Foto: Mats Pettersson
Rapport 2004:16
2003 års jordbruks- politiska reform
Effekter av frikopplingen på
produktion och strukturutveckling
2003 års jordbrukspolitiska reform
Effekter av frikopplingen på produktion och strukturutveckling
2004-09-10 Referens
Harald Svensson
1
Förord
Jordbruksverket redovisade våren 2003 en preliminär bedömning av effekterna av det förslag som då redovisades om en frikoppling av de generella direktstöden. Inom EU fattades hösten 2003 beslut om en reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) vari som ett centralt inslag ingår en långtgående frikoppling av de generella jordbrukarstöden (arealersätt- ning och djurbidrag). Dessutom ingår i reformen en sänkning av de administrativa priserna på smör och mjölkpulver som kan förväntas få återverkningar på producentpriset på mjölk. Pris- sänkningarna på mjölk kompenseras delvis genom ett stöd som kommer att frikopplas från produktionskrav. Sedan det förslag som redovisades vid årsskiftet 2002/03 fram till beslutet fattades inom EU har vissa förändringar inträffat. Beslutet inom EU lämnade vissa möjlighet- er för medlemsländerna att själva besluta vissa regler. I Sverige har nu sådana ställningsta- ganden gjorts. Fortfarande återstår dock att avgöra vissa tillämpningsfrågor. Dessutom har det inom Jordbruksverket genomförts ett grundläggande arbete för att förbättra det underlag som används i analyserna. Det finns därför skäl att aktualisera de analyser som redovisades för drygt ett år sedan.
Det har i arbetet visat sig att det är svårt att entydigt lägga fast hur starka effekter som fri- kopplingen kommer att ge. Detta beror bl.a. på att det är svårt att hitta bra historiska parallell- er att jämföra med, för främst nötköttsproduktionen gäller att det är vanligt att produktionen bedrivs även av andra motiv än god lönsamhet och att det fortfarande finns kopplingar av varierande styrka mellan produktion av jordbruksprodukter och offentligt finansierade stöd.
Exempel på sådana direkta kopplingar är att handjursbidraget fortfarande till en del kommer att vara kopplat samt att det finns en i varje fall indirekt koppling mellan vissa regionala stöd och miljöersättningar samt produktion av jordbruksprodukter. Vidare är det svårt att förutse den dynamik i form av t.ex. nya produktionsformer som kommer att uppstå i framtiden.
Det är Jordbruksverkets förhoppning att de analyser som redovisas i denna rapport ska komma till användning vid t.ex. kommande diskussioner om förändringar för miljöersätt- ningar och regionala stöd. Vi tror också att analyser av detta slag kan vara värdefulla som ett allmänt kunskapsunderlag för olika aktörer i samhället, t.ex. i samband med överväganden om på vilket sätt jordbruket kommer att utvecklas framöver. För att få analyserna heltäckande saknas ännu några komponenter. Ett exempel på en sådan komponent som inte är tillräckligt analyserad här är effekterna av frikopplingen på den framtida omfattningen av betesmarker i landet.
Rapporten är inriktad mot att redovisa och diskutera de faktorer som kan vara relevanta vid en bedömning av effekterna av frikopplingen. Verket pekar i rapporten på vissa utvecklingsten- denser, som delvis kan vara mer eller mindre motstridiga. Ambitionen har inte varit att komma fram till en bestämd slutsats som med nödvändighet skulle bli mycket osäker.
Jordbruksverket kommer kontinuerligt att följa utvecklingen inom jordbrukssektorn och då särskilt fokusera mot effekterna av reformen.
Harald Svensson Chefsekonom
3
Innehåll
1 Rapportens innehåll ... 5
2 Frikopplingen och dess principiella innebörd ... 7
2.1 Den svenska tillämpningen av frikopplingen... 7
2.2 Tillämpningen av reformen i andra medlemsländer ... 9
2.3 Brukarnas förändrade beslutssituation ... 12
2.4 Kvarstående produktionskopplingar inom jordbrukspolitiken... 15
3 Allmänt om frikopplingens effekter på jordbrukets lönsamhet ... 17
4 EU-kommissionens prognos för marknaderna för jordbruksprodukter... 21
5 Andra studier som har betydelse för en bedömning av frikopplingens effekter... 23
5.1 Det svenska jordbrukets konkurrenskraft jämfört med några konkurrentländer... 23
5.1.1 Andelen frivillig träda ... 24
5.1.2 Direktersättningarnas betydelse ... 25
5.1.3 Arbetsproduktivitet... 26
5.2 Strukturen för stora animalieproducerande företag... 27
6 Syfte och avgränsningar ... 31
7 Strukturutvecklingen inom jordbruket ... 33
7.1 Regional fördelning av spannmålsarealer och nötkreatur ... 33
7.2 Utvecklingen av jordbruksföretagens struktur ... 34
8 Effekter av frikopplingen på intäkter och kostnader i ett statiskt perspektiv ... 43
8.1 Intäktsförändringar ... 43
8.2 Kostnadsskillnader mellan olika områden och vid olika intensitet... 45
9 Effekter av lönsamhetsförändringar ... 49
9.1 Metodfrågor... 49
9.2 Beräkningar av statiska lönsamhetsförändringar ... 51
9.3 Sammanfattning ... 57
10 Slutsatser ... 59
10.1 De olika stegen i analysen... 59
10.2 Effekter av frikopplingen på jordbrukets struktur och på produktionen av jordbruksprodukter ... 61
10.3 Andra faktorer som kan påverka produktionen av jordbruksprodukter ... 63
10.4 Sammanfattande kommentar om strukturutveckling och effekter på produktionen 65 10.5 Andra effekter som en följd av strukturutveckling och förändrad produktion ... 66
5
1 Rapportens innehåll
Rapporten är indelad i två större delar. En inledande del som ur ett mera allmänt perspektiv tar upp frikopplingen och dess innebörd. I den inledande delen görs i avsnitt 2 en översiktlig beskrivning av frikopplingen och dess innebörd för jordbrukarna. Denna beskrivning följs i avsnitt 3 av en allmän redogörelse om effekterna på jordbrukets lönsamhet. En prognos från EU-kommissionen om effekter på marknaden redovisas i avsnitt 4. I avsnitt 5 slutligen redo- visas kortfattat två andra studier från Jordbruksverket som har betydelse vid bedömning av frikopplingens effekter.
Denna inledande del följs sedan av analysdelen och ett försök till slutsatser. Analysdelen in- leds i avsnitt 6 med en precisering av syftet med arbetet och följs i avsnitt 7 av analyser av strukturutvecklingen i jordbruket. I avsnitt 8 redovisas beräkningar av frikopplingens effekter för intäkter och kostnader och i avsnitt 9 studeras lönsamhetseffekter i ett statiskt perspektiv. I avsnitt 10 redovisas ett försök till slutsatser. Detta avslutande avsnitt utgör dessutom en sam- manfattning av de företagna analyserna.
Rapporten behandlar enbart förhållandena i jordbruket och inte i andra led. Vidare diskuteras inte möjliga förändringar inom LBU-programmet1 som kan behöva aktualiseras för att mot- verka en eventuell negativ utveckling med hänsyn till de målsättningar som satts upp t.ex.
inom ramen för miljökvalitetsmålen.
1 LBU-programmet = miljö- och landsbygdsutvecklingsprogrammet.
7
2 Frikopplingen och dess principiella inne- börd
Den reform om frikoppling av de generella jordbrukarstöden som beslutades inom EU under 20032 innebär ändrade förutsättningar för jordbrukarnas beslutsfattande. De senaste åren har ca 4 miljarder kr betalats ut inom vegetabiliesektorn (främst i form av arealersättning) och ca 1,5 miljarder kr i djurbidrag som i huvudsak frikopplas från krav på produktion eller innehav av djur. Vidare innebär reformen på mjölkområdet att utbetalningar om ca 1,1 miljarder kr från 2007 frikopplas från innehavet av kvot. Totalt berör frikopplingen EU-finansierade ut- betalningar till jordbruket om ca 6,6 miljarder kr per år (motsvarar 729 milj. euro), varav den del av handjursbidragen som fortfarande kommer att vara kopplat utgör ca 0,4 miljarder kr.
Utbetalningarna av det frikopplade stödet kommer emellertid att bli något lägre beroende på att belopp avsätts för s.k. modulering och nationellt kuvert3.
