Sopsortering i en återvändsgränd

Sopsortering i en återvändsgränd

– en rapport från Fastighetsägarna Stockholm

Ronny Bergens Tore Ljungkvist

Förord

Samhällets avfallshantering är en viktig fråga som berör oss dag- ligen. Det borde därför vara en självklarhet att regelsystemet på detta område är klart och entydigt. Så är dock inte fallet. Det finns stora oklarheter om vilket ansvar de olika aktörerna har och vilka skyldigheter som ägare av flerbostadshus, såväl privata fas- tighetsägare som bostadsrättsföreningar, kan ha för hushållsso- por. Även kraven på hushållen att sortera avfallet är svårtillgäng- liga och motsägelsefulla.

Det finns härutöver problem av mer övergripande karaktär.

Av hänsyn till de miljöpolitiska målen har avfallsfrågorna i många fall blivit behandlade så att normala krav på effektivitet och kostnadstänkande kommit i andra hand. Det förefaller också som om konsumentintresset fått ge vika när kraven på sortering av hushållsavfall formulerats.

Fastighetsägarna Stockholm vill med denna rapport beskriva problemen med hanteringen av hushållsavfallet i flerfamiljshus. Rapporten är författad av miljöchefen Ronny Bergens och vice vd Tore Ljungkvist. Fastighetsägarna Sveriges utvecklingschef Bengt Wånggren, fastighetsjuristen Mikael Ekelund, flera medlemmar i föreningen och medarbetarna på Fastighetsägarna Stockholms föreningskansli har varit behjälpliga med genomläsning och goda synpunkter.

Det är vår förhoppning att rapporten kan ge en bra bild av problemen och stimulera till debatt om hur våra hushållssopor i framtiden ska tas om hand på ett effektivt, konsumentvänligt och miljöriktigt sätt.

Stockholm den 10 oktober 2003

Christer Jansson VD Fastighetsägarna Stockholm

1. Inledning

Frågan om hur hushållsavfall ska tas om hand är sannolikt lika gam- mal som vår civilisation. Av inte minst hygieniska skäl har det alltid varit viktigt att göra sig av med hushållsavfall och inte behålla det i bostaden. Metoderna för att ta hand om avfallet har dock förändrats radikalt över tiden. Numera kastar vi inte ut det på gatan utan använder – i allmänhet – rationellare metoder.

Källsortering är inte heller någon ny företeelse. Redan 1907 bestäm- des i Stockholm att man skulle sortera avfallet i fyra fraktioner. Detta motiverades med att det var lönsamt med sortering, men 1921 ansåg man att det trots allt inte lönade sig, varför projektet lades ned.

Avfallsfrågorna är numera en del av den mera övergripande miljö- politiken, vilket har fått till följd att miljöperspektivet blivit det dominerande. Detta framgår inte minst av den proposition om av- fallshantering som kom den 15 maj 2003, Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp¹. Propositionen bygger främst på en statlig utredning, Resurs i retur², en rapport från Naturvårdsverket och ett stort antal remissvar med synpunkter på utredningen.

Under senare år har avfallsfrågor behandlats i flera nya lagar och förordningar och regeringen har vidtagit ett stort antal åtgärder på avfallsområdet, vilket man stolt konstaterar i den nya propositionen.

Tyvärr har man i detta arbete försökt lösa en fråga i taget vilket lett till att det är praktiskt taget omöjlig att få en entydig bild av hur avfallshanteringen ska skötas av inblandade parter.

Vi vill med denna rapport fästa uppmärksamheten på främst två

Innehåll

Förord . . . .2

1. Inledning . . . .5

2. Flera perspektiv . . . .9

2.1 Miljöperspektivet . . . .9

2.2 Konsumentperspektivet . . . .13

2.3 Effektivitetsperspektivet . . . .16

2.4 Det estetiska perspektivet . . . .18

3. Hushållsavfallet - vad är det? . . . .21

4. Ansvaret för hushållsavfallet . . . .28

4.1 Kommunernas ansvar . . . .30

4.2 Producenternas ansvar . . . .34

4.3 Fastighetsägarnas ansvar . . . .40

4.4 Hushållens ansvar . . . .46

5. Sammanfattning av våra synpunkter . . . .49

1 Prop. 2002/03:117

2 SOU 2001:102

frågor. För det första vill vi peka på hushållens, konsumenternas, pro- blem med att sortera hushållsavfall. För det andra vill vi försöka reda ut vilket ansvar som fastighetsägare till flerbostadshus har för hushållsav- fallet enligt gällande rätt. Frågorna hänger ihop. Även fastighetsägarna, inklusive bostadsrättsföreningarna, kan ses som konsumenter av de tjänster för avfallshantering som kommunerna och producenterna, genom de s k materialbolagen, tillhandahåller.

Hushållens problem med sortering är främst att det är oklart hur långt sorteringsskyldigheten sträcker sig. Dessutom har kommuner och producenter inte lyckats ordna rimliga förutsättningar för sorte- ring och insamling.

Problemet för fastighetsägarna är främst att det har blivit otydligt hur långt deras ansvar för hushållsavfall sträcker sig. Miljöbalken och annan lagstiftning lägger inget insamlingsansvar på fastighetsägarna, men kommunerna visar stort intresse för att – trots brist på lagstöd – åstadkomma omfattande skyldigheter för fastighetsägarna i sina kom- munala renhållningsordningar. Dessutom åläggs, med tveksamt lagstöd, fastighetsägare i Stockholm av kommunen att göra omfattande ombygg- nader för att ordna sophanteringsutrymmen. Oklarheterna om fastig- hetsägarnas ansvar kan bero på att förordningarna för producentansvar och andra regelverk som styr omhändertagande av avfall har tillkommit utan att de sammantagna effekterna har kunnat överblickas.³

Resurs i retur rekommenderar en s k utökad fastighetsnära insamling av avfallet för att öka servicen och tillgängligheten för hushållen. Detta förslag finns också i den efterföljande propositionen och i flera andra sam- manhang. Ett exempel är Stockholms kommunfullmäktigebeslut 2001 rörande reviderad taxa för hushållsavfall⁴. Målsättningen med taxan

är att den ska vara enkel och begriplig för kunderna och styra mot en ökad miljöhänsyn. Taxan ska också ”främja en utveckling av fastighets- nära källsortering”.

Med uttrycket fastighetsnära källsortering menar man vanligtvis att boende i flerbostadshus ska kunna sortera sitt avfall i ett särskilt ut- rymme i huset. Detta underlättar sorteringen för de boende och kan kanske därför leda till ökad vilja att sortera hushållssopor. Ett annat skäl som åberopats för att flytta in sophanteringen i fastigheterna är ned- skräpningen på gator och torg i staden. Återvinningsstationerna har ibland blivit soptippar för hushållsavfall.

Den fastighetsnära källsorteringen innebär givetvis nya krav på fastighetsägare. Men i diskussionerna har de myndigheter som ansvarar för området ofta bortsett från de kostnader som sopsortering i varje fastighet innebär. Bristen på analys av de effekter, som olika beslut om hushållsavfall innebär, är ett problem.

Vi försöker inte med denna skrift åstadkomma en total genom- gång av avfallsfrågorna. Vi vill endast belysa hushållens och fastighets- ägarnas problem med avfallet och sätta in den fastighetsnära källsorte- ringen i ett större sammanhang. Vi vill också i någon mån förmedla en bild av vilka värderingar som styr avfallsfrågorna, vilka de olika aktörerna är och vilka ansvarsområden de har.

Problemen med hushållsavfallet inrymmer många svårlösta frågor och kräver speciell uppmärksamhet. Avfall från verksamheter, till exempel lokalhyresgästers avfall, tar vi därför inte upp trots att detta avfall har stor betydelse. Det kan emellertid finnas anledning att återkomma till detta i ett annat sammanhang.

Vi tar endast indirekt upp behandlingen av returglas och pet-flaskor.

Den organisation med pantsystem som finns för detta gör att retur- flaskor endast till en mindre del blir en del av hushållsavfallet. Det är i sig intressant i en situation när avfallsvolymerna växer. Ett annat

3jfr Resurs i retur sid 283

4kommunstyrelsens utlåtande 2001:38RII

2. Flera perspektiv på avfallsfrågorna

Avfallsfrågor diskuteras praktiskt taget alltid som miljöfrågor. Det leder till att frågeställningarna nästan uteslutande bedöms från ett miljöperspektiv. En fråga som ”vilket är det bästa sättet att ta hand om avfall” uppfattas som en fråga om vilket som är det ur miljösynpunkt bästa sättet att ta hand om avfall. Vi menar att man – utöver miljö- perspektivet – även bör se avfallsfrågorna ur konsumentperspektiv, effek- tivitetsperspektiv, och kanske även ur estetiskt perspektiv.

