Piska och morot

byggnader

Titel: Piska och Morot, Boverkets utredning om styrmedel för energieffektivisering i byggnader

Utgivare: Boverket september 2005 Upplaga: 1

Antal ex: xxx Tryck: xxx

ISBN: 91-7147-xxx-x (fylls i av informationsenheten) Sökord: xx

Diarienummer: 10839-1921/2005

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Förord

Sveriges bostäder och lokaler använder mycken energi och är miljö-belastande. Självklart är den byggda miljön och hur den används av centralt intresse för miljö- och energipolitiken!

Omfattningen av energianvändningen och miljöbelastningen är så mäktig (157 000 000 000 000 watt/år i använd energi) att detta i sig ropar efter en enkel och slagkraftig strategi för att ge utslag. Det enkla hade varit allmängiltighet – lika åtgärder för alla – men en så-dan kommer enligt vår analys inte att falla de faktiska beslutsfattarna – byggnadsägare och brukare – i smaken.

Det finns idag nya hus som värms upp huvudsakligen av männi-skorna och deras maskiner, medan andra hus reagerar kraftigt på väder och vind. Enskilda byggnader har således olika behov av upp-värmning, genom att de är mer eller mindre lämpligt utformade och byggda med hänsyn till klimat och funktion. De ligger tillika på olika håll i landet, är placerade och orienterade på varierande sätt i land-skapet och har skiftande ålder och konstruktion. Olika brukarbete-enden ökar variationen av energianvändningen i olika byggnader.

Utan mångfald i statlig styrning och stimulans finns risker för suboptimering och oavsiktliga skadeverkningar, främst avseende hälsa och välbefinnande samt kulturarvets värde för människors identitet och trygghet. Boverket utgår från en kombination av fri-villighet och tvång. Utan fastighetsägarens goda vilja eller snöda vinning förbättras inte husen och driften av dem i tillräcklig grad! De enskilda brukarna skall övertygas om att ändra sitt energibeteende. Den sammanhållande strategi, som Boverket föreslår, bygger därför på ägarens och den enskilda människans, intresse, vilja och insikt. Utmaningen är att med juridiska/administrativa, ekonomiska, kun-skapsladdade och livsstilsorienterade styrmedel erbjuda eller visa var och en, det den behöver för att vilja dra sitt strå till stacken.

Förslagen utpekar

• ett brukaransvar – som individuell mätning av värme och varm-vatten i nya bostadsbyggnader, som en attitydpåverkande signal till alla

• ett ägaransvar – som att stärka fastighetsägarnas

beställar-kompetens genom projekteringsstöd som främjar helhetssyn och passa- på- strategi för förbättringar av driftsförutsättningar och byggnad

• ett branschansvar – som ekonomisk stimulans till byggherrar som är ”bäst i klassen”, går före och visar vägen

• det kommunala engagemanget – som kommunal prövning vid större ändringar i klimatskalet

• det centrala engagemanget – Boverket och våra systermyndighe-ter samt länsstyrelserna att vässa sina styrmedel inklusive upp-sikt och tillsyn för en effektivare fördelning över hela aktörsfältet av nödvändig kunskap.

Boverkets regeringsuppdrag att vidareutveckla och komplettera Miljövårdsberedningens förslag till strategier för att effektivisera byggnaders energianvändning redovisas härmed. Boverket tackar alla utom och inom verket för ett intensivt och lärorikt samarbete. Hur arbetet bedrivits och fördelats mellan Boverket, Energimyndig-heten och Naturvårdsverket samt vilka som deltagit framgår av in-ledningen. Arbetet med att förbereda EU-direktivet om byggnaders energiprestanda och att förebygga skadligt byggande redovisas i annan ordning.

Karlskrona i september

Annika von Schéele

Innehåll

Sammanfattning... 9

Förslag... 10

Nybyggnad... 10

Befintlig bebyggelse ... 10

Individuell värme- och varmvattenmätning ... 11

Tillsyn och Kontroll... 11

Övrigt ... 11

Utgångspunkter... 13

Uppdraget ... 13

Bakgrund till uppdraget... 13

Boverkets arbete med uppdraget ... 14

Centrala definitioner ... 17

Effektivisering... 17

Effektivisering av energianvändningen... 17

Minskad energianvändning ... 17

Samhällsekonomiskt effektiv energianvändning ... 17

Avgränsningar ... 17 1 Samhällsekonomiska grunder ... 19 1.1 Resurshushållning i en marknadsekonomi ... 19 1.2 Marknadsmisslyckanden ... 20 Externa effekter ... 21 Kollektiva nyttigheter... 21 Asymmetrisk information... 22 Stordriftsfördelar... 22

Brister i incitamentsstrukturen (Split incentives) ... 23

1.3 Marknadsbarriärer ... 23

Transaktionskostnader... 23

Osäkerhet ger högre avkastningskrav ... 24

Finansieringssvårigheter ... 25

1.4 Styrmedel... 25

Administrativa styrmedel ... 25

Ekonomiska styrmedel... 26

Information ... 26

2 Energianvändning och bebyggelse... 27

Skillnader mellan energi- och boendestatistik... 28

Exempel på ändringar i sättet att samla in energistatistik som kan påverka uppgifter om energianvändning ... 28

Energistatistikens fördelar och motivering till val av statistik... 29

Levererad energi respektive nettovärme ... 29

2.2 Sveriges energianvändning inom olika sektorer ... 30

Energianvändning inom industrisektorn ... 31

Energianvändning inom transportsektorn ... 31

Energianvändning inom bostads- och servicesektorn ... 31

2.3 Uppvärmd area i bebyggelsen och energianvändning ... 32

Energianvändning för uppvärmning i olika byggnadskategorier ... 33

Småhus ... 34

Flerbostadshus... 35

Lokalbyggnader... 36

Industribyggnader... 37

Energianvändning för hushållsel, fastighetsel och driftel ... 37

3 Tekniska åtgärder och potentialer... 41

3.1 Effektiviseringspotentialer - allmänt... 42 Fysisk potential... 42 Teknisk potential... 42 Samhällsekonomisk potential... 43 "Monetär" potential ... 43 Privatekonomisk potential ... 43 Energieffektiviseringspotentialer ... 44

3.2 Energi för uppvärmning och varmvatten ... 44

Potentialberäkningar – nettovärme och varmvatten ... 44

De olika tekniska åtgärderna – energisparpotential, kostnader och risker ... 48

3.3 Hushållsel- och driftel... 62

3.4 Individuell mätning av värme och varmvatten... 63

3.5 Förbättrad drift och underhåll ... 66

3.6 Vilka åtgärder bör genomföras i de aktuella fallen? ... 66

3.7 Effektiviseringspotential kontra energiförsörjning... 68

Fjärrvärmevärmda byggnader... 70

3.8 Vilka energieffektiviseringspotentialer skall vi då använda oss av? ... 72

4. Styrmedel ... 75

4.1 Allmänt ... 75

Kort om den svenska energipolitiken... 75

4.2 Administrativa styrmedel ... 78

Regler om energi – hur det ser ut idag... 79

4.3 Ekonomiska styrmedel ... 84

Redogörelse för aktuella styrmedel ... 84

Skatter och avgifter på energiområdet... 85

Fastighetsskatten... 86

Stöd genom bidrag ... 88

Stöd genom skattelättnader ... 90

4.4 Information som styrmedel... 91

Kort om energipolitiken som gäller informativa styrmedel ... 92

Energimärkning ... 92 Konsumentverkets webbplats... 92 Teknikupphandling... 93 Energirådgivning ... 93 Bygga-bo-dialogen ... 94 Energideklarationer ... 94 4.5 Sammanfattning intervjuer ... 94 Slutsatser av intervjuerna... 96

