Likvärdighetens olikheter
Kommuners tolkning av det nationella likvärdighetsuppdraget i skolan
Mastersuppsats i Statskunskap, Statsvetenskapliga institutionen Författare: Ellen Röllgårdh, Handledare: Josefina Erikson Vårterminen 2018, Uppsala universitet 17298 ord, 64 sidor
Abstract
The Swedish school system has had a long tradition of equality and later on, equivalence, where the municipalities have a large responsibility as well as freedom in ensuring that children receive an equivalent education. During some time however, results have shown an increased importance of aspects such as family background and residential segregation for the children’s performances and hence a failing equivalence. The research question for this paper is: How do municipalities interpret their national obligation of ensuring equivalence in school? By preforming case studies in three municipalities with three different organizations, written sources and interviews allow for an in-depth analysis of the organizations in relation to equivalence. Looking at the challenges for an equivalent school today in combination with theories about equality in opportunity and equality in outcome, an analytical tool is created which is used to analyze the municipalities in a comparable way. This paper shows how the interpretations of the national obligation of ensuring equivalence in the three municipalities can be understood in regards to two dimensions – to what extent a municipality is
compensating for the children’s family background in their organization and if the municipality prioritize an individual or a collective understanding of equivalence in their organization. The paper illustrates how a to vague legislation about equivalence may lead to very different organizations that in turn may threaten the national goal of equivalence.
Keywords: equivalence, Sweden, municipalities, case study, socioeconomic background, equality of opportunity, equality of outcome
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 4
1.1BAKGRUND ... 4
1.2UPPSATSENS SYFTE, FRÅGESTÄLLNING OCH BIDRAG ... 6
2. HISTORISK BESKRIVNING AV BEGREPPET LIKVÄRDIGHET ... 8
3. TIDIGARE FORSKNING ... 12
3.1HUR SER LIKVÄRDIGHETEN UT IDAG? ... 12
3.2LUCKA I FORSKNINGEN ... 14
4. STUDIENS DESIGN ... 15
4.1KOMMUNER I FOKUS ... 15
4.2VAL AV FALL ... 15
4.3MATERIAL ... 17
5. TEORI ... 19
5.1KAPITLETS INNEHÅLL ... 19
5.2SKOLANS ROLL I SAMHÄLLET ... 19
5.2.1 Funktionalism ... 19
5.2.2 Konfliktteori ... 20
5.3JÄMLIKHET I FÖRUTSÄTTNINGAR VS. JÄMLIKHET I UTFALL ... 20
5.3.1 Jämlikhet i förutsättningar/process ... 21
5.3.2 Jämlikhet i utfall ... 22
5.4UPPSATSENS ANALYSINSTRUMENT ... 24
5.4.1 Analysinstrumentets utformning ... 24
5.4.2 Operationalisering av den första dimensionen ... 26
5.4.3 Operationalisering av den andra dimensionen ... 27
5.4.4 Fyra tolkningar av likvärdighetsuppdraget ... 29
6. UNDERSÖKNING ... 32
6.1KAPITLETS INNEHÅLL ... 32
6.2KOMMUNERNAS ORGANISATION ... 32
6.2.1 Nyköping ... 32
6.2.2 Uppsala ... 33
6.2.3 Borås ... 34
6.3RESULTAT UTIFRÅN ANALYSINSTRUMENT ... 35
6.3.1 Första dimensionen ... 35
6.3.2 Andra dimensionen ... 39
6.3.3 Kommunernas placering i analysinstrumentet ... 46
7. DISKUSSION ... 48
7.1UPPSATSENS FRÅGA OCH ANALYS ... 48
7.2FRAMTIDA FORSKNING ... 52
8. REFERENSER ... 54
9. BILAGOR ... 63
9.1FRÅGEGUIDE TILL INTERVJUER ... 63
1. Inledning
1.1 Bakgrund
I december 2016 presenterade Skolverket de senaste internationella PISA- och TIMSS- undersökningarna. Där framkommer att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats.
Trots förbättrade kunskapsresultat i vissa aspekter visar analyserna på en bristande likvärdighet elever emellan. Det rör sig om bristande likvärdighet mellan elever med avseende på svensk eller utländsk bakgrund, socioekonomisk bakgrund och kön. Klyftan mellan de som presterar sämst och de som presterar bäst har ökat (Skolverket 2016a, s. 6;
Skolverket 2016b, s. 6).
Den försämrade likvärdigheten går emot de uttalade målen för den svenska skolan. I
skollagens första kapitel poängteras att utbildningen ska verka för alla elevers utveckling och lärande och dessutom förmedla och fästa vikt vid de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (Skollagen 2010:800, 1 kap. 4 §). Vidare står att:
”I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen” (Ibid. 1 kap. 4 §).
Skollagen är fortsatt tydlig med att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag (Ibid. 1 kap. 4 §) som innebär att alla, oavsett geografisk hemvist och socioekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning (Ibid. 1 kap. 8 §) och att den ska vara likvärdig oavsett var i Sverige den organiseras (Ibid. 1 kap. 9 §).
I den svenska kontexten har utbildning länge varit synonymt med en tradition av jämlikhet och likvärdighet (Lindensjö och Lundgren 2012; SOU 2014:5; Persson och Oscarsson 2009, s. 141; Utbildningsdepartementet 2006, s. 15). Detta gör att PISA, TIMSS och andra studiers resultat kring en allt mer bristande likvärdighet är intressant att undersöka och förstå utifrån hur det hanteras i kommunerna. Kommunerna har ansvaret för att skolan uppfyller skollagens bestämmelser (Skollagen 2010:800, 2 kap. 2 §), de ska ”fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov” (Ibid. 2 kap. 8 §)
men det kommunala självstyret gör att kommunerna har ett stort tolkningsutrymme när det kommer till det nationella likvärdighetsuppdraget.
Trots betoningen på skolans likvärdighetsuppdrag i de nationella styrdokumenten framstår det som otydligt vad likvärdigheten på lokal nivå i praktiken bör innehålla (von Greiff 2009, Quennerstedt 2008). Begreppet likvärdighet har sedan dess intåg i skoldebatten på 1960-talet varit omstritt och skiftat i betydelse (Englund och Quennerstedt 2008, s. 8; Lindensjö och Lundgren 2012). Likvärdighetsbegreppet är komplext och kan förstås på olika sätt, till
exempel som ett fokus på jämlika förutsättningar eller som ett mått på kvalitet (Lindensjö och Lundgren 2012).
I nationella sammanhang idag betonas kanske främst att likvärdighet innebär att alla elever ska nå upp till de nationella målen. Det blir en indikator på när likvärdighet råder. Å ena sidan kan det se ut som en enhetlig tolkning av likvärdighet att kommunen som resultatansvarig ska följa upp, granska och förbättra resultaten i skolorna (Quennerstedt 2008, s. 39, 42). Å andra sidan gör den öppna tolkningen av lagstiftningen kring likvärdighet i skolan att debatten kring begreppet blir tydlig på lokal nivå. Kommunerna har en frihet och ett ansvar i att organisera utbildningen för att eleverna ska nå upp till de nationella målen, men vägen dit kan, i
likvärdighetens namn, ske på olika sätt (Ibid. s. 41). Somliga kommuner förstår likvärdighet som att utbildningen ska vara gemensam och sammanhållen för alla elever, där val till friskolor, men även skolval inom kommunens egna skolor, anses segregerande (Ibid. s. 45).
Andra kommuner menar att likvärdigheten ligger i just valfriheten, att familjerna ska kunna välja mellan olika utbildningsalternativ för att utbildningen ska passa den enskilda eleven på bästa individuella sätt (Ibid. s. 47). Otydligheten i begreppet likvärdighet, i kombination med det kommunala självstyret lämnar öppet för olika sätt att organisera skolan.
Det kan uppstå problem till följd av otydligheten kring hur det nationella
likvärdighetsuppdraget ska tolkas på kommunal nivå. Allt för olika organisationer i
kommunerna riskerar att missgynna likvärdigheten nationellt sett. Även om likvärdighet inte är synonymt med likadant kan väsensskilda uppfattningar om på vilket sätt som skolan ska kompensera för elevers olika förutsättningar, innebära att elever inte får den likvärdiga utbildning som de har rätt till. Organisationerna kan se olika ut men om till exempel inte alla elever kompenseras för ogynnsamma bakgrundsfaktorer, så som föräldrars utbildningsnivå, kan inte likvärdigheten upprätthållas nationellt.
Det finns indikatorer som pekar på att partifärg är det som avgör hur likvärdighetsarbetet bedrivs i kommunerna (Quennerstedt 2008). Dock kan man visa på att begreppet och dess innebörd inte är direkt kopplat till partipolitik då kommunaliseringen och friskolereformen historiskt hade stöd både från höger och vänster, där likvärdigheten ansågs gynnas av
decentralisering och valfrihet (Den svenska välfärden 2018). Det senaste regeringsskiftet har inte heller inneburit en precisering av likvärdighetsarbetet i lagstiftningen vilket kan tolkas som att likvärdighetsuppdraget i skolan är fortsatt odefinierat, oavsett regeringens partifärg.