Vad gäller arealersättningarna är dessa redan i viss mån frikopplade eftersom det finns möj- lighet att tillämpa s.k. arealuttag (t.ex. träda) på en viss andel av arealen. I Sverige har det varit möjligt för brukaren att tillämpa arealuttag på upp till 50 procent av arealen. Den andel som det i realiteten har tillämpats arealuttag på har i Sverige legat på en avsevärt lägre nivå, men var högst inom EU (under 2003 uppgick andelen i Sverige till 16,5 procent mot 11,4 pro- cent inom hela EU-15).
På mjölkområdet kommer de administrativa priserna successivt att sänkas på smör och mjölk- pulver under perioden 2004-2006. Jordbrukarna kommer delvis att kompenseras för den sänkning av de administrativa priserna som kan förväntas få effekter i producentledet, genom ett bidrag som t.o.m. 2006 är bundet till mjölkkvoterna.
Enligt reformbeslutet kommer dessa stödformer i huvudsak att frikopplas från krav på pro- duktion och krav på innehav av djur eller mjölkkvot. Stödet kommer att fördelas ut med led- ning av stödrättigheter uttryckta i kr per hektar och där stödbeloppet differentieras med led- ning produktionsregion samt tidigare erhållna stöd och innehav av mjölkkvot.
2.1 Den svenska tillämpningen av frikopplingen
Medlemsländerna kan inom vissa ramar välja hur det frikopplade stödet ska fördelas. För Sve- riges del kommer det frikopplade gårdsstödet att tillämpas genom fördelning av stödrättighet- er som kommer att bestämmas med ledning av historiska förhållanden och ett grundbelopp4. Storleken på de enskilda stödrättigheterna som en lantbrukare erhåller bestäms i normalfallet dels av grundbeloppet för stödrättigheterna i respektive region, dels av hur mycket stöd som lantbrukaren erhållit som djurbidrag och som torkstöd i norra Sverige under referensperioden år 2000–2002 och dels av hur stor mjölkkvot lantbrukaren har det år (2007) som mjölkstödet
2 Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma
bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr (1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001
3 Med modulering avses att belopp överförs till annan användning inom ramen för miljö- och
landsbygdsutvecklingsprogrammet. Med nationellt kuvert avses att medlemslandet kan välja att finansiera andra stödformer med en del av beloppet för det frikopplade stödet.
4 Regeringens skrivelse 2003/04:137 ”Genomförande av EU:s jordbrukspolitik i Sverige”.
8
frikopplas. Samtliga vegetabiliestöd, med undantag för torkstödet i Norrland, regionaliseras fullt ut. Systemet med det nya frikopplade gårdsstödet införs år 2005.
Utgångspunkten för regionindelningen är de nuvarande arealstödsregionerna. Som en följd av att torkstödet fördelas ut gårdsvis slås arealstödsregion 5 och 6 samman i en region (region 5).
Grundbeloppen till åkermark respektive naturbetesmark kommer enligt den svenska tillämp- ningen variera mellan ca 125 euro/ha och 253 euro/ha. Till dessa grundbelopp läggs de belopp som bestäms med ledning av historiska förhållanden.
Tabell 2.1. Ungefärliga grundbelopp till åkermark och naturbetesmark, euro/ha5 Område Åkermark Naturbetesmark
1 253 125
2 239 125
3 201 125
4 154 125
5 125 125
Källa: Beräkningar inom Jordbruksverket
Av animaliestöden kommer 50 procent av amko- och extensifieringsbidragen, 40 procent av slaktbidragen samt 67,5 procent av mjölkstödet att behållas på gårdsnivå. Övriga animalie- stöd, med undantag för den del av handjursbidraget som fortsatt kommer att vara kopplat, regionaliseras fullt ut och ingår således, tillsammans med arealersättningen i det generella grundbelopp som redovisas i tablån ovan.
De olika stödformerna frikopplas helt från produktionskrav. Under en anpassningsperiod, längst till år 2009, kommer dock 75 procent av handjursbidraget att vara kopplat till produk- tionskrav.
Sverige tillförsäkrar sig vidare möjligheten att utnyttja ett nationellt kuvert fullt ut. Kuvertet kommer dock endast införas för begränsade säljfrämjande åtgärder år 2005 och därefter ut- ifrån ett bedömt behov fr.o.m. år 2007.
De ökande medel som under innevarande programperiod för LBU-programmet (t.o.m. år 2006) överförs från EU:s budget kommer att utnyttjas för att utöka programmets omfattning.
Totalt utökas LBU-programmet med 400 miljoner kronor per år. Miljöersättningen till betes- marker och slåtterängar höjs och en miljöersättning för vallodling införs. Ytterligare resurser satsas för att stimulera investeringar, bl.a. inom områdena djurvälfärd och småskalig livsme- delsförädling.
Hur tillämpningen av de s.k. föreskrivna verksamhetskraven kommer att utformas är ännu inte klart. Definitionen av god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden kommer vad gäller be- tesmarker att ha som utgångspunkt dessa markers natur- och kulturmiljövärden och som för- utsätter ett aktivt markutnyttjande med betande djur. På åkermark kommer villkor liknande dagens miljöregler för träda ställas.
I denna bedömning av frikopplingens effekter kommer dock inte att analyseras effekter av det nationella kuvertet eller av utökade medel för LBU-programmet (genom modulering). Effekt- er av de föreskrivna verksamhetskraven och hävdvillkoren kommenteras kort senare i rap- porten.
En beskrivning av systemet finns t.ex. i broschyren Gårdsstödet – en introduktion till det nya jordbrukarstödet (Jordbruksverket 2004).
5 Beloppen är kalkylerade utifrån antaganden om anslutningen av mark till systemet. Den exakta nivån på beloppen kan bestämmas först när jordbrukarna har deklarerat sina arealer våren 2005.
9
2.2 Tillämpningen av reformen i andra medlemsländer
I tablån redovisas kortfattat hur övriga medlemsländer tillämpar reformen. Som framgår av tablån kommer inget land att avvakta tills 2007 med att införa det nya regelverket. Vidare kan konstateras att inget land från start har valt en renodlad regionmodell. Flera länder har, i likhet med Sverige, valt en hybridmodell. Med hybridmodell avses i detta sammanhang en kombi- nation av gårdsmodell och regionmodell.
Land Startår Regioner Stödmodell Kopplade stöd
Österrike 2005 Gårdsmodell 100 % amkobidrag + 40 % slaktbi- drag samt 100 % kalvslaktbidrag, Mjölk kopplat till 2007. 25 % kopp- ling för humle, full frikoppling för alla andra produktionsgrenar.
Belgien 2005 Wallonien
och Flandern Gårdsmodell 100 % slaktbidrag till kalvar i Flan- dern, 100 % amkor och stöd till olje- lin kopplat i båda regionerna. Mjölk- en frikopplad från 2006.
Danmark 2005 Hybridmodell Enhetligt arealstöd till all åkermark och till gräsmark som ingår i växt- följden (310 euro/ha), permanenta beten 67 euro/ha. Gårdsmodell för återstående del av de animaliestöd som inte fördelats enligt regionmo- dellen. 75 % av handjursbidragen och 50 % av fårbidragen kopplade.
Finland 2006 3 regioner Hybridmodell Enhetligt arealstöd för all jordbruks- mark i tre regioner, ca 200-250 euro/ha. Gårdsmodell för 70 procent av mjölkstödet och 25 procent av handjursbidraget. Gårdsmodellen ska successivt fasas ut. Kopplat stöd för 75 % av handjursbidrag, 50 % av fårbidraget och eventuellt för utsä- desstödet. Torkstödet blir frikopplat.
Nationellt kuvert ska användas för att stödja extensiv köttproduktion av hög kvalitet, eventuellt även viss vegeta- bilieproduktion.
Frankrike 2006 Gårdsmodell Kopplade arealstöd med 25 %, am- kobidrag och kalvslaktbidrag 100 %, slaktbidrag vuxna djur 40 % och får- bidrag 50 %.
10
Tyskland 2005 Bundesländer Hybridmodell som successivt förs över i en regionmodell till 2012. För- delat på del- stater.
Full frikoppling, även för mjölk.
Arealstöd till all jordbruksmark som kompletteras med gårdsmodell för animaliestöden. Under perioden 2007-2012 förs animaliestöden suc- cessivt över till regionmodellen. När regionalisering är genomförd är are- alstödet 299 euro/ha i genomsnitt.
Varierar mellan 250 och 349 euro/ha.
25 % av stödet till humle och 60 % av stödet till tobak kopplat.