2.1 Miljöperspektivet

Enligt miljöbalkens portalparagraf syftar denna lag till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås.

EU:s sjätte miljöprogram och avfallspolicy stämmer bra överens med den svenska policyn för miljöanpassad hantering av varor och avfall. Inom EU gäller en s k avfallshierarki för hanteringen av avfall.

Denna hierarki innebär att avfallets uppkomst i första hand ska före- byggas och att det avfall som

ändå uppkommer ska vara så ofarligt som möjligt. Avfallet ska återanvändas, materialåter- vinnas eller nyttjas för energi- produktion i så hög grad som möjligt.

område som inte tas upp här är kompostering.

Det ska också tilläggas att det vi beskriver grundar sig på erfarenhe- ter från Stockholms stad, men problemen är likartade på många större orter. Lösningen av problemen varierar dock. Hushållsavfall är till stor del en rent kommunal angelägenhet. Olika kommuners skilda uppfattningar om hur avfallet ska hanteras har lett till att kraven på sopsortering skiljer sig åt i betydande grad mellan olika orter. Detta innebär i sig svårigheter att få ut en enhetlig information.

Avfallshierarkin 1. Avfallsminimering 2. Återanvändning 3. Återvinning

Materialåtervinning Energiutvinning 4. Deponering

Deponering av avfall ska man försöka undvika på olika sätt. Det sker genom ekonomiska styrmedel. Flera kommuner har till exempel infört differentierade taxor med avseende på vikt. Viljan att sortera avfallet ökar om kostnaderna för att ta hand om volymen osorterat hus- hållsavfall ökar, är tanken. På denna punkt ställs ökande krav från EU.

Även om EU:s policy stämmer överens med vår egen är det san- nolikt få länder i världen som har en så offensiv miljöpolitik som Sverige⁵. Miljöperspektivet genomsyrar vår samhällsdebatt. Våra miljömål om hur mycket av avfallet som ska återvinnas går på flera punkter längre än EU:s motsvarande mål.

Miljömålen ställer mycket stora krav på att hushållen ska sortera.

Därigenom kommer målen ofta i konflikt med normala krav på effek- tivitet. Ett exempel är hanteringen av plastförpackningar. Här åläggs hushållen att sortera i en särskild fraktion. Samhällets miljömål är att 70 procent av plastförpackningarna ska samlas in varav 30 pro- cent ska gå till förbränning och 40 procent materialåtervinnas. Men återstående 30 procent går också till förbränning. Det betyder att mer än hälften, 60 procent, går till förbränning. Vore det då inte effek- tivare att slopa kravet på hushållen att sortera plastavfall och för material- återvinning nöja sig med den mängd som industrin och andra större användare av plastmaterial kan sortera ut?

Valfrid Paulssons artikel

I en uppmärksammad artikel i Dagens Nyheter⁶skrev f d general- direktören för Naturvårdsverket Valfrid Paulsson m fl experter att för- packningsinsamlingen totalt sett inte är till fördel för miljön. Artikel- författarna ansåg att förbränning med energiutvinning av hushållsav-

fallet inklusive engångsförpackningar och matavfall är bäst för miljön, ekonomin och hushållningen med naturresurser. De skriver vidare:

”Just insamlingen av hushållens förpackningar är uppenbart mycket olönsam.

Förpackningsinsamlingen är då inte samhällsekonomiskt försvarbar eftersom förbränning är ett bättre och billigare alternativ.”

Valfrid Paulsson ifrågasatte i sin artikel den rådande miljöpolitiken och fick inte stå oemotsagd. Utan att värdera den debatten tycker vi att det är värdefullt att även andra perspektiv lyftes fram.

Vissa typer av avfall, till exempel farligt avfall, måste tveklöst sorteras ut och hanteras med stort hänsynstagande till miljöperspektivet medan annat avfall förmodligen kan hanteras på olika sätt beroende på hur man värderar olika faktorer vid analysen. För att förmå konsu- menterna att på ett ansvarstagande sätt ta hand om de farliga delarna av hushållsavfallet på ett miljöriktigt sätt kan krävas att man priori- terar en utsortering av detta avfall. Miljömålen får inte sättas så högt och kräva så omfattande sortering att konsumenter och andra inte orkar med sina åligganden.

Svårare att sortera för hushåll i flerbostadshus

Skyldigheten att sortera är besvärligare för hushållen i flerbostadshus än för andra konsumenter. Större förbrukare inom handel och industri har helt andra möjligheter än ett vanligt hushåll att hantera och sortera avfall. Ett exempel är wellpapp, som är mycket utrymmeskrävande.

Det vet var och en som köpt en bokhylla hos IKEA. I bostadsfastig- heterna finns det inte sådana komprimatorer som kan pressa ihop papp för att minska volymen som man har hos en storförbrukare. Boende i flerbostadshus har inte heller samma utrymmen att förvara sorterade sopor på som till exempel hushåll i villa.

Man bör enligt vår mening skilja på långsiktiga och kortsiktiga miljömål. I det korta perspektivet måste ambitionsnivån – när det gäller

5Resurs i retur sid 86

6DN debatt den 10 februari 2003

hushållens sortering i flerbostadshus – koncentreras på det farliga avfallet.

Av praktiska skäl måste man därför vara beredd att gå ner i avfalls- hierarkin och acceptera att avfall används för energiproduktion. På längre sikt är det rimligt att man har högre målsättningar.

2.2 Konsumentperspektivet

För hushållen är samhällets hantering av avfall en mycket viktig fråga.

Hushållsavfallet är mycket omfattande och det ökar för varje år. Den sortering som man kräver att hushållen ska utföra kräver utrymme, särskild utrustning och underhåll. I lagstiftningen beskrivs emeller- tid hushåll ibland som leverantörer av avfall. Detta är en fråga om perspektiv. Kanske vill lagstiftare och kommuner helst ha leverantörer som man kan ställa krav på i stället för att se sig själva som leveran- törer av tjänster.

Vi har i Sverige ett avfallsmonopol som täcker allt utom det som omfattas av producentansvaret. Konsumenter av avfallstjänster har därför i allmänhet inga möjligheter att välja andra tjänsteleverantörer än kommunerna och producenternas materialbolag⁷. De har heller ingen möjlighet att avstå från tjänsterna. Konsumenten har härigenom för- satts i en tvångssituation utan möjlighet att påverka sin ställning. Sam- hället ställer samtidigt allt mer långtgående krav på att konsument- erna ska ta ett ökat ansvar för avfallet.

Har avfallet ett värde?

Avfallet är, under vissa förutsättningar, en ekonomiskt värdefull rå- vara. Tidningspapper är det bästa exemplet på detta. Tidningspapper har under många år insamlats utan kostnad för konsumenterna efter-

7jfr nedan avsnitt 4.2 om producentansvaret

som dess värde som råvara finansierat insamlingen. Värdet har varit så stort att insamlingen till och med kunnat ske fastighetsnära. Hus- hållen har alltså inte behövt lämna gamla tidningar på återvinnings- stationer eller på andra platser. Varken transportkostnader eller andra betydande kostnader har därför uppstått för hushållen. Tidnings- papper är dock ett undantag. För andra avfallsslag är det svårt att finna kalkyler där inte konsumenterna blir förlorare.

Det kan diskuteras hur värdet i avfallet ska beräknas. Värdet är i de flesta avfallskalkyler ett resultat av oavlönat arbete utfört av konsument- erna. De har på grund av olika regler omfattande skyldigheter att sortera, lagra och transportera avfall.⁸Utan sådana skyldigheter för konsumenterna vore det mesta av avfallet i det närmaste värdelöst. I statliga utredningar och i miljöanalyser av avfallshantering värderas dock detta arbete till 0 kronor. Rimligtvis måste sådana kalkyler om avfallets värde ifrågasättas.

Syftet är att förpackningarna ska återvinnas eller återanvändas av producenterna av den vara man köpt. Producenterna kräver därför – dock utan lagstöd – att hushållen ska tvätta förpackningarna och detalj- sortera varje förpackning efter materialslag. Man vill härigenom för- bättra kvalitén på det sorterade avfallet. En honungsburk ska tvättas ur och läggas i glasigloon medan locket, som är av metall, ska läggas i metallåtervinningen. Mjölkförpackningen ska diskas innan den läggs i pappåtervinningen. Detsamma gäller till exempel senapsburken och ketchupflaskan. Rengöringen sammanhänger främst med hygieniska krav i samband med mellanlagring. Om förpackningarna inte är ren- gjorda från matrester och annat, uppstår lukt- och råttproblem.

Kraven på detaljsortering och rengöring är – menar vi – orealistiska ur ett konsumentperspektiv. Dessutom kan det vara tveksamt ur ett

miljöperspektiv. Om ett hushåll tvättar alla förpackningar före sortering, så går det åt mycket energi.

