Färd med förbehåll

Färd med

förbehåll

Red. Lisbeth Lindahl och Pia Schmidtbauer Lars-Gunnar Krantz

Lisbeth Lindahl José Ferraz Nunes

En utvärdering av KOLLA-projektets

arbete för förbättrad tillgänglighet

i kollektivtrafiken

© FoU i Väst/GR

Första upplagan juni 2009 Layout: Infogruppen GR Omslagsbild: Tony Dahl Tryckeri: PR-Offset, Mölndal ISBN: 978-91-89558-55-7

FoU i Väst

Göteborgsregionens kommunalförbund Box 5073, 402 22 Göteborg

e-post: fou@gr.to

Kvalitetskriterier för FoU-rapporter vid FoU i Väst/GR

En FoU-rapport vid FoU i Väst/GR ska:

- vara relevant för praktiskt verksamma och politiker inom välfärdsområdet, - sätta studien i ett vidare sammanhang och vända sig till en bredare målgrupp än de

som är direkt berörda, - vara utvecklingsorienterad,

- anknyta till relevant forskning/kunskapsutveckling inom området,

- innehålla en beskrivning av metod och tillvägagångssätt samt en genom arbetad analys, - vara tillgänglig, välstrukturerad och kännetecknas av god språkbehandling,

- före publicering granskas av forskare och anställda inom Göteborgsregionens kommunal förbund och Västra Götalandsregionen.

Färd med

förbehåll

En utvärdering av

KOLLA-projektets arbete för förbättrad

tillgänglighet i kollektivtrafiken

Red. Lisbeth Lindahl och Pia Schmidtbauer

Lars-Gunnar Krantz

Lisbeth Lindahl

José Ferraz Nunes

Pia Schmidtbauer

Innehållsförteckning

SAMMANFATTTNING ... 7

INLEDNING ... 11

Läsanvisning ... 12

Om KOLLA-projektet ... 12

Kortfakta, förkortningar och definitioner ... 12

BAKGRUND ... 15

Resvanor hos äldre och personer med funktionsnedsättning ... 16

Tillgänglighet och användbarhet ... 19

Perspektiv på funktionshinder ... 20

Delaktighet förebygger ohälsa ... 21

Lagar, regler och riktlinjer som påverkar resmöjligheterna ... 22

HUR HAR VI ARBETAT MED FOU-PROjEKTET ... 26

Formativ utvärdering ... 27

RESULTAT ... 29

KOLLA-projektet – från plan till genomförande ... 29

Inledning ... 29

KOLLA-projektets bakgrund, innehåll och tänkta effekter ... 30

KOLLA-projektets grundläggande delprojekt ... 32

Samverkan inom KOLLA-projektet ... 39

KOLLA-projektets grundläggande teori och beräknade effekter ... 41

KOLLA-projektets resultat hittills ... 45

Avslutande reflektion... 52

Om resmöjligheter och omöjligheter – utifrån resenärernas perspektiv ... 53

Vilka resmöjligheter har resenärer med funktionsnedsättningar? ... 57

Är det ett funktionshinder att vara man? ... 58

Är det svårare för unga att åka med kollektivtrafiken? ... 59

Vad betyder resmöjligheterna? ... 60

Vad betyder det att kunna välja sin resa? ... 61

Leder KOLLA-projektet till ett förändrat resande eller inte? ... 65

Diskussion ... 66

KOLLA-projektet utifrån en samhällsekonomisk analys ... 72

Nyttan med flexlinjen ... 72

Risk för olyckor – hälsovinster ... 74

Potential för ökad produktivitet i flexlinjen ... 75

Konklusioner ... 75

SAMMANFATTANDE DISKUSSION ... 77

Vad kan vi dra för slutsatser om äldres och funktionshindrades resor utifrån tidigare forskning? ... 77

Vad innebär KOLLA-projektet för resenärerna? ... 79

Vad ger en kollektivtrafik för alla för samhällsekonomiska effekter? ... 80

Hur genomförs KOLLA-projektet för att skapa önskvärda förändringar? ... 81

Konklusioner och rekommendationer ... 82

REFERENSER ... 85

BILAGA 1: METOD ... 91

BILAGA 2: URKLIPP FRåN PROjEKTDAGBOKEN ... 96

Sammanfattning

N

ationell statistik visar att antalet färdtjänstberättigade har minskat sedan den nya färdtjänstlagen kom i slutet av 90-talet. Statistiken visar också att allt fler ålderspensionärer reser med egen bil och att det är en minoritet som nyttjar kollektivtrafiken. Men bilresorna avtar med stigande ålder och alla har inte tillgång till bil, vilket framför allt gäller äldre kvinnor. De utgör å andra sidan den största gruppen inom färdtjänsten.

Möjligheterna att förflytta sig i samhället har betydelse för förmågan att vara aktiv och delaktig som samhällsmedborgare. Därför är frågan om olika gruppers resmöjligheter viktig. Funktionshinder uppstår i mötet mellan människan och miljön. Om miljön kan utformas så tillgänglig som möjligt, minskar hindren. Detta rör inte enbart den fysiska miljön, utan handlar även om hur information förmedlas och vilken service man får som resenär.

Som ett led i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken på-går ett arbete i hela Sverige som handlar om att förbättra tillgängligheten i det offentliga rummet. Denna satsning är tänkt att vara klar 2010, men mycket arbete återstår att göra. Den här rapporten beskriver utvärderingen av ett projekt som syftar till att skapa en kollektivtrafik för alla i Göteborg – KOLLA-projektet. Förbättringar av kollektivtrafiken kan ses som ett exempel på en generell lösning i stället för de särlösningar som tidigare har skapats för människor med funktionsnedsättningar. Behovet av särlösningar minskar om den generella samhällsservicen tillgodoser fler gruppers resbehov. Exempel på särlösningar är färdtjänst och annan anropsstyrd trafik. Man kan se att den här frågan även handlar om samhällelig inkludering, att bidra till att män-niskor som annars skulle ha varit exkluderade från kollektivtrafiken kan resa som alla andra. Detta gagnar inte bara personer med funktionsnedsättningar

Projektet startade så smått våren 2005 och fortsätter till och med 2010. FoU i Väst/GR fick i uppdrag att följa KOLLA-projektet under 2006 till 2008. Vi har varit ett flertal forskare involverade i utvärderingen som har utgått från olika vetenskapliga discipliner: kulturgeografi, psykologi och nationaleko-nomi. Syftet har varit att bidra till kunskaper på vägen i en formativ process och att belysa följande frågor:

• Hur genomfördes projektet utifrån dess målsättningar?

• Hur fungerar det att resa med kollektivtrafiken som färdtjänstrese-när?

• Vilka samhällsekonomiska konsekvenser kan ett ökat resande med kollektivtrafiken få?

Resultaten från våra undersökningar visar att mycket av det som planera-des i projektet har genomförts, men att flera delprojekt har dragit ut på tiden. Förseningar, till exempel leveransen av låggolvspårvagnar eller ombyggnation av hållplatser, har orsaker som ligger utanför projektets kontroll. Trafikför-sörjningsplanen från 2004 har visat sig innehålla orealistiska antaganden om hur snabbt ett sådant här projekt kan leda till ett minskat resande med färdtjänsten. Det gäller såväl genomslaget av de åtgärder som genomförs som de faktiska möjligheter individer har att kunna resa med kollektivtrafiken. En slutsats är att förändringar av teknik och fysisk miljö måste kompletteras med andra insatser för att en övergång från att resa med färdtjänsten till att resa med kollektivtrafiken ska kunna ske. Bemötande, service och körsätt påverkar många funktionshindrades resmöjligheter och kan vara ett avgörande hinder för att kunna resa självständigt.

När det gäller KOLLA-resenärernas1 _{resmönster, verkar projektet inte}

ha fått någon större påverkan på deras resvanor. Deras resor med kollektiv-trafiken 2008 har inte förändrats nämnvärt jämfört med 2006. Detta beror troligtvis på att de åtgärder som har genomförts inte är så omfattande att de har lett till dramatiska förbättringar av kollektivtrafiken. Försenade åtgär-der och parallella satsningar har också lett till ökade resvolymer. Detta har i sin tur ökat trängseln på vissa linjer och att äldre fordon som är sämre ur tillgänglighetssynpunkt har tagits i bruk.