Målet om likvärdighet är överordnat från statligt håll men det preciserade innehållet i likvärdighetsarbetet görs på lokal nivå utifrån de övertygelser som råder just där. Denna uppsats ska undersöka vilka skiljelinjer och spänningar som präglar kommunernas tolkning av likvärdighetsuppdraget. Genom tre fallstudier av Nyköping, Uppsala och Borås, som på förhand kan konstateras ha olika organisationer, vill jag belysa hur kommuner fyller likvärdighetsarbetet med olika innehåll, som kan få konsekvenser för att upprätthålla likvärdigheten nationellt. Uppsatsen tar fasta på två utmärkande dimensioner som påverkar kommunernas tolkning av det nationella likvärdighetsuppdraget – om kommunen anser att jämlikhet i förutsättningar måste skapas aktivt i skolorganisationen eller om de anser att jämlika förutsättningar finns på plats i systemet som det är, samt om kommunen anser att det är en individuell eller en kollektiv förståelse av likvärdighetsbegreppet som ska premieras i organisationen.
1.2 Uppsatsens syfte, frågeställning och bidrag
Likvärdighetsuppdraget lyfts fram i skolans styrdokument men det finns en otydlighet kring hur begreppet ska aktualiseras och praktiseras på kommunal nivå. Denna uppsats syfte är att söka svar på hur det nationella likvärdighetsuppdraget följs upp i praktiken: hur kommuner förhåller sig till sitt likvärdighetsuppdrag i organiseringen av den lokala skolan.
Uppsatsens övergripande forskningsfråga formuleras som Hur tolkar kommuner det nationella likvärdighetsuppdraget inom skolan?
Jag vill med denna fråga undersöka hur det nationella likvärdighetsuppdraget tar sig uttryck hos kommunerna när tolkningen av begreppet likvärdighet lämnas öppet för dem. I de tre kommunerna Nyköping, Uppsala och Borås, vars skolorganisation på förhand ser olika ut, ska
jag på djupet undersöka om och hur tolkningen av uppdraget kring likvärdighet i skolan skiljer sig åt. Nyköping har valt att slå ihop kommunens högstadieskolor till en stor skola, Uppsala fokuserar på en kompensatorisk resursfördelningsmodell samt ett aktivt skolval medan Borås har infört ett obligatoriskt skolval. Kommunerna kan därmed antas ha olika idéer om vad likvärdighetsuppdraget innehåller sett till att de valt olika aktiva insatser för att stärka likvärdigheten. Det har till synes valt olika vägar i sitt likvärdighetsarbete men jag vill göra en djupgående undersökning om hur de resonerar kring sin organisation och
likvärdighet.
Undersökningen görs genom tre fallstudier av kommunerna där hemsidor, protokoll och styrdokument samt intervjuer av personer med inblick i kommunens likvärdighetsarbete, ligger till grund för förståelsen av kommunens organisation av skolan i relation till likvärdighet. Tidigare forskning om utmaningar för en likvärdig skola tillsammans med teorier om utbildnings- och jämlikhetsteori, leder fram till uppsatsens analysinstrument.
Analysinstrumentet, och uppsatsen i stort, undersöker två viktiga dimensioner av
kommunernas tolkning av det nationella likvärdighetsuppdraget – i vilken grad skolan ska sträva efter jämlika förutsättningar för eleverna samt om det är den individuella
likvärdigheten, med individens valfrihet, behov och potential i fokus, eller den kollektiva likvärdigheten, med den allsidiga sociala sammansättningen i lärmiljön, som prioriteras.
Dessa dimensioner operationaliseras som frågor till materialet, vilka bland annat fångar kommunernas uppfattningar och synsätt kring skolans uppdrag i samhället, hur kommunerna kompenserar för elevernas olika bakgrundsfaktorer och hur de anser att det fria skolvalet bör organiseras. Med hjälp av analysinstrumentets frågor ger materialet besked om hur
kommunerna förhåller sig till de två dimensionerna i analysinstrumentet och tolkar det nationella likvärdighetsuppdraget.
Uppsatsens bidrag ligger i att göra en djupgående analys av likvärdighetsuppdraget på kommunal nivå. Med utgångspunkt i frånvaron av tydlighet från statligt håll kring hur likvärdighetsarbetet ska implementeras, ger uppsatsen svar på hur kommunerna fyller begreppet likvärdighet med mening. Uppsatsen belyser också konsekvenser och svårigheter kring att staten låter målet likvärdighet vara opreciserat.
2. Historisk beskrivning av begreppet likvärdighet
I uppsatsen kommer de snarlika begreppen jämlikhet och likvärdighet att användas. De används inte helt synonymt utan syftar till att påvisa olika nyanser i diskursen. Begreppet jämlikhet används främst i beskrivningen av övergripande teorier om samhället, vilket teorikapitlet handlar om. Likvärdighet används i samband med beskrivningen av det som skolan bör uppnå enligt dagens lagstiftning. En beskrivning av skiftet, i skolsammanhang, från användningen av jämlikhet till likvärdighet, beskrivs i detta avsnitt.
Jämlikhet har varit både ett mål och en princip i svensk utbildningspolitik sedan skolan började reformeras på allvar i mitten och slutet av 1800-talet (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 11). Reformer sedan slutet av 1800-talet har på olika sätt haft syftet att verka för ökad jämlikhet, och på senare år likvärdighet, och reformerna har i sin tur påverkat innebörden och användandet av begreppet jämlikhet/likvärdighet (Englund och Quennerstedt 2008, s. 8;
Lindensjö och Lundgren 2012, s. 11).
Första halvan av 1900-talet kännetecknades av politiska ambitioner som poängterade begreppet jämlikhet som i att de mest begåvade barnen, oavsett bakgrund, skulle ha samma förutsättningar att komma vidare i skolsystemet. Första halvan av 1900-talet präglades också av debatten kring huruvida, och på vilket sätt, den svenska skolan skulle bli en enhetlig organisation med folkskolan som gemensam bottenskola, en allmän skola, för alla oavsett bakgrund (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 36-41). 1962 fattades beslutet om en gemensam svensk grundskola (Ibid. s. 52-56). Beslutet togs med hänvisning till jämlikhet sett just som en strävan efter att ge alla lika förutsättningar (Ibid. s. 57). Ganska snart därpå väcktes tankar om att utbildningen inte var lika tillgänglig för alla elever, även om de i teorin hade lika förutsättningar att ta del av den (Ibid. s. 59). Den stora frågan under 1900-talets andra hälft blev därför om skolan inte bara skulle representera lika förutsättningar utan även kompensera för skillnader mellan individer i att tillgodogöra sig möjligheter och kunskap (Bernstein 2003, s. 111-131; Bourdieu 2011, s. 92; Lindensjö och Lundgren 2012, s. 58-59) Begreppet
jämlikhet kom att innebära ett kompensatoriskt tänkande (Lindensjö och Lundgren 2012, s.
59) som grundade sig i en idé om bakgrundsjämlikhet där de skillnader i bakgrund som ger skillnader i prestation ska undanröjas (Ibid. s. 120) även om detta inte till fullo uppfylldes i praktiken.
I samband med skiftet av innebörden av jämlikhetsbegreppet under 1970- och 80-talet – från strävan efter skapandet av lika förutsättningar till argumentationen för aktiva kompensatoriska åtgärder – kom även själva begreppet jämlikhet allt mer att ersättas av begreppet likvärdighet (Englund och Quennerstedt 2008, s. 15; Lindensjö och Lundgren 2012, s. 87-88). Att ersätta jämlikhet med likvärdighet var också ett sätt att betona att en strävan efter likvärdighet inte innebar en strävan efter likformighet, i såväl skolan som i samhället i stort (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 87-88). Denna ståndpunkt finns kvar även idag där det bland annat i propositionen till 2010 års skollag samt i 2015 års Skolkommissions slutbetänkande betonas hur en likvärdig utbildning inte ska missförstås som en likformig sådan där alla elever ska få exakt lika mycket resurser (prop. 2009/10:165, s. 229; SOU 2017:35, s. 85).
En skola som skulle stå för kompensatorisk likvärdighet, där den individualiserade
undervisningen blev central, behövde friheter att utforma sin verksamhet utifrån de lokala behov som uppstod. En retorik om ökat kommunalt självbestämmande blev en naturlig följd av detta (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 65-66; SOU 2014:5, s. 16; SOU 2017:35, s. 85).