5. Diskussion och slutsatser ... 99

5.1 Styrmedel — behövs de?... 99

Hur ser energianvändningen ut i dag? ... 100

Vad kan man göra för att nå målet? ... 100

När behövs styrmedel? ... 103

Hinder mot energieffektivisering i bostäder och lokaler... 104

Här behövs styrmedel – Boverkets syn... 107

5.2 Nybyggnad ... 108 Administrativa styrmedel ... 108 Ekonomiska styrmedel... 108 5.3 Befintlig bebyggelse ... 110 Administrativa styrmedel ... 110 Ekonomiska styrmedel... 115 5.4 Individuell mätning... 119

Nybyggnad – regler om individuell mätning... 121

Befintlig bebyggelse ... 122

5.5 Tillsyn och Kontroll ... 124

Tillsyns- och kontrollsystemet ... 124

5.6 Information ... 125

Informativa styrmedel ... 125

Energirådgivning ... 125

Bygga-bo-dialogen ... 126

5.7 Fastighetsskatten ... 126

6. Konkreta författningsförslag med konsekvensanalyser ... 129

Nybyggnad och tillbyggnad ... 129

Bevakning av de tekniska egenskapskraven i samband med större åtgärder i klimatskärmen... 130

OVK ... 133

Tillsyn- och kontrollsystemet... 135

Individuell mätning av varmvatten och värme... 136

Sammanfattning

I miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns ett delmål om att miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska och vara lägre 2010 än 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska samt att andelen energi från förnybara källor ökar1_.

Tillsammans uppgick den uppvärmda arean i permanent använda bostäder och lokalbyggnader till knappt 600 milj. m2 år 2003. Samma år uppgick nettoenergianvändningen i dessa till 131 TWh, dvs. knappt 33% av Sveriges totala slutliga energianvändning. 92 TWh av nettoenergin (inkl. el) användes till uppvärmningsändamål.

Resterande 39 TWh användes till hushållsel, fastighetsel och driftel. Av Boverkets utredning framgår att det finns olika energieffektivi-seringspotentialer för bebyggelsen beroende på hur man gör beräk-ningarna och vilka grundläggande bedömningar och kriterier som ligger bakom.

De tekniska åtgärder som kan vara av intresse för att effektivisera nettovärme- och varmvattenanvändningen respektive hushålls- och fastighets-/driftel kan medföra risker och konsekvenser för inom-husmiljön, kulturvärdet eller byggnadernas funktion. Man måste därför närma sig åtgärderna både utifrån energipotential och hel-hetsperspektiv. Enligt verkets uppfattning finns det inga enskilda tekniska åtgärder som man kan säga generellt är mer lämpliga än andra. För varje objekt bör därför ett samordnat åtgärdspaket tas fram.

Energieffektiviseringsåtgärder är ofta lönsamma såväl för sam-hället som för enskilda fastighetsägare. Många åtgärder är till och med lönsamma på kort sikt. Det saknas därför enligt Boverkets uppfattning motiv för staten att ge ekonomiskt stöd till enskilda åt-gärder. I stället lämnar verket förslag till nya och fortsatta stöd som bl.a. syftar till att öka kunskapsnivån om byggnaders funktion ur energi-, inomhusmiljö- och kulturmiljösynpunkt. De kommande energideklarationerna skall verka parallellt. Boverket presenterar också ett ”Bygg bättre än BBR”-stöd som förväntas bli teknikdri-vande.

Bygglagstiftningen är naturligtvis av central betydelse när det gäller energieffektivisering. Det är dock komplicerat att ändra i reg-lerna, inte minst då det gäller regler som tar sikte på den befintliga bebyggelsen. Flera förändringar föreslås i författningarna.

Beträffande nybyggnad anser Boverket att Byggnadsverksförord-ningen bör ändras så att verket i framtiden kontinuerligt kan se över och vid behov ändra kravnivån för energihushållning i byggreglerna. När det gäller den befintliga bebyggelsen bör en ny bestämmelse tas

1 _{Föreslagen lydelse, prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt}

in i Plan- och bygglagen så att bygganmälan krävs för utbyte av ma-terial i klimatskärmen i större omfattning. Även Byggnadsverkslagen föreslås få en ny bestämmelse med innebörd att kraven vid ändring skall gälla vid utbyte av material i klimatskärmen i större omfattning. Vid den obligatoriska ventilationskontrollen föreslås att krav skall ställas på genomgång av möjliga energieffektiviseringsåtgärder. Boverket kommer även att inleda en översyn av verkets ändringsråd (BÄR) i syfte att bl.a. undersöka om hela eller delar är lämpliga att bli föreskrifter.

Utöver detta föreslås inom ramen för tillsyn och kontroll att per-soner som certifieras att utföra energideklarationer (förutsatt att Bo-verket får ett bemyndigande att skriva sådana regler) även skall kunna bli certifierade fristående sakkunniga kontrollanter på ener-giområdet. De allmänna råden i Boken om lov, tillsyn och kontroll skall också kompletteras i de delar som rör bygganmälans innehåll och närmare om projektbeskrivning samt energidokumentation.

Boverket kommer samtidigt att se över om skrivningarna i de all-männa råden om byggsamråd och kontrollplan behöver komplette-ras såvitt gäller energi och till energi viktigt kopplade frågor, som in-omhusmiljö.

Boverket anser vidare att individuell mätning av värme och varm-vatten bör möjliggöras genom att Byggnadsverksförordningen änd-ras så att det vid nybyggnad krävs att byggnader som inrymmer bo-städer skall förses med system för individuell mätning av värme och varmvatten. Verket föreslår inga åtgärder beträffande mätning i be-fintlig bebyggelse. Däremot beskriver rapporten för- och nackdelar samt visar hur ett eventuellt stöd skulle kunna utformas.

Boverket lämnar inom ramen för uppdraget även synpunkter på den framtida hanteringen av befintliga stöd och bidrag som rör energifrågor i bebyggelsen samt på informativa styrmedel.

Förslag

Sammanfattning av Boverket förslag

Nybyggnad

• Byggnadsverksförordningen ändras så att Boverket i framtiden kontinuerligt kan se över och vid behov ändra kravnivån för energihushållning i byggreglerna.

• Ekonomiskt stöd till dem som bygger bättre än vad som följer av energihushållningsavsnittet i Boverkets byggregler.

Befintlig bebyggelse

• Ny bestämmelse i Plan- och bygglagen av innebörd att byggan-mälan krävs för byte av material i klimatskärmen i större omfatt-ning.

• Ny bestämmelse i Byggnadsverkslagen av innebörd att kraven vid ändring skall gälla vid byte av material i klimatskärmen i

större omfattning.