Projektet har inte heller lett till så stora förändringar av just de faktorer som upplevs vara de vanligaste hindren: svårigheter att gå på och av, stress vid på- och avstigning och svårigheter att hålla balansen vid färd. Dessa funktio-nella aspekter av resan kan inte enbart åtgärdas genom fysiska förändringar eller resträning. Flertalet färdtjänstresenärer begränsas i sina resmöjligheter av bristande ork och hälsa, vilket de miljömässiga förändringarna inte kan

1 Färdtjänstresenärer i Göteborg som efter individuell prövning har bedömts kunna utföra en del av sina resor med allmän kollektivtrafik.

råda bot på. Det är därför viktigt att ha rimliga förväntningar på hur ofta just färdtjänstresenärer kommer att kunna nyttja kollektivtrafiken.

Vi kan inte dra några slutsatser om de grupper av resenärer som inte har ingått i våra studier. Eftersom resförmågan är som mest begränsad hos färdtjänstresenärerna, har de inte lika stor potential att förändra sina resva-nor när de yttre faktorerna förändras. Om de hade haft lättare att använda kollektivtrafiken hade de förmodligen inte varit berättigade till färdtjänst, eftersom det är ett av villkoren för att ha rätt till denna service. I sökandet efter vad KOLLA-projektet har betytt för resenärerna, bör vi även ha i åtanke att strukturella förändringar behöver ha tid på sig för att påverka enskilda per-soners beteende. Effekter kan visa sig på längre sikt i att behovet av färdtjänst förebyggs, jämfört med om kollektivtrafiken hade fortsatt vara otillgänglig. Den samhällsekonomiska analysen ger inte stöd för den idé som KOLLA-projektet bygger på, att resor med olika färdsätt fungerar som substitut till varandra. Potentialerna för en överflyttning av färdtjänstresor till allmän kol-lektivtrafik verkar inte vara så goda som trafikförsörjningsplanen förespeglar. De ekonomiska incitamenten är heller inte så starka. Genomsnittskostnaden för flexlinjeresan skiljer sig inte nämnvärt åt från resan med färdtjänsttaxi. Kostnadsanalysen av flexlinjeresorna visar emellertid att det finns potentialer för en produktivitetsökning. Kostnadsutvecklingen beror också på vilken grupp resenärer som ökar sitt resande med flexlinjer. Om färdtjänstresenärerna flyttar över sina resor från färdtjänsttaxi till flexlinjer leder det till kostnads-besparingar, men inte om kollektivtrafikresenärerna gör det.

Flexlinjen upplevs tillgodose de icke-färdtjänstberättigades resbehov bättre än de färdtjänstberättigades. Det visar sig i hur nöjda resenärerna är och hur ofta de använder flexlinjen. De bakomliggande orsakerna till det är troligtvis skillnader i hälsotillstånd och vilka alternativa resmöjligheter dessa grupper har.

Den samhällsekonomiska analysen visar också att det är säkrare att resa med flexlinjer jämfört med den allmänna kollektivtrafiken när det gäller risk för fallskada. Resan med den allmänna kollektivtrafiken är däremot mer positiv ur hälsosynpunkt eftersom den bidrar till ökad fysisk aktivitet och hälsa. Sådana vinster är också viktiga att ta med i beräkningen ur ett folkhälsoperspektiv.

Avslutningsvis kan sägas att projektet bidrar till att modernisera kollek-tivtrafiken i Göteborg, vilket är en nödvändig förutsättning för många med funktionsnedsättningar, som även förenklar tillvaron för alla resenärer. Inom projektets ram har även ett lärande kring funktionshindrades möjligheter att resa med kollektivtrafiken utvecklats. De lärdomar som kan dras utifrån ett projekt av den här storleken kan förhoppningsvis även bidra till utvecklingen

Inledning

H

ur kan samhället skapa miljöer som gör det möjligt för människor med och utan funktionsnedsättningar att kunna resa med kollektivtrafiken? Den här rapporten handlar om utvärderingen av ett projekt i Göteborg som syftar till det. KOLLA-projektet kan tjäna som exempel på införandet av en generell lösning i motsats till de särlösningar som ofta skapas för människor med funktionsnedsättningar. Rapporten beskriver hur projektet har arbetat för att nå sina målsättningar och vad man kan se för resultat av det. Projektets dubbla målsättningar – att både förbättra tillgängligheten i kollektivtrafiken och samtidigt minska färdtjänstresorna – skapar ett spänningsfält mellan positiva och negativa mål. Det är intressant att fråga sig vilken räckvidd och slagkraft ett sådant här projekt kan lyckas få.

Utvärderingen av projektet har pågått under 2006–2008 på uppdrag av färdtjänsten i Göteborgs Stad (Göteborgs Stad, färdtjänsten 2005a) och har haft en formativ ansats, det vill säga en ambition att bidra till ett lärande under projekttiden. Vi har haft en mångvetenskaplig ansats i utvärderingen och har studerat projektet utifrån flera discipliner där kulturgeografi, psyko-logi och nationalekonomi är de tydligaste. Syftet med utvärderingen var att besvara följande tre frågor: Hur fungerar det att resa i kollektivtrafiken som färdtjänstresenär? Hur genomfördes projektet utifrån dess målsättningar? Och vilka samhällsekonomiska konsekvenser kan ett ökat resande med kol-lektivtrafiken få? I skrivande stund pågår projektet fortfarande. Det är därmed möjligt att saker och ting kommer att förändras under de kommande två åren. Betrakta därför det som står här som något preliminärt!

Läsanvisning

Rapporten börjar med en bakgrundsbeskrivning utifrån forskning om funk-tionshinder, resvanor och lagar och regler med betydelse för området. I det därpå följande kapitlet beskrivs hur utvärderingen har genomförts. Därefter beskrivs resultaten i tre delar: genomförandeperspektivet, brukarperspekti-vet och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rapporten avslutas med en kort diskussion.

Om KOLLA-projektet

KOLLA-projektet – Kollektivtrafik för alla – arbetar för en mer tillgänglig kollektivtrafik i Göteborg. Projektet är ett samarbete mellan färdtjänsten, trafikkontoret och Västtrafik AB och pågår mellan åren 2005–2010. KOLLA består av en rad delprojekt som alla ska bidra till helheten. Hållplatser, gång-vägar och fordon anpassas, nya system för reseinformation utvecklas och stödsystem såsom resträning, förarutbildning och ledsagning införs.

Många färdtjänstresenärer använder redan i dagsläget den allmänna kol-lektivtrafiken, i den mån de kan utifrån sina funktionsbegränsningar. Dessa resenärer reser helt i enlighet med reglerna, som säger att man ska använda sig av färdtjänst i de fall man inte har möjlighet att ta sig fram på annat sätt, till exempel med kollektivtrafiken (www.kolla.goteborg.se).

KOLLA-projektet i siffror, dec 2008

Antal personer med färdtjänsttillstånd: 20 252 Antal personer som hade gjort någon

färd-tjänstresa under året: 14 670 Antal personer med ett KOLLA-tillstånd: 2 583

Kortfakta, förkortningar och definitioner

• FoU i Väst är en avdelning inom Göteborgsregionens kommunalförbund som ägnar sig åt forskning och utveckling inom välfärdsområdet

(www.grkom.se/fouivast).

• Färdtjänst avser anropsstyrda resor med personbil eller rullstolsbuss som erbjuds personer med färdtjänsttillstånd. Här ingår dagvårds-, arbets- och studieresor.

• Flexlinjen avser anropsstyrda resor med mindre bussar som trafikerar en mindre del av staden, oftast en stadsdel. I mars 2009 är flexlinjer utbyggda i 17 av stadens 21 stadsdelar.

• Med allmän kollektivtrafik menas resor med spårvagnar, bussar och färjor. • Begreppet KOLLA-resenär används för att beskriva de

färdtjänstberät-tigade personer som har fått ett individuellt tillstånd som innebär att de bedömts kunna resa även med den allmänna kollektivtrafiken och med flexlinjen.

I den här rapporten beskrivs resor för personer med funktionsnedsättningar inklusive färdtjänstresenärer. Det råder ofta en begreppsförvirring när det gäller färdtjänst, sjukresor, riksfärdtjänst med mera. Sjukresor är de resor som görs till och från sjukvård och subventioneras av Västra Götalandsregionen. Personer som är färdtjänstberättigade i Göteborgs Stad har automatiskt rätt till sjukresor. När KOLLA-projektet startade ansvarade färdtjänsten i Göte-borg även för sjukresorna. Sedan juni 2007 har dessa resor flyttats över till Samres som förmedlar dessa resor på uppdrag av Västtrafik AB.

Barn och ungdomar med funktionsnedsättningar har rätt till skolresor till och från förskola/skola. Riksfärdtjänst är resor som görs utanför Göteborgs Stads färdtjänstområde (Göteborg, Mölndal och Härryda).