Behovet av decentralisering för att kunna anpassa verksamheten efter den nya typen av likvärdighetsideal sammanföll med en decentraliseringstrend i stora delar av världen på 1980- talet. Att ge större utrymme till professionerna och öppna upp för konkurrens och fri marknad i ett decentraliserat och effektiviserat system blev ledord i Sverige så väl som i andra
västerländska länder (Ahlbäck Öberg et al 2016, s. 94; Lindensjö och Lundgren 2012, s. 85;
SOU 2014:5, s. 16, 52). I enlighet med dåvarande politiska strömningar fick den svenska skolan kommunalt huvudmannaskap i och med Socialdemokraternas proposition 1989
(Lindensjö och Lundgren 2012, s. 86; Prop. 1989/90:41). Kommunaliseringen av skolan har i efterhand blivit hårt kritiserad och lyfts fram som en av orsakerna till den bristande
likvärdigheten vi ser idag, i och med de stora skillnader som uppstått i kommuners organisation av verksamheten (Holmlund et al 2014; Ringarp 2017; SOU 2014:5).
Idén om den kompensatoriska likvärdigheten under 1970- och 80-talket ersattes under 1990- talet allt mer av ett fokus på argumentationen att utbildningen skulle vara lika mycket värd för alla inför fortsatt utbildning och arbetsmarknad. Under 1990-talet kom begreppet likvärdighet att kopplas ihop med villkor, och uppfyllandet av sådana, som skulle leda till likvärdighet som gick att mäta kvantitativt och kvalitativt. Likvärdighet kom att avgöras utifrån ett tillsyns-, mål- och resultatstyrningsperspektiv där bland annat rättsäkerhet, information, elev- och
föräldrainflytande, garanterad undervisningstid och utbildad personal blev betydelsefulla kriterier som kunde sägas ge utbildningen den kvalitet som i sin tur gav likvärdighet.
Tillsynen över skolan kom därmed att öka markant (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 120- 122; Skolinspektionen 2018a; SOU 2014:5, s. 21). Översynen av skolan strukturerades om till styrning utifrån uppföljning och utvärdering av verksamheten, som skulle ligga till grund för vidare beslut för skolutvecklingen (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 100-102; SOU 2014:5, s.
17), vilket också låg i tiden med statens övriga New Public Management-reformer där uppföljning och utvärdering var i fokus (SOU 2014:5, s. 52).
Tillsynen av skolan från statligt håll är idag en påtaglig inriktning som styr skolornas arbete.
Skolinspektionen utövar regelbunden tillsyn av alla kommuner och utbildningsföretag samt utför kvalitetsgranskningar, riktad tillsyn och oanmälda kvalitetsgranskningar inom vissa områden (Skolinspektionen 2018b). Kommunernas arbete präglas även av eget formulerade mål och fokusområden inom skolan, som till exempel kan handla om betygsnivåer,
målsättning om andel nöjda elever och föräldrar och förbättrade resultat för nyanlända (se t ex Nacka kommun 2017; Sunne kommun 2016). Den ökade statliga tillsynen har fått stor kritik.
Dels för att den inte verkar bidra till en mer likvärdig och kvalitativ utbildning
(Riksrevisionen 2013) och dels för att den leder till ökade administrativa uppgifter för lärare, rektorer och annan personal i skolan (Kullving 2017; Riksrevisionen 2013, s. 83).
På 1990-talet kom skolpolitiken och likvärdigheten också att präglas av valfrihet,
jämförbarhet och konkurrens. Fristående skolor fick en allt större utbredning i och med den borgerliga regeringens införande av det fria skolvalet 1992 (Prop. 1992/93:230), vilket ledde till ett större elevunderlag och bättre ekonomiska villkor gentemot staten att bedriva fristående skolverksamhet. Föräldrars och elevers val av utbildning blev ett egenvärde i den politiska retoriken (Englund och Quennerstedt 2008, s. 21; Lindensjö och Lundgren 2012, s. 103, 109;
Ringarp 2017, s. 14, 29).
Friskolereformen har av många också lyfts fram som en av orsakerna till den ökade
ojämlikheten mellan elever idag. En allt tydligare boendesegregation i kombination med det fria skolvalet har bidragit till en sortering av elever och påvisat att alla vårdnadshavare och elever inte har samma reella förutsättningar att välja skola (Holmlund et al 2014; Malmberg et al. 2013; SOU 2016:9, s. 43).
Tonvikten på valfrihet, i och med expansionen av friskolor, har gett ytterligare en dimension av likvärdighetsbegreppet, sedan 1990-talet och under de senaste åren. I kritiken av det fria skolvalet och dess konsekvenser lyfts rättviseargumentet in som en del av likvärdigheten som ska eftersträvas (Lindensjö och Lundberg 2012, s. 123; Malmberg et al. 2013, s. 120).
Likvärdighet i utbildning grundar sig på rättvis och tydlig förmedling av information som alla kan ta till sig (Lindensjö och Lundgren 2012, s. 122-123). Studier visar att det främst är elever med svensk etnisk bakgrund vars föräldrar är högutbildade med god ekonomi som utnyttjar skolvalet, vilket kan sägas hota likvärdigheten och rättviseaspekten i den svenska skolan (Malmberg et al. 2013, s. 122). Förespråkare för att friskolor är förenligt med likvärdighet argumenterar bland annat för att principen med gemensam finansiering genom staten och det faktum att alla kan välja sin skola går i linje med likvärdighet – att du kan välja skola
oberoende av dina föräldrars ekonomi gör systemet likvärdigt (Ringarp 2017, s. 37).
Det fria skolvalet ser inte ut att avvecklas inom den närmsta tiden om man tittar på senaste årens utredningar på ämnet (SOU 2013:56, s. 15; SOU 2017:35, kap. 10) samt partiernas retorik (se till exempel Centerpartiet 2018; Miljöpartiet 2018; Moderaterna 2018;
Socialdemokraterna 2018). Det är snarare förslag till justeringar inom det fria skolvalet som diskuteras, i syfte att göra det mer likvärdigt och rättvist för alla, så som till exempel genom obligatoriskt skolval och mer enhetliga nationella urvalskriterier vid för många sökande till en enskild skola (Malmberg et al. 2013, s. 123; SOU 2017:35, kap. 10). Dilemmat som gestaltas i debatten är således den mellan principen om individens valfrihet och principen om
likvärdiga förutsättningar. Valfriheten är inte ifrågasatt som princip, men undantag från denna rätt debatteras likväl (SOU 2017:35, kap. 10).
3. Tidigare forskning
3.1 Hur ser likvärdigheten ut idag?
Det finns en mängd rapporter gällande likvärdigheten i skolan som handlar om graden av likvärdighet utifrån olika parametrar samt hur och varför graden av likvärdighet förändras (se till exempel Böhlmark och Holmlund 2011, 2012; Holmlund et al 2014; Malmberg et al.
2013; Riksrevisionen 2013; Skolverket 2015; Skolverket 2016a; Skolverket 2016b;
Skolverket 2018; von Greiff 2009). Rapporterna är samstämmiga i att likvärdigheten
försämrats över tid men att orsakerna till detta är svåra att fastställa. Kommunaliseringen av skolan (Holmlund et al 2014; Ringarp 2017; SOU 2014:5), friskolereformen och en ökad boendesegregation (Holmlund et al 2014; Malmberg et al. 2013; Skolverket 2018; SOU 2016:9, s. 43; SOU 2017:35, s. 284) lyfts fram som möjliga förklaringar.
Betydelsen av socioekonomisk bakgrund för betygen har ökat de senare åren. Föräldrarnas utbildningsnivå, föräldrarnas samlade inkomst och föräldrarnas grad av bidragstagande är faktorer som räknas med i Skolverkets senaste rapport om familjebakgrundens betydelse för skolresultaten. Rapporten visar att indexet med dessa faktorer förklarar ungefär 23 procent av variationen i meritvärde 2016, alltså den andel av variationen i elevernas studieresultat som kan förklaras av de socioekonomiska faktorerna. Föräldrarnas utbildningsnivå har störst betydelse av de tre variablerna. Elevernas socioekonomiska bakgrund har fått en ökad betydelse främst mellan 2000 och 2015. Uppdelat på elever med svensk bakgrund, elever födda i Sverige med utländsk bakgrund och elever födda utomlands är trenden samma i alla tre grupper, men socioekonomisk bakgrund spelar störst roll för elever födda utomlands (Skolverket 2018, s. 13-16). Skillnaden i resultat mellan de med inhemsk och utländsk bakgrund är större i Sverige än i andra OECD-länder (Skolverket 2016a, s. 6).
Skolsegregationen – uppdelning av elever utifrån både socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund i olika skolor – har ökat sedan 1998, framför allt sedan 2010, enligt Skolverket. Skolsegregationen verkar dock ha stabiliserats de allra senaste åren (Skolverket 2018, s. 18-21). Mellanskolvariationen – hur betygsresultaten skiljer sig mellan skolor – har också den ökat sedan 1998 med nästan en fördubbling mellan åren 2000 till 2016.