Grekland 2006 Gårdsmodell Överväger kopplade stöd för durum- vete 40 % och fårbidrag 50 %.
Irland 2005 Gårdsmodell Full frikoppling, frikoppling direkt för mjölk.
Italien 2005 Gårdsmodell Kopplade stöd för utsäde nationellt kuvert för grödor, nötkött och får.
Frikoppling av mjölk från 2006.
Luxemburg 2005 Hybridmodell Full frikoppling från 2005 inkl mjölk.
Amko- och mjölkkobidrag till 85 % enligt gårdsmodell övriga stöd till 65
% enligt gårdsmodell. Resten delas ut som arealstöd, ca 90 euro/ha. En re- gion.
Holland 2006 Gårdsmodell Kalvslaktbidraget kopplade till 100
% liksom stöd till oljelin, 40 % koppling för slaktbidrag för vuxna djur. Mjölkstödet kopplat till 2007.
Portugal 2005 Gårdsmodell Kopplade stöd för amkor och slaktbi- drag kalv 100 %, fårbidrag 50 % och slaktbidrag vuxna djur 40%. 100 % koppling för utsäde. Använder natio- nellt kuvert för miljöåtgärder (1 %).
Spanien 2006 Gårdsmodell 100 % koppling för utsäde.
UK
Nordirland 2005 Hybridmodell Full frikoppling inkl för mjölk från 2005. 20 % av stödet som arealstöd, ca 48 £/ha. Resten betalas ut enligt gårdsmodellen.
11
England 2005 Hybridmodell
med över- gångsregler
Full frikoppling från 2005, inkl mjölk. 2005 10 % enhetligt arealstöd 90 % enligt gårdsmodell. 2012 helt regionaliserat stöd. Tre regioner, stöd mellan 30-220 £/ha.
Skottland och Wales
2005 Gårdsmodell Full frikoppling från 2005, inkl.
mjölk. Skottland använder nationellt kuvert till stöd för nötkött.
12
2.3 Brukarnas förändrade beslutssituation
I det nya systemet med frikopplade stöd förändras beslutssituationen för brukarna jämfört med det hittills tillämpade systemet med arealersättningar och djurbidrag samt med de hittills tillämpade högre administrativa priserna på mjölkområdet. Principiellt sett kan man säga att det första ställningstagandet för brukarna blir att varje år bestämma om det frikopplade stödet ska sökas eller inte, för den åker- och betesmark som disponeras. Med insatser som ofta är små (att hålla marken i en viss hävd) blir jordbrukaren berättigad till stödet. Det andra principiella ställningstagandet för brukaren blir om, och på vilket sätt, marken ska användas för odling eller för betning.
Vid en bedömning av vilka effekter som kommer att uppstå till följd av frikopplingen, jämfört med dagens regelverk, reses åtminstone tre frågeställningar:
1. I vilken utsträckning kommer jordbrukarna att uppfatta det frikopplade stödet som fri- kopplat från produktionen och agera i enlighet med detta? I det mycket korta perspektivet behöver brukaren kanske inte göra några investeringar i nya maskiner eller byggnader samt att alternativvärdet för gårdens maskiner och byggnader är lågt. Vidare kanske brukaren inte ser några bra alternativa möjligheter till arbete. I den situationen behöver jordbrukaren bara be- akta de kostnader som är en direkt konsekvens av att genomföra produktionsaktiviteten, t.ex.
utsäde och drivmedel vid spannmålsproduktion. Är å andra sidan läget det att en brukare är i den situationen att det krävs betydande investeringar för att kunna fortsätta produktionen och att brukaren dessutom har alternativa inkomstmöjligheter blir läget ett annat. Då blir den kostnadsmassa som måste beaktas vid beslutet betydligt större och som då vid beslutet ställs mot de intäkter som kommer som en direkt följd av produktionen och att det frikopplade stö- det följaktligen ligger utanför kalkylen.
I det förra fallet kan det då påstås att jordbrukaren agerar som att stödet inte är frikopplat från produktionen och att t.ex. arbetsersättningen finansieras med det frikopplade stödet. Samtidigt kan det mycket väl vara så att situationen för brukaren inte är långsiktigt hållbar eftersom ersättningsinvesteringar för förbrukat kapital inte kan finansieras av intäkter från produktion- en. I det andra fallet betraktar brukaren det frikopplade stödet som just frikopplat. Räcker inte produktintäkter för att täcka samtliga relevanta kostnader måste företaget upphöra eller om- struktureras till en annan tillräckligt lönsam inriktning.
Det är en central fråga i vilken takt brukarna kommer att komma i den situationen att även kostnader för kapital och arbete fullt ut måste beaktas vid besluten.
Rimligen kommer kunskaperna om det nya stödsystemet inte att tränga igenom genast. I den mån vissa brukare inledningsvis inte har tillräckliga kunskaper om systemets funktionssätt, kommer deras beteende givetvis inte att förändras.
I avsnitt 8 kommer vissa kalkylexempel att redovisas som visar nivån på de rörliga kostna- derna i förhållande till alla kostnader.
2. Med hänsyn till de hävdkrav som kommer att finnas är det inte möjligt att i längden kunna lyfta det frikopplade stödet utan några som helst insatser från brukaren. Detta kan ske an- tingen genom odling av någon gröda eller bara genom att röja bort sly och buskar som växer upp samt, beroende på utformningen av hävdvillkoren, slå av gräs. Regelverk är ännu inte fastlagda som kan användas för att bedöma resursbehovet för att uppnå minsta skötsel. För åkermark kommer att gälla att marken inte får växa igen. Den årliga kostnaden för skötseln torde kunna uppgå till högst några hundra kronor per år. För betesmark kommer kostnaderna att bli högre eftersom det i praktiken kommer att krävas att marken betas.
13 Frågan är i hur stor utsträckning hävdkravet kommer att påverka i första hand produktionen av nötkött och strukturen inom denna produktionsgren. En central fråga är i vilken grad det kommer att uppstå nya skötselformer, såsom uthyrning av betesdjur som är inriktade främst mot landskapsvård och inte mot köttproduktion.
3. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning de utökade LBU-medlen6 kommer att påverka produktionen av främst nötkött. Även vissa av LBU-ersättningarna är indirekt knutna till pro- duktionen.
Av de tre frågeställningarna som tas upp här kommer i första hand den första att kommenteras vidare.
Av det totala antalet jordbruksföretag är kanske runt en tredjedel av företagen att hänföra till företag som ger jordbrukaren i stort sett hela sin inkomst från jordbruket. Dessa jordbrukare kan förutsättas att åtminstone på sikt fatta beslut som är baserade på lönsamhetsmässiga grun- der. De övriga företagen utgörs av deltidsföretag av olika slag och av bostadsjordbruk. Vissa av dessa företag syftar till att ge ett överskott medan syftet med andra företag är att åstad- komma en trevlig boendeform, vari som ett moment kan ingå t.ex. att hålla nötkreatur som landskapsvårdare.
Det har redan konstaterats att det är viktigt för frikopplingens genomslag i fråga om utveck- lingen av produktionen och strukturutvecklingen i vilken takt jordbrukarna måste ta i beak- tande bl.a. avskrivningar för byggnader och maskiner i sina kalkyler. En annan fråga som förmodligen främst påverkar produktionen av nötkött är i vilken utsträckning jordbrukarna är fullt ut beroende av inkomsterna från jordbruket för sin försörjning eller om de också har andra försörjningskällor.
Ett sätt att åskådliggöra hur kalkylsituationen ändras är att göra en jämförelse mellan nuläget och efter införandet av det frikopplade stödet. För att beskriva nuläget kan jordbruket delas in i tre sektorer:
- ”Arealstödsaktiviteter” vari ingår bl.a. odling av spannmål på sådant sätt att jordbrukaren blir berättigad till arealersättning.
- ”Djurbidragsaktiviteter” vari ingår bl.a. uppfödning av handjur till slakt på sådant sätt att jordbrukaren blir berättigad till handjursbidrag. Även det beslutade men inte införda stödet till mjölkkor ingår i denna aktivitet.
- ”Övrigt” vari ingår andra aktiviteter såsom produktion av slaktsvin, ägg, potatis m.m.