• Vid den obligatoriska ventilationskontrollen skall krav även ställas på genomgång av möjliga energieffektiviseringsåtgärder. • Ekonomiskt stöd för en grundlig energi- och miljöutredning till

byggnadsägare som genomfört en energideklaration.

• Boverket kommer att inleda en översyn av verkets ändringsråd (BÄR) i syfte att bl.a. undersöka om hela eller delar är lämpliga att bli föreskrifter.

Individuell värme- och varmvattenmätning

• Byggnadsverksförordningen ändras så att det vid nybyggnad krävs att byggnader som inrymmer bostäder skall förses med system för individuell mätning av värme och varmvatten.

Tillsyn och Kontroll

• Personer som certifieras att utföra energideklarationer skall även kunna bli certifierade fristående sakkunniga kontrollanter på energiområdet.

• De allmänna råden i Boken om lov, tillsyn och kontroll skall kom-pletteras i de delar som rör bygganmälan.

• Boverket kommer även att se över de allmänna råden om bygg-samråd och kontrollplan.

Övrigt

• Boverket lämnar synpunkter på den framtida hanteringen av be-fintliga stöd som rör energifrågor i bebyggelsen samt på infor-mativa styrmedel. Verkets syn på fastighetsskatten i energieffek-tiviseringssammanhang redovisas också liksom hur ett framtida stöd för individuell mätning i befintlig bebyggelse skulle kunna utformas.

Utgångspunkter

Uppdraget

Boverket har fått i uppdrag av regeringen2 att i samverkan med Energimyndigheten och Naturvårdsverket analysera och konkreti-sera de åtgärdsförslag som rör en ändrad lagstiftning vid ny- och ombyggnation samt införande av ekonomiska incitament som Miljövårdberedningen presenterar i sin promemoria 2004:2 ”Strategi för energieffektiv bebyggelse” (förslag 8b och 9b i promemorian). Syftet är att i samspel med redan beslutade åtgärder kunna realisera ytterligare energieffektiviseringar i byggnaders driftskede samtidigt som en god inomhusmiljö säkerställs. Förslagen skall åtföljas av nödvändiga författningsförslag. Förslagen skall vidare

konsekvensanalyseras och eventuella statsfinansiella effekter skall redovisas. I konsekvensanalysen ingår att redovisa effekter för hus-hållen och näringslivet i miljömässigt och ekonomiskt hänseende. Eventuella konsekvenser för kulturmiljön skall belysas. Boverket bör i uppdraget sträva efter att beskriva en kombination av styrmedel som ger kostnadseffektiva energibesparingar och utsläppsminsk-ningar. Enligt regeringens uppdrag till Boverket skall uppdraget ses som ett komplement till andra pågående aktiviteter inom detta om-råde och resultera i konkreta åtgärdsförslag för energieffektivisering i bebyggelsen. Förslagen i betänkandet Energideklarering av bygg-nader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) och det fortsatta arbetet med dessa samt PBL-kommitténs (M2002:05) arbete skall beaktas.

Bakgrund till uppdraget

Riksdagen har fastställt 15 nationella miljökvalitetsmål3 _{och 67} del-mål till dessa4_{. Enligt delmål 7 under miljökvalitetsmålet God} be-byggd miljö skall miljöbelastningen från energianvändningen i bo-städer och lokaler minska och vara lägre än den var 1995. Detta skall bland annat ske genom att den totala energianvändningen

effektiviseras för att på sikt minska.5

2 _{Uppdrag beträffande energieffektivisering i byggnader (Dnr M2004/4246/Kb).} 3 _{Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU 06, rskr. 1998/99:183.}

4 _{Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU 03, rskr. 2001/02:03.}

5 _{Numera finns förslag på tillägg i prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett}

Enligt det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver-kan skall de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara minst 4 % lägre än utsläppen år 1990.

Boverkets arbete med uppdraget

Boverket har bedrivit arbetet med uppdraget som ett projekt. Juristen Yvonne Svensson har varit projektledare. Tekn dr Elisabeth Helsing, antikvarie Otto Rydin samt juristen Jan-Erik Gustafsson har varit delprojektledare. I projektgruppen har även ekonomerna Ben Ehnfors, Paula Hallonsten, Jonas Molinder, juristerna Cathrine Engström, Christina Nordenbladh samt högskoleingenjör Sofia Kvarnström ingått. Boverket har haft en särskild intervjugrupp som har bestått av juristerna Paul Silfwerberg, Assar Linden samt civilingenjör Madeleine Hjortsberg.

Beställare i projektet har varit divisionschefen Annika von Schéele. En intern styrgrupp bildades som bestod av enhetscheferna för Bidragsenheten, Bygg- och förvaltningsenheten, Byggregelenheten, Analysenheten och Informationsenheten. Den interna

kvali-tetssäkringsgruppen har bestått av chefsjuristen Anders Larsson och Yogesh Kumar från Boverkets Bygga Bo Dialog.

Boverket har i samverkan med Chalmers Energi Centrum (CEC) anordnat ett diskussionsseminarium i Lund den 22 augusti 2005.

Särskilda uppdrag har lagts ut på

- nationalekonom Anders Carlsson, ACCO Ekonomiberäkningar HB för expertkunnande inom området ekonomi

- Chalmers energicentrum (CEC)för att sammanställa en rapport om vilka åtgärder, tekniska eller andra, som kan vara aktuella för att minska energiåtgången i bebyggelsen. Vilken energibesparing de olika åtgärderna kan ge, deras samhällsekonomiska och privatekonomiska lönsamhet och vilken påverkan de har på inomhusmiljön skall framgå. Rapporten skall i första hand be-handla åtgärder i den befintliga bebyggelsen men resonemang om vilka åtgärder som krävs för att sänka energiåtgången i de hus som byggs skall också ingå. Särskild vikt bör läggas på åtgärder som ger stor effekt på den totala energiåtgången. Rapporten skall också innehålla en redogörelse för hur energiåtgången i be-byggelsen ser ut idag. Rapporten baseras dels på eget arbete inom CEC och dels på underlag som tas fram av CIT Energy Management AB, CIT Industriell Energianalys AB, Bengt Dahl-gren AB samt Profu AB. CEC ansvarar även för samordningen av dessa konsulter.

- Bengt Dahlgren AB för bedömning av tekniska åtgärder för energieffektivisering i byggnader. I uppdraget ingår att sammanställa och värdera befintlig kunskap om vilka tekniska åtgärder som är möjliga för att effektivisera energianvändningen i befintliga byggnader och hur energieffektiva dessa är. Dels byggnadstekniska åtgärder som förbättrad klimatskärm och dels

förbättrade tekniska installationer eller tekniska åtgärder som indirekt skall leda till ett förändrat brukarbeteende, t.ex. indi-viduell mätning. Vidare skall det uppdraget klargöras vilka tek-niska eller utförandemässiga åtgärder som krävs för åstadkomma bättre energieffektivitet i nybyggda hus än vad som erhålls med dagens krav vid nybyggnad.

- CIT Industriell energianalys AB för att sammanställa och värdera befintlig kunskap om hur olika åtgärder för att effektivisera ener-gianvändningen i befintliga byggnader påverkar inomhusmiljön. I analysen skall ingår dels byggnadstekniska åtgärder såsom för-bättrad klimatskärm och dels förför-bättrade tekniska installationer eller tekniska åtgärder t.ex. individuell mätning som indirekt skall leda till ett förändrat brukarbeteende. Dessutom ingår att klargöra inverkan på inomhusmiljön av åtgärder som behövs för att åstadkomma bättre energieffektivitet än dagens kravnivå vid nybyggnad.