Skillnaderna mellan de högst presterande skolorna och de lägst presterande skolorna har alltså ökat (Ibid. s. 22-23). Forskning tyder på att etableringen av friskolor och en ökad
boendesegregation kan vara en del av förklaringen till en ökad mellanskolvariation (Böhlmark och Holmlund 2011, s. 41; Holmlund et al 2014, kap. 10 och s. 344). Skolverket konstaterar att det finns ett samband mellan ökad skolsegregation utifrån elevers bakgrund och en ökad mellanskolvariation. De kommer fram till att en betydande del, drygt 70 %, av den ökade variationen i resultat mellan skolor kan förklaras av den ökade skolsegregationen utifrån elevernas socioekonomiska bakgrund och migrationsbakgrund. Analysen visar dock på att en allt lägre andel av mellanskolvariationen de senaste åren kan förklaras av en ökad
skolsegregation (Skolverket 2018, s. 25-28).
Enligt skolverket påverkar den enskilda skolans socioekonomiska elevsammansättning – skolnivåeffekt – elevernas resultat. Skolverkets analyser visar att alla elever, oavsett egen familjebakgrund, presterar bättre resultat i en skola med mer fördelaktig socioekonomisk sammansättning, alltså där många elever har en gynnsam familjebakgrund. Denna trend har förstärkts under senare år och gäller särskilt för elever med sämre socioekonomiska
förutsättningar (Skolverket 2018, s. 28-32).
En ökad skolsegregation är behäftad med ett antal risker. En risk är att erfarna lärare och rektorer söker sig till skolor med en mer gynnsam elevsammansättning och att skolor med en mer ogynnsam elevsammansättning därmed får en sämre utbildningskvalitet (Hansson och Gustafsson 2016; Holmlund 2016; Karbownik och Martinsson 2014). En annan risk är att resursfördelningen inte ”hänger med”, så att skolans kompenserande förmåga försämras när resursfördelningen till skolor inte lyckas kompensera för den ökade skolsegregationen (Holmlund et al 2014, s. 12, 342; Skolverket 2015, s. 59). Det kan också finnas andra anledningar, vid sidan av elevernas resultat och framtidval, som talar mot segregation och därmed för en allsidig social sammansättning. En ökande skolsegregation kan komplicera inte bara skolans kompensatoriska uppdrag men även skolans värderingsuppdrag då det är svårare att utveckla tolerans och förståelse för andra människor om man inte möts i vardagen
(SKOLFS 2010:37; Skolverket 2017b, s. 9).
Flera internationella exempel visar att skolvalsmodeller där valet av skola sker med inga eller få restriktioner i många fall leder till skolsegregation (se till exempel Bellei och Vanni 2015;
Savage, Sellar och Gorur 2013; Veerman, van de Werfhorst och Dronkers 2013). Studier pekar till exempel på att det geografiska avståndet till skolan spelar en avgörande roll för elevers och föräldrars val av skola där en skola närmare hemmet prioriteras framför en skola
med bättre resultat placerad längre bort från hemmet (Koning och van der Wiel 2010). I en stad med tydlig bostadssegregation – uppdelning av bostadstyper i olika områden – innebär det att elever delas upp i skolor beroende på bostadsform så att till exempel barn som bor i hyreslägenheter går i en skola och barn som bor i villor går i en annan skola. Detta innebär alltså en tendens till att barn delas upp i olika skolor utifrån bakgrundsfaktorer som påverkar deras boendeform.
Det kan sammantaget konstateras att en ökad betydelse av socioekonomisk och
migrationsbakgrund för studieresultaten i kombination med en ökad boendesegregation gör att det blir allt större skillnader mellan skolors resultat. Detta missgynnar i sin tur de som redan har en ogynnsam bakgrund då alla elever förbättras i en lärmiljö med många elever med gynnsamma förutsättningar. De med minst gynnsamma förutsättningar förlorar alltså på uppdelningen av elever och likvärdigheten försämras därmed.
3.2 Lucka i forskningen
Forskningen som beskrivits ovan har ett fokus på likvärdighet som utfall och hur graden av likvärdighet förändras. Inte lika utbredd är forskningen som berör komplexiteten i själva begreppet likvärdighet och vilket innehåll som det tillskrivits. Lindensjö och Lundgren (2012) har bidragit med en omfattande historisk genomgång av begreppet. Englund och Quennerstedt (2008) står bakom en antologi med studier om utbildningspolitisk språkanvändning där
likvärdighetsbegreppet är centralt. Det finns ett fåtal andra som också berör begreppet likvärdighet som sådant. Till exempel Englund (2005) som menar att betydelsen av
likvärdighet skiftat från en betoning på en gemensam läroplan och fördelning av resurser till betoning på individens valfrihet. Omfattande studier med en tydlig koppling till det
tolkningsutrymme som lämnas till kommunerna i likvärdighetsarbetet saknas dock (för
exempel på mindre studie se Quennerstedt 2008), varför uppsatsens bidrag fyller en lucka. Jag vill på detta sätt argumentera för att det idag finns många utmaningar för att uppnå en
likvärdig skola men att vägen mot en ökad likvärdighet, och de avvägningar som
kommunerna står inför, är något som i stor utsträckning är ospecificerat och outforskat. Att undersöka hur kommunerna väljer att tolka det nationella likvärdighetsuppdraget är viktigt just ur likvärdighetssynpunkt.
4. Studiens design
4.1 Kommuner i fokus
Fallstudier lämpar sig väl för att utreda hur kommuner tolkar det nationella
likvärdighetsuppdraget då jag på ett systematiskt och ingående sätt kan undersöka varje kommuns organisation och låta komplexiteten i sammanhanget framträda genom ett helhetsperspektiv (George och Bennett 2005, s. 17-21).
För att kunna svara på uppsatsens syfte och frågeställning måste jag använda mig av både textinsamling och intervjuer. Att endast se till de officiella dokument som finns tillgängliga om kommunernas organisationer skulle ge en onyanserad eller ofullständig bild av
anledningarna till att organisationen finns på plats. Att endast använda sig av intervjuer skulle inte fånga upp den organisation som finns på plats utan riskera att handla om hur personerna önskar att arbetet bedrivs. Jag konstruerar ett analysinstrument med tillhörande frågor för att kunna undersöka kommunernas resonemang och synsätt på ett konsekvent sätt utifrån teman som framkommer i tidigare forskning och teorikapitlet. Det tre kommunerna har vid första anblick valt olika strategier för sitt likvärdighetsarbete. Fallstudier med både textinsamling och intervjuer gör att organisationerna och deras avvägningar och olikheter kan undersökas på djupet med hjälp av mitt analysinstrument.
Jag har valt att fokusera på det som varje kommun, i skriftliga källor och intervjuer, själva nämner att deras likvärdighetsarbete består i när det kommer till skolan. Undersökningen består inte i att jämföra exakt samma material kommunerna emellan, utan att jämföra de material och modeller som varje kommun benämner som sitt likvärdighetsarbete. Den sammantagna bilden av kommunens textmaterial och intervjusvar ger svar på hur de tolkar det nationella likvärdighetsuppdraget. Varje kommuns tolkning av det nationella
likvärdighetsuppdraget bedöms främst utifrån de avvägningar som organisationen gestaltar och representerar, inte det sätt som enskilda intervjupersoner tolkar likvärdighetsuppdraget på.
4.2 Val av fall
Jag har valt att studera tre kommuner – Nyköping, Uppsala och Borås – på basis av att de på förhand kan konstateras ha en röd-grön politisk majoritet vid makten och samtidigt valt olika
skolorganisationer i relation till likvärdighet. Utmärkande för de tre kommunerna är att Nyköping har slagit ihop kommunens högstadieskolor till en stor skola, att Uppsala främst fokuserar på en likvärdig resursfördelningsmodell samt aktivt skolval medan Borås har infört ett obligatoriskt skolval. Kommunerna utgör ett intressant urval som optimerar möjligheterna att hitta skiljelinjer i hur likvärdighetsuppdraget kan tolkas av kommuner, i och med att de valt så olika strategier för att stärka likvärdigheten. Kommunerna har uppmärksammats, lokalt och nationellt, för sina organisationer och kan därmed antas ha tänkt kring vad det nationella likvärdighetsuppdraget innebär, vilket underlättar studien. Kommunerna utgör ett urval av på förhand olika organisationer, men i vilken utsträckning de tolkar det nationella
likvärdighetsuppdraget olika ska undersökningen visa.