På uppdrag av regeringen tillsatte Socialstyrelsen ett terminologiråd och 2007 togs ett beslut om en revidering av termerna funktionsnedsättning och handikapp. De fastslagna definitionerna är följande:

Funktionsnedsättning definieras som nedsättning av en fysisk, psykisk eller

intellektuell funktionsförmåga. En funktionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd, eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller av övergående natur.

Funktionshinder definieras som den begränsning som en

funktionsned-sättning innebär för en person i relation till omgivningen. Begränsningarna handlar framför allt om bristande tillänglighet i omgivningen och anpass-ningen av denna.

Bakgrund

Pia Schmidtbauer

Resan får inte vara den länk i kedjan som brister när vi vill ta oss från en plats till en annan. På 1980-talet tillgodosågs människans behov av rörlighet genom utbyggnad av tjänster såsom färdtjänsten. Idag startas i stället projekt för att göra färdtjänsten allt mindre behövd. En färdtjänstresa kan ofta vara upp till tio gånger så dyr som en kollektivresa, räknat i underkant (Svens-son & Wretstrand, 2007). Det är en anledning till att många kommuner och trafikhuvudmän önskar att, i möjligaste mån, föra över resenärer till den allmänna kollektivtrafiken. En annan viktig anledning är den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, ”Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken” (proposition 1999/2000:79), med målsättningen att skapa ett generellt tillgängligt samhälle. När det gäller kollektivtrafiken uttrycks det som att;

Arbetet bör ha som mål att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för funktionshin-drade år 2010. Med detta som mål skall en trafikövergripande planering genom-föras där all kollektivtrafik med stort utbud och resande prioriteras”. Dessutom framhålls att ”gällande föreskrifter om tillgänglighet för funktionshindrade till färdmedel inom olika trafikslag bör ses över och skärpas.

Projektet Kollektivtrafik för alla, KOLLA, påbörjades under 2005 och på-går till 2010 med målet att göra resor med buss och spårvagn tillgängliga för alla som reser i Göteborg. I projektet ingår även att göra det möjligt för färdtjänstberättigade personer att åka kollektivt. Färdtjänsten är tillsammans med trafikkontoret och Västtrafik AB huvudägare av KOLLA-projektet.

KOLLA utgår från Göteborgs Stads trafikförsörjningsplan för åren 2005–2010. Här beskrivs en vision, där;

kollektiv-och ett differentierat utbud av tjänster. Den anropsstyrda trafiken, nuvarande flexlinjetrafik, är utbyggd och täcker hela stan dygnet runt och används av alla i kombination med handikappanpassad och tidtabellstyrd linjetrafik. Hög grad av restrygghet och professionellt bemötande är nyckelfaktorerna för ökad tillgäng-lighet och utnyttjandegrad...

I trafikförsörjningsplanen är personer med rörelsehinder, syn- och hörsel-nedsättningar prioriterade grupper (Göteborgs Stad, 2004) men det finns många andra funktionsnedsättningar som också behöver beaktas, till exempel kognitiva svårigheter (Ståhl, 2005).

KOLLA-projektet syftar till att öka tillgängligheten i kollektivtrafiken och innehåller en rad åtgärder, exempelvis att stimulera överflyttningar av resor från färdtjänst till kollektivtrafik. Det finns inte många studier som har studerat den typen av förändring. En studie som genomfördes i slutet av 90-talet i Helsingborg visar att det är svårt att omsätta en sådan idé i praktiken. Trots att alla färdtjänstberättigade i kommunen omlegitimerades utifrån deras förmåga att resa med kollektivtrafiken, ledde inte det till någon nämnvärd ökning av dessa resor. Däremot resulterade det i en minskning av antalet färdtjänstberättigade med 20 procent (Svensson & Ståhl, 2000).

Resvanor hos äldre och personer med

funktionsnedsättningar

En stor andel av Sveriges befolkning, 85 procent, lämnar sitt hem och reser kollektivt eller med bil åtminstone en gång i veckan. Det gäller både personer med och utan funktionsnedsättning. Däremot är det stora skillnader i hur män-niskor reser mellan grupper med olika typ av funktionsnedsättning. Personer med rörelsehinder reser minst ofta. Dessa personer är i hög utsträckning 75 år eller äldre. I 30 till 50 procent av fallen är det den egna hälsan som sätter stopp för att man inte reser så mycket som man önskar (Börjesson, 2002).

I resvaneundersökningar gjorda av Statens institut för kommunikations-analys, SIKA, ställdes under åren 1999 till 2001 frågan om den svarande kan springa etthundra meter om hon har bråttom. Likaså ställdes frågor om personen kunde stiga på en buss obehindrat, kunde gå i trappor utan besvär och ta en kortare promenad i någorlunda rask takt (SIKA, 2001).

Med dessa grova mått kan man urskilja dem som har begränsad rörelse-förmåga och inte har lika lätt som övriga att använda kollektivtrafiken. Enligt resvaneundersökningarnas definition reser denna grupp bara hälften så långt som personer utan funktionsnedsättning. Personer med funktionsnedsättning reser i genomsnitt lika mycket som personer över 65 år. De gör ett mindre antal resor med i princip alla färdsätt jämfört med övriga befolkningen. Taxi

är det enda färdsättet som gruppen med funktionsnedsättning använder mer än andra (Börjesson, 2002).

Att människor med funktionsnedsättningar ska kunna resa på egen hand är en viktig del av välfärden. Resvaneforskaren Lars-Gunnar Krantz menar i sin avhandling Rörlighetens mångfald och förändring (1999) att ökad rörlighet betyder ökad välfärd genom att resorna ger fler valmöjligheter. I sin forskning ger Krantz en bild av hur rörligheten har förändrats i olika befolkningsgrup-per. jämförelsen är gjord mellan åren 1978 och 1996. Begreppet rörlighet inkluderar de faktiskt utförda resorna; både hur ofta, hur långt och under hur lång tid vi reser. Rörlighetens utveckling har studerats bland ungdomar, män och kvinnor, äldre och boende i olika typer av regioner. jämfört med andra åldersgrupper reser äldre personer inte lika mycket. Det är dock svårt att avgöra om det beror på resursbrist, tilltagande ohälsa eller ett mindre behov av aktiviteter. Däremot konstaterar Krantz att de äldre hade betydligt mer resurser 1996, till exempel högre pension, tillgång till bil och bättre hälsa, än motsvarande åldersgrupp som undersöktes 1978.

Krantz problematiserar sambandet mellan ökad rörlighet och ökad väl-färd och menar att kopplingen inte är helt entydig. Fler resor behöver inte nödvändigtvis ge välfärdsvinster, utan kan snarare ta tid och kraft från andra aktiviteter. Anpassningen av samhället till dem som har bil leder till problem för dem som saknar bil. De områden man hinner röra sig i begränsas och utbudet av aktiviteter avtar.

år 1978 reste 14 procent av männen och 21 procent av kvinnorna med kollektivtrafiken. Drygt tjugo år senare hade andelen minskat till 5 respektive 9 procent. Förklaringen ligger i ökad tillgång till och användning av bil. Rör-lighetens omfattning förändrades mest bland de äldre kvinnorna under den här perioden. Trots ett ökat bilinnehav år 1996, reste bilägarna inte oftare för det, bara längre. De allra äldsta reste dock kortare sträckor än de som tillhörde gruppen yngre äldre. Men även hälsan och funktionsnedsättningar påverkar till stor del. Färdtjänstberättigade mellan 65 och 84 år gjorde hälften så många resor jämfört med övriga resenärer i samma åldersgrupp 1996.

Nyligen genomförda undersökningar visar att det vanligaste transport-sättet bland personer över 65 år är resor med egen bil. Fyrtio procent av ålderspensionärerna använder inte kollektivtrafiken överhuvudtaget. Detta överensstämmer även med internationell statistik (Levin, 2007). I framtiden kan vi räkna med att äldre personer kommer att resa mer med egen bil jämfört med tidigare generationer. Fast de använder ett annat körmönster, till exempel genom minskad mörkerkörning, kortare resor, val av tillgängliga p-platser och körning vid lägre trafikintensitet (Svensson & Wretstrand, 2007). Till slut

tivtrafiken underlättar omvandlingen från rollen som bilförare till rollen som kollektivtrafikresenär, ökar det dessa personers resmöjligheter på äldre dar. De grupper som inte har körkort eller tillgång till bil är i högre grad hänvisade till kollektivtrafiken. Till den gruppen hör fler kvinnor än män.

De som inte klarar av att åka kollektivt eller att förflytta sig på egen hand har rätt till färdtjänst. ju äldre resenärerna är, desto vanligare är det att de har ett färdtjänsttillstånd. Det finns även tydliga genusmönster då andelen färdtjänstresenärer är högre bland kvinnor än män. år 2003 var 70 procent av alla dem som åkte färdtjänst kvinnor (Levin, 2007), vilket hänger ihop med att färre kvinnor i de äldre åldersgrupperna har körkort och bil (SCB, 2009).

