EXAMENSARBETE
Samförvaltning inom den nya
viltförvaltningen?
Jenni Bergliv
Filosofie kandidatexamen Statsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Jenni Bergliv
Innehållsförteckning
1. Ny förvaltning av rovdjur 1
1.1 Inledning 1
1.2 Syfte och frågeställning 3
1.3 En flerfalsstudie 3
1.4 Material 4
1.5 Avgränsning 5
1.6 Disposition 5
2. Samförvaltning av gemensamma resurser 6
2.1 Begreppet gemensamma resurspooler 6
2.2 Problem kring kollektivt handlande 6
2.3 Vad karaktäriserar processen för samförvaltning? Hur ser en lyckad sådan ut? 8
2.4 Olika typer av samförvaltning 11
3. Hur testas empirin? 13
3.1 Designprinciper för varaktiga CPR-institutioner 13
3.2 Deltagarnas förtroende för processen 17
4. Tendenser till samförvaltning i VFD? 18
4.1 Viltförvaltningen och dess lagstiftning 18
4.2 Förväntningar i viltförvaltningsdelegation A, B och C 21
4.3 Slutsatser 25
5. Källförteckning 27
6. Bilagor 29
Bilaga 1 29
Jenni Bergliv 1
1. Ny förvaltning av rovdjur
1.1 Inledning
2009 beslutade regeringen om en ny lagstiftning1 gällande viltförvaltning i Sverige, detta innebar att de tidigare viltvårdsnämnderna och rovdjursgrupperna som enbart haft funktionen av rådgivande organ skulle ersättas med nya regionalt beslutande organ. Den 1 februari 2010 inrättades 21 stycken viltförvaltningsdelegationer (VFD) med geografisk anknytning till länen, som har till uppgift att samverka i frågor som rör viltförvaltning. Utvecklingen har gått från en centralt styrd viltförvaltning, där Naturvårdsverket var beslutsfattande organ, till en mer decentraliserad förvaltning knuten till varje länsstyrelse med landshövdingen som ordförande i delegationerna. Regeringens skäl till denna förändring är följande;
– Besluten ska fattas närmare människorna som är berörda. Det skapar en större acceptans för utvecklingen av livskraftiga rovdjursstammar i landet, säger miljöminister Andreas Carlgren (Regeringskansliet, 2009-12-10).
Denna utveckling har givit upphov till huvudfrågan för denna uppsats, nämligen om förutsättningar finns för en lyckad samförvaltningsprocess i dessa delegationer? Med samförvaltning menas i denna studie ett slags partnerskap med flera aktörer inkluderade som förhandlar, kommer överens om och beslutar i frågor som rör förvaltandet av en uppsättning gemensamma naturresurser (Borrini-Feyerabend, 2004:69). Att analysera just VFD när det gäller förutsättningar för samförvaltning är intressant på grund av att det existerar en komplexitet kring intresset för viltförvaltning och i synnerhet vad gäller rovdjursfrågor. Somliga vill behålla viltstammen intakt, eventuellt på grund av att de anser de vilda djuren ha ett egenvärde i sig själva. Andra anser viltstammen ha ett brukarvärde, det vill säga att resursen kan användas för att uppnå något viktigt ändamål, såsom möjligheten att exempelvis kunna jaga de vilda djuren. Men det finns även ett behov av att skjuta av viltstammen för att den anses skada andra intressen. Bönder som har tamboskap eller renskötare är därmed beroende av att stammen av till exempel björn eller lodjur inte är så stor att den tenderar att hota den ekonomiska verksamheten. Givetvis finns en glidande skala mellan dessa olika intressen och en och samma person kan självklart vara tudelad inför hur resursen bör förvaltas. I media har komplexiteten kring viltfrågorna synliggjorts och att det ytterst handlar om samexistens mellan människa och djur kan följande två citat belysa;
1
Jenni Bergliv 2 Komplexiteten i rovdjursfrågan utgörs inte bara av att det finns en mängd grupper med olika upplevelse av rovdjurens närvaro, utan även av att rovdjuren ibland får agera symbol för något annat. De är arter som många gånger får symbolisera det vilda, naturliga och ursprungliga, men också det orättvisa och farliga. En betydande del av komplexiteten ligger även i samspelet mellan människor (Thelin, 2011-04-20).
Frågan om vargens existens i våra skogar är inte en fråga om det är vargen eller människa som har rätt att vara där - utan hur vi skall kunna samexistera och dela på bland annat viltet (Forsgren, 2008-03-08).
Det komplexa intresset kring rovdjurspolitiken synliggörs även i formella dokument som exempelvis i inledningen till SOU 2007:892, där integration istället för segregation anses vara lösningen på den komplexa rovdjursförvaltningen. Garrett Hardin (1968) diskuterar i sin artikel ”The Tragedy of the Commons” dilemmat med vad som räknas med ”nytta” när det gäller naturresurser och att en jämförelse mellan olika ”nyttigheter” är i det närmaste omöjlig. Det är ju rent normativt svårt eller helt enkelt orimligt att medge att ett intresse är mer värt en ett annat.
We want the maximum good per person; but what is good? To one person it is wilderness, to another it is ski lodges for thousands. To one it is estuaries to nourish ducks for hunters to shoot; to another it is factory land. Comparing one good with another is, we usually say, impossible because goods are incommensurable (Hardin, 1968:1 244).
Ett bidragande problem till förutsättningarna för att lyckas med samförvaltning i viltvårdsdelegationerna gäller just komplexiteten kring dessa intressen. Om samförvaltning framför krav på intresseavvägningar gällande gemensamma intressen, som exempelvis ett bevattningssystem där alla aktörer har samma mål med resursen, hur går det då när intressena för resursen och vilka mål som bör ställas upp är tudelade? Finns det därmed ytterligare risk att misslyckas med en samförvaltningsprocess? Här hänvisas till Ostrom som i sin forskning angående gemensamma resurspooler resonerar kring frågan;
[…] hur en grupp individer som befinner sig i en beroendesituation till varandra kan organisera sig så att de erhåller bestående gemensamma fördelar när alla står inför frestelsen att åka snålskjuts, hoppa av eller handla på något opportunistiskt sätt (Ostrom, 2009:63. Egen kursivering).
Med bakgrund av detta resonemang undersöks i denna studie hur det komplexa intresset berörs i lagstiftningen, och hur deltagarna själva hanterar detta faktum. Att hoppa av eller handla opportunistiskt kan då utgöras av att neka samarbete till kollektiva lösningar och istället enbart handla utifrån egna intressen. Då ett viktigt inslag i samförvaltningsprocessen utgörs av att aktörerna kompromissar kan det tänkas att det uppstår problem vad gäller fenomenet om viltförvaltningens komplexitet. En konsekvens av att kompromissa är att man
Jenni Bergliv 3 är tvungen att förhandla bort en del av sina intressen i denna typ av förvaltningsprocess. Föremål för analys blir därmed om det finns tendenser att lösa dessa problem i delegationerna.
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att undersöka förutsättningarna för en lyckad samförvaltningsprocess i viltförvaltningsdelegationerna. Med lyckad menas för denna studie en samförvaltningsprocess som fungerar varaktigt tillfredställande över tid. Detta görs genom att besvara två för studien centrala frågeställningar.
1) Ger det formella regelverket förutsättningar för en fungerande samförvaltning?
2) Finns det indikatorer hos deltagarna på att samförvaltning skulle kunna lyckas och vilka är dessa indikatorer i sådana fall?
För att besvara dessa frågeställningar redogörs först för teorier kring vad som karaktäriserar en lyckad samförvaltningsprocess. Här används tidigare forskares studier av vad det är som får samförvaltningsprocesser att fungera över tid. Därefter presenteras Elinor Ostroms åtta designprinciper för varaktiga institutioner gällande gemensamma resurspooler, som ett verktyg för att kunna testa om det finns incitament för en fungerande samförvaltningsprocess i VFD. Ytterligare ett verktyg är tillagt till Ostroms principer för att kunna testa deltagarnas förtroende för processen och besvara frågeställning två ovan. Utifrån resultatet av denna analys blir det i slutsatserna eventuellt möjligt att lyfta fram några generaliserande indikatorer gällande samförvaltningsmöjligheter i andra situationer med liknande typer av problem.