Nuläget kan sedan jämföras med den ändrade situation som blir fallet när det frikoppade stö- det har införts och de nuvarande direktstöden har tagits bort. Eftersom det frikopplade stödet är frikopplat från andra aktiviteter i jordbruket måste det stödet behandlas så att en ny ”sek- tor” tillkommer. Jordbruket får då, i relation till ovanstående tre sektorer istället delas in i fyra sektorer:
- Produktion av spannmål m.m. (de produktionsgrenar som nu ingår i arealstödsaktiviteterna).
- Produktion av nötkött och mjölk.
- Att uppfylla regelverket för det frikopplade stödet.
- Övrigt (i princip som punkt 3 ovan).
6 Stöden inom LBU-programmet består av olika slag av miljöersättningar samt regionala stöd. Dessutom finns bl.a. investeringsstöd och startstöd som riktas direkt mot jordbruksföretagen.
14
En lönsamhetskalkyl för nötköttsuppfödning kan schematiskt se ut på följande sätt utgående från det gällande stödsystemet:
Intäkter Kostnader
Sålda djur (slakt) Foder
Generella direktstöd Kalv
LBU-ersättn. (som det egentligen Övriga dir. kostn. (t.ex. elektricitet) bortses från här) Underhåll (maskiner och byggnader)
Summa Avskrivningar (maskiner o.byggnader
Räntor Arbete Summa
Växlas de generella direktstöden ut mot ett frikopplat stöd förändras ovanstående kalkyl så att det egentligen blir två kalkyler, en för nötköttsproduktionen och en för det frikopplade stödet.
Kalkylen för nötköttsproduktionen blir enligt följande:
Intäkter Kostnader
Sålda djur (slakt) Foder
Djuranknutna LBU-stöd (som vi Kalv
egentligen bortser från här) Underhåll (maskiner och byggnader)
Summa Avskrivningar (maskiner o byggnader)
Övrigt (t.ex. elektricitet)
Räntor Arbete Summa
Kalkylen för det frikopplade stödet blir på följande sätt:
Intäkter Kostnader
Frikopplat stöd Markunderhåll (kan uppfyllas genom Ev. LBU-ersättn. att t.ex. köttproduktion bedrivs på marken)
Summa Summa
I den mån det finns en koppling mot ett produktionskrav skulle den separering i en kalkyl för nötköttsproduktionen och en kalkyl för det frikopplade stödet inte längre vara aktuell, i vart fall inte fullt ut. Detta resonemang gäller för produktion av nötkött från handjur med en kopp- ling av handjursbidraget med 75 procent av dagens nivå. I vilken utsträckning det fortfarande är aktuellt med att hålla isär de två delarna beror vidare på styrkan i hävdvillkoren.
Ett motsvarande resonemang med uppdelning i två kalkyler kan ske för mjölk (efter införande av det frikopplade stödet från mjölksektorn) och spannmål m.fl. grödor som nu är berätti- gande för arealersättning.
15
2.4 Kvarstående produktionskopplingar inom jordbrukspolitiken
Inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik kommer det alltså att ske en långtgående frikoppling från produktionskrav av de offentligt finansierade stöden till jordbruket. De s.k.
generella direktstöden frikopplas helt och hållet från produktionskrav, förutom att handjursbi- draget behålles kopplat till 75 procent. Denna koppling motsvarar 5-6 procent av det belopp som beräknas betalas ut efter det att även mjölkbidraget från 2007 frikopplats från innehav av mjölkkvot. Vidare betalas olika former av s.k. LBU-stöd ut som bl.a. syftar till att säkerställa biologisk mångfald, miljövänlig produktion och att uppmuntra produktion i områden med sämre förutsättningar för jordbruk (s.k. kompensationsbidrag). Utöver LBU-stöden finns även nationellt finansierade stöd till främst mjölkproduktionen i norra Sverige. Det kan därför dis- kuteras i hur hög grad produktionen frikopplas från stödsystemet. Särskilt tydligt är detta för handjursbidraget och det nationellt finansierade stödet till norra Sverige. Kopplingen är mindre tydlig för miljöersättningarna och även för kompensationsbidraget. För betesmarks- stödet inom ramen för miljöersättningarna gäller t.ex. att det krävs att marken betas för att marken ska bli stödberättigande. För vissa andra miljöersättningar och för kompensationsbi- draget gäller att det krävs en viss djurtäthet för att marken ska bli stödberättigande.
En ytterligare koppling, men av helt annat slag, är att vissa stödrättigheter kommer att vara knutna till s.k. arealuttag för att det ska gå att söka stöd med ledning av dessa stödrättigheter.
De mer eller mindre tydliga kopplingar som fortfarande kommer att finnas kommer att på- verka produktionen av mjölk och nötkött samt odlingen av grödor (främst spannmål) i olika hög grad. Mjölkproduktionen kommer att påverkas av kompensationsbidraget och det natio- nellt finansierade stödet samt i någon mån av miljöersättningarna. Nötköttsproduktionen kommer även att påverkas av att en del av handjursbidraget behålls kopplat samt av hävdkra- vet för i första hand betesmarkerna. Användningen av åkermarken (exkl. den åkerareal som används för bete) kommer att påverkas något av att det kommer att krävas s.k. arealuttag för att marken ska bli stödberättigande. Obligatorisk träda kommer således att finnas kvar som ett produktionsbegränsande instrument, men att det för den enskilde brukaren blir möjligt att undgå trädeskravet genom att överlåta de speciella stödrättigheterna för träda på någon annan inom produktionsregionen. Kopplingen på spannmålsområdet kan alltså förväntas påverka odlingen negativt, medan kopplingarna på mjölk- och nötköttsområdena kan förväntas på- verka produktionen positivt. På mjölkområdet kommer vidare mjölkkvoterna att finnas kvar som produktionsbegränsande instrument, men något utökade vilket medför att utrymmet för produktionen utökas. Som framgår senare i rapporten är det inte troligt att mjölkkvoterna kommer att utgöra någon reell begränsning av möjligheterna att producera mjölk i Sverige.
De marknadsreglerande åtgärderna (gränsskyddet och den interna marknadsregleringen) kommer att finnas kvar, men i något reducerad form. Den viktigaste förändringen är att de administrativa priserna på smör och mjölkpulver sänks.
17
3 Allmänt om frikopplingens effekter på jordbrukets lönsamhet
Ett sätt att enkelt belysa frikopplingens effekter är genom att utgå från uppgifter ur den s.k.
EAA-kalkylen7, som är en ekonomisk kalkyl för hela jordbruket, och ur material från den jordbruksekonomiska undersökningen (JEU)8, som innehåller uppgifter på företagsnivå för ett antal produktionsinriktningar. Det bör betonas att med ledning av dessa material kan några slutsatser inte kan dras direkt om hur jordbrukarna kommer att anpassa sig till olika slag av förändringar. Kalkylerna ger endast en statisk bild för det år de avser.
Enligt EAA-kalkylen för år 2002 uppgick värdet av jordbrukssektorns produktion till 43 mil- jarder kronor. Den totala insatsförbrukningen (t.ex. foder, drivmedel, handelsgödsel samt un- derhåll av maskiner och ekonomibyggnader) uppgick till 30 miljarder kronor. I kalkylen ingår alla slag av jordbruk, även olika slag av fritidsjordbruk där företagarna inte är ekonomiskt beroende av avkastningen från jordbruket. I kalkylen ingår även aktiviteter som inte påverkas direkt av frikopplingen såsom produktion av sockerbetor, köks- och plantskoleväxter, svin, fjäderfä samt ägg. Tillsammans svarar dessa fem sektorer för drygt 20 procent av värdet av jordbrukssektorns produktion.
De totala historiska utbetalningar som lagts till grund för beräkningen, inkl. beräknat belopp för mjölkbidraget, uppgår till 6,6 miljarder kronor. Från detta belopp ska dras ska dras det be- lopp som motsvarar den del av handjursbidraget som förblir kopplat till 2009. Detta innebär att återstående ca 6,2 miljarder kronor kan ställas i relation till företagsinkomsten och vissa andra poster i EAA-kalkylen enligt tabell 3.1.
Tabell 3.1. Företagsinkomst och vissa andra poster i EAA-kalkylen, miljarder kr Kapitalförslitning 5,9
Löner till anställda 2,0 Arrenden och hyror 1,4 Räntekostnader, netto 2,8 Företagsinkomst, netto 5,4
Summa 17,5
Källa: Jordbruksverket
7EAA (Economic Accounts for Agriculture) är ett system av statistiska beräkningar över värdet av jordbrukssektorns produktion och kostnader för denna produktion. Beräkningarna görs enligt regler som fastställts av EUs statistikmyndighet Eurostat. Med kalkylerna belyses den ekonomiska utvecklingen inom hela jordbrukssektorn. Tidigare gjordes i Sverige motsvarande beräkningar genom den s.k. sektorskalkylen.