- CIT Energy Management AB för att bl a sammanställa och vär-dera befintlig kunskap om samhälls- och företagsekonomisk lönsamhet på längre och kortare sikt hos olika typer av åtgärder för att effektivisera energianvändningen i befintliga byggnader. I uppdraget ingår även att klargöra vilka merkostnader som upp-står för åtgärder som behövs för att åstadkomma bättre energi-effektivitet än dagens kravnivå vid nybyggnad.

- PROFU AB för kartläggning av hur energianvändningen i be-byggelsen ser ut idag genom att: Klargöra energianvändningen i

- bostäder med olika upplåtelseformer

- i olika typer av lokaler (samlingslokaler, industrier, handel mm)

- bostäder och lokaler byggda eller ändrade under olika epoker samt klargöra hur den befintliga bebyggelsen fördelar sig mellan dessa byggnadstyper.

- Göteborgs Universitet, avdelningen för kulturvård, att ur ett kulturmiljöperspektiv analysera och konsekvensbedöma de energibesparingsåtgärder som Chalmers energicentrum (CEC) på uppdrag av Boverket sammanställer under sommaren 2005. Konfliktriskerna och möjligheterna att hantera dem skall värde-ras och presentevärde-ras på ett struktuerat sätt.

- arkitekt SAR/MSA Birgitta Holm, Holm Arkitekter AB att ur ett arkitektoniskt/funktionellt perspektiv analysera och konse-kvensbedöma de energibesparingsåtgärder som Chalmers ener-gicentrum (CEC) på uppdrag av Boverket sammanställer under sommaren 2005. Ur perspektiv som ovan, även bedöma andra förslag till ombyggnad, ändring eller förbättringsåtgärder i be-fintlig bebyggelse. Relevanta parametrar kan vara tillgänglighet, användbarhet, estetik, dagsljus etc. Fokus ligger på den befintliga bebyggelsen, men om det bedöms relevant bör även

åt-gärdsförslag knutna till nybyggnadsskedet bedömas. Konfliktris-kerna och möjligheterna att hantera dem skall värderas och pre-senteras på ett strukturerat sätt.

- tekn. dr Nikolaj Tolstoy, WSP Environmental att ur ett energi-effektiviserings- och inomhusmiljöperspektiv analysera och konsekvensbedöma de energibesparingsåtgärder som Chalmers Energicentrum (CEC) på uppdrag av Boverket sammanställer under sommaren 2005. Ur perspektiv som ovan, även bedöma andra förslag till ombyggnad, ändring och förbättringsåtgärder i befintlig bebyggelse. Fokus ligger på den befintliga bebyggelsen, men om det bedöms relevant bör även åtgärdsförslag knutna till nybyggnadsskedet bedömas. Konfliktriskerna och möjligheterna att hantera dem skall värderas och presenteras på ett strukturerat sätt.

- professor Michael Eden Chalmers tekniska högskola, Institutio-nen för arkitektur för att ur ett arkitektoniskt/funktionellt per-spektiv analysera och konsekvensbedöma de energibesparings-åtgärder som Chalmers Energicentrum (CEC) på uppdrag av Bo-verket sammanställer under sommaren 2005. Ur perspektiv som ovan, även bedöma andra förslag till ombyggnad, ändring eller förbättringsåtgärder i befintlig bebyggelse. Relevanta parametrar kan vara tillgänglighet, användbarhet, estetik, dagsljus etc. Fokus ligger på den befintliga bebyggelsen, men om det bedöms rele-vant bör även åtgärdsförslag knutna till nybyggnadsskedet be-dömas. Konfliktriskerna och möjligheterna att hantera dem skall värderas och presenteras på ett strukturerat sätt.

Enligt regeringsuppdraget skall Boverket samverka med Energi-myndigheten och Naturvårdsverket. EnergiEnergi-myndigheten påtog sig att skriva en underlagsrapport6 _{som kan användas som underlag till} Boverkets uppdrag. Boverket har löpande haft en dialog med såväl Energimyndigheten som Naturvårdsverket. Utkast till Boverkets rapport har också underhand diskuterats med företrädare för de båda myndigheterna. På grund av tidspress i Boverkets projekt har de båda myndigheterna dock inte kunnat ta ställning till Boverkets förslag och rapporten i sin helhet.

Boverket har inom ramen för projektet inlett ett samarbete med ”Energialliansen för bebyggelse” (bilaga 1). Energialliansen är ett informellt samverkansprojekt mellan intressenter som företräder fastighetsägare, byggherrar och förvaltare med ett beställarperspek-tiv inom samhällsbyggnadssektorn. Boverket ser samarbetet med alliansen som ett långsiktligt arbete. Energialliansen har av tidsskäl inte haft möjlighet till annat än informativa samråd och således inte diskuterat Boverkets förslag eller verkets rapport i sin helhet.

Energialliansen har dock skrivit en promemoria Byggherrars/ fastighetsägares energipolicy – mål och metoder för energi-effektivisering av byggnader, som biläggs denna rapport.

Inom Boverket pågår även andra projekt och utredningar som har anknytning till energifrågorna i detta projekt. Nämnas kan revide-ringen av Boverkets byggregler, regeringsuppdraget avseende

stads- och tätortsområden i behov av förnyelse, arbetet med förberedelser för implementeringen av energidirektivet samt uppbyggnaden av ett nationellt register för energideklarationer.

Centrala definitioner

Nedan följer några centrala definitioner. Dessa överensstämmer i huvudsak med dem som används i Energimyndighetens rapport (2005:27) Övriga definitioner som används i Boverkets rapport återfinns i ordlistan.

Effektivisering

Höjning av produktiviteten. Ökad nytta per insatt enhet.

Effektivisering av energianvändningen

Ökad nytta per använd enhet energi, d.v.s. varje enhet använd energi ger mer nytta i form av värme, ljus eller annat. Effektivisering kan också bestå i att man får ut samma mängd tjänster ur en mindre mängd energi. Effektivisering betyder alltså inte med automatik att energianvändningen minskar.

Minskad energianvändning

Faktisk minskning i energianvändningen, räknat i fysiska enheter. Ett absolut begrepp, till skillnad från effektivisering.

Samhällsekonomiskt effektiv energianvändning

Energianvändningen är samhällsekonomiskt effektiv då de sam-hällsekonomiska kostnaderna för den sist producerade kilowat-timmen är lika stora som de samhällsekonomiska intäkterna av att använda denna enhet.

Avgränsningar

I Boverkets uppdrag ingår alla typer av byggnader. Boverket har i rapporten dock utelämnat de industribyggnader vars energian-vändning är starkt präglad av produktion och processer för tillverk-ning. Boverket har i sina förslag utgått från gällande bygglagstifttillverk-ning. Det finns specifika bestämmelser om energieffektivisering i reglerna om byggande. I Miljöbalken finns bestämmelser som tangerar aktuellt område, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Boverket ser det dock som naturligt att rapporten endast tar upp regler om byggande.