Frågan är om människor med funktionsnedsättningar reser så mycket som de vill? Äldres önskade och faktiska resmöjligheter har nyligen studerats i Helsingborg, Borås och Karlskrona (Svensson & Wretstrand, 2007). Dessa kommuner valdes ut utifrån att den fysiska tillgängligheten var god, med bland annat full andel låggolvsfordon. Populationen i studien utgjordes av resenärer över 75 år. Cirka hälften av dem angav inga besvär som försämrade deras rörlighet. Den andra hälften hade olika funktionsnedsättningar, där 46 procent angav rörelsehinder, 40 procent hörselproblem och 29 procent synned-sättning. Drygt 30 procent använde någon form av förflyttningshjälpmedel. Endast 20 procent var missnöjda med sina resmöjligheter.

Studien inkluderade även färdtjänstberättigade. Inom den gruppen var det en högre andel som var missnöjda med sina resmöjligheter (26 procent) än inom gruppen som helhet. Försämrad hälsa och upplevelsen av att det var krångligt att resa med kollektivtrafiken förklarade varför de inte reste så mycket som de skulle vilja. Även i denna studie fann man betydande köns-skillnader i fråga om tillgång till körkort och bil. Kvinnor var i betydligt högre grad hänvisade till taxi, buss, färdtjänst eller någon annans assistans för sina förflyttningar utomhus.

Undersökningen visar att kollektivtrafiken utgjorde en ganska liten andel av det totala resandet. Endast 16 procent av resenärerna reste med buss ett par gånger i veckan. Många reste inte med buss över huvud taget, 27 procent av dem som bodde i städerna och 50 procent av dem som bodde i småorterna runtomkring. På frågan varför de hade slutat åka buss var de vanligaste svaren att de tog bil, alternativt färdtjänst i stället, eller tyckte att det var för svårt att kliva på och av bussen. Andra vanliga anledningar var upplevelsen av be-gränsad service samt känslan av otrygghet som ensam bussresenär. Resultaten visar en effekt av gångavståndet på bussresandet. ju närmare man hade till hållplatsen, desto mer reste man.

Resultat från en studie i Kristianstad visar en mängd brister i utemiljön som de äldre själva hade identifierat. Merparten av dem kunde åtgärdas med rela-tivt begränsade resurser. Äldre engagerades i kartläggningen av problem och brister och medverkade i utformningen av sin lokala miljö med avseende på tillgänglighet, trygghet och säkerhet. De åtgärder som genomfördes av Kris-tianstads kommun omfattar bland annat breddning av trottoarer, utplacering av bänkar och att parkeringsplatser flyttades (Ståhl, 2003).

Resmöjligheterna påverkas också av hur färdtjänsten utvecklas. Trenden är att färdtjänsten minskar i landets kommuner. år 2006 hade drygt 350 000 personer beviljats färdtjänst i Sverige. Antalet har minskat med 70 000 på tio år, men skillnaderna är stora mellan kommunerna (Dagens Samhälle, 2007). Andelen färdtjänstberättigade har minskat både i gruppen äldre 65–74 år och i gruppen 75-84 år och nedgången är störst bland de äldsta. Tänkbara orsaker till nedgången är att fler äldre är aktiva med bibehållen hälsa, hårdare regler för att få färdtjänsttillstånd och att kollektivtrafiken har blivit mer tillgänglig (Vilhelmson, 2008).

Resor betyder olika saker för olika människor, mycket beroende på tidi-gare erfarenheter. För att vilja pröva att åka kollektivt krävs att resenären har information om vilka trygghetssystem som finns kopplade till kollektivresan. Det krävs också att resenären har en positiv attityd och en tilltro till att resan kan företas på ett tryggt och bekvämt sätt. Säkerhet handlar inte bara om avsaknaden av riskmoment, utan har en bredare innebörd som gränsar mot upplevelsen av trygghet (Wretstrand, 2003).

Tillgänglighet och användbarhet

En central målsättning med KOLLA-projektet är att göra kollektivtrafiken tillgänglig och användbar. En otillgänglig miljö bidrar till att skapa

”handi-kappande situationer” (Lawton & Nahemov, 1973). Det blir därför viktigt

att försöka påverka miljön i så stor utsträckning som möjligt. Det krävs god tillgänglighet för att människor med behov av en mer anpassad resa ska kunna resa. I begreppet ingår alltifrån tillgänglighet under själva resan till tillgäng-lighet till och från resan. Det inkluderar både synpunkter på hur den fysiska miljön ska se ut, hur informationen ska vara utformad och hur samhälleliga aktiviteter och service bör genomföras (Iwarsson & Ståhl, 2003). En tillgänglig kollektivtrafik måste underlätta för resenären att kunna förflytta sig säkert och självständigt, kunna orientera sig och använda den byggda miljön utan att riskera hälsan. Många faktorer behöver uppfyllas för att transportsystem ska vara tillgängliga, såsom tillgängliga hållplatser och terminaler likaväl som tillgängliga gångvägar dit, fungerande informations- och biljettsystem, och att

Det saknas en enhetlig definition av begreppet tillgänglighet. Det används för att beteckna skilda fenomen, exempelvis tillgänglighet till vården som innebär något helt annat än tillgänglighet i den fysiska miljön. I praktiken används tillgänglighet oftast ihop med normer och standards. Handikappförbundens samarbetsorgan, HSO, har utvecklat tillgänglighetsbegreppet till att omfatta fyra aspekter: fysisk, kommunikativ, informativ och psykosocial (Brusén & Printz, 2006). Men den vanligaste associationen till tillgänglighet rör den fysiska miljön. Ett enkelt sätt att uttrycka vad det handlar om, är;

Att den byggda miljön är tillgänglig betyder bl. a. att personer med funktionshinder så långt det är möjligt ska kunna använda samma förflyttningsvägar som andra (Brusén & Printz, 2006, sid 41).

Det finns en poäng i att skilja på begreppen tillgänglig och användbar. An-vändbarhet relaterar till brukaren, brukarstudier och subjektiva mått på graden av användbarhet. Det är ett mått på effektivitet, tillfredsställelse och nöjdhet, som utgår från användarens perspektiv om miljön verkligen fung-erar för individens välbefinnande. Användbarhet är något mer än uppfyllda normer och standards (Iwarsson & Ståhl, 2003). En vedertagen definition

Foto: T

av begreppet användbarhet är den standard som är accepterad enligt ISO 9241-11:1998, definition 3.1:

Den utsträckning i vilken en specifik användare kan använda en produkt för att uppnå specifika mål, med ändamålsenlighet, effektivitet och tillfredsställelse, i ett givet användningssammanhang (Brusén & Printz, 2006, sid 39).

Hindren mot att skapa en tillgänglig trafikmiljö finns emellertid inte bara i den byggda miljön utan även på ett strukturellt plan. Oscar Grönvall (2004) har i sin licentiatavhandling funnit att det är vanligt att intressekonflikter fungerar som barriärer mot tillgänglighet. I sina studier fann han att konfliktområdena kretsade kring kunskap, ekonomi, infrastruktur, engagemang, teknik, estetik, tid och lagstiftning. Barriärer av det slaget kan också påverka projekt som syftar till förbättrad tillgänglighet.

Perspektiv på funktionshinder

Det var i slutet av 1950-talet och början av 1960-talet som den hundraåriga traditionen med funktionshindrade på institution började ifrågasättas. De kritiska rösterna förespråkade ett mer normalt liv för dessa personer. De skulle ha ett liv tillsammans med andra människor och integreras i samhället. Idag är de flesta institutioner avvecklade. Men att personer med och utan funk-tionsnedsättningar finns nära varandra, till exempel som grannar, betyder inte nödvändigtvis att det finns sociala kontakter dem emellan. Det går att vara fysiskt integrerad utan att vara socialt integrerad. Statistiken visar också att levnadsvillkoren skiljer sig åt beroende på om man har funktionsnedsättningar eller inte. år 1995 var 95 procent av alla vuxna med utvecklingsstörning ensamstående, medan motsvarande siffra bland befolkningen som helhet låg på 38 procent (Tideman, 2004).