8Jordbruksekonomiska undersökningen (JEU) redovisar utvecklingen av lantbruksföretagens inkomst- och lönsamhetsförhållanden enligt företagsekonomiska principer. Sverige skall som medlemsland i EU lämna uppgifter från JEU till EU:s bokföringssystem Farm Accountancy Data Network (FADN). JEU baseras på ett omfattande primärmaterial för ett urval av företag. Det består av bokföringsmaterial avseende inkomster och utgifter samt uppgifter om lager, inventarier och anläggningar. Urvalet är ett stratifierat slumpmässigt urval av företag.
18
Det visar sig att det totala frikopplade stödet nära nog motsvarar summan av företagsinkomst- en och löner till anställda (ca 85 procent). Det frikopplade stödets andel av alla posterna i ta- blån blir ca 35 procent. Om aktiviteter som inte direkt påverkas av frikopplingen och jord- bruksaktiviteter på fritidsbasis (som inte kan förväntas påverkas så tydligt av frikopplingen som företagare som är helt beroende av inkomster från företaget) exkluderas skulle givetvis dessa andelar öka.
Den jordbruksekonomiska undersökningen (JEU) omfattar uppgifter på företagsnivå för pro- duktionsinriktningarna jordbruksväxter, mjölk, köttdjur och svin. Företagen är indelade i storleksgrupper efter beräknad arbetstidsåtgång (standardtimmar). I tabell 3.2 redovisas ett exempel på hur en kalkyl (genomsnitt för ett antal företag) för driftsinriktningen jordbruks- växter i slättbygderna kan se ut.
Tabell 3.2. Kalkyl avseende driftsinriktningen jordbruksväxter i slättbygderna i stor- leksgruppen 1 600–3 199 standardtimmar, 1 000-tal kronor per företag (år 2002)
Intäkter växtodling 797 Kostnader växtodling 305 Intäkter djurskötsel 11 Kostnader djurskötsel 12 Intäkter direktstöd 284 Arbetskostnad anställda 15
Övriga intäkter 190 Underhåll 98
Summa intäkter jordbruk 1 282 Övriga driftskostnader 237
Summa driftskostnader 667
Bruttoresultat 616 Avskrivningskostnader 235 Arrendekostnader 119
Räntenetto 88
Summa övriga kostnader 442 Nettoresultat 174
Källa: Jordbruksverket
I kalkylen är intäkterna från direktstöd inte uppdelade mellan arealersättning, djurbidrag och olika slag av LBU-ersättningar. Totalt sett för landet uppgår andelen LBU-ersättningar till ca en tredjedel av de totala direktstöden. Eftersom de ingående företagen är belägna i slättbygd- erna och huvudsakligen ägnar sig åt växtodling är intäkterna av djurbidrag och av olika slag av LBU-ersättningar låg. Merparten för just denna grupp av företag är således intäkter av are- alersättningar. Intäkterna av direktstöd ställda i relation till nettoresultatet visar för just denna grupp att direktstöden är ca 60 procent högre än nettoresultatet. Ställs däremot intäkterna av direktstöd i relation till bruttoresultatet, vilket i en kalkyl på kort sikt kan vara relevant, utgör direktstöden ca 45 procent.
I tabell 3.3 redovisas några olika exempel på produktionsinriktningar där intäkterna av direkt- stöd ställs i relation till nettoresultatet och till bruttoresultatet.
19 Tabell 3.3. Intäkterna av direktstöd i relation till bruttoresultat och till nettoresultat, procent
Område RO1 RO1 RO1 Riket
Produktionsinriktning Jordbruks- Mjölk Mjölk Kött- växter djur Storleksgrupp 1 600- 1 600- 3 200- 800- 3 199 3 199 5 599 3 199 procent av bruttoresultat 46 40 38 114 procent av nettoresultat 164 95 107
Anm.: Uppgift anges ej för procent av nettoresultat för köttdjur eftersom nettoresultatet är negativt. I beräkningarna av direktstöd för de grupper som är specialiserade mot mjölkproduktion ingår inte det kommande mjölkbidraget.
Källa: Jordbruksverket
För driftsinriktningarna jordbruksväxter och mjölk anges här uppgifter endast för RO1 (=slättbygderna) eftersom andelen av de totala direktstöden som utgörs av olika slag av LBU- ersättningar kan förväntas vara lägre än i andra områden. För driftsinriktningen köttdjur sak- nas uppgifter för olika områden.
Det framgår av redovisningen att intäkterna av direktstöd i förhållande till bruttoresultatet uppgår till knappt 50 procent för driftsinriktningarna jordbruksväxter och mjölk medan mot- svarande förhållande för köttdjur blir över 100 procent. Intäkterna av direktstöd är ungefär lika stora som nettoresultatet för produktionsinriktningarna jordbruksväxter och mjölk. Om andra områden hade valts eller andra storleksgrupper skulle ha valts blir bilden huvudsakligen densamma. Det bör emellertid observeras att redovisningen i JEU inte är tillräckligt detaljerad för att kunna göra en säker uppdelning mellan generella jordbrukarstöd (arealersättning och djurbidrag) och olika slag av LBU-ersättningar. De beräkningar som redovisas har därför ut- gått från antaganden. Vidare beaktas här inte att en effekt av reformen blir att mjölkpriset kommer att falla och som delvis kommer att ersättas av ett frikopplat stöd.
21
4 EU-kommissionens prognos för markna- derna för jordbruksprodukter
EU-kommissionen redovisar löpande prognoser över marknadsutvecklingen för de viktigaste jordbruksprodukterna. Den senaste prognosen, som sträcker sig över perioden 2004-2011, lämnades i juli 20049. Prognoserna baseras på bl.a. marknadsmodeller, makroekonomiska förutsättningar och utvecklingen på de internationella marknaderna. I den prognosen tecknar Kommissionen en positiv bild av marknaden för jordbruksprodukter från EU. Det förutses stigande världsmarknadspriser beroende på att efterfrågan ökar. Det förklaras med att befolk- ningen ökar, inflyttningen till städer tilltar och att kostens sammansättning ändras. Dessa faktorer kommer att vara till fördel för EU:s jordbruk.
Det kan observeras att i prognosen redovisas endast uppgifter för hela EU. T.ex. baseras pro- gnosen för spannmål på odlingsförhållanden som är bättre än på många håll i Sverige. Det är därför inte möjligt att göra någon direkt parallell mellan den förväntade utvecklingen inom med den i Sverige.
Spannmål och oljeväxter
Det är gynnsamma utsikter för spannmåls- och oljeväxtodlingen i EU fram till 2011, dock med undantag för korn. Produktionen i EU väntas öka med drygt 10 milj. ton till ca 275 milj.
ton. Det väntas däremot inte ske några nämnvärda ökningar av interventionslagren. I nuläget uppgår interventionslagren till ca 3 milj. ton och vid perioden slut väntas lagren uppgå till ca 6 milj. ton, merparten korn. Kommissionen förväntar att EU ska kunna vara konkurrenskraft- iga på exportmarknaderna och att den inhemska efterfrågan ökar. Det är främst efterfrågan på foderspannmål som ökar. Exporten beräknas öka från ca 25 milj. ton till nästan 35 milj. ton.
Bidrag förväntas inte betalas ut för merparten av exporten.
Även oljeväxterna väntas gynnas av fördelaktiga priser på världsmarknaden. Produktionen väntas öka från knappt 19 milj. ton till ca 19,5 milj. ton.
Kommissionen förväntar inte någon ökning av den frivilliga trädan. När alla kandidatländer infört det nya gårdsstödet förväntas den ligga stabilt runt 4 procent av åkerarealen (3,2 milj.
ha). Totalt uppgår trädan till ca 7,7 milj. ha (ca 10,6 procent av åkerarealen).
Kött och mjölk
EU-marknaden för nötkött har nu kommit tillbaka till en mer normal situation efter flera stör- ningar som BSE, mul- och klövsjuka etc. Konsumtionen har ökat snabbt och överstiger nu produktionen för första gången på 20 år. Produktionen väntas bli i stort sett oförändrad och importen förväntas överstiga exporten under hela prognosperioden. Produktionen av griskött, fjäderfäkött och ägg väntas stiga fram till 2011 liksom konsumtionen. EU väntas bli nettoim- portörer av alla dessa produkter.