Enligt Boverkets uppfattning kommer energidirektivet7 _{att bli ett} viktigt instrument som kan användas som utgångspunkt för och i

7 _{Europaparlamentets och Ministerrådets direktiv, 2002/91/EG, om byggnaders} energiprestanda.

kombination med andra styrmedel. Boverket har dock i denna rapport inte lagt några konkreta förslag som rör energidirektivet. Anledningen till detta är att det ännu inte finns några beslut om hur direktivet skall implementeras i svensk lagstiftning. Regeringen har heller inte lagt någon proposition i frågan. Boverket anser det därför vara alltför osäkert att lägga förslag som rör en ännu inte beslutad (eller av regeringen föreslagen) lagstiftning.

Boverket har i rapporten endast översiktligt berört frågan om energiförsörjningen och tillförselsystemen. Verket har i huvudsak utgått från själva byggnaden och dess utformning.

I rapporten har Boverket skrivit och lagt förslag som rör individu-ell värme- och varmvattenmätning. Däremot behandlas inte indivi-duell elmätning. Frågan om indiviindivi-duell elmätning tas upp av

Energimyndigheten i deras underlagsrapport.8 _{Det finns idag en} lag-stiftning kring elmätning och Boverket anser att individuell elmät-ning i första hand är en fråga som ligger utanför byggnadslagstift-ningen.

Boverket har haft Miljövårdsberedningens (MVB) strategier (8b och 9b)9 _{som utgångspunkt och försökt hantera och kommentera de} förslag från MVB som kan antas ligga inom Boverkets ansvarsom-råde.

8 _{Statens Energimyndighet ER 2005:27 Förbättrad energieffektivitet i bebyggelsen.} 9 _{Miljövårdsberedningens promemoria 2004:2 Strategier för energieffektiv}

1 Samhällsekonomiska grunder

Samhällsekonomisk effektivitet är en av utgångspunkterna i denna rapports resonemang kring lämpligheten av att införa olika styrme-del för att få till stånd en energieffektivisering i bebyggelsen. Syftet med detta kapitel är att beskriva och förklara denna utgångspunkt. För att göra bilden klar tar vi avstamp i ett teoretiskt resonemang kring resurshushållning i en marknadsekonomi. Därefter tar vi upp marknadsmisslyckanden, vilket är ett samlingsnamn på en rad för-hållanden som kan leda till att marknaden inte förmår att kanalisera samhällets resurser till de användningsområden där de skulle göra bäst nytta. Därmed kan marknadsmisslyckanden i vissa fall utgöra motiv för införande av statliga styrmedel. Några exempel på nadsbarriärer tas upp därefter, som exempel på att det finns nadsrelaterade hinder för energieffektivisering som inte är mark-nadsmisslyckanden och som generellt inte utgör något motiv för införande av styrmedel. Till sist ges en kort översikt över vilka grupper av styrmedel som står till buds vid ett statligt ingripande.

1.1 Resurshushållning i en marknadsekonomi

Hur sker resurshushållning spontant i en marknadsekonomi? Ett sätt att bena ut den frågan är att utgå från en modell över ”den perfekta marknaden”. Liksom modeller i allmänhet avser den inte att avspegla hela verkligheten. Däremot är den användbar som refe-renspunkt, med vilken man kan jämföra verkligheten för att bättre förstå hur människors val av konsumtion och produktion påverkar fördelningen av resurser i en marknadsekonomi.

Modellen vilar på ett antal antaganden, bland annat: • optimerande aktörer

• perfekt konkurrens (företagen kan inte påverka priset på mark-naden)

• fullständig information • inga externa effekter • inga kollektiva varor

• inga stordriftsfördelar i produktionen

Under dessa förhållanden blir det sammanlagda resultatet av alla de bytestransaktioner som sker på marknaden att samhällets resurser fördelas mellan olika användningsområden på ett

samhällsekono-miskt optimalt sätt. 10

En samhällsekonomiskt optimal, eller samhällsekonomiskt effek-tiv, allokering av resurser är en sådan fördelning mellan olika an-vändningsområden som gör att den samlade nyttan (summan av alla individers upplevda nytta) är så stor som möjligt, givet mängden tillgängliga resurser.

På marknaden möts hushållens efterfrågan och företagens utbud. Varans pris sätts där utbud och efterfrågan möts. Då varornas priser förändras påverkar detta hushållens val mellan olika varor och mellan arbete och fritid. På ungefär samma sätt påverkar föränd-ringarna i olika varors relativpris företagens val av produktionsvo-lym. Priserna spelar alltså en avgörande roll för hur tillgängliga re-surser används i en marknadsekonomi. Man kan säga att priserna har rollen som informationsbärare på en marknad. Det är nämligen varornas relativpriser som bär informationen – skickar signaler – om resursernas relativa knapphet. Högt pris betyder knapp resurs och ger incitament att använda mindre av just den resursen eftersom det blir kostsamt. Lågt pris signalerar att det finns gott om resursen i fråga, vilket ger incitament att använda mer av denna, i förhållande till andra resurser. Genom prisernas inverkan på konsumenters och producenters val fördelas – allokeras – resurserna på ett sådant sätt att det speglar resursernas relativa knapphet. På så sätt leder indivi-dernas nyttomaximerande val till att samhällets resurser används på ett så effektivt sätt som möjligt.

Att marknaden som allokeringssystem skall resultera i en sam-hällsekonomiskt optimal resursanvändning förutsätter alltså dels att samtliga resurser som används är prissatta och dels att marknads-priserna speglar resursernas verkliga knapphet. I vår referenspunkt, den perfekta marknaden, är dessa förutsättningar uppfyllda. Verk-ligheten är naturligtvis mer komplicerad än så, vilket behandlas i följande avsnitt.

1.2 Marknadsmisslyckanden

Det finns en rad förhållanden som kan leda till att aktörerna syste-matiskt fattar beslut vilka leder till att samhällets resurser inte ut-nyttjas optimalt. Dessa förhållanden kallas för marknadsmisslyck-anden och kan ses som verklighetens avvikelser från referenspunk-ten vi har tagit i modellen över den perfekta marknaden. I de fall marknadsmisslyckanden leder till oönskade effekter kan det vara

10 _{Den optimala fördelning vi talar om här handlar om allokering av}

produktionsresurser, inte om vad som är en önskvärd fördelning av resurser för konsumtion mellan individer. Modellen utgår ifrån en given ursprunglig inkomstfördelning. Denna kan vara hur orättvis som helst – det säger modellen ingenting om – men givet denna initiala inkomstfördelning söker sig marknaden mot ett jämviktsläge där samtliga tillgängliga resurser används på bästa möjliga sätt

motiverat med statliga ingripanden för att korrigera för dessa brister och därmed få marknaden att fungera effektivare. Här nedan tas de marknadsmisslyckanden upp som har störst betydelse på energiom-rådet.

Externa effekter

Externa effekter uppkommer när en part på en marknad agerar på ett sätt som påverkar andra utan att ta hänsyn till detta vid sina be-slut. De externa effekterna kan vara antingen positiva eller negativa. Förekomsten av externa effekter gör att det produceras mer respek-tive mindre av vissa varor och tjänster än vad som vore samhälls-ekonomiskt optimalt.