1.3 En flerfallsstudie
Metoden utgörs av en undersökande flerfallsstudie av tre delegationer, där en kvalitativ innehållsanalys görs på innehållet i Förordningen (2009:1 474) och det redan inhämtade intervjumaterialet. Analysen ger även en kvantitativ överblick av respondenternas syn på delegationernas förutsättningar att lösa aktuella problem angående rovdjursförvaltning. Att välja metoden fallstudie lämpar sig bra för denna form av studie då fallstudier ger möjlighet att undersöka ett fenomen i sin verkliga kontext där gränsen mellan kontexten och själva fenomenet är oklara. Valet att använda fler fall än ett är motiverat av att slutsatserna blir mer hållbara och ger större sannolikhet för generalisering. (Yin, 2007) Genom analysen i denna studie undersöks om det finns förutsättningar att åstadkomma en gemensam förvaltningslösning genom samförvaltning. Kontexten som undersöks är då ovan nämnda
Jenni Bergliv 4 förordning och därtill analyseras även deltagarnas egna åsikter av förutsättningar för lyckat samarbete kring den nya viltförvaltningen. Därmed måste redogöras för om det som ska mätas verkligen mäts, det vill säga validiteten, och om slutsatserna hänger ihop (Bryman, 2011:50). Gåtan är således, om jag i denna uppsats mäter det jag utgivit mig för att mäta. Frågan som synliggör detta är; mäter jag förutsättningarna för en lyckad samförvaltningsprocess? Svaret blir ja, jag mäter förutsättningar för en lyckad samförvaltningsprocess genom att svara på studiens två övergripande frågeställningarna. Replikerbarheten ger upphov till frågan om andra forskare kan nå samma resultat, och måste därmed redogöras för (Bryman, 2011:49). Angående slutsatserna av analysen bör här därför förtydligas att detta är min tolkning av materialet och att materialet givetvis går att tolka på fler sätt än detta. Så på frågan angående replikerbarheten så skulle eventuellt andra resultat kunna uppnås. Reliabiliteten, som rör frågan om mätningarna är tillförlitliga (Bryman, 2011:49), anser jag vara goda eftersom de bygger på respondenternas egna personliga åsikter ifråga om den nya viltförvaltningen. Uppgiften genom studien blir därmed att tydligt beskriva tillvägagångssättet så att resultaten hänger ihop med studiens syfte.
1.4 Material
Viktigt material för denna studie är dels litteratur om samförvaltning som teori och dels den formella lagstiftningen i form av; Förordning (2009:1 474) om viltförvaltningsdelegationer, med tillhörande proposition3. Därtill används för analysen tidigare inhämtat material från en intervjuundersökning med semistrukturerade frågor utförd sommaren 2010, inom forskningsprojektet Legitimate institutions for carnivore management vid Luleå Tekniska Universitet, finansierat av Naturvårdsverket. Antalet intervjuade är i delegation A och B 15 representanter vardera och i delegation C 13 representanter. För denna studie får omfattningen av det inhämtade materialet anses tillräckligt, dock ökar generaliserbarheten om en större studie skulle utföras där representanter från fler eller alla delegationer var föremål för intervju. För att skönja vilka intressen som är representerade i delegationerna, se bilaga 1 (5-9§§). För att se vilka intressen som de refererade respondenterna företräder, se bilaga 2. Grundlitteraturen till studien är först och främst författad av 2009 års nobelpristagare i ekonomi, Elinor Ostrom. Även Dr. Grazia Borrini-Feyerabend och därtill andra forskare som studerat samförvaltning av naturresurser utgör underlaget till teorin i denna studie. Relevant och vetenskaplig information är även inhämtad från internet, med sökord på Google som
Jenni Bergliv 5 samförvaltning, co-management och Common Pool Resources (CPR). För rättskällor har Sveriges Riksdags hemsida använts. Referenserna presenteras enligt Harvardsystemet i löpande text med parenteser som sedan återges i alfabetisk ordning i källförteckningen (Sanne, 2000).
1.5 Avgränsning
Denna studie undersöker enbart förutsättningarna för en lyckad samförvaltningsprocess, det vill säga vilka incitament/indikatorer som står att finna i den formella lagstiftningen och hos deltagarna på att samförvaltning skulle kunna fungera. Denna studie är således inte en analys av en befintlig samförvaltningsprocess. De processer som den nya lagstiftningen ger upphov till, själva ramen för viltförvaltningen, är det ännu för tidigt att utvärdera. Avgränsningen gör även gällande att endast de tre delegationer som redan blivit föremål för intervjuer inom projektet Legitimate institutions for carnivore managementingår som fall i analysen. Detta på grund av studiens begränsade tidsomfattning och möjligheter. För denna uppsats används co-management och samförvaltning synonymt.
1.6 Disposition
I kapitel två angående teorin om samförvaltning beskrivs resursen som sådan och vilka problem kring kollektivt handlande denna resurs kan medföra. Därefter redogörs vad som karaktäriserar samförvaltningsprocessen och hur olika former av samförvaltning kan se ut. Kapitel tre som innehåller operationaliseringen presenterar en rad kriterier som används för att testa studiens empiriska material med, för att se om förutsättningar finns att nå en fungerande samförvaltning. Kapitel fyra som utgör analysen, inleds med ett avsnitt om hur det formella regelverket som delegationerna har att förhålla sig till knyter an till Ostroms designprinciper. Därefter analyseras, genom ett tillägg till Ostroms åtta principer, hur förutsättningarna för samförvaltning ser ut enligt deltagarna själva och vilket förtroende de har för den nya förvaltningen. Kapitlet avslutas genom att lyfta fram de slutsatser som kan dras av studien och som besvarar syftet och frågeställningarna.
Jenni Bergliv 6
2. Samförvaltning av gemensamma resurser
2.1 Begreppet gemensamma resurspooler
Common Pool Resources eller på svenska gemensamma resurspooler, kan förklaras som ett resurssystem ur vilket ett flöde av resursenheter produceras antingen naturligt eller skapat av oss människor (Ostrom, 2009:64). Resurserna inom ett sådant system kan vanligtvis förtydligas av två karaktäristika. Den ena karaktäristikan är, låg exkluderbarhet, vilket innebär att en resurspool är så stor att det är för kostsamt, men inte omöjligt att hindra eller begränsa potentiella brukares användning av resursen.
Because of the difficulty of excluding beneficiaries, the free-rider problem is a potential threat to efforts to reduce appropriation and improve the long-term outcomes achieved from the use of a common-pool resource (Ostrom, 2005:80).
Den andra karaktäristikan är, hög subtraktionseffekt, här förutsätts tillgången vara begränsad och därav påverkar en brukares användning av resursen andra brukares möjlighet till samma resurs eller försämrar resursens kvalitet.
One person´s consumption of resource units, such as water, fish, or trees, removes those units from what is available to others (Ostrom, 2005:79).
På grund av dessa karaktäristika gällande CPR-situationer är problem som trängseleffekter, överanvändningsproblem, avhopp och snålskjutsåkande vanligt förekommande, detta skall närmare beskrivas i nästkommande avsnitt som tar utgångspunkt i problem kring kollektivt handlande.
2.2 Problem kring kollektivt handlande
I Garrett Hardins (1968) artikel ”The Tragedy of the Commons” (allmänningens tragedi) tydliggörs svårigheten med aktörers individuella nyttomaximering som ofta leder till att resursen minskar och alla blir förlorare.
Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons (Hardin, 1968:1 244).
Eftersom alla individer i grund och botten agerar efter sitt eget individuella intresse gäller det att finna lösningar på hur man hanterar allmänningarnas tragedi genom olika kollektiva lösningar. Elinor Ostrom (2009:75) förklarar att de nettofördelar som nyttjarna/appropriatörerna erhåller blir mindre om de handlar på egen hand med knappa resurser än om de kollektivt samordnar sina strategier. ”The Prisoners’ Dilemma” (fångarnas
Jenni Bergliv 7 dilemma) utgår från spelteorin där konflikten mellan individuell och kollektiv rationalitet synliggörs, och där ömsesidigt samarbete ger långsiktigt vinnande utfall. I ”The Logic of Collective Action” (det kollektiva handlandets logik) belyser Mancur Olson (1965) free-rider begreppet, det vill säga att man låter andra aktörer stå för insatserna medan man själv åker snålskjuts och tar ut resursenheter utan att bidra. Olson diskuterar hur aktörer handlar utifrån sina egna intressen även om de inser fördelarna med att agera gemensamt för gruppen och att incitamenten för att bli en free-rider är stora när det är för många aktörer inblandade.