Sorteringen förutsätter praktiska möjligheter

Det påstås ibland att hushållen inte sköter sig. Man källsorterar inte tillräckligt noggrant och man lägger avfallet fel. De nedskräpade åter- vinningsstationerna är det vanliga exemplet på detta. Nedskräpningen beskrivs i allmänhet som effekten av för lite miljömedvetenhet hos konsumenterna. Detta har – anses det – lett till behov av övervakning genom vakter på återvinningsstationer och till och med övervaknings- kameror. Vi undrar om man inte gör en felaktig analys av problemet.

Konsumenterna, som får allt längre gående krav på sig, måste ges bättre möjligheter att klara kraven. Om man vill att fru Andersson ska sortera bort sina söndriga lysrör och hopplösa hårtork från hus- hållssoporna, måste hon kunna lämna det i närheten av sin bostad eller invänta att någon kommer och hämtar.

Avfallssorteringen förutsätter praktiska möjligheter att kunna lämna det sorterade avfallet inom rimligt avstånd från bostaden. Många saknar bil, inte minst i tätorter. Äldre personer har svårigheter att trans- portera sitt avfall längre sträckor. Det skulle därför behövas ett stort antal nya återvinningsstationer för att behålla de nuvarande kraven på sortering.

Ur ett konsumentperspektiv finns det därför behov av fastighets- nära källsortering. Men vem ska betala för den? Är det konsumenten?

Konsumenterna betalar en miljöavgift när de köper varor i han- deln. Miljöavgiften ska täcka kostnaderna för att ta hand om dels resterna av varan när den är förbrukad och dels varans förpackning.⁹ Den ska också täcka hela kostnaden för avfallshanteringen. Konsu- menterna måste ha rätt att kräva att miljöavgiften för varje vara an- vänds så att avfallshanteringen av den varan i slutändan inte betalas

8jfr nedan avsnitt 4.4 om konsumentansvaret

9miljöavgiften behandlas nedan i avsnitt 4.2 om producentansvaret

även via hyran eller skattsedeln.

De flesta ägare av flerbostadshus har förståelse för hushållens problem med avfallshanteringen. Många fastighetsägare har därför frivilligt ordnat utrymmen för källsortering i sina hus. Detta innebär emeller- tid stora investerings- och driftkostnader, som i slutändan betalas av hushållen. Om investeringen för utrymmet och hyran av detta betalades av producenterna genom miljöavgiften, skulle en del problem gå att lösa.

2.3 Effektivitetsperspektivet

Konsumenter och skattebetalare har rätt att kräva att avfallsfrågorna hanteras effektivt och fungerar väl i alla led. Bevarandet av en god miljö måste få kosta. Men effektivitet måste alltid vara en ledstjärna. Det påstås ibland att avfallshanteringen idag är mindre effektiv än den var för tio år sedan, när mycket gick till förbränning. Å andra sidan gick mycket avfall då även till deponi, vilket inte är någon bra lösning på avfallsfrågorna.

Det har i debatten framkommit – inte minst genom Valfrid Paulssons ovan citerade DN-artikel – att energiåtervinning genom förbränning är ett effektivt sätt att återvinna avfall. Det är möjligt att det ur miljö- synpunkt inte är likvärdigt med att återvinna själva råvaran. Men om man tillåter sig att vid sidan av miljöperspektivet även anlägga ett effek- tivitetsperspektiv vore det bättre att – åtminstone på kort sikt – ut- vinna energi ur avfallet genom att bränna det.

För hushåll och fastighetsägare ökar kostnaderna med den alltmer ambitiösa miljöpolitiken som innebär sortering i allt fler fraktioner.

Den förutsätter investeringar i nya soprum som dels ska ge förutsätt- ningar för avancerad avfallssortering, dels tillgodose entreprenörers och fastighetsskötares krav på god arbetsmiljö. Den leder till att utrymmen som skulle ha kunnat användas för bostäder och lokaler måste tas i anspråk för sopsortering.

Vi har beräknat att en ytterligare yta på minst 20 kvadratmeter

måste utnyttjas för soprummen i varje fastighet. Enbart för Stockholms innerstad kommer därigenom en yta motsvarande 3000 lägenheter att behöva tas i anspråk. I många fall är det lokalytor som försvinner, men det innebär under alla omständigheter ett betydande inkomst- bortfall för fastighetsägarna. Med en kvadratmeterhyra på 800 kronor skulle inkomstbortfallet uppgå till 1,4 miljarder kronor. Härtill kommer stora kostnader för investeringar.

Sannolikt kommer kostnaden i slutändan att betalas av hushållen. Det borde finnas effektivare sätt att ordna avfallshanteringen i Stockholm.

Det kommunala monopolet innebär i sig en risk för att effektivi- teten blir eftersatt. Samordningsvinster när fastighetsägare gemensamt vill upphandla entreprenörer för avfallshantering motverkas.

Miljöavgifterna ska täcka delar av kostnaderna för sortering Konstruktionen av miljöavgifterna förtjänar viss uppmärksamhet från effektivitetssynpunkt. Miljöavgifterna, som tas ut när konsumenten köper vissa varor, ska täcka kostnaderna för insamling och behandling av avfallet. Miljöavgiftens storlek bestäms av producenternas material- bolag. Dessa har sannolikt ett intresse av att avgifterna för förpack- ningarna hålls så låga att inte själva varan upplevs som dyr av konsu- menten. Härigenom finns det en risk för att materialbolagen får in mindre intäkter än vad de behöver för att ordna en effektiv, estetiskt acceptabel och konsumentvänlig avfallshantering. Elektronikavfallet är sannolikt ett exempel där ”rätt miljöavgift” på såld vara skulle kunna täcka kostnaden för insamlingen, men som idag inte gör det.¹⁰

Miljöavgiften är dessutom tänkt som ett styrmedel för att åstad- komma ur miljösynpunkt ”bättre” produkter. Såvitt vi förstår har denna

10Miljöavgifterna behandlas också nedan under avsnitt 4.2

utveckling ännu inte kommit särskilt långt. Det kan också bero på att avgiften är för låg.

För att insamlingen av förpackningar ska fungera har man lyft fram behovet av fastighetsnära källsortering. Det betyder i praktiken krav på att fastighetsägaren ska ta på sig ansvar för att ordna sorteringen i fastigheten. Om fastighetsägarna tvingas till detta, blir det i slutän- dan hyresgästerna som får betala två gånger för samma sak, dels i form av högre hyra, dels i form av miljöavgift när varan inköptes.

Härtill kommer följande. Ett motiv för samhället att lägga ansvaret på producenterna genom materialbolagen har varit att skapa ett kost- nadseffektivt insamlingssystem. En fullskalig återvinningsstation i varje fastighet innebär, som vi redovisade ovan, ett mycket dyrt insamlings- system. Ur effektivitetssynpunkt måste man därför begränsa ambitions- nivån för insamlingen, både vad gäller närhet till hushållen och antalet fraktioner som ska sorteras.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att effektiviteten i sop- hanteringen måste förbättras, till exempel genom att fler insamlings- ställen ordnas utan att för den skull finnas i varje fastighet och att miljö- avgifterna sannolikt därför måste höjas. Effektivitetsperspektivet får inte heller komma bort i diskussionerna om förbränning av hushållsavfallet.

2.4 Det estetiska perspektivet

Avfall förfular. Våra alltjämt rena städer och närmiljöer är resultatet av generationers strävan att hålla snyggt omkring sig. ”Lortsverige”

är förhoppningsvis något som vi har lagt bakom oss. Riskerna för att vi ska behöva gå omkring bland sopor på gator och torg som i mindre utvecklade delar av världen får väl bedömas som liten.

Ändå är det med tungt hjärta som man numera ofta får se överfulla skräpcontainrar mitt i stan, glasskärvor och flygande papper på återvin- ningsstationer i vackra förorter och högar av burkar och kartonger lite

överallt. Konsekvenserna, inte minst luktproblem och råttor, är allvarliga.

Återvinningsstationer förfular. Vi har idag ca 120 återvinnings- stationer i Stockholms innerstad som alltså ska betjäna 175 000 hus- håll, dvs mer än 1 500 hushåll per återvinningsstation. Erfarenheten visar att detta är för få, men vi kan å andra sidan av estetiska skäl inte ha ett så stort antal återvinningsstationer som skulle behövas för att konsumenterna ska kunna klara av kraven på sortering.

Det är inte – som många tror – kommunerna som ska se till så att återvinningsstationer hålls rena och snygga. Det har producenterna genom materialbolagen ansvar för¹¹. Enligt vår mening lever material- bolagen inte upp till sitt ansvar. Det finns för få stationer med hänsyn till nuvarande krav på sortering och de som finns sköts inte tillräckligt bra. Vilken slutsats ska man dra av detta? Vi menar att kraven på sortering av hushållsavfall måste anpassas till hushållens förutsätt- ningar att sköta sina åtaganden. Vi tror att det är en förutsättning för att rimliga estetiska krav på vår närmiljö ska kunna tillgodoses.