Energiomvandling har negativ påverkan på miljön av olika om-fattning, beroende på energianvändningens omom-fattning, vilket ener-gislag som används samt den teknik som används.11 _Denna miljö-belastning är en negativ extern effekt. Den innebär en kostnad som belastar hela samhället i större utsträckning än den enskilde energi-producenten. Eftersom kostnaden inte faller på producenten tas den inte med i priset på energi. Detta leder till större produktion och användning av energi än vad som vore optimalt för samhället.

Ett exempel på en positiv extern effekt är den information som skapas av en tidig användare av ny energisparande teknik. Det kan ta tid för många potentiella användare att lära sig den nya tekniken och anpassa den till sin specifika situation. En viktig del i denna lär-process är att observera hur andra har gjort. Genom de tidiga an-vändarna får potentiella användare tillgång till information om den nya energisparande teknikens existens och egenskaper. Denna in-formationsgenerering leder till en positiv extern effekt för potentiella användare, vilket de tidiga användarna inte har någon vinning av. Eftersom de tidiga användarna inte kompenseras tenderar de att vara färre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt.

Kollektiva nyttigheter

Kollektiva nyttigheter är nyttigheter som kan konsumeras av flera individer samtidigt, utan att en individs konsumtion inkräktar på andra individers möjligheter att konsumera samma nyttighet. När väl produktionen har skett kan den utnyttjas av många till låg eller ingen kostnad för samhället. Klassiska exempel på kollektiva nyttig-heter är försvar, TV och förbättrad miljö. Kunskap har också karaktä-ren av kollektiv nyttighet, som dessutom kan ha betydande positiva

11 _{Vid förbränning av fossila bränslen uppstår utsläpp av bl.a. koldioxid. Både} fossila bränslen och bioenergi kan vid förbränning ge utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och partiklar. Koldioxid är en av de växthusgaser som bidrar till växthuseffekten, medan utsläpp av svavel- och kväveoxider leder till korrosion och andra försurningsskador. Dessa utsläpp påverkar också luftkvaliteten och därmed människors hälsa. Miljöeffekter som hänger samman med markanvändningen uppkommer i samband med utvinningen av såväl förnybara (såsom vattenkraft och vindkraft) som icke-förnybara energikällor.

externa effekter, vilket är motivet för statligt finansierad utbildning och forskning. Samma motiv gäller för statliga informationsinsatser i vissa sammanhang.

Asymmetrisk information

Som berörts ovan har information vissa egenskaper som gör att den i vissa fall kan klassas som en kollektiv nyttighet och i vissa fall ge positiva externa effekter. Förutom detta kan information leda till en annan typ av marknadsmisslyckande som samlas under begreppet asymmetrisk information.

Asymmetrisk information innebär att den information som i en perfekt marknadsekonomi antas vara tillgänglig för alla i verklighe-ten kan vara ojämnt fördelad. Vissa aktörer vet mer än andra, helt enkelt. Om denna ojämnt fördelade information systematiskt hind-rar individer från att göra rationella val är det ett marknadsmisslyck-ande, vilket leder till att resurserna fördelas på ett icke optimalt sätt.

Ett exempel är att konsumenter i allmänhet har sämre kunskap om olika produkters energiförbrukning än producenterna av dessa produkter. De producenter som tillverkar de mest energikrävande produkterna har heller inget intresse av att framhäva just denna egenskap hos varan. Detta kan medföra att många konsumenter väljer en produkt som är mer energikrävande än vad de skulle göra om de hade tillgång till samma information som producenterna har. Detta fall av ojämnt fördelad information motiverar exempelvis märkning av elektriska hushållsapparater.

Stordriftsfördelar

Stordriftsfördelar uppkommer då styckkostnaden i produktionen är avtagande. Ju större produktionsvolym desto lägre blir kostnaden per producerad enhet. Stordriftsfördelar finns framför allt i bran-scher med höga fasta kostnader. När det p.g.a. stordriftsfördelar är förmånligast att bedriva produktionen i ett enda företag kallas verk-samheten för ett naturligt monopol. Fjärrvärme, vatten och avlopp är exempel på områden som är naturliga monopol. Vilken prissätt-ningsprincip som tillämpas blir central för det samhällsekonomiska utfallet. Om ett naturligt monopol utnyttjar sin ställning och använ-der monopolprissättning leanvän-der det till ett för högt pris ur samhälls-ekonomisk synvinkel och den volym som produceras kommer att vara lägre än den samhällsekonomiskt effektiva volymen. Produk-tion av informaProduk-tion, dvs. informaProduk-tionsinhämtning, kan också ha betydande stordriftsfördelar. När så är fallet kan en centraliserad (men inte nödvändigtvis statlig) informationsinhämtning vara effektivare än om varje aktör skulle inhämta samma information. Kommunernas energirådgivning är exempel på sådan centralt pro-ducerad information.

Brister i incitamentsstrukturen (Split incentives)

Brister i incitamentsstrukturen kan exempelvis uppkomma när den som beslutar om en ekonomisk aktivitet är en annan än den som betalar för den.

Förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst kan i vissa fall klassificeras som ett sådant marknadsmisslyckande. Ägaren av en hyresfastighet står vanligtvis för inköpen av vitvaror, medan det är hyresgästerna som betalar för hushållselen. Fastighetsägaren har därför svaga eller inga incitament att investera i de dyrare och mer energieffektiva produkterna, eftersom det är hyresgästerna som till-godogör sig de positiva effekterna i form av lägre driftskostnader.

Då det gäller energi för uppvärmning kan det motsatta gälla. Värmen är oftast inkluderad i hyran. Detta gör att fastighetsägaren har incitament att minska energianvändningen för uppvärmning, då detta leder till lägre driftskostnader. Hyresgästen har däremot inga ekonomiska incitament att hushålla med energin för uppvärmning.

1.3 Marknadsbarriärer

Marknadsbarriärer används här som ett samlingsnamn på olika marknadsrelaterade omständigheter som gör att vissa aktiviteter inte kommer till stånd, exempelvis investeringar i energieffektivise-rande åtgärder. Till skillnad från marknadsmisslyckanden innebär marknadsbarriärer i sig inte att marknaden fungerar ineffektivt. Att med politiska åtgärder försöka korrigera för marknadsbarriärer leder därför inte generellt till bättre hushållning med resurser. Däremot kan marknadsbarriärer utgöra en del av förklaringen till varför man kan finna investeringar i energieffektiviserande åtgärder som före-faller privatekonomiskt lönsamma men som ändå inte kommer till stånd i någon större omfattning.

Transaktionskostnader

Med transaktionskostnader avses alla kostnader, implicita eller explicita, som uppstår vid en marknadstransaktion, eller som upp-kommer för att denna transaktion skall komma till stånd. I stort sett för alla former av utbyten mellan människor med sig någon form av transaktionskostnad, större eller mindre. En husmäklares arvode är ett exempel på en explicit transaktionskostnad. Alla som skall ta sig till livsmedelsbutiken möter en rad implicita transaktionskostnader, bland annat tidsåtgången.