[…] even if all of the individuals in a large group are rational and self-interested, and would gain if, as a group, they acted to achieve their common interest or objective, they will still not voluntarily act to achieve that common or group interest. (Olson, 1965:2) When a partnership has many members, the individual partner observes that his own effort or contribution will not greatly affect the performance of the enterprise, and expects that he will get his prearranged share of the earnings whether or not he contributes as much as he could have done (Olson, 1965:55).
Beteendet med snålskjutsåkande och överutnyttjande tenderar att bli ett problem gällande gemensamma resurspooler eftersom de ofta är väldigt svåra att övervaka och därmed blir det problematiskt att utestänga brukandet av resursen. Ostrom sammanfattar på ett tydligt sätt vad lösningen på dessa problem handlar om.
På den mest allmänna nivån ställs CPR-appropriatörerna inför problemet att organisera sig: hur de ska förändra situationen så att appropriatörerna inte längre handlar på egen hand utan anammar samordnade strategier för att få större gemensamma fördelar eller minska sin gemensamma skada (Ostrom, 2009:76).
Problemet med överutnyttjande av gemensamma resurser riskerar i det långa loppet att utarma resurspoolen. Det gäller alltså att försöka konstruera samordnade strategier för hur nyttjandet av resursen skall regleras och därmed hur en hållbar fördelning av resursenheter skall se ut. Ostrom förklarar att skillnaden mellan en alternativ lösning som samförvaltning på det kollektiva handlandets problem, jämfört med statligt eller privat ägande och styrning är att deltagarna i samförvaltningen själva designar nödvändiga kontrakt utifrån den information de besitter (Ostrom, 2009:49). Hon förklarar vidare att utan en effektiv och rättvis metod kring hur resursenheterna skall fördelas är deltagarna föga intresserade av att agera kollektivt för att upprätthålla resurssystemet (Ostrom, 2009:68). Detta är givetvis ingenting som förändras omedelbart, utan organiseringen kring de strategier som behöver samordnas är en process som utgår från individens eget rationella handlande till att skapa förutsättningar för ett mer långsiktigt kollektivt handlande i form av samarbete (Ostrom, 2009:76).
Jenni Bergliv 8
2.3 Vad karaktäriserar processen för samförvaltning? Hur ser en lyckad sådan ut?
I det förra avsnittet beskrevs problem kring kollektivt handlande, detta reser frågan om samförvaltning kan vara en lösning på detta problem och därmed skall teorier kring denna förvaltningsprocess beskrivas i detta avsnitt. För att tydliggöra vad begreppet samförvaltning handlar om kan det vara på plats att kort beskriva en rörelseutveckling från Government till Governance som ett underlag till denna förvaltningsprocess. Government betonar de statliga institutioner som har potential till beslutsfattande och således också förmåga att genomdriva dessa beslut. Här framhävs statens specifika roll och betydelse i det formella politiska systemet (Björk, Bostedt & Johansson, 2003:21f). Governance framhåller inte på samma sätt ett hierarkiskt perspektiv, utan tar mer sikte på nätverk och decentraliserade beslutsprocesser. Carlsson och Sandström (2008:34) betonar i sin artikel det faktum att de flesta sociala problem, däribland att undvika allmänningarnas tragedi, är alltför komplexa för att passa in i den traditionella problemlösningsmetoden som government ger upphov till och därmed utgör governance ett alternativt sätt att lösa dessa problem på. När det gäller rörelsen från statlig styrning till decentraliserade styrningsprocesser för att uppnå hållbar resursförvaltning, anses lokalt förankrade institutioner enligt många forskare således vara en effektiv lösning.
This shift in policy is no more than a belated recognition that sustainable resource management can never be independent of sustainability of collective human institutions that frame resource governance, and that local users are often the ones with the greatest stakes in sustainability of resources and institutions (Agrawal, 2002:41).
Samförvaltning kan anses vara en förvaltningsprocess som ryms inom begreppet governance och som inte i första hand handlar om maktfördelning utan snarare tar sikte på själva processen som äger rum där flera aktörer har möjlighet att påverka samt har rätt att modifiera regler för hur resursen skall förvaltas. Den definition av samförvaltning som är utgångspunkten för denna studie är hämtad från International Union for Conservation of Nature (IUCN) och beskriver samförvaltning på följande sätt:
[…] a partnership by which two or more relevant social actors collectively negotiate, agree upon, guarantee and implement a fair share of management functions, benefits and responsibilities for a particular territory, area or set of natural resources (Borrini-Feyerabend, 2004:69).
Den ovan valda definitionen synliggör tillsammans med figur 1, hämtad från Världsbanken4, att samförvaltning är en samarbetsprocess där ett flertal olika aktörer deltar, kommer överens om och implementerar de regler som krävs för förvaltandet av de gemensamma resurserna.
Jenni Bergliv 9 Central Government Local Goverments Commercial private sector Civil society, Local communities Figur 1. Kategorier av aktörer som är med i samförvaltningsprocessen. (Världsbanken)
Figur 1 förtydligar en aspekt som ibland har misstolkats eller som är skillnaden mellan samförvaltning och självorganisering eller självstyre, nämligen det faktum att statliga myndigheter på olika nivåer fortfarande är representerade som aktörer i samförvaltningsprocessen. Att det handlar om olika typer av aktörer beskriver bland annat fiskeriverket som ser samförvaltning som ett organiserat samarbetet mellan olika aktörer kring en komplex gemensam resurs, där regler utformas som styr aktörernas interaktion.
Samförvaltning handlar i praktiken om att myndigheter och berörda intressenter samarbetar och delar på förvaltningsansvaret för en resurs, ett resurssystem eller ett geografiskt område. (Fiskeriverket, 2007:21) Samförvaltning handlar om de processer och relationer genom vilka olika intressenter intar en aktörsroll och gemensamt formar de regler som styr interaktionen mellan det fiskande och fisket samt mellan de fiskande (Fiskeriverket, 2007:35).
Carlsson och Berkes (2005:67) har förtydligat tre, för den samlade litteraturen gemensamma, grundantaganden om samförvaltning. För det första finns det en utrycklig uppfattning om sammankopplingen mellan samförvaltning och naturresursförvaltning. För det andra betraktas samförvaltning som något slags partnerskap mellan offentliga och privata aktörer. Sist men inte minst betonas samförvaltning inte som ett fast tillstånd utan en process som sker fortlöpande. Eftersom samförvaltning ses som en process för förvaltandet av komplexa naturresurser, bör även förvaltningen vara ”komplex” eller utvecklingsbenägen för att matcha resursen, däri ligger värden som kompetensutveckling, adaptivitet och delat beslutsfattande. Carlsson och Berkes belyser också skillnaden mellan just beslutsfattande och en för samförvaltningen viktigt uppgift nämligen problemlösning.
Decision making implies a process where actors make choices between diverse alternatives, whether this is done under considerable uncertainty or not, with different calculations of specific levels of risk, etc. Problem solving, on the other hand, has to do with the process of generating the very alternatives to be decided upon. This is typical for co-management, which is a process that typically involves many actors who engage in problem solving activities in relation to a natural resource (Carlsson & Berkes, 2005:70).
Alltså kan man se problemlösning som en process där maktfördelning är målet snarare än förutsättningen för beslutsfattandet (Carlsson & Berkes, 2005:74). Givetvis bör man även fundera på hur själva implementeringen av en sådan förvaltningsform ser ut. Är alla aktörer ”med på tåget”? Finns det incitament i nätverken som tyder på att samförvaltning är
Jenni Bergliv 10 eftersträvansvärt, eller är det enbart bestämt uppifrån? Detta är något som Beem (2007:547f) lyfter fram i sina slutsatser och av hennes resonemang framgår att utvecklingen av ett decentraliserat beslutsfattande inte nödvändigtvis garanterar att institutionerna för samförvaltning fungerar. För att lyckas med en samförvaltningsprocess kan man därmed ana att aktörerna bör ha förtroende för processen och erkänna vissa värderingar som viktiga för att ett samarbete skall vara möjligt. Dr. Grazia Borrini-Feyerabend ger exempel på betydelsefulla värderingar och principer inom samförvaltning, här finns en skillnad jämfört med tidigare beskriva begreppet government. Exempelvis sista punkten nedan belyser tydligt att samförvaltning är en form av governance, där fler aktörer än staten tillåts ta på sig ansvar. Även punkten om jämlikhet och transparens i förvaltningen tyder på att samförvaltning genom att vara en form av governance inte i första hand är en hierarkisk form av styrning.