Vi menar att det finns ett samband mellan den tilltagande nedskräp- ningen och en brist på lojalitet mot avfallspolitiken. Många känner en stor misstro mot systemet. För att lösa detta krävs – i varje fall på kort sikt – att avfallssorteringen begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Att lösa pro- blemet med nedskräpning med hjälp av kontroller av olika slag går inte.

Avfallssortering förutsätter en stor lojalitet med de uppsatta målen hos konsumenterna. Det kräver i sin tur att hushållen är väl informerade om målen med och kraven på sortering. Det kräver också att det finns realistiska möjligheter att lämna hushållsavfall på närbelägna insam- lingsställen. Innan förutsättningarna är uppfyllda kan man inte ha en alltför långtgående sopsortering.

11jämför nedan avsnitt 4.2

3. Hushållsavfallet – vad är det?

Allt som kommer in i våra hem kommer med tiden att bli avfall.

Maten som vi köper i butiken innehåller förpackningar. Skal som vi tar bort och rester som vi inte äter blir avfall. Till våra hem köper vi tyger, möbler etc som går sönder eller som vi tröttnar på och därför blir avfall.

Avfallet kan, beroende på material, storlek och karaktär, hänföras till flera olika avfallskategorier, som ska hanteras på olika sätt och med olika aktörer som ansvariga. Gränsdragningen mellan olika kategorier är ofta svår att göra. Detta innebär svårigheter vid sortering. Ibland får det också till följd att ansvaret för avfallet är otydligt.

Avfall finns sedan 1999 definierat i 15 kap 1 § miljöbalken. Defini- tionen överensstämmer med den definition som anges i EU:s ram- direktiv för avfall¹². Avfall definieras enligt detta direktiv som:

Varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig med…

Avfallsdefinitionen innebär att även sådant som i dagligt tal inte be- traktas som avfall, t.ex. skrotbilar, tidningspapper och överblivna sten- massor, är avfall i lagens mening. Avfall kan ju ha ekonomiskt värde, till exempel som råvara för träskiveindustrin, begagnade reservdelar, råvara för pappersindustrin och fyllnadsmaterial i vägar.

Avfall måste hanteras. Med hantering av avfall avses i avfallsför-

121975/442EG, ändrat 1991/156/EG

ordningen insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall.

Med bortskaffande avses bland annat deponering. Det som berör hushållen direkt är insamlingsdelen, men indirekt berörs de också av regler om transporter, återvinning och bortskaffande. Fastighetsägaren har inga lagliga skyldigheter att hantera hushållsavfall. Däremot kan de i vissa fall ha skyldighet att tillhandahålla utrymmen för hantering av avfall. Vi återkommer till frågan om ansvarfördelningen i följande avsnitt.

Hushållsavfall

Vad som utgör hushållsavfall framgår av miljöbalken 15 kap 2 § där det sägs: “Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.” Exempel på hushålls- avfall är soppåsen från köket, torrsopor, latrin, slam från slamavskiljare, skrymmande avfall (möbler mm), läkemedelsrester, oljerester etc.

Med ”jämförligt avfall” menas avfall från industrier, affärer och likartade verksamheter som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Det kan vara avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall.

Med grovavfall avses sådant hushållsavfall som är skrymmande och inte ryms i en soppåse. Det kan vara gamla möbler som blir över efter en flyttning eller förpackningsmaterial till nya möbler. Det kan också vara en gammal TV eller andra större elektriska och elektroniska produkter. Enligt lag ska detta sorteras på olika sätt av hushållen¹³.

Vi anser att det utifrån ett fastighetsägarperspektiv är lämpligt att dela in hushållsavfallet efter sin karaktär i farligt avfall, bränn- bart avfall och icke brännbart avfall enligt följande:

13jfr avsnitt 4.4

Farligt avfall

Farligt avfall är skadligt för miljön och vår hälsa och måste därför samlas in och tas om hand på rätt sätt.

Farligt avfall definieras genom en uppräkning av farliga egenskaper i avfallsförordningen¹⁴. Vi har fört hit ytterligare några avfallskategorier, till exempel riskavfall från sjukvården. Men begreppet farligt avfall är otydligt och omfattar sannolikt en del ämnen som inte är särskilt farliga för miljön. Hur den enskilde konsumenten ska kunna veta om hans avfall utgör farligt avfall är ett problem.

Exempel på farligt avfall hos hushåll i flerfamiljshus är

> Batterier

> Bränslen och oljeprodukter

> Målarfärg, lack och lim

> Produkter med kvicksilver och andra tungmetaller

> Frätande ämnen

> Gifter och bekämpningsmedel

> Starka rengöringsmedel

> Kyl- och frysskåp

> Elektroniskt och elektriskt avfall

> Riskavfall (avfall från hemsjukvården)

> Radioaktivt avfall, till exempel vissa brandvarnare

Miljöstationer är det vanligaste systemet för insamling av hushållens farliga avfall. De finns vanligen vid avfallsanläggningar och bemannade återvinningscentraler, men kan även vara placerade vid bensinstatio- ner, lanthandlare och stormarknader. Andra sätt att samla in hushål- lens farliga avfall är batteriholkar, röda boxar och miljöbilar. I Stock-

14bilaga 2 och 3 till avfallsförordningen (SFS 2001:1063)

holms kommun finns ett antal miljöstationer, som huvudsakligen ligger vid bensinstationer. Det betyder att det finns ganska få miljö- stationer i innerstaden. Det finns även miljöstationer vid de tre åter- vinningscentralerna.

I genomsnitt lämnas 2 kilo farligt avfall in per person och år i Sverige.

Det finns särskilda bestämmelser för transport av farligt avfall som innebär att det bara får transporteras av den som har särskilt tillstånd av länsstyrelsen. Farligt avfall bör inte mellanlagras i bostadsfastigheter.

Grovsoprum, som är tillgängliga för alla boende, bör alltså inte an- vändas för insamling av farligt avfall.

Kommunerna har ansvaret för det farliga avfallet. I Stockholm finns för få insamlingsställen för miljöfarligt avfall.

Brännbart avfall

Att ta tillvara den energi som finns i avfallet genom förbränning är den vanligaste metoden för behandling av hushållsavfall i Sverige idag.

Cirka 40 procent av hushållsavfallet tas tillvara på detta sätt. Värmen från förbränning av avfall täcker ungefär 10 procent av det totala fjärr- värmebehovet i Sverige. Förbränning av avfall är alltså en viktig energi- källa i Sverige.

Brännbart avfall är av mycket varierat slag. Några exempel:

• Plast finns i många olika former. Hushållen får in en mängd förpackningar i plast. Enligt särskilda bestämmelser ska hushållen sortera ut förpacknings- plasten och förvara den för sig. All annan plast utgör en brännbar del av hushållsavfallet.

• Wellpapp och kartong är brännbart material. Men har det kommit till hushållet som förpackning, till exempel för mjölk eller skor ska det enligt lag sorteras ut och hanteras för sig. Om det kommit till hushållet på annat sätt än som förpackning ska det behandlas som brännbart material.

• Organiskt avfall är brännbart. Exempel på organiskt avfall är matrester och växtavfall, till exempel vissna krukväxter.

• Tidningar ska sorteras ut av konsumenten och insamlas av producenten, i detta fall Pressretur AB. Pappret går i retur till pappersbruken som råvara för nytt papper. Under många år har det inte funnits några svårigheter att avsätta returpappret varför konsumentvänliga system för insamling av papper etablerats. Tyvärr kommer dessa i vissa fall i strid med brandmyndigheternas tillsyn av fastigheternas brandskydd.

Hushållen har ingen skyldighet att sortera ut textilier men det sker ofta ändå. Det finns en etablerad marknad för insamling och återvin- ning av textilier, främst kläder. Om konsumenten inte sorterar ut textilavfall är det en del i det brännbara blandavfallet.

Icke brännbart avfall

Det avfall som inte kan brännas är endast en mindre del av hushålls- avfallet. Även delar av det icke brännbara avfallet kan återvinnas. Åter- stoden, restfraktionen, efter en sådan utsortering kommer att hamna på deponi. Miljömålet är att denna rest ska bli så liten som möjligt.

För hushållen är det ofta svårt att bedöma om avfallet är brännbart eller ej. En resårmadrass ser brännbar ut eftersom den är klädd i tyg.

Ur avfallssynvinkel består den emellertid främst av stålfjädrar varför den inte är brännbar.