De tre kommunerna är därutöver relevanta att jämföra då de alla anses ha stora bekymmer med segregation. Ett område i Uppsala, Gottsunda, och två områden i Borås,
Hässleholmen/Hulta och Norrby finns med på polisens lista från 2017 över särskilt utsatta områden. Ett särskilt utsatt område är ett område som kännetecknas av låg socioekonomisk status där lokalsamhället påverkas av kriminella strukturer (Polisen 2017). Alla tre kommuner finns dessutom med på regeringens lista med 32 kommuner som innefattas av ett nytt
statsbidrag för att bryta segregationen. I mars 2018 meddelade regeringen att de satsar 2,2 miljarder på dessa kommuner på grund av att de har områden med särskilda socioekonomiska utmaningar (Regeringskansliet 2018). På så sätt kan urvalet av kommuner utgöra exempel på kommuner med påtagliga besvär av segregation. Som påvisas i avsnittet om tidigare forskning är segregation en påverkansfaktor bakom bristande likvärdighet i skolan varför dessa
kommuners skolorganisation är särskilt intressant att undersöka.
Urvalet av kommuner ska inte förstås som de mest representativa för kommuners arbete, inte heller som heltäckande för de typer av organisationer som kan finnas i kommuner i Sverige.
Urvalet är dock ett sätt att visa på hur olika kommuner kan organisera sin skola utifrån exakt samma lagstiftning. De tre kommunerna har valt olika organisationer, trots att de alla har en majoritet av socialdemokrater, miljöpartister och vänsterpartister vid makten, vilket gör jämförelsen ytterligare intressant. Det faktum att kommunerna är olika stora kan ha en
inverkan på uppsatsens resultat då små och stora kommuner kan ha varierande utmaningar när det gäller organisation och resurser. Dock menar jag att likheterna i problemen med
segregation och att de har valt olika aktiva insatser för ökad likvärdighet gör fallen intressanta och relevanta att jämföra.
4.3 Material
Uppsatsens material kommer från textkällor och intervjuer för att kunna ge svar på hur kommunen tolkar det nationella likvärdighetsuppdraget. Genom att använda både skriftligt material och intervjuer har jag triangulerat resultaten – jag har inhämtat liknande och
kompletterande information från flertalet källor och därmed stärkt uppsatsens interna validitet i hur väl undersökningen ger en bild av verkligheten i just den kommunen (Bryman 2011, s.
352, 354; Tansey 2007, s. 766).
Varje kommuns hemsida om grundskolan har varit utgångspunkten i materialinsamlingen och står för merparten av textunderlaget för respektive kommun. Bakomliggande beslut och riktlinjer till den organisation som preciseras på hemsidorna har sökts för att fördjupa
förståelsen om detaljer och avsikter med besluten i relation till likvärdighet. För Borås består det skriva materialet främst av motionen och beslutet kring det obligatoriska skolvalet. För Nyköping och Uppsala hänvisas till kommunernas riktlinjer för skolval och resursfördelning samt i Nyköpings fall också till den text som beskriver organisationen i kommunens
högstadieskola. Dessa källor bedöms sammantaget vara centrala, autentiska, trovärdiga och representativa för att beskriva kommunens ståndpunkter gällande likvärdighet i grundskolan (Bryman 2011, s. 489).
Utöver insamling av textmaterial har jag genomfört intervjuer för att få ytterligare
förklaringar till, och resonemang kring, kommunens organisation. Aktörer med insyn och inflytande över skolpolitik i de utvalda kommunerna har kontaktats för att finna de argument som förs kring skolans organisation i relation till likvärdighet. Intervjuerna kan därför förstås som ”elitintervjuer” vilka genomförs just för att få information från personer med inblick och betydelse i den studerade företeelsen (Tansey 2007, s. 766). Jag har sökt aktörer på politisk och tjänstemannanivå, två från varje kategori i respektive kommun vilket innebär sammanlagt 12 personer. Strategin för urvalet av intervjupersoner är därmed icke-probabilistiskt och ändamålsenligt för den aktuella studien. Att på ett målinriktat sätt söka intervjupersoner med direkt inblick i kommunens organisation kring skolan är nödvändigt för att öka sannolikheten att kunna se kommunens avvägningar i organisationen i relation till likvärdighet, då vi kan förvänta oss att detta inte alltid står uttryckligen i officiella dokument (Esaiasson et al 2012, s.
159; Merriam 1994, s. 61).
Intervjupersoner har alltså valts ut med utgångspunkt i lämplighet och tillgänglighet, med andra ord centrala personer för likvärdighetsarbetet och i den mån de var villiga att ställa upp.
Eftersom uppsatsen ska undersöka just dessa tre kommuner, samt att antalet personer med insikt i likvärdighetsarbetet är begränsat måste urvalet ske på detta sätt (Bryman 2011, s. 194- 196). Blocköverskridande överenskommelser om skolpolitiken och oppositionens möjlighet till mobilisering i kommunfullmäktige gör att min uppsats inte bara kan ta hänsyn till majoritetens uppfattning om likvärdighet i respektive kommun utan även måste beakta de spänningar som finns i den enskilda kommunen. Därför har jag sökt representanter både inom majoriteten och oppositionen i kommunerna.
Intervjuerna har genomförts utifrån en semistrukturerad mall. Intervjupersonerna har uppmuntrats till frihet i att formulera sina svar och tillåtits göra utläggningar kring det som personen ansett vara viktigt. Samtidigt har intervjuerna bestått av en rad på förhand
formulerade frågor för att göra dem jämförbara. Frågeguiden har formulerats utifrån de teman som analysinstrumentet kretsar kring. Om det fallit sig så har frågorna kommit i annan
ordning under intervjun än i frågeguiden och relevanta följdfrågor har också ställts. Den semistrukturerade intervjuns fördel är just dess flexibilitet (Bryman 2011, s. 415) (Se bilaga).
En intervjuperson önskade vara anonym, resterande elva valde att ställa upp med namn. Sju av intervjuerna genomfördes vid personliga möten och fem intervjuer genomfördes via telefon.
5. Teori
5.1 Kapitlets innehåll
När vi pratar om likvärdighet i skolan i Sverige idag bör vi först beröra den mer generella litteraturen om vad skolan kan och bör göra, vad samhället bör göra gällande jämlikhet mellan individer och utbildningens relationen till jämlikhet. På så sätt förankras diskussionen om likvärdighet i skolan i diskursen om likvärdighet och jämlikhet i samhället i stort och vi får en ingång till de avvägningar som görs i kommunernas praktiska utformning av verksamheten.
Kapitlet kommer först att belysa viktiga skiljelinjer inom utbildningsteori och
jämlikhetsdiskursen. Tidigare forskning och teori leder fram till uppsatsens analysinstrument vilket presenteras i slutet av kapitlet.
5.2 Skolans roll i samhället
Skolan som en del av samhället kan förstås på olika sätt. Två teoriområden är dominerande inom utbildningssociologin. Den första teoribildningen kallas funktionalism och utgår ifrån att skolan upprätthåller ordningen i samhället och ger de med bäst förmågor chansen att
vidareutveckla dessa. Den andra teoribildningen kallas konfliktteori och menar liksom funktionalismen att skolan upprätthåller en ordning genom att sortera individer till framtida yrken men i motsats till funktionalismen, att denna sortering sker på en orättvis grund där eliterna i samhället gynnas (Ballantine 2001, s .10).
5.2.1 Funktionalism
Durkheims generella sociologiteori är utgångspunkten för denna inriktning. Durkheim undersökte samhällets behov av ritualer och institutioner för att skapa mening och sammanhållning vilket också kännetecknar hur funktionalismen ser på samhället och utbildning (Ballantine 2001, s. 7; Sadovnik 2011, s. 3). I ett välfungerande demokratiskt samhälle agerar skolan i majoritetens intresse för att lära individer de rätta värderingarna och sortera in eleverna i vidare studier och yrkesbanor utifrån deras förmågor (Sadovnik 2011, s.
4). Funktionalismen menar att ojämlikheter förekommer mellan individer men att
utbildningen fungerar som ett nödvändigt verktyg för en rättvis tävlan om just dessa ojämlika belöningar senare i livet. Jämlikhet i förutsättningar till utbildning är mycket viktigt för att de mest talangfulla ska få samhällets tyngsta poster. Utbildningsystemet är därmed avgörande för att kunna skapa ett meritokratiskt, teknokratiskt och demokratiskt samhälle. Fram till 1960- talet var detta den dominerande uppfattningen om förhållandet mellan samhället och utbildningsväsendet (Ibid. s. 5). Funktionalismen menar därmed inte att skolan har ett
kompensatoriskt uppdrag utifrån individers olika bakgrund utan att den formella tillgången på utbildning för alla är det som ska prioriteras.
5.2.2 Konfliktteori
Som en reaktion på funktionalismen etablerades konfliktteorin. Med ursprung i Marx och Webers teorier formades ett resonemang om att utbildningen främst agerar med de
dominerande gruppernas intresse för ögonen för att deras välstånd ska kunna öka ytterligare.
Marx klassperspektiv formar konfliktteorin att just fokusera på konflikter som uppstår mellan grupper i samhället, där skolan är en del av detta sociala slagfält (Sadovnik 2011, s. 6). Weber har format konfliktteorin att se skolan som en byråkratisk organisation uppbyggd av grupper med olika status (Ballantine 2001, s. 11; Sadovnik 2011, s. 7).