Transaktionskostnaden ”slår in en kil” mellan det pris köparen är beredd att betala och det pris säljaren får för sin vara. Det totala pri-set, inklusive transaktionskostnader, köparen måste betala för varan är alltså högre än det pris säljaren tar ut. Efterfrågan blir lägre om transaktionskostnaden till största delen bärs av köparen och om efterfrågan är priskänslig (dvs om köparen har stora möjligheter att låta bli att köpa just den varan).

att man kan finna en del tekniska installationer för energieffekti-visering som förefaller privatekonomiskt lönsamma, men som ändå inte efterfrågas av fastighetsägare och därmed inte kommer till stånd. Ett exempel är de kostnader som uppstår för en fastighets-ägare för att hitta och tillgodogöra sig information om möjliga åt-gärder för effektivare energianvändning i sitt hus. Kostnaden består av tid, och kanske ersättning för professionell hjälp, dels för att hitta informationen om vilka åtgärder som skulle fungera och dels för att räkna på om det skulle vara en lönsam investering i just den bygg-naden. Investeringen måste kunna förväntas ge så stora intäkter eller besparingar att de uppväger inte enbart investeringskostnaderna, utan även alla transaktionskostnader som är förknippade med investeringen.

Det är viktigt att hålla i minnet att transaktionskostnader är verk-liga kostnader. På samma sätt som kostnader för material och annat representerar de samhällets kostnad för att en del av samhällets samlade resurser används för ett visst ändamål. Att aktörerna på marknaden tar med dessa kostnader i sina beslut är inte ett hinder utan en förutsättning för att resurserna, genom marknadens pris-mekanism, skall kunna allokeras till just den användning där de gör mest nytta.

Osäkerhet ger högre avkastningskrav

En investering i energieffektiviserande åtgärder kan vara behäftad med en rad osäkerheter och därmed risk att de framtida besparing-arna blir mindre än beräknat. Energipriset är en osäkerhet. Skulle det sjunka kan investeringen bli olönsam. Huruvida lagstiftningen kommer att ändras är en annan osäkerhet. Som vid alla investeringar i ny teknisk utrustning finns också risken att utrustningen inte fungerar på avsett sätt, eller går sönder och att reparationskostna-derna blir så höga att investeringen blir olönsam. Risken finns också att dagens utrustning i framtiden kommer att konkurrera med både effektivare och billigare utrustningar. Det gäller exempelvis om den tekniska utvecklingen gör att kostnaden sjunker med tiden såsom fallet har varit med värmepumpar. Även om investeringen ter sig lönsam idag kan den bli ännu lönsammare om man skjuter på den. Genom att avstå från att investera idag frånhänder man sig inte möjligheten att investera någon gång i framtiden.

Osäkerheter av olika slag gör alltså att potentiella investerare i energieffektiviserande åtgärder räknar med en högre diskonterings-ränta än man gör vid andra investeringar. Detta kan vara en del av förklaringen till att man kan finna energieffektiviseringsåtgärder som förefaller vara privatekonomiskt lönsamma, om man räknar med en lägre diskonteringsränta, men som ändå inte blir av, efter-som potentiella investerare lägger till en riskpremie. Om diskonte-ringsräntan är hög måste alltså investeringen vara ”extra lönsam” (det skall finnas marginaler) om den skall komma till stånd.

Finansieringssvårigheter

Svårigheter att finansiera investeringar kan i vissa fall ses som en marknadsbarriär som kan hindra privatekonomiskt lönsamma inve-steringar, till exempel i energieffektiviserande åtgärder, från att komma till stånd.12

Det råder stor skillnad mellan olika aktörers möjligheter att ut-nyttja kreditmarknaden. Energiproducenter kan vanligtvis skaffa krediter till en lägre kostnad än energikonsumenter. Mindre aktörer såsom privatpersoner och småföretag kan ha svårare att låna än större företag. Detta beror till största delen på att det är svårare för kreditgivare att bedöma ett hushålls långsiktiga betalningsförmåga än ett företags. Den ränta som respektive låntagare möter avspeglar denna osäkerhet.

Då det gäller investeringar i energieffektiviserande åtgärder kan långivarens kunskap om tekniken vara bristfällig, vilket kan få denne att bedöma risken med sådana investeringar som höge än man hade gjort med bättre kunskap. I bland utgår långivaren från en schablon vid beräkning av byggnadernas driftskostnader, vilket kan få till följd att en byggnad med bra energiprestanda inte ges någon fördel vid kreditgivningen. Detta är emellertid inte något problem som är spe-cifikt för investeringar i energieffektiviserande åtgärder, utan gäller investeringar i ny teknik överhuvudtaget. Bristande kunskap hos långivarna om tekniken kan avhjälpas med ökad tillgång till infor-mation.

1.4 Styrmedel

I de fall man kan identifiera marknadsmisslyckanden kan det vara motiverat med statliga ingripanden för att åtgärda dessa brister i marknadens resursallokering och därmed få marknaden att fungera effektivare. Ett statligt ingripande är emellertid endast motiverat om den intäkt samhället gör genom att resurserna fördelas på ett effekti-vare sätt är större än kostnaden för att införa styrmedlet, inklusive eventuella snedvridande effekter styrmedlet kan ha på andra områ-den än energiområdet. De styrmedel som står till buds kan delas upp i tre huvudsakliga kategorier, nämligen administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel.

Administrativa styrmedel

Administrativa styrmedel innefattar alla former av regleringar som styr genom att vara tvingande för utövare av en viss aktivitet. Exem-pel är lagar, förordningar och föreskrifter. Administrativa styrmedel kan i sin tur delas in i kvantitativa regleringar och teknologiska re-gleringar. Kvantitativa regleringar kan vara någon form av gränsvär-den för utsläpp, medan teknologiska regleringar kan utgöras av krav

på viss teknik. Riktlinjer, till exempel för hur stor elförbrukningen för en vara bör vara, är också ett administrativt styrmedel.

Ekonomiska styrmedel

Med ekonomiska styrmedel ändrar man relativpriserna för vissa va-ror eller tjänster, och förändrar därmed den resursallokering som sker på marknaden. Alla former av skatter och avgifter, liksom alla former av subventioner (inklusive räntefria lån) är ekonomiska styrmedel. Syftet är att påverka marknadens aktörer i en viss riktning genom att förändra relativpriserna och därmed de signaler priserna förmedlar till aktörerna. I den mån marknadspriset inte avspeglar en varas verkliga knapphet, dvs. om det föreligger ett marknadsmiss-lyckande, kan ett ekonomiskt styrmedel i någon mån ”rätta till” detta så att resursfördelningen blir mer effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Information

Syftet med information som styrmedel är att överbrygga informa-tionsbrister av olika slag. Det kan handla om informationskampanjer eller om annan typ av informationsspridning från statliga myn-digheter. Som nämnts ovan kan information ha positiva externa effekter som gör att marknadens aktörer spontant producerar mindre information än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Genom statlig informationsspridning ökar man mängden informa-tion på något område där man bedömer att informainforma-tionen har vik-tiga positiva externa effekter.