Metall i form av konservburkar är en relativt stor del av det icke brännbara hushållsavfallet. Konservburkarna är förpackningar och ska enligt särskilda bestämmelser sorteras ut av hushållen och hanteras som en särskild avfallsfraktion. Annan metall ska i några kommuner hanteras som egen fraktion..

Det bör nämnas att metall på ett enkelt sätt kan sorteras ut och återvinnas vid centrala återvinningsanläggningar. Kravet på hushållen att sortera metall i flera fraktioner är därför diskutabel.

Brist på överskådlighet

Vår genomgång ovan är inte komplett utan vill endast ge en bild av komplexiteten i de regler som styr hanteringen av hushållsavfallet.

Regelsystemet är svårtillgängligt och uppdelat i ett stort antal för- fattningar av olika dignitet. Bristen på överskådlighet sammanhäng- er också med att definitionerna av de olika avfallsslagen är otydliga och svåra att tillämpa. Varje kommun bestämmer dessutom över

”sitt” hushållsavfall. Samordning mellan kommunerna saknas.

Bristerna i överskådligheten har negativa effekter. Svårigheterna att diskutera avfallsfrågorna ökar. Möjligheterna att åstadkomma reformer minskar. Informationsinsatserna till konsumenterna försvå- ras och slutresultatet – en fungerande avfallshantering – blir sämre än det borde vara.

Problemet blir än större av att ansvaret för hushållsavfallet är uppdelat på flera olika aktörer med oklara gränser. Detta problem behandlas i följande avsnitt.

4. Ansvaret för hushållsavfallet

En grundprincip är att den som skapar avfall har ett ansvar för det. I den nu lagda propositionen¹⁵föreslås att detta ansvar ska förtydligas och man inför därför begreppet avfallsinnehavare. Den som innehar avfall ska enligt förslaget se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljö- riktigt sätt. Hur det nya begreppet ska kunna få den avsedda effekten står dock inte helt klart

Ansvaret för det avfall som kommer ifrån hushållen i flerbostads- hus överförs till primärt två aktörer. Kommunen är ansvarig för hus- hållsavfall i vilket innefattas även farligt avfall inklusive elektroniskt avfall. Producenterna av förpackningar och andra produkter är ansvariga för det avfall som omfattas av producentansvar.¹⁶Det betyder att olika sorters avfall hanteras utifrån olika lagstiftning och med olika ut- formning av ansvaret.

Fastighetsägare till flerbostadshus har ingen skyldighet enligt lag att ta hand om hushållsavfallet. Det ansvaret delas av hushållen, kom- munerna och producenterna. Många kommuner har emellertid i sina renhållningsordningar ålagt fastighetsägarna ett långtgående ansvar för till exempel sortering. Fastighetsägaren betalar dessutom för kom- munens borttransport av avfallet. Vi hävdar att det ansvar för hushålls- avfall som lagts på fastighetsägare av flerbostadshus genom renhåll- ningsordningarna inte är i överensstämmelse med lag.

Vem som får ansvaret för avfallet bestäms på sätt och vis av hus- hållet. Enligt lagstiftningen åligger det konsumenten att sortera ut

förpackningar, tidningar etc och placera detta i producenternas in- samlingssystem. Hushållen, de boende, har alltså ansvar för sortering i olika avfallsfraktioner. Om bostadsrättshavaren herr Johansson ändå inte sorterar ut en glasförpackning ur hushållsavfallet, blir den för- packningen kommunens ansvar i stället för producenternas genom materialbolagen.

Ekonomiskt sett blir det stora skillnader beroende på hur herr Johansson sorterar. Hamnar glasburken i hushållsavfallet ökar kost- naden för fastighetsägaren, bostadsrättsföreningen (och därmed hus- hållen), som endast betalar för borttransporten av det osorterade hus- hållsavfallet och inte för det som sorterats. Producenten genom ma- terialbolaget, går också miste om råvaran som glasburken utgör. Å andra sidan gör herr Johansson själv en tidsvinst genom att inte bära iväg burken till miljöstationen.

Hur förhåller sig de olika aktörernas ansvar till varandra? Är det tillräckligt tydligt hur långt ansvaret sträcker sig? Kan det uppstå problem om ansvaret inte framgår klart? I följande avsnitt ska vi gå igenom de olika aktörernas ansvarsområden och försöka reda ut de grundläggande sambanden.

15Prop.2002/03:117 sidan 47 ff

16en sammanställning över de lagar och förordningar som styr avfallshanteringen finns på sidan 30

Uppdelningen av ansvaret mellan kommuner och producenter och de för- fattningar som styr detta framgår mycket grovt av nedanstående bild.

4.1 Kommunernas ansvar

Kommunerna har det övergripande ansvaret för hushållsavfallet. I den under våren 2003 lagda propositionen¹⁷framhålls, att det är viktigt att kommunerna även i fortsättningen ska ha det övergripande planerings- ansvaret för allt avfall som uppkommer i kommunen.

De kommunala renhållningsordningarna

Den kommunala renhållningsskyldigheten finns inskriven i 15 kap 8 § miljöbalken och avfallsförordningen. Där stadgas till exempel att

Hushållsavfall Miljöbalken 15 kap

Avfallsförordningen (2001:1063)

Producentansvar Kommunalt ansvar

Förordningen (1997:185) om Kommunala renhållningsordningar

producentansvar och avfallsplaner

kommunen svarar för att hushållsavfall transporteras bort till en be- handlingsanläggning och att det återvinns eller bortskaffas. Borttrans- porten ska anpassas till de behov som finns hos olika slag av bebyggelse.

Genom en särskild bestämmelse i miljöbalken, 15 kap 9 §, ges regeringen rätt att meddela föreskrifter om hanteringen av avfallet.

Av bestämmelsen framgår också att denna rätt kan delegeras till kommunerna, vilket regeringen har gjort genom en bestämmelse i avfallsförordningen.

Kommunerna ska, med stöd av rätten att meddela föreskrifter, i en avfallsplan och en kommunal renhållningsordning tala om vad som gäller för avfallshanteringen i kommunen. Kommunen ska till exempel bestämma hur hushållsavfall ska hanteras. Man kan säga att kommunens ansvar preciseras i den kommunala renhållningsordningen, men denna innehåller också annat av intresse.

Stockholms stads renhållningsförvaltning har i ett förslag om ny renhållningsordning som f n (september 2003) behandlas i kommun- fullmäktige föreslagit en bestämmelse, § 12, som säger att fastighets- innehavare ska sortera ut de olika avfallsslagen. Härigenom försöker kommunen överflytta ansvaret för soporna från hushållen, de boende, till fastighetens ägare. Sedan frågan om lagenligheten av en sådan bestämmelse ifrågasatts, har ärendet bordlagts. Vi återkommer till frågan om fastighetsägarnas ansvar nedan i avsnitt 4.3.

Kommunens ansvar för farligt avfall

Vi har ovan under avsnitt 3 redogjort för vad som kan räknas som farligt avfall.

Kommunen har ett legalt ansvar för farligt avfall och för att ordna in- samlingssystem för detta.¹⁸Av en rapport från Folkpartiet i Stockholm¹⁹, som redovisar en undersökning från Utrednings- och statistikkontoret²⁰, framgår att hanteringen av farligt avfall fungerar dåligt i Stockholm.

Förpackningar Förordningen (1997:185) om producentansvar

El o elektronik Förordningen(2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter

Tidningar

Förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper

Batterier

Förordningen (1997:645) om batterier

Icke brännbart/

brännbart avfall Förordningen (2001:512) om deponering av avfall

Farligt avfall Avfallsförordningen (2001:1063)

17Prop.2002/03:117 sidan 57

1815 kap 10 § miljöbalken och 15 § avfallsförordningen

19Stoppa sorteringshysterin – Folkpartiets avfallspolitiska program för Stockholms stad

20Utrednings-och statistikkontoret 2003 ”Avfallshanteringen i Stockholm och renhållnings- förvaltningens service” sid 15 - 20

70 m², har ökat från drygt 600 kronor år1999 till 1200 kronor år 2002.²¹ Renhållningsavgiften ska täcka kommunens kostnad för bland annat behållare, insamlingsarbete, gemensamma återvinningscentraler, hantering av hushållens farliga avfall, information och rådgivning samt planering, administration med mera. Med tanke på de brister som finns idag och de ökande ambitionsnivåerna får man räkna med att avgiften kommer att stiga ytterligare.

En viktig fråga rör fastighetsägarens skyldighet att betala avgifter för hushållsavfallet. Frågan diskuteras nedan i avsnitt 4.3.

Informationen

Det har med rätta riktats stark kritik mot bristerna i informationen till hushåll och andra om hur avfall ska hanteras. Det är i det närmaste omöjligt för boende i Stockholms innerstad att få reda på var och hur man ska sortera. Svenska renhållningsverksföreningen har gjort ett försök att reda ut begreppen på sin hemsida www.sopor.nu.