Konfliktteorin kännetecknas av tanken att skolan återskapar eliternas kontroll över betydande roller i samhället (Ballantine 2001, s. 11). Bourdieu (2011) och Bernstein (2003) är
tongivande för konfliktteorins utveckling, en förgrening som ibland kallas ”ny
utbildningssociologi” (Sadovnik 2011, s. 7). Utbildning ses av dem som en del av en process av kulturell och social reproduktion. Skola och samhälle som tätt sammankopplade innebär att barn med olika förankring i samhället har olika lätt att ta till sig det som skolan lär ut. Barn med ett kulturellt och ett social kapital från sin hemmiljö har stora fördelar jämfört med de barn som saknar detta (Ballantine 2001, s 11; Bourdieu 2011, s 85; Lindensjö och Lundgren 2012, s. 58; Lynch och Baker 2005, s. 136). Skolan kan sedan sägas förränta detta kapital och gynna de redan gynnade. En tillsynes jämlikhet i förutsättningar att ta till sig utbildningen och utveckla sina förmågor för att konkurrera om samhällets toppositioner ska därför belysas som komplex och otillräcklig menar konfliktteoretikerna. Skillnader mellan individer med olika bakgrund cementeras snarare än utjämnas i utbildningssystemet.
Funktionalismen och konfliktteorin är två teoretiska modeller av hur skolans roll i samhället kan förstås. De kan därför fungera som referensramar för att se hur kommunerna uppfattar sitt likvärdighetsuppdrag i fråga om hur de söker kompensera för ojämlika förutsättningar hos eleverna.
5.3 Jämlikhet i förutsättningar vs. jämlikhet i utfall
Den kanske främsta diskursen i litteraturen om jämlikhet är den mellan jämlikhet i
förutsättningar/process respektive jämlikhet i utfall, som vi även har anat i skiljelinjen mellan funktionalism och konfliktteorin. Beroende på vad vi anser att staten bör göra för
medborgarna i generella avseenden gällande likvärdighet mellan individer, speglar det vad som kan och bör göras i skolans fall, varför denna diskurs blir viktig för uppsatsens syfte.
5.3.1 Jämlikhet i förutsättningar/process
En av de främsta inom statsvetenskapen och inom jämlikhetsteori är John Rawls. Han står för en idé om att jämlikhet i förutsättningar är det som samhället kan och bör sträva mot, i likhet med funktionalismens idéer ovan. Rawls formulerar principer enligt en föreställning om att alla människor, hypotetiskt utan att veta sin plats i samhället, skulle vilja ha ett så fritt och jämlikt samhälle som möjligt (Koller 2013, s. 39). Rawls första princip, frihetsprincipen, är överordnad allt annat och säger att varje människa ska ha så omfattade fri- och rättigheter som det går, i enlighet med att alla människor kan ha samma fri- och rättigheter. Rawls andra princip är uppdelad i två – differensprincipen som handlar om att sociala och ekonomiska ojämlikheter ska gynna de sämst ställda i samhället, och jämlikhet i förutsättningar-principen som är av störst intresse för detta sammanhang (Ibid. s. 40).
Rawls menar att jämlikhet i förutsättningar kan tolkas på två sätt. Å ena sidan som en formell jämlikhet i förutsättningar genom att i lag fastställa att alla personer har jämlik rätt till
framstående sociala positioner. Det är oviktigt om de också i verkligheten har samma
möjligheter att nå dessa positioner, trots likvärdig förmåga hos individerna. Detta innebär att strukturer för social diskriminering återskapas och tidigare generationers sociala position påverkar kommande generationers möjligheter, vilket gör denna tolkning av principen orättvis enligt Rawls. Å andra sidan kan en tolkning av jämlikhet i förutsättningar innebära att den formella definitionen finns på plats men också att alla som har samma förmåga, också har jämlika förutsättningar att faktiskt lyckas. Det är denna rättvisa jämlikhet i förutsättningar som Rawls förespråkar (Ibid. s. 43). Samhällets viktiga positioner ska vara lika tillgängliga för alla individer med samma förmåga, oavsett deras bakgrund. I skolans sammanhang kan detta handla om att tillgänglighet till en viss utbildning inte bara ska finnas formellt utan att alla också ska ha samma möjligheter att faktiskt börja den aktuella utbildningen, processen ska därmed vara densamma för alla. Detta ska inte förstås som jämlikhet som att alla faktiskt genomför utbildningen men att förutsättningarna och proceduren för att kunna göra det är likvärdiga.
Att kunna visa på att en rättvis jämlikhet i förutsättningar i Rawls anda finns i ett system är problematiskt. Det är svårt att isolera vad som är en individs val att till exempel inte
genomföra en utbildning och vad som är brist i jämlika förutsättningar och procedurer att kunna göra det. Ett exempel kan illustrera detta: två individer, X och Y, med samma
studieförmåga och betyg vill söka till den framstående och populära högstadieskolan A inför årskurs 7. De får hem information om alla olika skolor i kommunen inför sitt skolval. X:s föräldrar har lätt för att ta till sig informationen och förstår att X har chans att komma i på skola A och uppmanar X att söka. Y:s föräldrar har en lägre socioekonomisk bakgrund och får inte informationen på sitt modersmål. De kan inte till fullo tillgodogöra sig informationen om de olika skolorna och kan därför inte stötta Y i valet av skola. Y tvekar och väljer bort skola A för skola B, som de flesta av hens kompisar väljer.
I detta exempel kan jämlika förutsättningar antas finnas enligt Rawls, både X och Y ska göra samma val enligt samma procedur, men den faktiska processen fram till valet är inte jämlik och dessutom svår att mäta. Davies, Harrigan och Teague instämmer i detta resonemang med att ”jämlikhet i förutsättningar är svårt att uppmärksamma, nästan omöjligt att mäta och troligtvis omöjligt att uppnå i dess strikta betydelse” (Davies, Harrigan and Teague 2015, s.
180, min översättning).
I Rawls teoribildning om jämlikhet i förutsättningar aktualiseras konflikten mellan frihet och jämlikhet. Rawls första och främsta princip gäller individens maximala fri- och rättigheter, utan att kränka någon annan individs fri- och rättigheter. Här blir tydligt hur den mer övergripande konflikten mellan frihet och jämlikhet görs aktuell i den svenska skolan då föräldrars och elevers rätt att välja skola ställs mot likvärdighetsideal om rättvisa i alla elevers möjligheter att välja på samma grunder, likt exemplet ovan.
5.3.2 Jämlikhet i utfall
I kontrast till Rawls finns det de som argumenterar för att samhället också borde bry sig om jämlikhet i utfall, i en sorts förlängning av konfliktteorins kritik av funktionalismen. Segall (2013) hör till dem som menar att jämlikhet aldrig kan vara orättvist, endast ojämlikhet kan vara orättvist. Han för ett resonemang som poängterar att jämlikhet i utfall bör handla om det som i sammanhanget är av faktiskt yttersta intresse – vi ska bry oss om den faktiska tillgången till något, inte möjligheterna till något. Segall argumenterar för att det är orättvist när en person är underställd en annan endast på grund av omständigheter som personen inte själv har orsakat (Ibid. s. 35-36), varför jämlikhet i utfall måste beaktas.
Phillips (2004) argumenterar också för samhällets ansvar för jämlikhet i utfall. Phillips texter har en feministiskt ansats men hämtar likväl sin grund i ett bredare teoretiskt resonemang om jämlikhet i samhället. Jämlikhet i utfall ses av Phillips som jämlikhet över hela
samhällsspektrat – fördelningen av samhällets resurser, yrken och roller måste ses som mått på faktisk jämlikhet i förutsättningar. Hon menar att samhällets strävan efter jämlikhet i förutsättningar är en chimär om den inte lyckas åstadkomma också en jämlikhet i utfall i fördelning av olika människor inom yrkesgrupper och ansvarsområden och i en fördelning av inkomst och välstånd. På så sätt är inte jämlikhet i förutsättningar och jämlikhet i utfall två åtskilda idéer utan istället tätt sammankopplade. Om till exempel toppen av ekonomin och det politiska inflytandet alltid innehas av samhällets dominerande grupp, ofta vita män, kan jämlikhet i förutsättningar aldrig blir verklighet (Ibid. s. 6). Phillips menar att det går att argumentera för att jämlikhet i förutsättningar är det primära målet, men att man kan behandla jämlikhet i utfall som ett test för att identifiera om målet är nått (Ibid. s. 9).