● Känna igen olika värderingar, intressen och problem som involverar hanteringen av ett territorium, ett område eller en uppsättning av naturresurser, både utanför de lokala samhällena och inom dem
● Vara öppen för olika typer av rättigheter inom naturresursförvaltningen utöver dem som är juridiskt erkända (såsom privat egendom eller statligt uppdrag)
● Söka öppenhet/transparens och jämlikhet i naturresursförvaltningen ● Tillåta det civila samhället att ta på sig allt viktigare roller och mer ansvar.
(Borrini-Feyerabend, 2000. Egen översättning)
Borrini-Feyerabend ger även en inblick i hur en samförvaltningsprocess kan vara uppbyggd och vilka delar den kan bestå av. Kortfattat bör samförvaltningsprocessen bygga på en utgångspunkt att det finns ett behov av samarbete och att processen för samförvaltning anses genomförbar. Vilken form samförvaltningen tar och vem som initierar den kan variera, för att synliggöra aktörerna och deras olika grad av ansvar, se figur 2 längre fram. Fas ett blir då att utveckla ett partnerskap genom att identifiera vilka frågor som är aktuella, vilka förväntningar som finns på den gemensamma förvaltningen, vilka aktörer som bör ingå och hur dessa kan organisera sig. Fas två utgör skapandet av förhandlingsplaner och avtal och därmed att komma överens om strategier för att nå den gemensamma visionen. Här sätts de regler som är nödvändiga kring förvaltning och förhandling i aktörsgruppen upp, exempel är de regler som svarar på frågan, vad ska göras och av vem? Fas tre som är en ständigt pågående process utgörs av lärande och experimenterande. I denna fas gäller det att tillämpa och realisera regler och överenskommelser. En slags implementeringsfas som inte är statisk utan där aktörerna lär sig under processens gång, därmed är samförvaltningen adaptiv till sin natur och kan modifiera reglerna efter hand. Här ingår utvärdering och förändring av det som fungerar mindre bra i förvaltandet för att uppnå de mål som är gemensamt framtagna (Borrini-Feyerabend, 2000). Att det handlar om en adaptiv process är det många forskare som
Jenni Bergliv 11 framhåller, som Rådelius (2002:82f) beskriver så kan man se samförvaltning som ett paraplybegrepp inom vilket flera processinriktade metoder som kombinerar både lokal och vetenskaplig kunskap ryms.
2.4 Olika typer av samförvaltning
Samförvaltning är inte en universell lösning, eller ”one best way”5
vad gäller att hantera förvaltningsproblem av gemensamma naturresurser och därmed undvika allmänningarnas tragedi. Först och främst bör samförvaltning ses som en process och denna process kan se väldigt olika ut i olika situationer. Således kan olika former av samförvaltning nå varierande framgång beroende på omständigheterna. Carlsson & Berkes (2005:68) ger exempel på fem olika typer av co-management för att belysa vidden av hur komplext begreppet samförvaltning är och hur olika processerna inom samförvaltning kan se ut. Första typen utgörs av ett system för utbyte av information, varor och tjänster. Den andra typen beskrivs som en gemensam organisation för deltagande, samarbete och beslutsfattande. Tredje och fjärde punkterna visar på nästlat/inkapslade system där en aktör ingår i den andre aktörens sfär. Beskrivning av denna typ av samförvaltning förklaras av att det i första hand är den ena (huvud-) aktören som innehar de juridiska rättigheter till resursen eller området. Detta utgör både typerna tre och fyra, då huvudaktören kan vara antingen staten eller en lokal gemenskap av resursanvändare. Den femte typen beskiver samförvaltning som en nätverkstruktur mellan olika aktörer, där staten inte är en enda aktör utan består av ett flertal olika aktörer, exempelvis olika departement och myndigheter. Det är även viktigt att lyfta fram att typerna i denna indelning inte är statiska, då det inom en samförvaltningssituation kan finnas inslag av flera av dessa typer. Enklast skulle detta kunna beskrivas som att en utveckling kan ske från informationsutbyte, punkt ett, till beslutsfattande, punkt två. Borrini-Feyerabends har byggt en figur som visar på olika styrningsalternativ inom naturresursförvaltning. Figur 2 nedan visar en rörelse från i princip statlig styrning, det vill äga att staten är det givna organet för ansvar och kontroll, till en förvaltning där olika aktörer eller gemenskaper av aktörer delar på kontroll och ansvar. Rörelsen mellan dessa ytterligheter kan ju givetvis gå åt båda håll och variera över tid.
Jenni Bergliv 12 Full kontroll av organ som har ansvar
… ignorera & förtränga … aktivt samråd
… söker samförstånd … förhandla fram avtal
… dela befogenheter och ansvar … överlåta befogenheter och ansvar
Full kontroll av gemenskaper/nätverk och andra intressenter
Figur 2. (Borrini-Feyerabend, 1996. Egen översättning)
Även Betsi Beem (2007:541) lyfter i sin forskning fram olika typer av co-management beroende på i vilken utsträckning maktfördelningen och beslutsfattandet är delad. Vanligtvis hamnar då samförvaltning någonstans i mitten av figur 2, det vill säga mellan full statlig kontroll med begränsad möjlighet för påverkade grupper att delta i processen, till nätverkens (samförvaltningsgruppen) explicita kontroll över den gemensamma resursen. Samförvaltningsprocessen bör således förstås som en typ av samarbete med icke givna ramar för exakt hur processen skall se ut. Men vissa karaktäristika kan ändå urskiljas som ger möjligheter för att lyckas med denna typ av förvaltning. Utifrån det som nu sagts om samförvaltning ska nästa kapitel handla om vilka principer som valts ut, för att i analysen testa om det finns förutsättningar för en lyckad samförvaltningsprocess i viltförvaltningsdelegationerna.
Jenni Bergliv 13
3. Hur testas empirin?
3.1 Designprinciper för varaktiga CPR-institutioner
För att kunna testa om och hur det formella regelverket ger förutsättningar för en fungerande samförvaltningsprocess används för denna studie Elinor Ostroms åtta designprinciper för varaktiga CPR-institutioner. En utgångspunkt för denna test syftar tillbaka till teorin angående gemensamma resurspooler. Vilt som resurs i form av rovdjur anses för denna studie karaktäriseras av både låg exkluderbarhet och hög subtraktionseffekt. På grund av rovdjurens stora ”levnadsyta” och att det är en mobil resurs som inte håller sig inom ett specifikt område är det svårt att utestänga brukandet av resursen i form av jakt, alltså låg exkluderbarhet. Att en hög subtraktionseffekt föreligger kan förklaras av att, om ett rovdjur skjuts under jakt av en brukare begränsar det andra brukares möjlighet till att jaga samma resurs. Även problemet kring att samordna ett fungerande kollektivt handlande, får här anses aktuellt då frestelse att hoppa av eller agera på ett opportunistiskt sätt föreligger gällande denna typ av resurs. Ostroms principer väljs ut till denna analys mot bakgrund av det omfattande arbete gällande olika typer av resurser6 som utförts i hennes forskning.