9Prospects for Agricultural Markets 2004 – 2011, Update for EU-25. EU-kommissionen juli 2004.
22
Mjölk och mjölkprodukter
EU:s mjölkproduktion väntas öka något p.g.a. beslutade kvotökningar. På kort sikt väntas produktionen av smör och mjölkpulver öka något i de nya medlemsländerna p.g.a. högre pris i EU. På längre sikt väntas dock produktionen av dessa produkter minska till förmån för ost och andra mejeriprodukter med högt värde. Interventionslagren av smör och mjölkpulver väntas vara helt tömda vid prognosperiodens slut.
23
5 Andra studier som har betydelse för en bedömning av frikopplingens effekter
Vid en bedömning av de förändringar som kan komma att inträffa under de närmaste åren är givetvis inte bara effekter av frikopplingen intressanta att studera utan även andra påverkande faktorer måste tas med i bilden. Frågor av detta slag har analyserats i två rapporter från 2003 och som refereras kort i detta avsnitt. I en rapport (Hur går det för svenskt jordbruk - en jäm- förelse med några konkurrentländer, Jordbruksverkets rapportserie 2003:7) analyserades det svenska jordbrukets konkurrenskraft i förhållande till jordbruket i några konkurrentländer. I en annan rapport (Stordrift, specialisering och djurtäthet - animalieproduktionens struktur- utveckling 1980-1999, Jordbruksverkets rapportserie 2003:15) redovisade Jordbruksverket en studie med syfte att presentera och analysera utvecklingen av den svenska produktionsstruktu- ren för stora animalieproducerande företag mellan åren 1980 och 1999.
5.1 Det svenska jordbrukets konkurrenskraft jämfört med några konkurrentländer
I rapporten analyserades det svenska jordbrukets konkurrenskraft jämfört med några konkur- rentländer med ledning av några olika indikatorer. Det bedömdes i rapporten inte vara möjligt att sammanfatta jordbrukets konkurrenskraft i ett enkelt mått. Ett tillvägagångssätt var istället att utifrån flera indikatorer bilda sig en uppfattning. De indikatorer som utnyttjades kan grup- peras i produktionsutveckling, strukturutveckling, produktivitetsutveckling, direktersättning- arnas betydelse, kvotutnyttjande, samt förhållandet mellan avsalupriser samt priser på insats- varor och tjänster.
I nedanstående tabell visas i sammanfattning de bedömningar som gjordes i samband med studien från 2003. I de fall det är möjligt görs också en jämförelse med de bedömningar som gjordes vid motsvarande studie från 1999. I tabellen avses med ”+” att det svenska jordbruket vinner i förhållande till konkurrentländerna, ”0” att utvecklingen i det svenska jordbruket ut- vecklas på samma sätt som i de andra länderna och ”-” att det svenska jordbruket tappar i för- hållande till jordbruket i konkurrentländerna.
Utgångspunkten var att utnyttja uppgifter om utvecklingen som är allmänt tillgängliga och publicerade av Eurostat. En osäkerhetsfaktor som Jordbruksverket inte har kunnat pröva är om alla uppgifter som finns för olika länder är fullt jämförbara.
En jämförelse mellan de bedömningar som gjordes 1999 och de bedömningar som gjordes i rapporten visar att förändringarna inte går i någon entydig riktning. Den bedömning som gjordes för indikatorn arbetsproduktivitet visar en positiv bild i 2003 års studie jämfört med 1999. Möjligen kan vidare den slutsatsen dras att arrendepriserna har en bättre utveckling i förhållande till de jämförda länderna jämfört med den bedömning som gjordes 1999.
24
Tabell 5.1 Sammanfattande bedömning för använda indikatorer
2003 1999
Produktion 0 0
Direktersättningar, andel - -
Andel frivillig träda - -
Kvotutnyttjande 0
Avkastning 0 0
Företagsstorlek, areal -/0 Andel stora företag, areal -/0
Företagsstorlek, djur - -
Andel stora företag, djur -
Utv. av arbetsproduktivitet + -
Prisrelationer - -
Arrendepriser 0 -/0
Kvotpriser (mjölk) -/0 Maskininvesteringar 0
Utrikeshandel -/0 0
Fyra indikatorer kan vara särskilt intressanta att kommentera ytterligare i denna rapport, näm- ligen andelen frivillig träda, direktersättningarns betydelse, arbetsproduktivitetens utveckling och utvecklingen av förhållandet mellan avsalupriser samt priser på insatsvaror och tjänster.
Andelen frivillig träda
Andelen frivillig träda är hög i Sverige. En hög andel frivillig träda kan tyda på att intresset för att odla är lägre i Sverige än i andra länder. I tabell 5.2 redovisas hur obligatorisk resp.
frivillig träda förhåller sig till basarealen i de olika medlemsländerna. Medlemsländerna har haft möjlighet att välja maximinivå på andelen av basarealen som får utgöras av träda. Sve- rige, tillsammans med några andra länder i främst norra Europa, har valt att ge lantbrukarna möjlighet att lägga hälften av arealen i träda. Övriga länder har valt lägre andelar.
25 Tabell 5.2. Andel träda, obligatrisk och frivillig, i förhållande till basarealen under 2003, procent
Obligatorisk Frivillig Summa Belgien 4,7 0,8 5,2 Danmark 8,8 2,2 11,0 Tyskland 8,2 3,9 12,1 Grekland 0,6 3,8 4,4 Spanien 6,8 7,7 14,5 Frankrike 8,8 2,3 11,1 Irland 7,2 4,6 11,8 Italien 3,1 0,8 3,9 Luxemburg 4,7 0,0 4,7 Nederländerna 3,6 1,4 5,0 Österrike 5,8 2,7 8,6 Portugal 4,2 7,1 11,3 Finland 5,2 7,8 13,0 Sverige 7,2 9,3 16,5 Storbritannien 8,7 7,2 15,9 EU-15 7,1 4,3 11,4
Direktersättningarnas betydelse
Direktutbetalningarna sett i relation till de totala intäkterna och till faktorinkomsten är avse- värt högre i Sverige och Finland jämfört med de studerade länderna Danmark och Nederlän- derna. I och med att direktersättningarna utgör så stor andel måste man kunna räkna med att dessa ersättningar, och senare det frikopplade stödet, kommer att påverka jordbrukarnas handlande mera i Sverige och Finland än i t.ex. Danmark och Nederländerna.
Tabell 5.3. Direktersättningarnas andel av de totala intäkterna och av faktorinkomsten, procent
Sverige Finland Danmark Nederländerna Andel av:
Intäkterna 1994 8,6 19,8 7,8 2,8 1998 16,3 37,5 9,2 2,9 2001 18,6 37,4 9,2 3,0 Faktorinkomst 1994 34,0 57,8 24,8 7,9 1998 60,0 114,1 33,3 8,3 2001 71,4 102,2 27,0 9,2
26
Arbetsproduktivitet
Vid jämförelse mellan länderna är det av betydelse att de olika länderna hade olika produkti- vitetsnivå vid basåret 1995. Även om det är vanskligt att jämföra absoluta nivåer mellan län- derna låg produktiviteten i Sverige 1995 enligt dessa beräkningar lägre än EU-genomsnittet och de flesta länder i jämförelsen.
Sverige har haft en hög ökningstakt i arbetsproduktiviteten. Den snabba svenska utvecklingen är till stor del en följd av minskad arbetsinsats.
Diagram 5.1. Utvecklingen av arbetsproduktiviteten.
Index 1995=100
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
1980 1981
1982 1983
1984 1985
1986 1987
1988 1989
1990 1991
1992 1993
1994 1995
1996 1997
1998 1999
2000 2001
2002 2003
Danmark Tyskland Frankrike Irland Nederländerna
Finland Sverige Storbritannien EU15
Källa: Eurostat
Förhållandet mellan avsalupriser och priser på insatsvaror och tjänster (prisrelationer)
Utvecklingen av bytesförhållandet mellan priserna för producerade varor och priserna för in- satsvaror och tjänster har varit avtagande för samtliga studerade länder sedan 1995. Detta in- nebär att prisutvecklingen för de produkter som produceras i jordbruket har varit lägre än prisutvecklingen för insatsvaror och tjänster. För EU-15 har denna sänkning uppgått till drygt 10 procent. För Sverige, Irland och Storbritannien har sänkningen uppgått till ca 20 procent.