Av den ovannämnda propositionen²²framgår att regeringen avser att tydliggöra det kommunala ansvaret för informationen. Informationen bör enligt regeringen förbättras genom att innehålla anvisningar om hur sorteringen ska gå till samt var och varför sorteringen ska utföras.

Det är en bra ambitionsnivå. Men bristerna i informationen sam- manhänger i mycket hög grad med bristerna på struktur i definitioner och regelverk. Löser man inte det kan informationen inte bli förståelig.

Endast var fjärde invånare i Stockholm uppger att någon gång har varit på någon av stadens miljöstationer under det senaste året. Var tredje boende i flerfamiljshus uppger att de överhuvudtaget inte har något farligt avfall och därför inte behöver lämna något ifrån sig.

Det finns 20 miljöstationer i Stockholm. Det kan inte anses vara tillräckligt.

Kommunen har ett ansvar för att insamla elektriska och elektro- niska produkter från hushållen separat trots att detta omfattas av pro- ducentansvaret. Man delar därför på ansvaret. Kommunerna ordnar insamlingen av allt el-avfall från hushåll, men producenterna har skyldighet att återvinna det.

Kommunerna ansvarar för borttransport av kasserade kyl- och frysskåp. De förs till anläggningar som tömmer dem på farligt inne- håll. Cirka 300 000 kyl- och frysskåp kasseras varje år. Metallen i kasserade kyl- och frysskåp återvinns.

Det finns för få insamlingsställen av miljöfarligt avfall i Stockholms innerstad. Vi ifrågasätter därför om Stockholms stad lever upp till sitt ansvar.

Kommunernas finansiering av avfallshanteringen

Kommunernas avfallshantering av hushållsavfall bekostas med avgifter från fastighetsägarna s k renhållningsavgifter. Dessa ska grundas på självkostnad och likställighetsprincipen. Den betalas indirekt av hus- hållet som en del av hyran eller avgiften till bostadsrättföreningen.

Avgifternas storlek och fördelningsnycklar mellan olika slag av hämtning beslutas av kommunfullmäktige i en kommunal renhållningsordning och i avfallstaxan. Renhållningsavgifterna används ofta som ekono- miska incitament för att styra avfallshanteringen.

Avgiften för hushållsavfall inklusive skrymmande avfall för ett hus- håll boende i flerfamiljshus i Stockholm, omräknat till en lägenhet på

21uppgift från medlemmar hos Fastighetsägarna Stockholm

22prop. 2002/03:117 sid 57

4.2 Producenternas ansvar

Principerna och målen för avfall och avfallshantering tillkom genom riksdagsbeslut 1995. De bygger på EU-direktiv och är alltså inte endast en svensk företeelse. Avsikten är att producenterna ska ha ett ansvar för att ta hand om det avfall som uppkommer i produktionen. De viktigaste målsättningarna med producentansvaret är att²³

– mängden genererat avfall ska minska – mängden deponerat avfall ska minska – energi- och materialsnåla varor ska utvecklas – nedskräpningen ska minska

– mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska

Producenterna har alltså fått ett ansvar för att ordna ett insamlings- system för delar av avfallet. Däremot ställs inga krav på vilken kvalitet insamlingen ska ha, bortsett från att vissa mål angående volymer ska uppfyllas. Man har inte gett tydliga anvisningar om hur insamlingen ska gå till, till exempel att hushåll endast ska behöva gå en begränsad sträcka med sitt avfall, vilket vore rimligt.

Bristen på precisering av producenternas ansvar är ett allvarligt problem, vilket uppmärksammats i propositionen²⁴. Regeringen påpekar där att producenterna är skyldiga att tillhandahålla lämpliga insamlings- system så att hushållen kan sortera ut sina förpackningar etc. Någon pre- cisering av vad som avses med ”lämpliga” har inte gjorts trots att Natur- vårdsverket har haft möjlighet att göra det, konstaterar regeringen.

Vi vill understryka att det är viktigt att producentansvaret inne- bär ett kostnadsansvar. Kostnaderna för den mark och de lokaler som

23SOU 2001:102 sid 75

24prop. 2002/03:117 sidan 53

behövs för insamling och sortering av avfallet måste ersättas av pro- ducenterna.

Vad omfattar producentansvaret?

Idag finns fem områden för producentansvar: förpackningar av olika materialslag, returpapper, däck, bilar och elektriska och elektroniska produkter. Ansvaret är lite olika utformat, men gemensamt är att producenterna ska ordna system för insamling och återvinning. Idag omfattas cirka 20 000 företag av producentansvaret.

För att det ska fungera i praktiken skapade industri och handel ett antal materialbolag för att hantera förpackningar: Svensk Glas- återvinning, Plastkretsen, Returwell, Svensk Kartongåtervinning och MetallKretsen. De fick i uppdrag att organisera och administrera in- samlingssystem och säkerställa att förpackningarna återvinns. Till- sammans bildade de fem bolagen 1994 en paraplyorganisation För- packningsinsamlingen och REPA-registret som en serviceorganisation.

Regeringen sätter upp mål för återvinning för varje materialslag.

Producenterna redovisar till REPA-registret hur mycket de producerar av varje materialslag samt hur stor del av producerade förpackningar som återvunnits genom insamlingen. Det är den metod med vilken man kan beräkna om materialbolagen uppfyller målen med producentan- svaret. Ett exempel på mål för återvinning är att 70 procent av metall- förpackningarna ska samlas in från hushållen. År 2002 samlades 33 100 ton metallförpackningar in från hushållen vilket motsvarar 62 procent.

De svenska målen är många gånger mer långtgående än EUs mål för återvinning. För metall är EUs mål att 50 procent ska återvinnas år 2008.²⁵ Den 1 juli 2001 infördes producentansvar på elektriska och elek-

troniska produkter. Producentansvaret gäller för det el-avfall som lämnas in när man köper en ny produkt. Detta gäller både industrin och hushåll. Historiskt elektronikavfall från hushållen – dvs de varor som inköpts tidigare – ansvarar kommunerna för. El-kretsen, som hanterar elektriskt och elektroniskt avfall, är ett senare tillkommet materialbolag som numera ingår i paraplyorganisationen.

Produkter som inkluderas i producentansvaret är till exempel spisar, tvätt- och diskmaskiner, handverktyg, trädgårdsredskap, IT-utrustning, telekomutrustning, TV, audio- och videoutrustning, kameror, klockor, spel, leksaker och ljuskällor.

En del elektronikavfall omfattas inte av producentansvar. Utanför producentansvaret finns kyl och frys som även fortsättningsvis ligger helt inom kommunernas ansvarsområde.

Returpapper, dvs tidningar och jourmaler, sköts av Pressretur AB.

Förpackningsinsamlingens uppdrag är att samordna de material- bolagsfrågor som vinner på att samordnas. Det kan enligt Förpacknings- insamlingens hemsida, www.forpackningsinsamlingen.se vara lokala etableringar och drift av återvinningsstationer, kommunavtal samt information om insamling och återvinning av förpackningar.

Regeringen anser²⁶att producentansvaret trots allt till stor del uppfyllt sina syften och inneburit en värdefull koppling mellan pro- dukt och avfallshantering och att det därför bör kvarstå men utvecklas vidare. När det gäller ansvaret för förpackningar anser regeringen att det finns behov av att klargöra att producenterna är skyldiga att samla in allt avfall som utgörs av förpackningar. Detta innebär ingen ändring av miljömålet enligt regeringen.

Man måste nog räkna med att denna formulering av avfallsmålet

25Gemensam ståndpunkt (EG) nr 18/2003 antagen av rådet den 6 mars 2003 ²⁶prop. 2002/03:117 sidan 53

i praktiken innebär ökande krav på hushållen. Detta förutsätter att hushållen ges förutsättningar att ta hand om och lämna från sig sor- terat avfall. Så är inte förhållandena idag. Man måste därför enligt vår mening först ordna detta på ett för hushållen godtagbart sätt.

Återvinningsstationer

Materialbolagen ska se till så att det finns återvinningsstationer med insamlingskärl. Intentionerna var att återvinningsstationerna skulle ligga vid köpcentra o dyl. Men på många platser, till exempel i större städer är detta omöjligt. I allmänhet har man tecknat avtal med kom- munerna i deras egenskap av markägare. För återvinningsstationen betalar materialbolagen viss hyra. De ska dessutom hålla rent runt återvinningsstationerna.

På grund av svårigheter att få fram lämpliga återvinningsstationer på kommunal mark i större städer har återvinningsstationerna blivit färre än önskvärt. Detta borde ha lett till att materialbolagen istället försökt hyra utrymmen av fastighetsägare, men detta är mera ovanligt.