Under varje princip formuleras en fråga som besvaras i analysen och således utgör grunden för att undersöka om designprinciperna kan anses vara uppfyllda eller ej. I anslutning till principerna finns även tillägg från andra forskare som styrker eller utvecklar Ostroms resonemang. Bland annat har Arun Agrawal (2002:54f) gjort en sammanställning av fler forskares7 insatser i forskningen kring samförvaltning och funnit två gemensamma aspekter angående underlättande villkor eller faktorer vid förvaltandet av gemensamma resurspooler nämligen; lokalt utarbetade regler kring tillträde och förvaltning, och att reglerna skall vara lätta att efterleva. Här bör förtydligas att med designprincip menas de väsentliga moment eller villkor som kan bidra till att förklara hur generationer av appropriatörer har lyckats bevara den gemensamma resurspoolen och följt de gällande reglerna (Ostrom, 2009:138) och med appropriatör menas varje person som ur någon form av resurssystem tillägnar sig resursenheter (Ostrom, 2009:65). Vidare förklarar hon att förhållandet för appropriatörerna som befinner sig i en varaktig CPR-institution är att så länge de delar den gemensamma resurspoolen är de ömsesidigt beroende av varandra för att de totala fördelarna skall bli så
6
Här hänvisas till hennes forskning rörande exempelvis samfällda skogar i Schweiz och Japan och konstbevattningssystem i Spanien och Filippinerna (Ostrom, 2009).
7
Se Agrawals sammanställning av forskning från Ostrom (1990), Wade (1988) och Baland & Platteau (1996) i Common Resources and Institutional Sustainability. The Drama of the Commons.
Jenni Bergliv 14 stora som det under hållbara förutsättningar är möjligt. Hon förklarar även att motivation att lösa gemensamma problem ligger i att individerna hämtar ekonomisk vinning från den gemensamma resurspoolen och därmed vill öka produktiviteten över tid. Hur blir det då om vissa aktörer anser viltbeståndet vara till nackdel för deras ekonomiska överlevnad? Att exempelvis varg dödar tamboskap eller renar, som är att anse som levebröd kan därmed tendera att bli ett stort ekonomiskt problem. Det är detta som gör rovdjursfrågan så speciell och det finns i analysen anledning att återkomma till hur deltagarna själva tror att de skall lyckas förena de olika intressen som är representerade i viltförvaltningsdelegationerna.
1. Klart definierade gränser. Individer eller hushåll som har rätt att ta ut resursenheter från den gemensamma resurspoolen måste vara klart definierade, liksom också gränserna för själva resurspoolen (Ostrom, 2009:139).
Detta innebär i först hand att det bör finns en tydlighet kring vilka som är och har rätt att vara ”resursutnyttjare” och därmed är föremål för att vara deltagare i samförvaltningsprocessen. Det gäller även att gränserna för den resurs som skall förvaltas är väl formulerade. Mancur Olson (1965:53) lyfter fram vikten av att begränsa antalet aktörer i en grupp för att kunna uppnå effektivitet och få möjlighet att lyssna och ta ställning till de intressen som finns representerade. Ett förtydligande av vilka som är deltagare i processen är även en av de punkter som Carlsson & Berkes (2005:65) anser viktiga i samförvaltningsforskningen. Fiskeriverket (2007) nämner även de klart definierade gränser när det gäller praktiskt genomförande av samförvaltning.
Ett avgränsat område är viktigt men avgränsningen kan ske på olika sätt; ekologiska eller administrativa gränser. Avgränsningen ska vara relevant för de problemställningar som man vill hantera. (Fiskeriverket, 2007:101)
Det är på sin plats att gällande denna princip betona skillnaden mellan definierade användare av resursen och definierade deltagare i förvaltningsprocessen, dessa kan både vara skilda och utgöras av samma personer. Ger det formella regelverket en definition av vilka som är
deltagare i processen, hur gränserna för resursen ser ut och vilka som är användare av resursen?
2. Kongruens mellan reglerna för appropriering och tillhandahållande och de lokala förhållandena. Appropieringsreglerna som begränsar tiden, platsen, tekniken och/eller mängden för resursenheterna relateras till de lokala förhållandena och till de regler för tillhandahållande som gäller arbetskraft, material och/eller pengar (Ostrom, 2009:139).
Det vill säga att de operationella reglerna bör vara anpassade efter de lokala förutsättningarna. Liknande resonemang finns hos Agrawal (2002:54f) som belyser de första gemensamma
Jenni Bergliv 15 villkoret som han funnit hos de forskare som nämnts tidigare nämligen, lokalt utarbetade regler kring tillträde och förvaltning. Är de regler som ställs upp gällande viltförvaltning
anpassade efter lokala förhållanden?
3. System för kollektiva val. De flesta individer som påverkas av de operationella reglerna kan delta i arbetet med att modifiera reglerna (Ostrom, 2009:139).
Denna princip belyser vikten av att de aktörer som berörs av reglerna gällande resursutnyttjande själva bör vara med och forma dessa regler. Detta är något som Laura Píriz (Fiskeriverket, 2005:7ff) skriver om angående samförvaltning av fiske, hon lyfter fram brukarnas deltagande i utformningen av mål, beslut och regler särskilt på den operationella nivån. Hon menar även att en förutsättning för en fungerande samförvaltningsprocess är att aktörerna kan samarbeta och agera kollektivt. Ger lagstiftningen möjligheter för berörda
aktörer att delta i processen att modifiera reglerna kring viltförvaltning?
4. Övervakning. Övervakare som aktivt granskar CPR-förhållandena och appropriatörernas beteende är redovisningsskyldiga inför appropriatörerna eller är själva appropriatörer (Ostrom, 2009:139).
Ostrom (2009) menar att i de robusta institutioner som hon studerat är det deltagarna själva som sköter övervakningen, övervakningen sker alltså inte i form av externa myndigheter. En annan beskrivning av efterlevnadens orsak och verkan blir tydlig genom följande beskrivning där det istället är statens roll som utgör ansvaret för övervakningen;
Även om alla aktörer kan bidra till överenskommelsen och efterlevnaden, är det oftast staten som har det slutgiltiga ansvaret för efterlevnaden. Om myndigheterna inte klarar av att upprätthålla sitt ansvar när det gäller kontroll av efterlevnad riskerar de, genom att inte kunna reducera den osäkerhet som finns om illegala aktiviteter, att upplevas som icke trovärdiga i utsagorna om att eftersträva och främja samförvaltning. (Fiskeriverket, 2005:35)
Gällande denna princip hänvisas tillbaka till det andra gemensamma villkoret uppställt genom Agrawal (2002:54f), nämligen att reglerna skall vara lätta att följa. Ostrom (2009:144) benämner” kvasifrivillig” efterlevnad som en mekanism för att övervakning sker i självstyrande institutioner. Man väljer alltså att göra vissa handlingar trots att man inte måste, för att om man inte gör handlingen riskerar man att åka fast. Ställer lagstiftningen upp några
föreskrifter angående övervakning av resursutnyttjandet?
5. Graderade sanktioner. Mot appropriatörer som bryter mot de operationella reglerna kommer sannolikt graderade sanktioner (beroende på allvaret i förseelsen och i vilket sammanhang den begås) att utdömas av andra appropriatörer, av tjänstemän som ansvarar inför dessa
Jenni Bergliv 16 De två senast nämnda principerna gör det tydligt att det finns ett behov av att överträdelser sanktioneras, för att varje enskild aktör skall få ett förtroende för att reglerna kommer att efterlevas. Om inget ”straff” ges till de som bryter mot reglerna tenderar det individuella agerandet att vinna fördelar framför det kollektiva handlandet. Ostrom (2009:145) menar att en förutsättning för samarbeta är att aktörerna räknar med att andra också samarbetar. Här flätas övervakning och sanktioner ihop och det är också så Ostrom valt att presentera innehållet bakom dessa principer, se (Ostrom, 2009:143). Stipuleras det i lagstiftningen några
sanktioner för de fall då nyttjarna bryter mot de operationella reglerna?
6. Mekanismer för konfliktlösning. Appropriatörerna och deras tjänstemän har snabb tillgång till billiga lokala arenor där de kan lösa konflikter mellan appropriatörer eller mellan
appropriatörer och tjänstemän (Ostrom, 2009:139).
Konfliktlösning är en mekanism, som i de fall där olika intressen står mot varandra, blir en viktig del av arbetet mot att nå de mål som sätts upp för förvaltandet av resursen. Carlsson & Berkes (2005) gör ett antagande att samförvaltning i grund och botten har funktionen av en problemlösningsprocess snarare än att vara en sammanslutning för beslutsfattande, detta tyder som tidigare nämnts på att konfliktlösning är en för samförvaltningen central uppgift. Även Laura Píriz (Fiskeriverket, 2005:33) skriver om konflikthantering och om att denna process inte handlar om att undvika konflikter utan att utveckla färdigheter som leder till att aktörerna trots sina olikheter kan lösa problem på bästa tänkbara sätt som varken skadar organisationen eller samarbetet. Vilka mekanismer för konfliktlösning uppställs i lagstiftningen?