För att denna sänkning av bytesförhållandet inte ska resultera i sänkt ersättning till arbete och kapital måste det ske en fortlöpande produktivitetsförbättring som minst ”väger ut” den pris- mässiga förlusten. De beräkningar som redovisas här tyder således på att ”behovet av produk- tivitetsförbättringar för att kunna bibehålla nivån på ersättningen till arbete och kapital” skulle vara större för det svenska jordbruket än för jordbruket i många av de jämförda länderna. I nedanstående diagram redovisas utvecklingen för jordbruket i de länder som jämförts.
27
Diagram 5.2. Utvecklingen av förhållandet mellan avsalupriser och priser på insatsvaror och tjänster. Index
1995=100
60 70 80 90 100 110
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
EU15 Danmark Tyskland Frankrike Irland Nederl.
Finland Sverige Storbrit.
Källa: Eurostat
Ett viktigt tillägg till analysen ovan som gjordes i rapporten är att produktionen inom EU av flera viktiga produkter är reglerad genom kvantitativa restriktioner för respektive länder och flera länder, däribland Sverige, ligger nära det praktiska maximum som ges av de kvantitativa regleringarna. Ett skäl till att det inte är möjligt att dra en bestämd slutsats om läget för det svenska jordbruket i förhållande till jordbruket i de jämförda länderna är att det inte är möjligt att avgöra hur mycket priserna skulle behöva falla innan produktionen faller från den nivå där det praktiska maximumet ligger.
En annan viktig fråga som lyftes fram är hur förhållandena inom Sverige skiljer sig mellan olika delar av landet jämfört med de jämförda länderna, och om olikheterna i Sverige är större än i jämförda länder. Dessutom är frågan i vilken utsträckning dessa skillnader neutraliseras med regionalstöden. I den refererade studien gjordes det inte någon genomgång av de olikhet- er som finns i andra länder vad gäller främst avkastningsvariationen. Ett allmänt konstate- rande är dock att i flertalet länder finns stora regionala skillnader.
5.2 Strukturen för stora animalieproducerande företag
I en rapport i denna fråga redovisade Jordbruksverket en studie med syfte att presentera och analysera utvecklingen av den svenska produktionsstrukturen för större animalieproducerande företag mellan åren 1980 och 1999. Analysen har gjorts med hjälp av i huvudsak tre olika indikatorer: koncentration, storskalig produktion och specialisering. Sådana indikatorer har bildats med statistik baserad på bl.a. antal djurenheter per hektar åker, antalet företag inom respektive besättningsgrupp (efter storlek), antalet företag inom respektive åkerkategori (efter storlek) och antalet företag med en specialiserad driftsinriktning baserat på arbetsbehovet.
Utvecklingen i landet totalt sett har inneburit en minskad djurtäthet, huvudsakligen eftersom djurtätheten för mjölkkor har gått ner under perioden. Mjölkkorna utgör en övervägande andel av det totala antalet djurenheter. Förändringarna har främst skett mellan åren 1990 och 1995.
Denna period präglas av bl.a. förändringarna av jordbrukspolitiken i början av decenniet men även det förestående EU-inträdet.
28
Trenderna på nationell nivå är inom vissa djurslag inte representativ när analysen förs ner på regional nivå. De länsvisa resultaten visar upp län som både ligger före den nationella ut- vecklingen men även län som har en motsatt utveckling. Så även om man inte kan hitta mot- svarigheten till EU:s stora jordbrukarländer på nationell nivå så gör vi det i de flesta fall på regional nivå.
Utveckling mot större och mer specialiserade företag kan ha sin förklaring i en rad olika fak- torer. Bland dessa kan nämnas förekomsten av skalfördelar, ökade relativpriser på arbetskraft och politikens inriktning. Men även om det är troligt att gränsen för de stora företagens fram- växt inte är nådd, ens med tillämpning av dagens teknik, så är framtiden inte på något sätt given. Det finns också faktorer som verkar i motsatt riktning i form av exempelvis legala, strukturella och geografiska hinder.
Inte heller framtidens lokalisering av animalieföretag är enkel att förutspå då detta är en kom- plicerad process som påverkas både av stödnivåer, avkastning, transportkostnader, kostnads- strukturer, miljölagstiftning, m.m. Men med sänkta stödnivåer kommer det med all säkerhet innebära att övriga faktorer får större inverkan på företagens placering.
I rapporten redovisades ett exempel på hur utvecklingen skulle kunna bli i framtiden. Även om jordbruket i Sverige har nått en högre grad av stordrift, specialisering och koncentration under senare år är denna enligt rapporten, i internationella mått mätt, inte speciellt långtgå- ende. I rapporten ställdes därför frågan om det är troligt att vi går en framtid till mötes där dagens utveckling förstärks och kanske till och med ökar i takt. Under förutsättning att det faktiskt finns outnyttjade skalfördelar inom det svenska jordbruket kommer utvecklingen mot större driftsenheter att påskyndas av en ökad internationell konkurrens i en ev. kombination med lägre stödnivåer och en ökad kostnadsrationalisering. Dessa faktorer bereder väg för en fortsättning på den trend som belysts ovan. Förslaget om reformering av politiken beaktades dock inte i rapporten.
Med den empiriska analysen som bakgrund studerades närmare hur de största besättningarna skulle kunna utvecklas. Under förutsättning att tidigare utveckling fortskrider gjordes en framskrivning för nästa tjugoårsperiod. Enligt rapporten följer inte tillväxten för antalet före- tag en exponentiell kurva. Däremot gör andelen företag det. För beräkningar av en framtida utveckling kan därför en historisk genomsnittlig förändringstakt användas för antalet företag, medan andelen beräknas exponentiellt med hjälp av en genomsnittlig periodförändring base- rad på de fyra femårsperioderna mellan 1980-1999. Andel 2 i tabellen nedan har beräknats med hjälp av enbart de två senaste periodernas genomsnittliga förändring.
Resultaten skiljer sig starkt om framskrivningen baseras på de 20 åren fram till 1999 eller enbart på 10 år fram till 1999. I det första fallet är det enbart gris som har uppnått en relativt hög andel. I det andra fallet har utvecklingen för både gris och slaktkycklingar blivit mycket påtaglig. För övriga djurslag är det emellertid inte så. Dessa har då haft ett lägre utgångsläge och en lägre förändringsprocent.
Det kan alltså konstateras att för alla djurslag utom värphöns har de senaste åren inneburit en helt annan förändringstakt än tidigare år.
29 Tabell 5.4. Framskrivning av antal och andel stora företag till år 202010
Beräknad Beräknad Antal Antal Andel andel (1) andel (2) Djurslag 1999 2020 1999 2020 2020 Mjölkkor 96 300 1 % 7 % 9 % Övriga nöt 546 900 2 % 7 % 11 % Gris 162 300 3 % 38 % 44 % Värphöns 5 15 1 % 10 % 6 % Slaktkycklingar 3 37 3 % 11 % 100 %
I föreliggande studie är i första hand mjölkkor och övriga nötkreatur (köttproduktion) av in- tresse. Framskrivningarna för dessa djurslag visar således att upp mot 10 procent av företagen om 15 år kan utgöras av stora besättningar. Detta innebär då att nära 20 procent av mjölk- korna skulle kunna finnas i stora besättningar år 202011.
I rapporten redovisades vidare några hinder mot en snabb framtida utveckling. Sådana hinder kan utgöras av legala hinder i form av krav för vissa typer av animalieproducerande företag att djuren ska rastas utomhus. För t.ex. mjölkkor innebär detta ett krav på betesgång, dvs. nöt- kreatur som hålls för mjölkproduktion och som är äldre än sex månader ska sommartid hållas på bete. Även andra nötkreatur än sådana som hålls för mjölkproduktion ska sommartid hållas på bete eller på annat sätt ges tillfälle att vistas ute.
Även gödselspridning är reglerat. Vid stora besättningar kan det bli fråga om betydande areal- er som måste kunna tas i anspråk. En ökad stordrift kombinerat med en specialisering och koncentration av företagen medför begränsade ytor för utökat resursanspråk samt ökade kost- nader för ökad spridning. Höga kostnader kan göra att det inte längre blir lönsamt att utöka produktionen.
Förprövningskravet för djurhållande verksamhet innebär att det görs en samlad bedömning av effekter på miljö och människa för besättningar över ett visst antal djurenheter. Möjligheten att få tillstånd för sin verksamhet skulle då kunna tänkas försvåras p.g.a. att det kan genereras negativa effekter av stora besättningar.