Kanske förlitar man sig på att fastighetsägarna i stället ska tvingas att på egen bekostnad i sina fastigheter anordna insamlingsplatser, alltså tvång på fastighetsnära källsortering.

Bristen på återvinningsstationer har blivit ett problem. Idag finns till exempel endast fyra insamlingsplatser för elektroniskt och elektriskt avfall i Stockholm. Enligt vår mening kan kraven på hushållen att sortera hushållsavfall inte få leda till en skyldighet för enskilda att transportera avfall långa sträckor. I Svensk byggnorm från år 1978 utgick man från ett längsta avstånd på 200 meter för hushållens transporter av avfall. Senare undersökningar har bekräftat att detta är en lämplig maxgräns.

Vi menar att bristen på återvinningsstationer måste få till följd att hushåll i flerbostadshus tills vidare måste få ett begränsat ansvar

för sortering av sina förpackningar. På längre sikt kan man överväga mer långtgående skyldigheter.

Återanvändning

Idén när man införde producentansvaret var att en del av avfallet efter sortering skulle ha ett sådant värde att det skulle uppstå en efterfrågan på det sorterade materialet och en möjlighet att avyttra det. Det har dock inte uppkommit sådana marknader för sorterat avfall på det sätt som man hoppades på. Exempel på system som faktiskt fungerar är pet-flaskor, aluminiumburkar och returglas, men i dessa fall bygger systemen på pant.

Förhoppningen att man skulle kunna skapa en kretsloppsmarknad på marknadsekonomiska villkor har alltså – med ett undantag – inte förverkligats. Det enda fallet där återvinningen fungerar på marknads- mässiga grunder är returpapperhanteringen. Avfallshanteringen kan inte i övriga fall betalas av återanvändning av materialet eller av åter- vinning av råvaran.

Producenternas miljöavgifter

Vi har ovan under avsnitt 2.3 tagit upp några aspekter på miljöav- gifterna. Bakgrunden är följande. För att uppnå självfinansiering av hanteringen tas en särskild miljöavgift ut när varan med förpackning säljs. Miljöavgiftens storlek beslutas av producenterna själva. Den ska täcka samtliga kostnader för insamling och hantering. Till kostna- derna hör även markhyra till kommunen för återvinningsstationerna.

En speciell svaghet i systemet med miljöavgifter är att det inte finns någon obligatorisk skyldighet för enskilda producenter att delta i materialbolagens insamling och ta ansvar för materialbolagens verk- samhet. Den som vill kan därigenom avstå från att lägga miljöavgift på den vara han producerar eller säljer.

Ett exempel är följande: Materialbolaget El-kretsens avgift för en större TV är 240 kronor plus moms. Det får man betala hos flertalet TV-handlare för att El-kretsen ska ta hand om och återvinna delar av TVn när den blir avfall. TV-handlarna Onoff och SIBA har emellertid valt att lämna materialbolaget El-kretsen för att kunna sänka priset på TV-apparaterna eller möjligen förbättra avkastningen. Det betyder att El-kretsens verksamhet undermineras. Producentansvarets funk- tionalitet kan därför ifrågasättas. Det bör tilläggas att Onoff och SIBA är skyldiga att ta tillbaka den gamla TVn när man köper en ny TV där.

I de fall som fastighetsägaren ordnar källsortering i sin fastighet förbättras återvinningsmöjligheterna för materialbolagen. Detta är enligt vår mening ett starkt skäl för att en del av miljöavgiften ska gå till ersättning för fastighetsägarens kostnader i dessa fall.

4.3 Fastighetsägarnas ansvar

Hushållsavfall är det avfall som kommer från hushållen och det är alltså inte sådant avfall som en fastighetsägare av ett flerbostadshus i allmänhet ger upphov till, till exempel byggavfall efter en ombyggnad.

Ansvarig för avfallet är enligt miljöbalken den som gör sig av med det.

Fastighetsägare är enligt miljöbalken inte ansvariga för hushållens avfall. Fastighetsägare har inte heller enligt hyreslagen eller annan lag- stiftning något sådant ansvar. Inte heller i hyresavtalen brukar fastig- hetsägarna åta sig någon skyldighet att ta över ansvaret för hushållsavfall.

Man skulle kunna tänka sig att ansvaret och äganderätten till avfallet övergår till fastighetsägaren när det kastas i soptunnan eller ställs in i grovsoprummet. Men inget tyder på att fastighetsägaren har någon rätt att förfoga över avfallet. Han får inte sälja det. Han får inte ens transportera bort det. Fastighetsägaren blir aldrig avfalls- innehavare till hushållsavfallet.

När Stockholms kommun i sin kommunala renhållningsordning

vill bestämma att fastighetsägare har en skyldighet att sortera hus- hållens avfall försöker man således skapa en ny skyldighet för fastig- hetsägare. Detta är inte rättsligt möjligt.

Ansvaret enligt plan- och bygglagen, PBL

Hus som är byggda 1978 och senare ska vara utrustade med grov- soprum och även i övrigt uppfylla vissa krav för avfallshanteringen.

Motsvarande gäller inte för äldre hus. Plan- och bygglagen (PBL 17 kap 20 §) innehåller dock en möjlighet för kommunerna att fram- tvinga ombyggnader av äldre hus om detta behövs för att åstadkomma godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från fastig- heten. Kravet är dock begränsat till sådana åtgärder som skäligen kan fordras för att uppnå detta. Det innebär att det i varje enskilt fall ska ske en avvägning mellan hur angelägen den önskade ombyggnaden är och fastighetsägarens kostnad för denna.

Bestämmelsen i PBL är alltså helt inriktad på sophämtarnas arbets- miljö. Några retroaktiva krav på att även äldre byggnader ska vara utrustade med särskilda soprum, uppfylla särskilda miljökrav eller annars vara utrustade på något speciellt sätt i avfallshänseende finns däremot inte i plan- och bygglagen.

Trots detta försöker stadsbyggnadsnämnden i Stockholm med hän- visning till PBL och ibland även med stöd av överordnade juridiska instanser att ställa krav på omfattande och mycket kostsamma om- byggnader, inkluderande omfattande ombyggnader av soprum, för att åstadkomma en ”bättre” avfallshantering. I samband med detta ställer kommunen i sina förelägganden en rad krav som uppenbart rör annat än arbetsmiljöfaktorer och åberopar också helt öppet andra skäl än sophämtarnas arbetsmiljö, till exempel miljöskäl, i motiveringen för dem. I dessa förelägganden uppställer kommunen alltså krav som är mer omfattande än vad kommunen har rätt att kräva enligt lag.

Ett exempel är det föreläggande som kommunen riktade mot en bostadsrättsförening år 2001. Bostadsrättsföreningen ålades vid vite av 400 000 kronor att förbättra fastighetens avfallshantering, inne- bärande bland annat byggandet av ett soprum. Som skäl för beslutet angavs att hämtningsvägen från uppställningsplatsen inte var god- tagbar, att antalet sopkärl var för få och att det inte fanns något utrymme för avfallet från en lokalhyresgäst. Det första skälet är i överensstäm- melse med regeln i PBL, medan de två övriga uppenbart inte är det.

Antalet sopkärl och lokalhyresgästens avfallsproblem har ingenting att göra med frågan om godtagbara arbetsförhållanden för dem som transporterar bort hushållsavfall. Sedan föreningen överklagat beslutet, underkändes kommunens föreläggande i länsrätten. Ärendet återför- visade till stadsbyggnadsnämnden för fortsatt handläggning.

Ett annat exempel rör ett föreläggande som kommunen riktade mot en bostadsrättsförening som förelades att vid vite av 400 000 kronor förbättra fastighetens avfallshantering enligt stadsbyggnadskontorets förslag. Som skäl för beslutet angavs främst att hämtningsvägen från soprummen inte var godtagbar. Vid utfärdandet av föreläggandet hade stadsbyggnadskontoret utgått från allmänna råd utfärdade av Boverket, vilket innebar att fastighetsägaren skulle tvingas bygga ett soprum som närmast motsvarade nyproduktionskraven. Sedan föreningen överklagat ärendet undanröjde länsrätten föreläggandet. Som skäl angav länsrätten att föreläggandet dels var alltför oprecist beträffande vad som krävdes av fastighetsägaren, dels var alltför långtgående i förhållande till vad som kunde krävas.

Erfarenheten visar att fastighetsägarna först i domstol har möj- lighet att få gehör för sina synpunkter. De två avgörandena i länsrätten borde dock vara tillräckliga för att kommunen ska ändra sin rätts- tillämpning och avstå från dylika omotiverade vitesförelägganden.