7. Minimalt erkännande av rätten att organisera sig. Appropriatörernas rätt att utforma sina egna institutioner ifrågasätts inte av externa myndigheter (Ostrom, 2009:139).
Denna princip lyfter fram hur viktigt det är att det finns ett externt förtroende för att aktörsgruppen kan och bör fatta de beslut som är nödvändiga gällande regler för förvaltandet av den gemensamma resursen. Ostrom (2009:153) lyfter fram vikten av att de offentliga tjänstemännen erkänner de lokalt fattade reglerna som legitima för att en samförvaltningsprocess skall fungera över tid. Om det däremot förhåller sig tvärtom, det vill säga att makten att fastställa regler endast anses vara en uppgift för tjänstemännen, tenderar en regelstyrd gemensam resurspool i det långa loppet ej kunna upprätthållas. Erkänner
lagstiftningen att VFD har rätt att utforma sina egna institutioner? För gemensamma resurspooler som är delar av större system:
8. Nästlade enheter. Appropriering, tillhandahållande, övervakning, genomdrivande av regler, konfliktlösning och förvaltningsaktiviteter organiseras i multipla lager av nästlade enheter (Ostrom, 2009:139).
Jenni Bergliv 17 Här beskriver Ostrom (2009:153f) hur det i hennes forskning har visat sig att de allra flesta resurspooler befinner sig i ett system av nästlade enheter som förhåller sig till både lokal, regional och nationell jurisdiktion. Regler på de olika nivåerna måste inrättas med hänsyn till hela det nästlade systemet för att kunna bestå över tid och fungera fullständigt. Ingår VFD i
ett organiserat system av nästlade enheter som i olika lager utformar regler för förvaltandet?
3.2 Deltagarnas förtroende för processen
Till Ostroms nämnda principer tilläggs härmed ett kriterium eftersom dessa principer inte explicit säger något om deltagarnas förtroende för själva samförvaltningsprocessen. Ostrom (2005:245) har dock i sin forskning framhävt förtroende och ömsesidighet8 mellan nyttjarna/appropriatörerna som viktigt för att en samförvaltningsprocess skall fungera över tid. Även Rådelius (2002) skriver om vikten av att skapa förtroende mellan deltagarna.
Det viktiga är att bygga upp förtroende och tillit mellan ingående aktörer, det vill säga att samarbetet är något alla har nytta av och att det kan leda till hållbar utveckling för dem alla samt resurspoolen (Rådelius, 2002:93).
Det torde vara en viktig komponent att faktiskt ha förtroende för att den process man ingår i skall lyckas med sitt genomförande. Som tidigare nämnts i kapitel 2.3 diskuterar Beem (2007) om en form av förtroende för systemet och hur viktigt det är att alla är ”med på tåget”. Följande kriterium läggs därmed till för att uppfylla studiens syfte att undersöka förutsättningarna för en lyckad samförvaltningsprocess i viltförvaltningsdelegationerna.
9. Förtroende för processen. Deltagarna har god tro till samförvaltningsprocessen som sådan och det samarbete detta förvaltande innebär.
För att kunna testa detta kriterium empiriskt och därmed ta reda på om det finns indikatorer hos deltagarna på att en samförvaltningsprocess skulle kunna lyckas, ställs till intervjumaterialet följande två frågar angående VFD. 1) För- och nackdelar med VFD jämfört
med det tidigare förvaltningssystemet? Här undersöks om deltagarna i det stora hela är nöjda
med de nyinrättade delegationerna. 2) Finns det förutsättningar för VFD att lösa aktuella
problem och frågor kring rovdjur? En viktig fråga för en samförvaltningsprocess är
förtroendet för möjligheten till problemlösning och kollektivt agerande i frågor som rör den gemensamma resurspoolen.
8
Attributes of the Appropriators, A4. “Trust and reciprocity: Appropriators trust one another to keep promises and relate to one another with reciprocity”. (Ostrom, 2005:245)
Jenni Bergliv 18
4. Tendenser till samförvaltning i
viltförvaltningsdelegationerna?
4.1 Viltförvaltningen och dess lagstiftning
För att förstå bakgrunden till vad viltförvaltningsdelegationerna har för uppgift, bör först förtydligas vad som menas med viltvård, Nationalencyklopedin ger följande förklaring:
[…] åtgärder som syftar till att bevara de viltarter som hör till Sveriges viltbestånd och till att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna (Nationalencyklopedin).
Danell & Bergström (2005:36) skriver ett kapitel om viltvårdsutvecklingen och menar att även om definitionen av viltvård varierar över tid så finns det vissa åtgärder som alltid är inkluderade i begreppet viltvård såsom; biotopvård, stödutfodring, viltutsättning, efterhållande av rovdjur samt förebyggande av viltskador och störning.
Den formella institutionella kontexten som delegationerna förhåller sig till är först och främst; Förordning (2009:1 474) om viltförvaltningsdelegationer, se bilaga 1. Frågan som därmed i detta avsnitt skall besvaras är, ger det formella regelverket förutsättningar för en fungerande samförvaltning? Regeringskansliet beskriver i texten nedan vilka uppgifter VFD har och hur dessa delegationer skall vara sammansatta9.
VFDs uppgift:
En viltförvaltningsdelegations uppgift i fråga om allmän viltförvaltning är att besluta om övergripande riktlinjer för: viltförvaltningen inom länet, skötsel av älgstammen och i förekommande fall också för skötsel av hjort- och vildsvinsstammarna, licensjakt och skyddsjakt inom länet, och bidrag och om ersättning enligt viltskadeförordningen (2001:1 724). Delegationens uppgift när det rör förvaltningen av rovdjur är att pröva frågor om godkännande av länsstyrelsens förslag på miniminivåer för förekomsten av björn och lo i länet och den inriktning för förekomsten av varg och järv i länet som ska lämnas till samverkansråden i de tre rovdjursförvaltningsområdena - det norra, det mellersta och det södra, och den rovdjursförvaltningsplan för länet som länsstyrelsen ska upprätta (Regeringskansliet, 2009-12-10). VFDs sammansättning:
Landshövdingen är ordförande i delegationen. Det ska därutöver finnas fem ledamöter som är politiska företrädare och som utses efter förslag av landstinget och en ledamot som har särskild kunskap i frågor om trafiksäkerhet och illegal jakt och som utses av polismyndigheten i länet. Det ska också finnas en ledamot för vart och ett av följande intressen; jakt och viltvård, naturvård, friluftsliv, ägare och brukare av jordbruksmark, lokalt näringsliv och turism samt skogsnäring. Dessa ledamöter ska utses efter förslag av den eller de berörda intresseorganisationerna i länet. En delegation i ett län med yrkesfiske ha en ledamot som representerar yrkesfisket och en delegation i ett län med fäbodbruk ska ha en ledamot som representerar fäbodbruket. Även dessa ledamöter ska
9
Regeringskansliets texter är en sammanfattning av paragraf 3-4 (om uppgifter) och 5-7 (om sammansättning) i förordningen (2009: 1 474) om viltförvaltningsdelegationer.
Jenni Bergliv 19 utses efter förslag av den eller de berörda intresseorganisationerna i länet. I län med rennäring ska ledamöter utses efter förslag från både Sametinget och rennäringsorganisationer (Regeringskansliet, 2009-12-10).
Analysen som följer ämnar redogöra för om det formella regelverket, som är själva ramen för delegationernas arbete, ger förutsättningar för en fungerande samförvaltning utifrån de åtta designprinciper som beskrevs i kapitel 3.1. Enligt Ostroms första princip angående definierade gränser som syftar till begränsningar i både antal nyttjare av resursen, deltagare i förvaltningsprocessen och gränsen för själva resurspoolen gäller i detta fall med VFD att lagstiftningen i form av förordning (2009:1 474) ställer upp tydliga regler. Definierade gränser för vilka som skall delta i förvaltningen och som därmed innebär deltagare i samförvaltningsprocessen regleras i 5-9§§. Den geografiska gränsen för resurspoolen är för varje delegation det län som denna delegation verkar, detta stipuleras i 2-4§§. Förordningen säger dock inget om nyttjandet av resursen i den form som behandlar vem som får jaga eller ej, detta regleras inte av VFD utan finns föreskrivet i jaktlagen (1987:259). Intressant gällande vilt som resurs är att det är en mobil resurs som inte per definition stannar innanför de geografiska gränser som delegationerna verkar och fastställer nivåer inom.