Attityder till funktionshindrade i samhället har förändrats genom åren. Vid mitten av 60-talet växte ett relationellt handikappbegrepp sig starkare. Fokus förflyttades från själva skadan till de konsekvenser som en skada kan föra med sig. Detta innebar att den omgivande miljön fick större betydelse i sökandet efter förklaringar till varför grupper i samhället blev uteslutna, stigmatiserade och nedvärderade. Denna förändring innebar att funktions-hinderbegreppet lösgjordes från tudelningen i normalt-onormalt. Funktions-hinder började betraktas som en social konstruktion. Motsatsen till det här sociala och miljörelativa synsättet är ett renodlat individuellt synsätt som kan exemplifieras med den medicinska modellen som utgår från en bio-fysiologisk definition av normalitet (Lindqvist, 2007).

enbart fysiska utan även strukturella, det vill säga finns inbyggda i samhällets institutioner och organisering. Den sociala modellen gör en tydlig distinktion mellan sjukdomen/skadan och funktionshindret. Medan sjukdomen/skadan är ett kroppsligt fenomen är funktionshindret något som uppstår i mötet med det omgivande samhället (Lindqvist, 2007).

Delaktighet förebygger ohälsa

Villkoren för sociala kontakter mellan personer med och utan funktionsned-sättningar i den lokala offentliga miljön påverkar människors möten. Sär-skilt för personer med en svag position i samhället blir den offentliga miljön betydelsefull för öppna och otvungna möten (Ringsby jansson, 2004). Kol-lektivtrafik är ett exempel på offentlig miljö som skapar kontaktytor mellan människor som annars inte skulle mötas. Här kan kontakter etableras som kännetecknas av att de är lätta, mer ytliga och vardagsnära. Ringsby jansson benämner sådana kontakter för ”svaga band” och menar att dessa kontakter kan vara nog så betydelsefulla för att skapa social integration mellan grup-per. Svaga band kan fungera som broar mellan olika grupper av människor. De har betydelse för såväl social sammanhållning, samhällsengagemang och kollektivt handlande, som för individers och gruppers sociala integration.

I Sverige har cirka 1,5 miljoner personer i åldrarna 16–84 år en eller flera funktionsnedsättningar enligt enkäter som Statens folkhälsoinstitut skickat ut mellan 2005–2007. jämfört med personer i den övriga befolkningen anger en större andel av dem att de har avstått från att gå ut ensamma av rädsla för rån, överfall eller annat ofredande.

Statens folkhälsoinstitut påpekar i sin rapport Onödig ohälsa att man i det förebyggande arbetet ska identifiera de funktionshindrande processer som leder till brister i delaktighet och ojämlikhet. Ohälsa har ofta ett direkt samband med en funktionsnedsättning, men hänger också till stor del ihop med ekonomisk otrygghet, diskriminering och bristande tillgänglighet. Det första målområdet i folkhälsopolitiken, delaktighet, är även ett av de viktigaste målen för svensk handikappolitik (Arnhof, 2008).

Lagar, regler och riktlinjer som påverkar

resmöjligheterna

Ett flertal lagar och riktlinjer påverkar utvecklingen av kollektivtrafiken. Boverket är den centrala myndighet som ska se till att samhällets krav på tillgänglighet för funktionshindrade blir tydliga. Kommunerna ansvarar bland annat för den kommunala samhälls- och trafikplaneringen, medan landstingen ansvarar för sjukresorna. Tillsammans ansvarar dock kommun och landsting

för en stor del av kollektivtrafiken enligt lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik (SFS 1997:734; Börjesson, 2002).

Ett styrinstrument som har påverkat ambitionerna att skapa bättre till-gänglighet i kollektivtrafiken är den nationella handlingsplanen för handikap-politiken Från patient till medborgare, som sträcker sig till och med 2010 (Socialdepartementet, 2000). I den står det uttryckligen att samhället ska utformas så att människor med funktionsnedsättningar i alla åldrar kan bli delaktiga i samhällslivet. Alla hinder i offentliga miljöer ska tas bort. Fokus har i handlingsplanen flyttats från insatser på individuell nivå till samhällelig nivå (Arnhof, 2008).

Som en följd av handlingsplanen gjordes en ändring i plan- och bygglagen 2001, som bland annat innebär att tydliga krav ställs på tillgänglighet vid färdigställande och ändring av allmänna platser. De nationella bestämmelserna som syftar till undanröjandet av enkelt avhjälpta hinder i offentliga miljöer gäller även hållplatser och gångstråk i anslutning till kollektivtrafiken (17 kap. PBL§21a; BFS 2003:19 HIN; BFS 2004:15 ALM1).

Förändringar av lagar och riktlinjer är viktiga instrument på en övergri-pande nivå, men de måste leda till förändringar i praktiken för att målsätt-ningarna ska leda till förbättrad tillgänglighet.

Handisam, Myndigheten för handikappolitisk samordning, konstaterar i en debattartikel i Göteborgs-Posten att 89 av 289 myndigheter som svarat på en enkät saknar en färdig handlingsplan för sitt tillgänglighetsarbete. Handlingsplanen har prioriterats av de myndigheter där en inventering har gjorts och handlingsplanen skrivits in i regleringsbrevet. Generaldirektör Carl Älfvåg (2009) hävdar att tillgänglighet ska ses som ett allmänintresse och inte ett särintresse. Först då kan målen som anges i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken uppnås.

år 2006 gjorde Socialdepartementet en uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, som visar att stora insatser och för-bättringar har gjorts på transportområdet. Statsbidragen för konkreta åtgärder inom kollektivtrafiken har sedan 1998 uppgått till cirka 1,2 miljarder kronor. De första åren satsades det mest på utveckling av fordon, medan upprustning av busshållplatser har varit i fokus under senare år. En undersökning om persontransporter på väg visar att 70 procent av resenärerna med funktions-nedsättningar kan resa obehindrat och att 15 procent kan resa med vissa besvär. Regeringen anser ändå att anpassningen av kollektivtrafiken går för långsamt i förhållande till de uppsatta målen. Det som behöver åtgärdas är framför allt brister i trafiksamordning, information, bokning, biljetthantering, personlig service, bemötande och fysisk miljö vid terminaler och stationer.

Vägverket och Banverket har tagit fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling (Socialdepartementet, 2006).

Resmöjligheterna för personer med funktionsnedsättningar påverkas även av utbyggnaden av färdtjänsten. På 1960-talet var färdtjänsten ett frivilligt åtagande för kommunen. år 1970 var färdtjänsten utbyggd i ett hundratal av landets då 850 kommuner och när den nya socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 blev dessa resor en lagstadgad rättighet. Utvecklingen fick ett trendbrott när färdtjänstlagen (SFS 1997:736) kom 1998 eftersom den innebar ett perspektivskifte. Från att ha betraktats som en kombination av social tjänst och transporttjänst, kom nu färdtjänsten att framstå som en ren trafikfråga (Vägverket, 2001). Tidigare utgick färdtjänsttillstånden från socialtjänstlagen. Tanken med färdtjänstlagen var att förtydliga färdtjänstens funktion som transporttjänst i stället för att som tidigare betrakta den som en social service. Den nya lagen ger rätt till färdtjänst för personer med väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kom-munikationsmedel. Det finns därmed en möjlighet för kommunen att avslå en ansökan om färdtjänst för personer som kan resa med allmän kollektivtrafik. Enligt den nya lagen kan färdtjänsttillståndet också förenas med föreskrifter om färdsätt. Likaså har kommunen rätt att begränsa antalet resor och deras geografiska utsträckning.

Den förändrade lagstiftningen innebär en begränsning av skälen till att bevilja färdtjänst. Tidigare kunde en person få färdtjänst för att uppnå skälig levnadsnivå eller för att undvika social isolering. Den nya lagen ger inte det utrymmet och kan därför ses som en tillbakagång till hur det var på 70-talet, då färdtjänst beviljades

åt personer som på grund av handikapp har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller anlita allmänna kommunikationer (Vägverket, 2001).

Kommunerna har sedan lagens tillkomst blivit mer restriktiva med att bevilja färdtjänst (Börjesson, 2002).

Utvecklingen av färdtjänsten har samtidigt lett till större likheter med kol-lektivtrafiken. Resenären får anpassa sig efter avgångstider och acceptera att resa omvägar till målet. I vissa kommuner erbjuds inte färdtjänst på nätterna när den allmänna kollektivtrafiken inte kör. Färdtjänstresorna anpassas även mer till kollektivtrafikens avgifter. De flesta resenärer verkar, trots detta, inte uppleva några större förändringar av denna resservice. Enbart tio procent av resenärerna anger försämringar av olika slag som handlar om frågor om pris, medresenär, ledsagning med mera (Börjesson, 2002). Den kritik som har framförts från handikapporganisationerna mot färdtjänstlagen, handlar bland annat om att färdtjänst ges av två olika skäl, men att det inte tas någon

hänsyn till vilket skälet är i utformningen av regler och pris. Eftersom färd-tjänsten även ersätter förflyttningar som kan göras till fots och med cykel, borde färdtjänstens regler och pris motsvara den typ av förflyttning som färdtjänsten ersätter. Färdtjänst som ersätter promenader borde följaktligen vara enkel att boka och kostnadsfri (Börjesson, 2002).