Strukturella hinder i form av traditionsbundna jordbruk kan komma att fungera som en brom- sande faktor då dessa enheter inte alltid fattar beslut utifrån marknadens signaler utan utifrån exempelvis tradition, känsla och övertygning. Brukaren sägs då fatta beslut som inte kan be- traktas som ekonomiskt rationella. Små familjeföretag har dessutom till skillnad från stora företag en helt annan förmåga att anpassa lönenivån efter situationen på marknaden. Detta gör att även dessa mindre företag kan verka konkurrenskraftigt på marknaden. Det krävs dock en viss minsta omsättning för att uppnå tillräcklig inkomst.
Stora besättningar kan i framtiden komma att medföra stora svårigheter i samband med smitt- bekämpning, ersättningsdjur och provtagning. Riskerna för smittspridning kommer även att öka. I samband med eventuella utbrott av epizootiska sjukdomar eller zoonoser kan hela be- sättningar behöva avlivas. Ju större besättningar desto större blir kostnaden för ett ev. utbrott.
Det är dock osäkert om detta verkligen påverkar brukaren i någon nämnvärd utsträckning i samband med att beslut tas om besättningens storlek.
10 Med stora företag avses här företag med minst 160 djur för företagen med nötkreatur, med minst 1800 grisar, 100000 värphöns och 200000 slaktkycklingar.
11 Beräknat på följande sätt: (300 besättningar * 200 kor) / 350 000 kor = 17 procent. Det har antagits att antalet kor kommer att minska med en procent per år.
31
6 Syfte och avgränsningar
Analysen i denna rapport begränsas i huvudsak till att bedöma effekterna på den totala pro- duktionen av spannmål, mjölk och nötkött. Detta är en tillräcklig utmaning eftersom ett gene- rellt problem i samband med bedömning av frikopplingens effekter är att relevanta historiska erfarenhetsunderlag saknas. Att relevanta erfarenhetsunderlag saknas beror på att dels är lön- samhetsförändringen stor, dels att stödformen med frikopplade stöd inte funnits tidigare. I och för sig kan det påstås att i viss utsträckning liknar det frikopplade stödet det omställningsstöd som tillämpades i samband med avvecklingen av den interna marknadsregleringen i början av 1990-talet. Ett problem med att jämföra med den perioden är att den politiken kom att bli in- aktuell i samband med EU-inträdet och att verkningarna av den politiken inte blev fullt syn- liga.
En ytterligare fråga som tas upp i rapporten är i vilken utsträckning frikopplingen kan ge upp- hov till en förändrad takt i strukturutvecklingen. Ett exempel på denna frågeställning är om andelen stora företag kommer att öka snabbare än hittills och å andra sidan andelen mindre företag minska snabbare som en effekt av frikopplingen.
Det är vidare av minst lika stort intresse att analysera:
- I vilken utsträckning frikopplingen kan ge upphov till regionala tyngdpunktsförskjutningar.
Ett exempel på denna frågeställning är om produktionen i områden med svaga produktions- förutsättningar kommer att påverkas kraftigare än i t.ex. slättbygderna.
- I vilken utsträckning frikopplingen kan ge upphov till en förändrad användning av marken för främst vall och betesmark. Ett exempel på denna frågeställning är om ett eventuellt mins- kat antal nötkreatur som en följd av frikopplingen medför en försämrad skötsel av vall och betesmark som blir så omfattande att karaktären på främst betesmarkerna utvecklas i en oöns- kad riktning. Enligt miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap ska bl.a. samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden.
- En tredje fråga är i vilken utsträckning markvärdena och därmed även arrendeavgifterna kommer att påverkas.
- En fjärde fråga är slutligen i vilken utsträckning användningen av växtnäringsämnen och bekämpningsmedel kan komma att förändras.
Dessa fyra frågeställningar berörs i någon utsträckning i avsnitt 10. Mål för jordbruket som satts upp av statsmakterna utgörs främst av miljökvalitetsmålen. Intressant i detta samman- hang är då utvecklingen av ängs- och betesmarker samt användningen av växtnäringsämnen och bekämpningsmedel.
Effekterna av frikopplingen kan antas slå igenom fullt ut först efter en längre tid. I denna rap- port läggs tonvikten mot det långsiktiga perspektivet. Rapportens huvudsyfte är att analysera effekterna av frikopplingen, inkl. sänkningen av de administrativa priserna på mjölkområdet.
Ett flertal faktorer, även nu okända, kommer att påverka jordbrukarnas handlande t.ex. de närmaste 10-20 åren (hela anpassningsperioden). Det bör betonas att ett flertal händelser som redan har inträffat inte fullt ut har fått återverkningar på jordbrukarnas handlande till följd av den långa eftersläpningen. Sett ur ett allmänt perspektiv förefaller det rimligt att även disku- tera andra faktorer som kan tänkas påverka utvecklingen inom jordbruket framöver. Svårig- heterna är stora att ange effekterna kvantitativt om det förväntas en god precision. Utrymme ges i rapporten därför för en kvalitativ analys som fokuseras mot vilka drivkrafter som kom- mer att bli viktiga för utvecklingen av främst produktionen och strukturutvecklingen. Detta
32
kan vara ett väl så viktigt syfte som att ange vilka förändringar av t.ex. produktionen som kan förväntas.
I t.ex. Jordbruksverkets arbete med remissen rörande förslaget till jordbruksreform (våren 2003) gjordes en preliminär analys av effekterna av frikopplingen. I föreliggande arbete har ett vidare perspektiv anlagts så att inte enbart effekter av frikopplingen beaktas utan att även andra påverkansfaktorer har beaktats. Produktionen av jordbruksprodukter kan påverkas av flera faktorer.
- En sådan faktor är den pågående omvandlingen i stort i samhället. Exempel på konkreta på- verkansfaktorer kan vara intresset för verksamhet på landsbygd i stort och önskemål om för- utsägbara arbetstider och med möjlighet till ledigheter.
- En annan sådan faktor är konkurrenssituationen gentemot omvärlden (särskilt inom EU).
- En tredje faktor är att de beslut som fattades inom ramen för arbetet med Agenda 2000 ännu inte har fått verkan fullt ut (sänkningar av de administrativa priserna på mjölk).
- Den fjärde faktorn är det beslut som fattats inom EU som innebär sänkningar av administ- rativa priser (på främst mjölk) och en långtgående frikoppling av de generella jordbrukarstöd- en (inkl. det kommande mjölkbidraget). Vidare innebär beslutet införande av vissa verksam- hetskrav, hävdvillkor och möjligheter att överföra medel till åtgärder inom LBU-området.
Det finns en lång rad osäkerheter som det egentligen behövs full kunskap om för att kunna förutsäga effekterna av de faktorer som redovisas ovan och då främst av reformen om fri- kopplingen. De osäkerheter som beror på att historiskt erfarenhetsunderlag saknas och som i princip är oberoende av vilken analysmetod som tillämpas, består bl.a. av:
1. Hur långa anpassningstiderna är innan de nya mekanismerna i stödsystemet har hunnit tränga igenom vilket bl.a. påverkas av återstående livslängd för maskiner och byggnader samt av frekvensen brukarskiften i jordbruket.
2. Hur stor del av jordbrukarna som direkt kommer att anpassa sin produktion efter de nya förhållanden som uppstår vid frikopplingen. Det kan med goda skäl antas att en del jordbru- kare fortsätter produktionen eftersom de får det frikopplade stödet ”att leva på” även om pro- duktionen i sig inte är lönsam. Vidare finns det deltidsföretag som inte behöver kalkylera med inkomstkrav på samma sätt som heltidsföretagen och som därför har lägre lönsamhetskrav.
3. Frikopplingen av stöden innebär en kraftig förändring där helt nya produktionsformer kan bli aktuella för lantbruket. Det kan t.ex. komma att uppstå nya sätt att sköta betesmarkerna när djurantalet minskar vilket kan få betydelse för natur- och kulturvärden.
4. Hur höga kostnaderna kommer att bli för att klara hävden av marken.
5. Hur priserna kommer att påverkas av frikopplingen. Priserna bestäms i hög grad av faktorer inom EU men utanför Sverige. Även en uppgörelsen inom WTO kan på sikt få betydelse för prisbildningen.
6. Hur priserna på insatsvaror kommer att utvecklas.
7. Vilka ändringar i miljö- och regionalstöden som kommer att aktualiseras framöver.