När det gäller andra principen om att de operationella reglerna ska anpassas efter de lokala förhållandena, så är det just det som är själva grundtanken med inrättandet av VFD. Att reglerna gällande förvaltandet skall fastställas med anpassning efter de lokala förhållandena föreskrivs i förordningens 2-4§§. Där står beskrivet att VFD inom länet ska samverka i frågor kring viltförvaltning och besluta om övergripande riktlinjer, samt pröva godkännande av bland annat miniminivåer och förvaltningsplaner gällande rovdjur.
Ostroms tredje princip tar fasta på vikten av att de som påverkas av de operationella reglerna också skall vara med och modifiera dessa regler. Här ger lagstiftningen som tidigare nämnts direkta hänvisningar till vilka intressen som skall vara representerade i delegationerna i 5-9§§. Sen om delegationerna verkligen återspeglar alla intressen i samhället på ett rättvist sätt är en omtvistad fråga som det finns anledning att återkomma till i nästa kapitel när det handlar om deltagarnas syn på det nya förvaltningssystemet.
Princip fyra som handlar om övervakning och princip fem angående graderade sanktioner går inte att utläsa någonting om i själva förordningen om VFD, däremot finns det lagstadgade sanktioner gällande jaktbrott i jaktlagens (1987:259) 43-51b§§ och 42§ stipulerar tillsynen över lagens efterlevnad. Men detta gäller ju således bara utövandet av själva jakten, inte hur förvaltandet av vilt övervakas eller sanktioneras. Det är gällande dessa principer inte VFD
Jenni Bergliv 20 som beslutar hur efterlevnaden skall övervakas och hur de överträdelser som sker skall sanktioneras.
När det gäller sjätte principen om konfliktlösning har lagstiftningen när det gäller beslutsfattande föreskrivit majoritetsbeslut i omröstning där ordförande har utslagsrösten vid lika röstetal, se 12§. Mer om själva konfliktlösningsmekanismen finns inte uttryckt, förutom hur en avvikande mening skall anmälas i 13§. Denna princip uppfylls därmed enbart med en modifiering att det endast handlar om beslutsfattandet i VFD. Gällande denna princip handlar det om att ta itu med och överbrygga det komplexa intresset som diskuterats i inledningen. Konfliktlösningen har till uppgift att förena de olika intressen som finns representerade i delegationen, och här finns en strävan mot samexistens mellan människor och rovdjur, som det komplexa intresset bottnar i, formellt utryckt.
Vägen till bättre samexistens mellan människor och rovdjur börjar i beslut om förvaltningen av rovdjursstammarna. Ett regionaliserat ansvar med lokalt inflytande och med möjlighet att ansvara för rovdjursstammarnas utveckling är avgörande verktyg för att nå ett brett stöd för rovdjurspolitiken och för att skapa långsiktigt goda förutsättningar för samexistens mellan människor och rovdjur (Miljödepartementet, 2009).
Rätten att organisera sig och utforma egna institutioner, som princip 7 handlar om, är tydligt föreskrivet i förordningen eftersom det där står i 3-4§§ att VFD ”ska besluta” och ”ska pröva” i för delegationen förutbestämda frågor. Det är dock begränsat vilka typer av frågor delegationerna skall besluta om och det finns fortfarande en nationellt fattat jurisdiktion att förhålla sig till, så att helt utforma regler själva är inte aktuellt i frågan kring viltförvaltning10. Efterlevnaden av delegationernas beslutsfattande får dock anledning att diskuteras i nästkommande kapitel när det gäller respondenternas åsikter om det nya förvaltningssystemet. Nästlade enheter som är Ostroms åttonde princip utgörs i detta fall av att de 21 delegationerna är indelade i tre rovdjursförvaltningsområden, det norra, det mellersta och det södra. Uppdelningen i dessa områden är till för att samverkan i frågor kring rovdjursförvaltningen skall underlättas och att ett rådgivande forum är ett viktigt led i en förvaltning som är anpassad till lokala och regionala förutsättningar (prop. 2008/09:210). Regeringens skäl till den nya förvaltningen och att förvaltning bygger på samarbete tydliggörs i lydelsen nedan.
Länsstyrelserna bör ges ytterligare ansvar för förvaltningen genom att självständigt och i samverkan mellan länen avgöra t.ex. var det är lämpligt att i högre grad genomföra förebyggande åtgärder mot rovdjursangrepp eller inom vilka områden det i stället är nödvändigt att i ökad omfattning besluta om skyddsjakt (prop.2008/09:210).
10 För att få en tydlig bild av vilken instans som har vilket ansvar se, miljödepartementet (2009); En ny rovdjursförvaltning – en översikt.
Jenni Bergliv 21
4.2 Förväntningar i viltförvaltningsdelegation A, B och C
Analysen av intervjumaterialet ämnar ge en bredd av de åsikter som delegaterna har kring vilket förtroende man känner för den nya förvaltningsprocessen. Här speglas de samlade förväntningarna som finns på samarbetet, hur lösningar på det komplexa intresset kan se ut och vilka farhågor som finns kring hur delegationernas arbete skall bedrivas. För att få en kvantitativ överblick över deltagarnas upplevda möjligheter för viltförvaltningsdelegationerna att lösa aktuella problem och frågor kring förvaltandet av rovdjur, se figur 3 längre fram i detta kapitel. I bilaga 2 redovisas vilka intressen de olika respondenterna företräder.
För- och nackdelar med VFD jämfört med det tidigare förvaltningssystemet?11
De övervägande uttryckta åsikterna om vad som är fördelen med VFD är att det nu finns en bredare spridning av intressen representerade i delegationen. Vidare är fördelen att beslutsfattandet kommer närmare de som berörs i frågorna kring viltförvaltning, jämfört med det tidigare systemet då besluten togs på central nivå och viltvårdsnämnderna bara fungerade som rådgivande organ. Det finns somliga respondenter som anser att representationen är snedvriden och att exempelvis markägarintresset borde få mer utrymme. ”En fördel är ju att
här möts intressegrupper och allmänhetens representanter innan besluten fattas inom de avgränsade frågorna som vi har att besluta om. Nackdelen är att de intresseorganisationer som är representerade och företrädda kanske inte speglar alla intressen som kan finnas och som kanske borde vara företrädda” (Bilaga 2, A:1). Lagstiftningen har dock i detta fall
tydligt formulerat hur representationen i delegationerna skall se ut och det krävs därmed lagändring för att ändra sammansättningen. I och med att beslutfattandet nu delegeras ner till VFD när det gäller att godkänna nivåer av olika viltstammar, anses det av ett flertal respondenter vara viktigt att besluten som tas är väl underbyggda av diskussioner där alla intressen får komma till tals. Sedan anses det viktigt att man fattar beslut som alla kan stå bakom, även om det handlar om att kompromissa för att kunna nå konsensus. Det finns även en oro hos flera respondenter över att myndigheter inte vill släppa ifrån sig besluten till delegationerna trots att det som tidigare visats står klart och tydligt i lagstiftningen att angivna beslut nu skall ske på delegationsnivå. ”Fördelen är ju att du får besluten på regional och
indirekt lokal nivå, där man då brottas med problemen. […] Och det är bra att man har olika intressegrupper i den där som ser möjligheter och problem med rovdjuren. Det som har varit
11 Bygger på ursprungsfrågorna; 1) Hur tycker du att det tidigare förvaltningssystemet fungerade? Motivera och förklara din inställning, vad fungerade bra respektive dåligt? 2) Vad ser du för fördelar respektive nackdelar med inrättandet av viltförvaltningsdelegationer? Vad var bra/dåligt?
