvägningen mellan brottets svårighetsgrad och gärningsmannens anknytning till Sverige. Den kroatiske mannen har med uppehållstillstånd bott i Sverige i över 25 år och har fyra barn här, två av dem dessutom underåriga. Å andra sidan har han redan suttit i fängelse i tre år, dömd för rån, olaga frihetsberövande och olaga tvång i tre fall, och hann till och med dömas för ännu ett brott av bedrägeri innan han spärrades in. Denna gång år 2009 döms han för grov utpressning, försök till grov utpressning, grovt olaga tvång, försök till grovt olaga tvång, misshandel, olaga hot och vapenbrott, till ett sammanlagt fängelsestraff på sex år och sex månader.
Både tings- och hovrätten ansåg att brottslighetens allvar och stora risk för fortsatt kriminali-tet utgjorde ”synnerliga skäl” för utvisning enligt 8 kap. 12 § UtlL (2005:716), trots gär-ningsmannens till synes starka band till Sverige. En av hovrättslagmännen var skiljaktig och uttryckte att gärningsmannen förvisso hade gjort sig skyldig till ”mycket allvarliga brott” utan något förmildrande när det gällde skulddelen, men lyfte fram att han efter tre decennier har
”fyra barn i landet, alla svenska medborgare” som vuxit upp hos sina respektive mödrar, den yngsta av dem elva år ung. Hovrättslagmannen avslutar:
”Och beträffande det yngsta, dottern A., finns en tydlig dokumentation av innebörd att hon har en nära och god kontakt med sin far.
När det gäller att ta slutlig ställning till frågan om utvisning ger nuvarande praxis inte någon klar ledning för att bedöma hur avvägningen bör göras mellan å ena sidan den långa vistelsen här i landet och det berättigade i barnperspektivet, och å andra sidan den rad av omständigheter som med styrka talar för en utvisning.
När jag mot den bakgrunden gör min avvägning, kan jag inte komma förbi att det viktiga barnper-spektivet och den långa faktiska vistelsen här i landet måste få väga över. Jag har alltså övertygats om att utvisningsyrkandet ska ogillas.”
Högsta domstolen tolkade även detta fall annorlunda än majoriteten i tings- och hovrätt och motiverade bland annat som följer:
”Kravet i 8 kap. 12 § utlänningslagen på synnerliga skäl har avsetts ge ett tämligen starkt skydd mot utvisning av den som har vistats i Sverige en viss tid (prop. 1993/94:159 s. 16). När en utlänning har varit bosatt i Sverige under så avsevärd tid som mer än 25 år måste utgångspunkten vara att han eller hon även när återfallsrisk föreligger skall ha rätt att ha tryggheten att få stanna här, om inte alldeles speciella omständigheter talar för att utlänningen skall utvisas ur landet. Så kan vara fallet när utlän-ningen gjort sig skyldig till brottslighet med ett synnerligen högt straffvärde eller om han eller hon trots den långa bosättningen kan sägas alltjämt ha en svag anknytning till landet.