Sammanfattningsvis ser vi en utveckling i hur samhället försöker möta äldres och funktionshindrades resbehov som går från särlösningar (färdtjäns-ten) till mer generella lösningar (kollektivtrafik). Denna förändring utgår dels från ideologiska trender men även från ekonomiska analyser. Utvecklingen går långsamt framåt. Även om det finns riksdagsbeslut på att hinder i den offentliga miljön ska undanröjas, är det bara ett litet steg på vägen eftersom det finns få sanktionsmöjligheter och relativt stort tolkningsutrymme i hur lagar och riktlinjer ska tillämpas. Mycket bygger på frivillighet, vilket ökar betydelsen av kunskaper. Den här frågan påverkas liksom andra samhälls-frågor av attityder, värderingar och prioriteringar.

Här lämnar vi bakgrundsbeskrivningen och går in på utvärderingsupp-draget – att följa KOLLA-projektet under tre år.

Hur vi har arbetat

med FoU-projektet

Lisbeth Lindahl

Våren 2005 togs de första kontakterna mellan färdtjänsten och FoU i Väst/ GR. Samtalen handlade om vad KOLLA-projektet och färdtjänsten hade för kunskapsbehov och vad som skulle kunna vara intressant och möjligt att undersöka. Efter några ytterligare möten med tjänstemän i färdtjänstförvalt-ningen, försökte jag skapa en bild av problemet genom att söka information på olika sätt. Nu är vi framme vid hösten 2005. jag läste in mig på området och genomförde intervjuer och observationer. Flera chefer som arbetar på färdtjänsten intervjuades och även utredningssekreterare, det vill säga den yrkesgrupp som utfärdar färdtjänsttillstånd. jag satt även med och lyssnade på samtalen i beställningscentralen. Om jag skulle göra om den här första sonderingen idag, skulle jag även ha genomfört intervjuer med chefer och tjänstemän på Västtrafik AB och trafikkontoret. Sett så här i backspegeln har projektet blivit väldigt synonymt med färdtjänsten, vilket även vi som forskare har bidragit till.

Innan vi startade utvärderingen anordnade vi, färdtjänsten och FoU i Väst/GR, en upptaktsdag i oktober 2005. Syftet med den dagen var att ta del av synpunkter på vilka frågeställningar som var viktiga att belysa i det FoU-projekt som skulle följa KOLLA-projektet. Till det här mötet bjöds även forskare in från Lunds universitet och Karlstad universitet för att presentera aktuella studier. Det blev ett välbesökt och positivt möte med både politi-ker, tjänstemän och representanter från brukarorganisationer. Många av de synpunkter som kom fram då, har bekräftats av resultat från enkäter och intervjuer under årens lopp.

Vid årsskiftet 2006 var en plan för utvärderingen färdigställd utifrån den uppdragsbeskrivning som vi hade fått från färdtjänsten (TU 2005-06-09). Av planen framgår det att syftet med vår forsknings- och utvecklingssatsning var att följa KOLLA-projektet i tre år mellan 2006 och 2008 utifrån följande områden:

• Projektets betydelse för resenärer som är äldre och/eller funktionshind­ rade

• Genomförandet av projektet

Formativ utvärdering

FoU-projektet lades upp som en formativ utvärdering med syfte att bidra till ett lärande i projektet. Alternativet till det hade varit att genomföra en summativ utvärdering. Vid den senare typen av utvärdering görs färre undersökningar vid några på förhand utvalda tillfällen med fokus på resultat och effekter i efterhand, istället för att följa processer under tiden (Vedung, 1998).

Det har emellertid skett en glidning i mitt sätt att se på det här uppdraget under årens lopp. Från början såg jag uppdraget som en utvärdering i mer strikt bemärkelse, men det har funnits frihetsgrader som har tillåtit utflykter från det. Vi har som forskare blivit efterfrågade som bollplank i metodfrå-gor och har också medverkat i utbildningsdagar, till exempel kring den nya yrkesrollen som restränare. Vi har också blivit inbjudna till färdtjänsten för att presentera våra undersökningar för personal och chefer vid återkom-mande tillfällen. Initiativet till dessa kontakter har i de flesta fall kommit från uppdragsgivaren. Men i några fall har vi själva tagit initiativ till träffar. Ett exempel på det är den FoU-cirkel kring dilemman i handläggningen av färdtjänsttillstånd som vi tog initiativ till. Bakgrunden till det var att vi uppfat-tade handläggningen som en central process för att uppnå KOLLA-projektets målsättningar, samtidigt som vi uppfattade spänningar i förhållande till den yrkesgruppen som handlar om att de sågs som ”bromsklossar”. Därför ville vi undersöka vilka möjligheter och svårigheter de stod inför i arbetet med att nå KOLLA-projektets målsättningar. Lars-Gunnar och jag lärde oss mycket om handläggningens villkor genom cirkeln, samtidigt som den bidrog till ett lärande och erfarenhetsutbyte inom handläggargruppen (Krantz & Lindahl, 2007).

Vi forskare har formellt sett varit externa i förhållande till projektet, och har också strävat efter att hålla distans för att ha möjlighet att se projektet utifrån. Samtidigt har FoU-projektet ingått som ett delprojekt av KOLLA och därmed varit en del av det. Periodvis har vi varit mycket involverade, vilket kan skapa tvivel kring vår opartiskhet som forskare. Hur fri är forskningen när den som sitter på pengapåsen samtidigt är den som bedömer resultatet av den? Att arbeta med hög grad av närhet i förhållande till en uppdragsgivare innebär alltid svårigheter. Lars-Gunnar Krantz har suttit med på flertalet ledningsgruppsmöten och kom att bli en självklar medlem i den gruppen. Fördelarna med det var den insyn han fick i projektgruppen. Dessutom kunde han också bidra till projektet genom sin kontinuerliga närvaro. Nackdelen med en sådan närhet är att den kan verka förblindande. Det finns en viss risk att man börjar se saker ur samma perspektiv som projektägarna efter ett tag.

Som nämndes tidigare har en viktig del av utvärderingen handlat om att ge kontinuerlig återkoppling till projektet. Följaktligen har vi medverkat i möten vid många tillfällen och presenterat resultat för KOLLAs ledningsgrupp, färdtjänstens ledningsgrupp, färdtjänstnämnden, färdtjänstens personal och Västtrafik AB. Vi kan inte räkna alla tillfällen, men för att ge en bild av hur vi har arbetat finns ett urklipp ur projektdagboken från 2006 (se bilaga 2). Förutom alla interna möten har vi också presenterat resultat externt, för andra grupper på konferenser och mötesdagar anordnade av Svensk Kollektivtrafik (f d SLTF), SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) och GR (Funktionshin-derdagarna 2008).

För den som vill ta del av hur vi har genomfört studierna metodmässigt hänvisar vi läsaren till bilaga 1. Där finns allt ifrån frågeställningar, angrepps-sätt och analysmetoder beskrivna.

Resultat

KOLLA-projektet – från plan till

genomförande

Lars-Gunnar Krantz

Inledning

Utgångspunkten för analysen av KOLLA-projektet är den trafikförsörjnings-plan som antogs av såväl trafiknämnden som färdtjänstnämnden i Göteborgs Stad (Göteborgs Stad, 2004). I det här kapitlet redovisas resultat från de analyser som gjorts av genomförandet av planen. Trafikförsörjningsplanen utgör en grund. Här framgår det vilka åtgärder som bör genomföras för att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade och vilka effek-ter dessa förväntas ge för resandet med färdtjänst. I planen beskrivs också projektets finansiering, det vill säga att ett minskat resande med färdtjänst förväntas leda till besparingar som kan finansiera åtgärder inom kollektiv-trafiken och färdtjänsten.

Fokus i det här kapitlet ligger på två grundläggande frågeställningar: • dels om projektet har genomfört de insatser som ingick i planen, • dels om genomförda insatser har lett till avsedda effekter.

En viktig begränsning är givetvis att KOLLA-projektet inte är avslutat utan att det enbart är genomförandet hittills som kan beskrivas. Projekttiden var ursprungligen sex år, från 2005 till och med 2010. år 2008 stod det klart att

en del investeringar inte kommer att genomföras förrän efter 2010, varför det dröjer ytterligare en tid innan utfallet av dessa åtgärder kan utvärderas.