Jenni Bergliv 22 nackdelen, eller det som har varit svårt nu i år, det är att det har varit en osäkerhet vem som ska fatta beslut. Det är ju lite hastigt påkommet. Personligen tycker jag att man hade kunnat släppa mer till viltförvaltningsdelegation redan i år att ta mer beslut, men det känns som att myndigheterna är lite rädda för att släppa ifrån sig” (Bilaga 2, B:1). Att respondenterna
känner en oro för att delegationernas roll som beslutsfattare inte tas på allvar är ju givetvis ett problem i utvecklingen mot en mer samförvaltande process. Ostroms sjunde punkt förtydligar rätten att utforma sina egna institutioner utan att de blir ifrågasatta av externa myndigheter. Att känna förtroende för processen gäller således inte bara deltagarna i samarbetsgruppen utan även de aktörer som verkar utanför i periferin. I detta fall gäller det att centrala myndigheter är överens om att överlämna beslutsfattandet till den lokala nivån och själva agerar för att underlätta denna utveckling. Vidare är det fler röster som tar upp att det finns vitt skilda intressen som nu ska komma överens i delegationsarbetet. Nästa citat handlar om att allas röster skall komma till tals, och även om man då har två olika synsätt (glasögon) i rovdjursfrågan så gäller det att arbeta ihop sig till någon slags gyllene medelväg. ”Det blir ju
en ordförandefråga[…] så att det inte blir liksom snedstyrt om man säger så, utan att alla kommer till tals och att man hitta beslut som alla kan vara hyfsat överens om i alla fall. För vi kan ju inte stå milsvid ifrån varandra […]. Man har ju två olika glasögon på sig, så att det blir ju en konst att liksom kunna jämka ihop det här” (Bilaga 2, B:2). Fler respondenterna tar
upp funderingar kring det här med konfliktlösning gällande motstridiga intressen. De allra flesta är hoppfulla inför att delegationerna skall komma till något slags samförstånd och konsensus trots att de finns vitt skilda åsikter och intressen i frågan kring rovdjursförvaltningen. Ett fåtal respondenter tror aldrig att dessa intressen går att förena och att besluten därmed borde fattas på central nivå. ”Jag har ju min åsikt ganska klar och det har
ju dom andra också. […] Om politikerna tror att vi ska bli sams nu så det kommer vi ju aldrig att bli för vi står ju för helt olika intressen. Det kommer inte att bli någon konsensus tror jag”
(Bilaga 2, A:4). Men även om vissa röster utrycker ett missnöje med de inrättade delegationerna och det arbete som nu föreligger så är de allra flesta optimistiska inför möjligheterna att diskutera sig fram till lösningar som alla kan ”gå med på”. ”Jag hoppas nu
att den nya delegationen ska komma till nån slags möjlighet till samförstånd, att hitta lösningar på hur man ska kunna göra dom här sakerna” (Bilaga 2, C:1). Det är ett flertal av
respondenterna som talar om samförstånd, vilket är intresseväckande eftersom rovdjursförvaltning som nämnts tidigare är en komplex uppgift att lösa, men detta till trots är respondenterna övervägande positivt inställda till att ett fungerande samarbete kommer uppnås.
Jenni Bergliv 23 Finns det förutsättningar för VFD att lösa aktuella problem och frågor kring rovdjur?12 ”Det är min förhoppning och det tror jag faktiskt, för det är ju det som är lite vitsen med det här. […] att man ska ha respekt för varandras intressen och komma fram till nåt bra utifrån det, att man ska samarbeta om det här, och målen vi ska ha för länet” (Bilaga 2, C:3). De
allra flesta respondenterna ger på ett eller annat sätt uttryck för att de har förtroende för den nya förvaltningsprocessen, om än med vissa funderingar kring hur arbetet i delegationerna skall gå till. De flesta tveksamheter som respondenterna har är kopplade till att rollen för VFDs arbete ännu inte hunnit utkristallisera sig och att det där med råder en viss förvirring kring själva formen för samarbetet. Men som citatet nedan visar, och detta är en relativt tongivande åsikt, så tror man på lösningar genom samarbete i gruppen. ”Vi är så pass stor
grupp och så bred representation så får vi ju förståelse för varandras situation. Jag tror vi kommer hitta lösningar” (Bilaga 2, A:2). Åsikterna om huruvida delegationerna kan lösa
aktuella problem bottnar på ett eller annat sätt i om deltagarna känner förtroende för processen och på det samarbete som förvaltandet innebär. Men frågan är även kopplad till Ostroms princip om konfliktlösning. Som nästa respondent uttrycker gäller det att nå ett fungerande samarbete trots olika åsikter i de frågor som behandlas i delegationen eftersom att konfrontation sällan är en lösning för att nå konsensus. ”[…] det beror ju på hur mycket vi
kan få samarbetet till stånd och… för jag har sagt från början, att samarbete i delegationerna är den bästa grundförutsättningen för ett bra jobb. För konfrontationsarbete, det leder sällan så långt. Så visst är jag bekymrad om vissa organisationer drar sig för att… ja, börjar smalspårigt driva sina egna frågor” (Bilaga 2, C:2). Det gäller att lösa de konflikter som
uppkommer på ett konstruktivt sätt och försöka förhandla fram ett beslut som alla kan vara åtminstone delvis nöjda med. Som tidigare nämnts har lagstiftningen löst detta genom majoritetsbeslut i omröstning, vilket bara gäller själva beslutsfattandet i delegationerna och inte det arbete som sker under processens gång. Därmed är det viktigt med en bra dialog delegaterna emellan, men även som citatet nedan visar, att delegationerna får tillgång till den information som behövs för att kunna fatta välgrundade beslut och inte bara driva sina egna sakintressen. ”Man måste komma till en dialog och sen får man ju stå för det här beslutet utåt
och det är där jag menar att informationen är så viktig för att besluten ska bli så bra som möjligt och för att vi ska kunna visa vad vi har grundat besluten på. Att vi har all fakta. Att det blir en dialog med alla grupper som på olika sätt påverkas av det här och att man har
12
Bygger på ursprungsfrågorna; 1) När det gäller förvaltningen av rovdjur, vilken skulle du säga är den viktigaste frågan/problemet för din viltförvaltningsdelegation? 2) Har det nya systemet med
Jenni Bergliv 24 skickat rätt representanter. Även om det känns att vi har mycket kvar innan vi har svetsat ihop gruppen, men det är ju en lärandeprocess” (Bilaga 2, B:3). Här lyfter respondenterna själva
fram att arbetet inom delegationerna bör bygga på en adaptiv process, vilket tidigare i teorikapitlet har lyfts fram som en av samförvaltningsprocessens olika faser (Borrini-Feyerabend, 2000 & Rådelius, 2002).
En tolkning av intervjumaterialet ger följande statistiska svar (se figur 3 ovan) på om det finns förutsättningar för VFD att lösa aktuella problem och frågor kring förvaltandet av rovdjur, där alla de 43 delagaterna som nämnts i kapitel 1.3 är tillfrågade. De frågor som respondenterna ansåg vara viktigast för VFD att lösa varierade både inom delegationerna men var även beroende av vilka lokala problem som ansågs vara mest aktuella. Storleken på rovdjursstammarna är dock en central nöt att knäcka och också det som gör det komplexa intresset så synbart. Det gäller att nå nivåer där man kan tillgodose flera intressen, både i form av bevarande av den biologiska mångfalden men även att säkra andra näringar som är beroende av att rovdjursstammarna inte växer sig för stora. Framförallt handlar det om förvaltandet av björn, varg och lo, och hur man ska nå en balans mellan långsiktigt livskraftiga stammar och samexistensen, som vi sett tidigare är en målsättning från regeringens sida, med exempelvis rennäringen. Som en respondent resonerar, ”Det är väl den
fina balansgången mellan rennäringen och rovdjursvännerna. Allt sånt som är kontra varandra är ju svårt.[…] Så att då får alla säga sitt och till slut så kommer man ju överens om någon mittpunkt” (Bilaga 2, A:3). Här blir den centrala funktionen förhandling tydlig,
uppgiften för deltagarna i gruppen blir att kompromissa sig fram till en nivå som är accepterad av alla och implementera de regler som krävs för att uppfylla den nivån. Eller med andra ord, innehållet i den valda definitionen för samförvaltning; ett slags partnerskap med flera aktörer
Ja; 27 Nej; 3
Osäker; 12
Inget svar; 1
Figur 3. VFDs förutsättningar att lösa aktuella problem kring rovdjursfrågor.