I samband med nyproduktion av flerbostadsfastigheter finns möjlig-

heter för kommunala organ att i markanvisningsavtal föreskriva hur huset ska utformas beträffande avfallshanteringen. I bygglovärenden finns också vissa sådana möjligheter, dels om verksamheten i en lokal ska förändras, dels för exteriöra frågor. En entré till ett soprum är därför bygglovpliktigt. Däremot är det inte möjligt att i ett ärende om ändring av entré kräva att fastighetsägaren ska bygga ett nytt soprum eller ut- rusta detta på något visst sätt.

Kommunerna har alltså – bortsett från något undantag – inte rätt att kräva att fastighetsägare ska bygga om sina hus för att tillgodose kraven på sortering, grovsoprum etc

Frågan tas upp i den ovannämnda propositionen²⁷. Regeringen diskuterar där förutsättningarna för att införa en fastighetsnära källsor- tering och konstaterar att det skulle kräva att nya eller utökade av- fallsutrymmen skapas inne i byggnaderna. Att ställa sådana krav är enligt gällande rätt möjligt när man uppför nya hus, däremot inte i det befintliga fastighetsbeståndet. Regeringen konstaterar: ”Krav på särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i befintli- ga byggnader förutsätter således lagändring.”

Regeringens uppfattning om ansvaret

Regeringen nöjer sig emellertid inte med detta konstaterande. Den avser, enligt propositionen, att ge en statlig utredning, PBL-kom- mittén, i uppdrag att utreda möjligheterna att ställa krav på fastig- hetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Den fastighetsnära källsorteringen är utrymmeskrävande och förutsätter lättillgängliga lokaler. Regeringen vill därför skapa en ny expropriationsmöjlighet.

Resonemanget är häpnadsväckande. Vi har ett kommunalt avfalls-

27Prop. 2002/03:117 sidan 55

monopol som – åtminstone i Stockholm – fungerar dåligt och ett outvecklat producentansvar. Men istället för att göra något åt problemen vill regeringen lägga ansvaret för att förbättra situationen på en utom- stående aktör, fastighetsägaren.

Ansvaret gentemot hyresgäster och bostadsrättshavare Relationerna mellan fastighetsägare och de boende regleras i huvudsak dels i hyreslagen och bostadsrättslagen, dels i särskilda avtal. Ingen av dess lagar innehåller några skyldigheter för fastighetsägaren att vidta några åtgärder för hantering av avfall. Lagarna innehåller inga föreskrifter om grovsoprum eller källsortering eller att flerbostadshus ska innehålla särskilda anordningar för detta. Samtidigt finns det incita- ment för fastighetsägarna att hålla en god standard i dessa avseenden. Man kan väl utgå från att bruksvärdet för en hyresrätt och värdet av en bo- stadsrätt minskar något om avfallshanteringen inte fungerar alls i huset.

Detta innebär att många fastighetsägare frivilligt gör åtaganden där så är möjligt. Det kan emellertid inte konstituera skyldigheter för andra fastighetsägare att göra motsvarande åtgärder i fastigheter där förutsättningar för detta saknas. Ett exempel på detta är ett k-märkt hus i Gamla Stan i Stockholm som fått ett föreläggande att anlägga ett soprum som tar halva bottenvåningen i anspråk.

Fastighetsägaren har självklart ingen skyldighet att ta hand om de boendes farliga avfall. Detta är kommunens ansvarsområde. Fastig- hetsägaren har oftast ingen kompetens när det gäller farligt avfall.

Det ska i sammanhanget nämnas att det på grund av riskerna krävs särskilda tillstånd för att transportera farligt avfall. Och det är inte riskfritt att lagra farligt avfall i soprum eller andra utrymmen i bo- stadshus som barn och andra boende har tillgång till. Man måste också tänka på att farligt avfall i allmänhet inte är varningsmärkt.

Vår slutsats är att fastighetsägaren med nuvarande regelsystem –

trots olägenheterna för de boende – bör hänvisa dem till att själva trans- portera sitt farliga avfall till de miljöstationer som kommunen anvisar.

Det måste framhållas att fastighetsägaren inte tar på sig något ansvar för sortering även om han tillhandahåller ett grovsoprum. Som jämförelse kan väl sägas att fastighetsägare inte tar på sig något an- svar för hushållens tvätt genom att tillhandahålla en tvättstuga. Att tillhandahålla ett utrymme eller en lokal medför i allmänhet inget ansvar för den verksamhet som bedrivs där.

Fastighetsägarens kostnader

Vi har ovan nämnt oklarheterna i skyldigheten för fastighetsägare att betala avgift för sophämtning till kommunen. Oklarheterna är inte lika stora för det avfall som omfattas av producentansvaret. Då finns det ingen avgiftsskyldighet för fastighetsägare överhuvudtaget. Däremot borde det finnas en skyldighet för materialbolagen att betala en ersättning till de fastighetsägare som ordnar goda sorteringsmöjligheter för de boende.

Många fastighetsägare har dock ordnat sopsortering i sina fastigheter utan ersättning från materialbolagen. Ofta betalar de till och med en ersättning till entreprenören för att denne ska hämta det sorterade avfallet i fastigheten.

Om sorteringen i fastigheten inte sköts, till exempel när det ligger en brödrost bland brännbart grovavfall, blir det uppsamlade materialet oanvändbart och måste deponeras. För detta måste entreprenören förutom transportkostnaden betala en deponiavgift inklusive en deponiskatt. Denna kostnad återförs av entreprenören på fastighetsägaren i form av högre avgift. Detta är – med hänsyn till ansvarsuppdelningen – helt fel och visar tydligt att fastighetsägaren idag tar en ekonomisk risk när han startar källsortering i sin fastighet. Fastighetsägarna kan drabbas av kostnader som han inte kan påverka.

I stora städer finns det ofta ett problem för hushållen att bli av

med sitt grovavfall. Det kan till exempel gälla möbler som blir över.

Fastighetsägaren har inget ansvar för att ta hand om grovavfallet men som en ren serviceåtgärd hjälper många fastighetsägare till med borttrans- porten. Enligt vår mening är detta en bra service till de boende men fastig- hetsägaren bör överväga att ta betalt för detta, i varje fall självkostnaden.

4.4 Hushållens ansvar

Hushåll i flerbostadshus har ansvaret för att deras avfall lämnas till kommunen eller, om avfallet omfattas av producentansvar, till in- samling på materialbolagens återvinningsstationer.

Avfall som ska lämnas till materialbolagens återvinningsstationer är kortfattat:

• färgade glasförpackningar

• ofärgade glasförpackningar

• papp, papper och kartong

• plastförpackningar

• metallförpackningar

Det avfall som ska lämnas till kommunen på de platser som kommunen anvisar (Stockholms stad om det nuvarande förslaget genomförs) är kortfattat:

• farligt avfall

• lysrör och glödlampor

• batterier

• elektriska och elektroniska produkter

• kasserade kylskåp och frysar

• brännbart avfall

• icke brännbart avfall

• det återstående osorterade hushållsavfallet

Hushållens sorteringsskyldighet är inte lätt att redovisa fullständigt.

Den finns inte samlad i en författning. Den är full av detaljer och den skiljer sig åt mellan olika kommuner. Vi anser att kraven på hushållen är alldeles för oklara. Information om skyldigheterna att sortera hushållsavfall är svår att få tag på.

Det förslag till ny renhållningsordning för Stockholm som nu (september 2003) ligger på kommunfullmäktiges bord bidrar inte till ökad klarhet i frågan om hur och var hushållen ska sortera sitt avfall.

Hushållens kostnader för avfallet

Hushållen i flerbostadshus betalar för hanteringen av avfallet på olika sätt och i vissa fall två gånger för samma sak. För det första betalar hushållet en avgift för varje vara eller förpackning som omfattas av producentansvar. Det kan vara 24 öre som ingår i priset för en plast- dunk saft eller 240 kronor av priset på en ny TV. Vi har ovan redogjort för att dessa påslag sannolikt är för låga för att materialbolagen ska kunna hålla en rimlig kvalitet på insamlingen med dess nuvarande omfattning. Det finns sannolikt därför risk för höjningar.

För det andra betalar hushållen för fastighetsägarens kostnader i form av hyra eller – till bostadsrättsföreningen – som avgift. Härut- över kan det i hyran/avgiften ingå ersättning för de kostnader som fastighetsägaren tagit på sig för att ge de boende möjlighet till sortering av avfall, till exempel det avfall som omfattas av producentansvar.

Genom förslaget till ny renhållningsordning för Stockholm ökar kostnaderna för hushållen, dels genom den ökade arbetsinsats som de nya bestämmelserna kräver, dels genom troliga avgiftshöjningar för sop- hanteringen i kommunen via hyran eller avgiften i bostadsrättsföreningen.

Om det samtidigt ställs krav på fastighetsägarna att anordna grovsoprum och annan utrustning för sophanteringen i fastigheterna utan att medel tillskjuts, måste hushållen räkna med ökade kostnader även för detta.