KOLLA-projektets bakgrund, innehåll och tänkta effekter

I trafikförsörjningsplanen beskrivs de insatser som var tänkta att ingå för att uppnå en kollektivtrafik som är bättre anpassad till funktionshindrades krav och behov. KOLLA-projektet ingår i Göteborgs Stads arbete med att uppfylla målsättningarna i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Kravet på en mer tillgänglig kollektivtrafik är dock ingen ny fråga. Redan i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik (SFS 1979:558, 2§) slogs det fast att;

När kollektivtrafiken planeras skall funktionshindrades särskilda behov beaktas. De färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för resenärer med funktionshinder.

Lagstiftningen från 1979 fick dock relativt svagt genomslag. En orsak var att man året efter, 1980, i en förordning slog fast att;

Anpassningen skall ske i den takt och i den omfattning som bedöms skälig med hänsyn till syftet och till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna hos dem som utövar trafiken. (SFS 1980:616, 2 §).

Den här förordningen minskade lagens praktiska effekter eftersom ekono-miska och/eller tekniska hänsyn kunde hävdas för att avstå från kostsamma investeringar. Dessutom byggdes färdtjänsten ut kraftigt under början av 1980-talet, vilket hänger samman med att de funktionshindrades resbehov i mångas ögon bäst tillgodosågs genom en förbättrad färdtjänst.

Små förbättringar av tillgängligheten har trots allt pågått under decen-nierna innan KOLLA-projektet. Bland annat köptes fler låggolvsfordon in till kollektivtrafiken i Göteborg, såväl bussar som nya spårvagnar med en låggolvsdel. Men även utbyggnaden av den så kallade flexlinjen kan ses som exempel på förbättrad tillgänglighet. Flexlinjen är en anropsstyrd kollek-tivtrafik med små fordon med hög tillgänglighet för funktionshindrade och många hållplatser, så kallade mötesplatser, som ligger tätare än ordinarie busshållplatser.

Trafikförsörjningsplanen innebar dock ett betydligt mer systematiskt och omfattande sätt att arbeta med ökad tillgänglighet jämfört med tidigare. De olika åtgärder som återfinns i planen täcker såväl investeringar i fysisk miljö och fordon, som förändringar i färdtjänstens sätt att arbeta samt en satsning på ökad trygghet och kunskap. Målbilden är att på lång sikt åstadkomma en fullständig integrering av de funktionshindrade i kollektivtrafiken och bidra till ökad välfärd genom att öka de funktionshindrades resmöjligheter. Det uttrycks i planen även som;

Den som kan klara sig på egen hand i samhället skall också kunna resa med den tidtabellstyrda kollektivtrafiken. Resan får inte vara den länk i kedjan som brister (Göteborgs Stad, 2004).

Ett annat motiv för trafikförsörjningsplanen var att kostnaderna för färd-tjänsten expanderat kraftigt, varför det fanns ekonomiska motiv till att förbättra tillgängligheten i kollektivtrafiken. Ett ökat resande inom ordinarie kollektivtrafik eller flexlinje beräknades bli betydligt billigare än att tillgodose resbehoven via färdtjänsten.

Då KOLLA-projektet till så stor del kom att beröra färdtjänstens verk-samhet förlades ansvaret för projektets ledning till färdtjänsten. Det var dock redan från början tydligt att projektet förutsatte en tät samverkan med främst trafikkontoret och Västtrafik AB. Det var även färdtjänsten som genom minskad verksamhet förväntades finansiera största delen av

KOLLA-projektets grundläggande delprojekt

I trafikförsörjningsplanen utvecklas motiven för de åtgärder som ska ge-nomföras inom projektets ram och där många åtgärder fortfarande pågår. åtgärderna kan översiktligt delas in i tre områden: investeringar i fysisk miljö och fordon, förändringar inom färdtjänstens tillståndsgivning och res-planering samt åtgärder för information, ökad trygghet och kunskap. Här görs en kortfattad beskrivning av dessa åtgärder och hur långt man kommit i genomförandet i jämförelse med den ursprungliga tidsplanen.

Fysisk miljö och fordon

Huvuddelen av kostnaderna för åtgärderna inom den fysiska miljön härrör från ombyggnationer av samtliga spårvagnshållplatser, stomlinjebusshåll-platser samt ytterligare 70 av de största och viktigaste busshållstomlinjebusshåll-platserna. Ombyggnationerna omfattar också enkelt avhjälpta hinder på gångstråk i anslutning till hållplatsen. Investeringarna sker via trafikkontoret i Göteborg och under projekttiden har man utarbetat väl dokumenterade rutiner för hur en god anpassning av hållplatser ska ske. Ursprungligen beräknades inves-teringarna uppgå till 256 miljoner kronor men summan har ökat över tiden och beräknades år 2008 till 310 miljoner kronor, bland annat på grund av ökade kostnader för entreprenader. Det har också av olika skäl varit svårt att hålla den investeringstakt som man räknade med i planen, där investeringarna antogs kunna göras under 2005–2007. Brist på entreprenörer och behovet av att samplanera investeringar med andra åtgärder för att nå effektivitet, är viktiga förklaringar till förseningarna. I själva verket är dessa ännu inte avslutade och elva hållplatser beräknas inte vara klara förrän under 2011, medan det för fem av dem är oklart om och när ombyggnad kommer att ske (Göteborgs Stad, färdtjänsten 2008a). Förseningen av investeringarna i gatumiljö har inneburit att kostnaderna spridits ut över flera år varför man i projektet ännu inte nått full kostnadsnivå för de planerade investeringarna i hållplatser.

En annan viktig del av förändringarna i kollektivtrafiken är en utbyggnad av flexlinjerna. Flexlinjerna har hög tillgänglighet för funktionshindrade och lämpar sig främst för resor inom den egna stadsdelen. Trafiken är dock be-gränsad till dagtid under vardagar. Dess kvaliteter består dels av att trafiken sker med små fordon i ett lugnare tempo, dels av att linjerna har många mötesplatser, varför en stor andel äldre invånare har nära till närmaste mötes-plats. Flexlinjerna är dock anropsstyrda med olika turtäthet och resenären kan behöva anpassa sin önskade avresetid. Beställning av resorna sker via färdtjänstens reseservice.

som en effekt av KOLLA-projektet. I planen antogs det att samtliga stadsde-lar i Göteborg skulle ha flexlinjetrafik under 2008. Även här har förseningar inträffat, den viktigaste är att upphandlingen av flexlinjen i Majorna/Linné-staden överklagades och måste göras om. Trafikstarten beräknas ske under 2009. De övriga stadsdelar som saknar flexlinje är de mer glest befolkade Kärra-Rödbo och Tuve-Säve, där trafikstarten just nu omprövas på grund av svårigheter att få lönsamhet (Göteborgs Stad, färdtjänsten 2008 b). KOLLA-projektet finansierar projekteringskostnader för flexlinjer samt driften under de första tre månaderna men sedan samfinansieras flexlinjerna som ordinarie verksamhet av färdtjänsten och trafikkontoret.

När trafikförsörjningsplanen antogs förutsattes det att KOLLA-projektet skulle finansiera utökade inköp av nya låggolvspårvagnar, en investering beräknad till 300 miljoner kronor i nettokostnad. Redan 2006 fattades det emellertid ett beslut om att det inte var rimligt att belasta projektet med dessa kostnader eftersom de ansågs vara en allmän modernisering av kol-lektivtrafiken (Göteborgs Stad, färdtjänsten 2006). Låggolvspårvagnar ses som en viktig förutsättning för KOLLA-projektets resultat men leveranserna av nya spårvagnar med lågt golv har försenats. Enligt planen skulle 40 spår-vagnar ha levererats under 2007 och ytterligare 25 skulle börja levereras från

och ytterligare två skulle levereras per månad. De försenade leveranserna innebär med dagens resandevolym att låggolvspårvagnar inom överskådlig tid enbart kommer att kunna garanteras under lågtrafiktid (Göteborgs Stad, färdtjänsten, 2008a).

Ytterligare en aspekt av tillgänglighet i fordonen rör hur informationen är utformad. De åtgärder som har införts är främst hållplatsutrop och visuell information i fordonen. Förbättrad information i fordonen kan ses som en generell modernisering som gynnar alla resenärer men för de personer som har syn- eller hörselnedsättningar kan det vara en förutsättning för att resa självständigt. Under projektets gång har brukarorganisationerna påpekat brister i den existerande tekniken: hållplatsutropen har hörts dåligt, stängts ner av chauffören eller inte fungerat över huvud taget. Utbildning och attityd-påverkan hos chaufförer samt byte av den tekniska utrustningen har ingått i KOLLA-projektet. Ett utbyte av fordonsdatorer har skett och tanken var att de skulle fungera fullt ut i november 2008 (Göteborgs Stad, färdtjänsten 2008 c). Dessutom har ett yttre utrop (linjeutrop) införts som gör att personer som står på hållplatsen kan höra vilken linje det är som anländer till hållplatsen.