Enligt Phillips så finns det en risk att vi förknippar fördelningen av resurser och aktiviteter mellan individer som genererade av individens val, snarare än som en effekt av sociala relationer och institutioner (Ibid. s. 15). Jämlikhet i förutsättningar blir det politiskt gångbara, det som går att komma överens om för att inte stöta sig med liberala idéer kring individens valfrihet och ansvar (Ibid. s. 2). Phillips menar dock att det blir problematiskt att tänka på ojämlikheter som en fråga om otur och val, och att jämlikhetsinsatser då ska fungera som en kompensation till människor som har oförtjänt otur, till exempel någon som föds med sämre förutsättningar att lära sig läsa och skriva. Ett sådant tankesätt ger en individualistisk
förståelse för jämlikhet som inte tar hänsyn till förtryck som är socialt tilldelade (Ibid. s. 17).
Ytterligare en som förespråkar jämlikhet i utfall är Esping-Andersen (2002). Han menar att samhällets kan uppnå en social och ekonomisk framgång genom att framför allt se till att staten har en stark utbildningspolicy, där barnens välfärd är största prioritet. Jämlik utbildning är avgörande för individers livslånga lärande och bidragande till samhället (Ibid. s. 9). Esping- Andersen anser att det finns ett behov av en jämlikhetsfördelning även i utfallet för individen, där utbildning är en viktig del, inte bara i de anpassningar som görs för att öka likvärdigheten i ursprungliga möjligheter mellan individer.
Det teoretiska resonemanget kring jämlikhet i utfall kan tydligt exemplifieras i skolans värld.
Som vi ska se nedan sträcker sig den svenska debatten sällan så långt som till ett
förespråkande av total jämlikhet i utfall, i bemärkelsen likadan utbildning för alla eller samma studieresultat för alla. Däremot aktualiseras ständigt frågeställningen huruvida strävan efter en utbildning som ger jämlikhet i förutsättningar uppnås i verkligheten och på vilka sätt som utbildningsväsendet ska kompensera för de skillnaderna som finns mellan individer i att tillgodogöra sig utbildningen och välja vidare utbildning. Här kan det påminnas om exemplet med X:s och Y:s skolval och konstateras att Phillips skulle kunna argumentera för att en ojämn representation av olika elevbakgrunder i den populära skolan A tyder på att faktiska jämlika förutsättningar inte är på plats i skolvalssystemet. I motsats till förespråkare för att jämlikhet i förutsättningar är tillräckligt, går det att i Phillips anda argumentera för att en kollektiv jämlikhet i utfall, som till exempel att alla elever går i samma skola, är det som samhället borde organisera innan det har skapats garantier för att skolvalet som process ger faktisk jämlikhet i förutsättningar. Jämlikhet i utfall blir den kollektiva garantin för att jämlikhet i förutsättningar råder för alla. Jämlika förutsättningar i skolsammanhang kan i många avseenden, i den svenska kontexten idag, likställas med jämlikhet i procedur för skolval, vilket jag återkommer till senare i uppsatsen.
5.4 Uppsatsens analysinstrument
5.4.1 Analysinstrumentets utformning
Uppsatsens kapitel om tidigare forskning och ovan berörda teorier är utgångspunkter för utformningen av analysinstrumentet. Jag menar att analysinstrumentet tar upp två centrala dimensioner i kommunernas tolkning av det nationella likvärdighetsuppdraget samt att dimensionerna gestaltar både teoretiska motpoler men också rent empiriska spänningar som märks i skoldebatten. Dimensionerna kan förstås som gradskalor där en kommun teoretiskt kan placeras på olika ställen på linjen, inte bara i ena eller andra kategorin i dimensionen.
Metodologiskt kommer analysen dock att placera kommunerna som antingen eller, och relativt i förhållande till de andra kommunerna som undersöks. Svaren på frågorna är i vissa fall tvetydiga och kommunernas placering i dimensionerna därmed inte helt givna.
Placeringen av kommunerna kommer att motiveras med hänvisning främst till den tolkning av det nationella likvärdighetsuppdraget som den praktiska organisationen ger uttryck för, även om det finns en medvetenhet eller önskan hos intervjupersonerna att bedriva
likvärdighetsarbetet på ett annat sätt.
Den första, vertikala dimensionen, fångar kommunernas tolkning av likvärdighetsuppdraget med avseende på hur de ser på skolans kompensatoriska uppdrag. Denna dimension vill visa på kommunernas grundläggande uppfattning om skolans roll i samhället och i vilken grad som skolan ska kompensera för ojämlika förutsättningar hos eleverna där kommunerna antingen genomför omfattande insatser för att skapa jämlika förutsättningar eller där kommunerna inte genomför omfattande kompensatoriska åtgärder utan menar att jämlika förutsättningar finns i systemet som det är. Den andra, horisontella dimensionen, fångar hur kommunerna tolkar innebörden av begreppet likvärdighet med tanke på de utmaningar för likvärdigheten som det fria skolvalet och bostadssegregationen innebär. Denna dimension vill visa på hur den ospecificerade definitionen av likvärdigheten fylls med två olika innebörder beroende på hur kommunen parerar segregerande mönster i skolval och bebyggelse där kommunerna antingen väljer att prioritera individens valfrihet och behov för att stärka likvärdigheten eller där den kollektiva likvärdigheten stärks genom att sträva efter allsidig social sammansättning. Jag argumenterar för att dessa två dimensioner, och den fyrfältare de bildar, fångar upp de viktigaste skiljelinjerna när kommunerna ska förhålla sig till, och tolka, det nationella likvärdighetsuppdraget.
Fyrfältaren fungerar som analysinstrument för att närma sig empirin i att spåra och analysera tolkningen av likvärdighetsuppdraget i kommunerna. Analysinstrumentet kategoriserar alltså de huvudsakliga avvägningar som spelar roll för hur kommunerna väljer att organisera sin skolverksamhet i relation till likvärdighet. Varje dimension, vertikalt och horisontellt,
operationaliseras i tre frågor var. Beroende på vad materialet från kommunerna visar placeras kommunerna i den ena eller andra ändan av dimensionen. När båda dimensionerna
kombineras placeras kommunerna i en ruta som sammanfattar deras tolkning av likvärdighetsuppdraget.
5.4.2 Operationalisering av den första dimensionen
Den vertikala axeln motsvarar övergripande hur kommunerna tolkar skolans roll i samhället.
Här är funktionalismen och konfliktteorin ursprunget till motpolerna där funktionalismen menar att jämlika förutsättningar finns i systemet då alla har rätt att gå i skolan medan konfliktteorin menar att vissa har svårare att ta tillvara på skolans möjligheter och att skolan därmed behöver kompensera för ojämlikheter mellan elever för att alla ska får reella jämlika förutsättningar. I dag kan det dock ses som en ganska radikal åsikt att likt funktionalismen mena att skolan endast ska garantera en teoretisk jämlikhet i förutsättningar för elever att lyckas i skolan. Skolans kompensatoriska uppdrag att arbeta för verkliga jämlika
förutsättningar är ett genomgående tema i de nationella styrdokumenten för skolan. Hur mycket som behöver justeras i skolorganisationen för att jämlika förutsättningar ska råda kan däremot variera och lämnas öppet för tolkning i det nationella likvärdighetsuppdraget så som det är formulerat idag. Kommuner kan välja olika omfattande utjämnande insatser för att argumentera för att jämlikhet i förutsättningar råder i systemet. Jämlika förutsättningar måste skapas gestaltar de kommuner som anser att övergripande insatser måste till i kommunens arbete medan Jämlika förutsättningar finns i systemet står för de kommuner som anser att inget eller ganska små insatser krävs.
Denna dimension operationaliseras i följande frågor som ställs till materialet:
• Vad är skolans roll i samhället?
Frågan syftar till att se om de grundläggande utbildningssociologiska teorierna kan spåras i kommunerna. Om en kommun till exempel refererar till jämlika förutsättningar som något som inte finns per automatik i skolan och att systemet gynnar de socioekonomiskt starka kan det vara en indikation på att kommunen argumenterar i linje med konfliktteorin och därmed
ska placeras vid Jämlika förutsättningar måste skapas. Om en kommun till exempel
argumenterar för skolan som institution för att förmedla värderingar och att de är nöjda med systemet och de förutsättningar som det ger elever att lyckas i skolan, är det en indikator på att kommunen ska placeras vid Jämlika förutsättningar finns i systemet.
• Vilka faktorer hos eleverna ska skolan kompensera för?
Frågan vill undersöka om kommunerna har en medvetenhet kring vilka faktorer som spelar störst roll för elevernas möjligheter att lyckas i skolan, så som beskrivs i avsnittet tidigare forskning, där föräldrarnas utbildningsnivå är den tydligaste påverkansfaktorn. Om en kommun hänvisar till faktorer som har betydelse för elevers möjligheter att lyckas i skolan, till exempel att skolan bör kompensera för föräldrarnas utbildnings- och migrationsbakgrund och elevernas egen migrationsbakgrund, är det en indikator på att kommunerna ska placeras vid Jämlika förutsättningar måste skapas. Om kommunen däremot visar på att dessa faktorer inte behöver tas i beaktning är det en indikator på att kommunen i fråga ska placeras vid Jämlika förutsättningar finns i systemet.
• Hur ska kommunen kompensera för ojämlika förutsättningar hos eleverna?
Frågan vill söka svar på om och hur kommunen har en resursfördelning som bejakar och kompenserar för de påverkansfaktorer som statistiskt spelar roll för elevernas möjligheter att lyckas i skolan enligt föregående fråga. Enligt skollagen ska kommunerna fördela resurser utifrån behov men hur exakt den fördelningen ska se ut är inte preciserat. Om kommunen har en resursfördelningsmodell som bygger på statistiska underlag kring vilka faktorer som påverkar elevernas möjligheter att lyckas i skolan ska kommunen placeras vid Jämlika förutsättningar måste skapas. Om kommunen inte har en resursfördelningsmodell utifrån bland annat socioekonomi ska kommunen placeras vid Jämlika förutsättningar finns i
systemet. Denna sista fråga kommer att väga tyngst när det ska avgöras om kommunerna ska placeras i den övre eller nedre kategorin i dimensionen. Detta på grund av att bristen på konkreta modeller för hur kommunen ska kompensera för ojämlika förutsättningar inte kan vägas upp av en generell medvetenhet kring de faktorer som påverkar elevers förutsättningar.
5.4.3 Operationalisering av den andra dimensionen
Den horisontella axeln synliggör de två innebörder av begreppet likvärdighet som blir
konsekvensen av de praktiska förhållningssätt som kommunerna anammar ifråga om skolvalet och bostadssegregationen. Den ena änden står för ett resonemang där likvärdigheten är
uppfylld om individens val och behov får styra verksamheten där målet är att alla elever når upp till sin fulla individuella potential. Individuell tolkning av likvärdighet innebär inte att alla skolor behöver vara likadana i pedagogisk inriktning eller elevsammansättning så länge de är bra skolor i bemärkelsen att de ger alla elever möjligheter att utvecklas så långt det individuellt är möjligt och att individen får välja vilken skola och lärmiljö den vill. I denna definition är individens valfrihet och behov ledande för att uppfylla likvärdighet, i linje med Rawls övertygelse om att individens frihet är överordnad principen om jämlikhet i
förutsättningar för alla.
Den andra änden, Kollektiv tolkning av likvärdighet, innebär en definition av likvärdighet som mer aktivt parerar för konsekvenser av skolvalsystemet och bostadssegregation. Här är kollektiv jämlikhet i förutsättningar överordnat individens frihet att välja. Enligt avsnittet om utmaningar för likvärdigheten gynnas alla elever av att gå i en skola med elever som har socioekonomisk fördelaktiga bakgrundsfaktorer, detta gäller särskilt för de eleverna som själva har ogynnsam socioekonomisk bakgrund. På grund av bostadssegregationen och att elever tenderar att välja den skola de bor närmast drabbas de som bor i socioekonomisk utsatta områden av en ogynnsam lärmiljö då de med en ogynnsam socioekonomisk bakgrund koncentreras i dessa skolor. Detta leder till slutsatsen att det är svårt att lyckas med
ambitionen att alla kan nå sin fulla potential när elevsammansättningen skiljer sig så mycket åt mellan skolor vilket påverkar elevernas verkliga förutsättningar att lyckas så långt det är möjligt för dem. Konsekvensen av detta är att likvärdighet måste innefatta allsidig social sammansättning. På så sätt liknar denna tolkning av likvärdighet det resonemang som bland andra Phillips för, där jämlikhet i utfall, i allsidig social sammansättning, måste till för att jämlikhet i förutsättningar ska kunna bli verklighet.
Individuell tolkning av likvärdighet står alltså för de kommuner som betonar att
likvärdigheten ligger i att valfriheten och individens särskilda behov bejakas. Kollektiv tolkning av likvärdighet representerar de kommuner som menar att likvärdigheten uppnås genom en allsidig social sammansättning.
Denna dimension operationaliseras i och med följande frågor:
• Eftersträvas jämlikhet i utfall?
Frågan söker svar på hur kommunen ser på elevsammansättningens betydelse för att likvärdigheten ska kunna uppfyllas. Utfall ska här förstås som en lärmiljö med samma
socioekonomiska sammansättning för alla, vilket ger likvärdiga förutsättningar för alla elever att lyckas i skolan. Om kommunen betonar att likvärdigheten ska uppfyllas utifrån individens behov är det en indikator på att kommunen ska placeras vid Individuell tolkning av
likvärdighet. Om kommunerna pekar på en uttrycklig strävan efter utfallet allsidig social sammansättning i skolan för att likvärdigheten ska kunna garanteras är det en indikator på att kommunen ska placeras vid Kollektiv tolkning av likvärdighet.
• Vad är skolvalets plats i organisationen?
Frågan syftar till att utreda om organisationen ser att skolvalet gynnar jämlikhet i
förutsättningar eftersom individens valfrihet bejakas eller om organisationen ger uttryck för att skolvalet missgynnar jämlikhet i förutsättningar. I och med det fria skolvalet måste alla kommuner ha former för skolval men hur organisationen ser ut kan spegla lokala idéer om skolvalets plats i organisationen. Om kommunen argumenterar för att skolvalet har en betydande plats i organisationen där individens valfrihet och behov betonas ska kommunen placeras vid Individuell tolkning av likvärdighet. Om kommunen argumenterar för att skolvalet står i vägen för en allsidig social sammansättning ska kommunen placeras vid Kollektiv tolkning av likvärdighet.
• Hur hänvisar kommunen till bostadssegregation?
Frågan vill undersöka om kommunerna ser att skolan har en roll i att minska konsekvenserna av bostadssegregation i kommunen. Om kommunen menar att skolorganisationen inte hänger ihop med resonemang om bostadssegregation för att likvärdigheten ska kunna uppfyllas ska kommunen placeras Individuell tolkning av likvärdighet. Om kommunen menar att skolans organisation kan påverka konsekvenser av bostadssegregationen och på så sätt gynna likvärdigheten med en allsidig social sammansättning i skolorna är det en indikator på att kommunen ska placeras vid Kollektiv tolkning av likvärdighet.
5.4.4 Fyra tolkningar av likvärdighetsuppdraget
De två dimensionerna gestaltar således fyra varianter av kommuners tolkning av likvärdighetsuppdraget.
Ruta 1 motsvarar en kommun som har en tydlig medvetenhet och omfattande modeller för att skapa jämlika förutsättningar samt där likvärdigheten uppfylls genom att individens valfrihet och behov är i centrum för att alla elever ska kunna nå sin fulla potential. En sådan kommun skulle till exempel kunna ha en omfattande resursfördelningsmodell som kompenserar för elevernas socioekonomiska bakgrund samt ge skolvalet en tydlig och framstående position i organisationen, som värnar individens valfrihet och behov för att uppnå sin fulla potential.
Ruta 2 motsvarar en kommun som har en tydlig medvetenhet och omfattande modeller för att skapa jämlika förutsättningar samt där den kollektiva likvärdigheten garanteras genom en skolorganisation som strävar efter allsidig social sammansättning. Ett exempel på sådan organisation är att ha en omfattande resursfördelningsmodell som kompenserar för elevernas socioekonomiska bakgrund samt modeller för att skapa en så allsidig social sammansättning i klasser och skolor som möjligt som gynnar den kollektiva likvärdigheten i en så likvärdig lärmiljö som möjligt.
Ruta 3 motsvarar en kommun som inte har omfattande modeller för att garantera jämlikhet i förutsättningar samt där likvärdigheten uppfylls genom att individens valfrihet och behov är i centrum. En sådan kommun har till exempel ingen omfattande resursfördelningsmodell för att kompensera för elevernas socioekonomiska bakgrund utan anser att jämlika förutsättningar finns i systemet som det är. Kommunen premierar individens valfrihet och behov genom en organisation som till exempel ger stort utrymme till skolvalet med betoning på att
likvärdigheten syftar till att alla elever ska uppnå sin fulla potential.
Ruta 4 motsvarar en kommun som inte har omfattande modeller för att garantera jämlikhet i förutsättningar mellan elever men där den kollektiva likvärdigheten garanteras genom en skolorganisation som ger en allsidig social sammansättning. En sådan kommun har till exempel ingen omfattande resursfördelningsmodell för att kompensera för elevernas
socioekonomiska bakgrund utan anser att jämlika förutsättningar finns i systemet som det är.
Kommunen har däremot modeller för att skapa en så allsidig social sammansättning i klasser och skolor som möjligt som gynnar den kollektiva likvärdigheten i en så likvärdig lärmiljö som möjligt.
Jag menar att fyrfältarens alla kombinationer är teoretiskt och empiriskt möjliga men att ruta fyra skulle kunna vara mindre trolig att finna empiriskt. Detta då en kommun som strävar