Förändringar i färdtjänstens tillståndsgivning och resplanering En mer tillgänglig kollektivtrafik får tydliga återverkningar på färdtjänstens verksamhet. En grundfråga som poängteras i trafikförsörjningsplanen är hur man ska åstadkomma en överföring av resenärer från färdtjänsten till kol-lektivtrafiken. Som stöd för denna process pekas differentierade färdtjänst-tillstånd ut – färdtjänstfärdtjänst-tillstånd som är individuellt anpassade och tar hänsyn till personens funktionshinder och under vilka omständigheter det är möjligt att resa med kollektivtrafiken.

I takt med att kollektivtrafiken anpassades antog man att allt fler resor skulle kunna hänvisas dit. Konkreta åtgärder för att nå målen har varit för-ändrade rutiner för handläggningen av färdtjänsttillstånd samt uppbyggnaden av ett IT-stöd som vid beställningen av en resa ska kunna avgöra om personen kan hänvisas till kollektivtrafiken eller inte. I trafikförsörjningsplanen beskrivs det som en utmaning att personers förmåga att resa med kollektivtrafiken inte är konstanta, utan kan variera. Faktorer som påverkar är hur resenären mår för dagen, skiftande förutsättningar beroende på väderleken, samt resmålet. Det fanns olika modeller för hur differentieringen skulle kunna genomföras rent praktiskt. En modell var att man i färdtjänsttillståndet skulle ange ett antal resor att disponera för olika färdsätt. En annan modell var att man med hjälp av resplaneringssystemet skulle ta hänsyn till personens förmåga att resa och de miljömässiga omständigheterna för varje och därefter hänvisa till det färdmedel som fungerar.

I praktiken har man kommit att följa båda dessa sätt att utforma till-stånden på. Först infördes möjligheten att vid tillståndsgivningen generellt ange om och hur en person kunde resa med kollektivtrafiken. Förutom att personen kan få ett traditionellt färdtjänsttillstånd infördes tre kategorier av så kallade KOLLA-tillstånd. Dessa tre kategorier är:

• att personen generellt sett kan resa med kollektivtrafiken om den är anpassad,

• att personen kan resa med anpassad kollektivtrafik med reshjälp, • att personen kan resa med kollektivtrafik när personen själv bedömer

att det är möjligt utifrån sin hälsa och funktionsförmåga

I inledningen av projektet hade man som mål att 125 KOLLA-tillstånd skulle utfärdas per månad. Detta följs inte längre upp och under den tid detta gjordes, låg antalet tillstånd långt under målet. Som stöd för det arbetet beslutades det att handläggningen av färdtjänsttillstånd, förutom bedömning av det skriftliga underlaget i ansökan, skulle innehålla fler möten med de sökande. Dessa möten skulle ske antingen i hemmet eller i färdtjänstens lokaler. Tanken

möjligheter att resa med kollektivtrafiken. Målsättningen var att handläggarna skulle ha ett personligt möte med 40 procent av de sökande, men utfallet blev 19 procent under 2006, 16 procent under 2007 (Göteborgs Stad, färdtjänsten 2008d) och 18 procent under 2008 (Göteborgs Stad, 2009). I projektanalysen från 2007 konstaterades det att många praktiska problem hade uppstått när teorin om de differentierade tillstånden mött verkligheten och att det tar tid att finna gemensamma strategier och att utveckla metoder för det här arbetet (Göteborgs Stad, färdtjänsten, 2007a).

En förutsättning för att bevilja KOLLA-tillstånd är givetvis att handläg-garna upplever det som tryggt för den sökande att resa med kollektivtrafiken. Det ligger på deras ansvar att bedöma att kollektivtrafiken fungerar tillräck-ligt bra, för att den som ansöker om färdtjänst ska kunna hänvisas till att genomföra en del av sina resor med kollektivtrafiken.

Uppbyggnaden av ett nytt IT-system ses som en viktig förutsättning för de differentierade tillstånden och för att en aktiv hänvisning till andra färdsätt ska kunna ske. I praktiken kräver det ett IT-stöd där man vid en resbeställning kan matcha individens förmåga att resa med förutsättningarna i den fysiska miljön och tillgången till anpassad kollektivtrafik. Det kräver alltså relativt omfattande information om såväl individen som miljön. Utvecklandet av ett nytt IT-stöd har stött på flera svårigheter och har därför försenats. Ett tem-porärt IT-stöd infördes 2006 men upphandlingen av ett nytt system, vilket var planlagt i trafikförsörjningsplanen, har inte kommit till stånd. I stället har det visat sig möjligt att utveckla funktioner i det redan befintliga syste-met. Utvecklingen av IT-stödet kräver också överföring av information från databaser inom Västtrafik AB med uppgifter om hållplatser, gångvägar och fordon. Förhoppningen är att ett nytt system kan tas i drift under 2009.

I trafikförsörjningsplanen angavs två möjliga vägar för att differentiera tillstånden. Den ena vägen är uppbyggnaden av ett system där man för varje resa kan avgöra hur den bäst ska ske, den andra är att mer generellt ange res-behov och resförmåga för den enskilda resenären. Det senare kompletteras med att resenären tilldelas ett visst antal resor baserat på behovet, vilket framgår av de nya tillämpningsföreskrifterna för färdtjänsten i Göteborg (Göteborgs Stad, färdtjänsten, 2007b). I beslutet poängteras det att tillståndet ska utformas utifrån resenärens individuella behov. Det kan därför innebära en bedömning av resbehovet under vissa perioder av året, till vissa resmål eller med olika färdsätt. Om resbehovet till stor del antas kunna tillgodoses med flexlinje eller annan kollektivtrafik kan antalet resor med färdtjänst begränsas. Sedan får resenären själv bedöma hur han eller hon fördelar dessa resor.

Utbildning, ledsagning och resträning

I KOLLA-projektet ligger tyngdpunkten på fysiska och tekniska förändringar samt förändringar av kollektivtrafikens service. Inom projektet har man dock även betonat behovet av insatser för att påverka såväl personalens som rese-närernas attityder och att öka tryggheten vid en övergång till att resa med kollektivtrafiken. Inom ramen för detta har flera delprojekt bedrivits såsom insikts- och bemötandeutbildning för personal (främst förare inom kollek-tivtrafiken), ledsagning, erbjudande om resträning för dem som vill pröva på att resa med kollektivtrafiken, informationsinsatser och aktiviteter för att pröva på att åka kollektivt. Här beskrivs främst utbildningsinsatserna samt ledsagningen och resträningen.

I ett genomgripande utbildningspaket har förare inom kollektivtrafiken, sammanlagt 2 300 personer, genomgått en insikts- och bemötandeutbildning i form av en heldagsutbildning. Representanter från brukarorganisationer har medverkat som lärare. Syftet har varit att öka personalens kunskap och motivation för att kunna uppfylla de servicekrav som ett ökat antal funk-tionshindrade resenärer innebär. Även utbildningstillfällen för tjänstemän inom området har arrangerats.

Delar av den här insiktsutbildningen är nu en del av den ordinarie förar-utbildningen. Dessutom har andra aktiviteter utvecklats. Under 2007 gjorde Västtrafik AB en uppföljning av hur förare använder kunskaperna från insiktsutbildningen genom att studera deras körsätt och uppsikt i fordonet. 81 procent av förarna ansågs då ha ett godkänt körsätt och 84 procent hade god uppsikt inne i fordonet (Västtrafik, 2007). Utifrån den här uppföljningen startade under 2008 ett projekt med förarcoacher som fått stor uppmärk-samhet. Coacherna åker med i fordonen och studerar förarnas bemötande och körsätt och ger feedback och stöd till förbättringar. Delprojektet med förarcoacher löper vidare.

Ledsagning antogs även kunna öka resenärernas trygghet vid hållplatser som fungerar som stora bytespunkter. I samband med att KOLLA-projektet startade fick redan befintliga stationsvärdar vid den stora busscentralen vid Centralstationen i uppgift att även arbeta med ledsagning. Området för ledsag-ning är Nils Ericson-terminalen, Drottledsag-ningtorget–Centralstationen–Hållplats Nordstaden. Servicen omfattar således både spårvagns-, buss- och tågtrafik. Värdarna var anställda sedan tidigare och arbetade i projektet under ett par år. I dag är denna funktion permanent.

Inom KOLLA-projektet startade under 2007 även ett projekt med vagn-värdar och ambulerande ledsagning. Vagnvagn-värdarna skulle vara stationerade och kontinuerligt vara behjälpliga vid behov på den spårvagnslinje som var