2 Energianvändning och bebyggelse

Sammanfattning

• Nettoenergianvändningen i bostäder och lokalbyggnader uppgick år 2003 till 131 TWh, dvs. knappt 33% av Sveriges totala slutliga energianvändning. Ungefär 38% av energin tillfördes i småhus, 33% i flerbostadshus (inkl. vissa lokaler) och 29% i lokalbyggnader. 92 TWh (23%) av nettoenergin (inkl. el) användes till uppvärmningsändamål. Resterande 39 TWh (10%) användes till hushållsel, fastighetsel och driftel. • Energianvändning av el till annat än uppvärmning (t.ex. till kyla och hushållsapparater) har ökat väsentligt de senaste 20 åren. Ökningen är en tänkbar orsak till att den totala slutliga energianvändningen fortsätter vara relativt oförändrad, trots att energianvändningen för uppvärmningsändamål minskat. • Tillsammans uppgick den uppvärmda arean i permanent

använda bostäder och lokalbyggnader (kommersiella och offentliga) till knappt 600 miljoner m2

år 2003. Ungefär 45% av den uppvärmda arean finns i småhus, 30% i flerbostads-hus (inkl. vissa lokaler) och 25% i lokalbyggnader.

• Nettovärmebehovet i bebyggelsen domineras av småhus uppförda före 1940 och av flerbostadshus uppförda under perioden 1941-70. Nettovärmebehovet i lokalbyggnader uppförda under olika tidsperioder varierar inte i lika stor ut-sträckning som för småhus och flerbostadshus, men domi-neras dock av byggnader uppförda före 1980.

• Flerbostadshus och lokalbyggnader värmeförsörjs främst via fjärrvärme medan småhus värmeförsörjs på flera olika sätt, exempelvis via egen olje- eller biobränsleeldad panna, di-rektverkande eller vattenburen el. Andelen småhus som värmeförsörjs via fjärrvärme ökar.

I detta kapitel beskrivs Sveriges energianvändning. Tyngdpunkten ligger på att beskriva energianvändningen i bebyggelsen genom uppgifter om energianvändning för uppvärmning och varmvatten, hushållsel, drift- och fastighetsel i småhus, flerbostadshus och lo-kalbyggnader, uppförda under olika tidsperioder men också för be-ståndet som helhet. Energianvändningen i fristående kontorsbygg-nader på industrimark beskrivs endast översiktligt. Detsamma gäller för energianvändningen inom industri- och transportsektorn.

2.1 Allmänt om använd energi- och byggnadsstatistik

Generellt gäller följande:

• Alla uppgifter på energianvändning för uppvärmning i rapporten är normalårskorrigerade13_.

• Beskrivningen av byggnadsstocken gäller hela beståndet av permanent använda småhus, flerbostadshus och lokalbygg-nader (ej industribygglokalbygg-nader).

Om inget annat anges i texten är uppgifter om bebyggelse och energianvändning hämtat från bilagor14 _{till underlagsrapporten från} Chalmers Energicentrum. Uppgifterna i bilagorna baseras på SCB:s och Energimyndighetens energistatistik.

Skillnader mellan energi- och boendestatistik

I rapporten redovisade energistatistikuppgifter om antalet småhus, lägenheter i flerbostadshus samt uppgifter om uppvärmd area skiljer sig från SCB:s boende- och byggnadsstatistik15_{. Skillnaden ligger} främst i att SCB:s energistatistik16 _{baseras på ett urval av} permanent-bebodda småhus och lägenheter (ca 6000 objekt år 2003) medan boendestatistiken baseras på folkbokföringsundersökningen (FOB) från 1990 och som sedan framräknas. I framräkningen ingår ny-byggnadoch rivning av byggnader. Omvandling från permanentbo-städer till fritidshus eller tvärtom ingår däremot inte.

Exempel på ändringar i sättet att samla in energistatistik som kan påverka uppgifter om energianvändning

SCB:s metod att samla in uppgifter till energistatistik för småhus har förändrats under perioden 1993-2003. Bl.a. hämtas uppgiften om boarea från fastighetstaxeringsregistret fr.o.m. år 1997. Samma år ändrade SCB även areabegrepp, så att endast den biarea som värm-des upp till minst 10°C fick anges i enkäten. I 2003 års undersökning ändrades areabegreppet igen till att inkludera ej uppvärmd boarea, vilket det inte gjort tidigare år.

När man tolkar och använder statistik för energianvändning i småhus är det viktigt att tänka på att den här typen av ändringar i SCB:s insamlingsförfarande påverkar uppgifterna om specifik energianvändning. För flerbostadshusen har inte denna förändring i insamlingsförfarandet gjorts.

13

Den normalårskorrigerade energianvändningen kan avvika från det uppmätta värdet eftersom olika år är olika varma och leder till ett varierat energibehov för uppvärmning. 14_{Bilaga Anders Göransson, Energianvändning och bebyggelse 2003 samt bilaga Anders} Göransson, Bebyggelsens energianvändning 1993-2003.

15_{Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok 2005.} 16

Energistatistikens fördelar och motivering till val av statistik

Fördelarna med SCB:s energistatistik överväger dock nackdelarna med möjlig osäkerhet pga. ändringar i insamlingsförfarandet. En fördel är att enkätundersökningarna baseras på permanent använda bostäder och lokaler. Detta sätt att samla in uppgifter bedöms ge mer rättvisande uppgifter om den specifika energianvändningen, som Boverket söker föreslå åtgärder för att minska.

Ännu en fördel med SCB:s energistatistik är att uppgifter om upp-värmd area och energianvändning kommer från samma objekt, vil-ket möjliggör en jämförelse av specifik energianvändning för olika typer av byggnader och som är uppförda under olika tidsperioder. Det är två viktiga faktorer för att avgöra var den största effektivise-ringspotentialen i bebyggelsen finns.

Levererad energi respektive nettovärme

Den energi som levereras till en byggnad benämns i energistatistiken ”energianvändning”. I figur 2.1 visas förhållandet mellan ”levererad energi17_{” och ”nettovärme”} 18_{. Nettovärme används i den här}

rapporten för att beskriva byggnaders värmebehov. Statistiska upp-gifter om energianvändning beskriver vanligen liksom figur 2.4 den levererade energin till byggnaden, t.ex. mängden olja(m3), mängden (m3) biobränslen eller antal kWh el. Därmed erhålls en ”statistisk energieffektivisering” om någon till exempel byter från egen olje-panna till fjärrvärme. För att jämföra energianvändningen mellan byggnader med olika uppvärmningssystem kan i stället uppgifter om byggnadernas nettovärmebehov användas.

Kraftproduktion Kraftvärme Värmeverk Utvinning Förädling Transport Levererad energi, ”energianvändning” Nettoenergi, nettovärme Hushållsel, driftel, fastighetsel Varmvatten Radiatorsystem (motsv) Levererad energi respektive nettovärme Kraftproduktion Kraftvärme Värmeverk Utvinning Förädling Transport Levererad energi, ”energianvändning” Nettoenergi, nettovärme Hushållsel, driftel, fastighetsel Varmvatten Radiatorsystem (motsv) Levererad energi respektive nettovärme

Figur 2.1 Definition av levererad respektive nettoenergi. Källa: CEC. 2005. Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelsen, s.6.

17

Levererad energi omfattar inte omvandlings- och distributionsförluster i fjärrvärmeanläggningar och vid fjärrvärmedistribution liksom i kraftverk och vid eldistribution.

18

Nettovärme är den energi som avges från radiatorer eller motsvarande för byggnadens uppvärmning, dvs efter panna, värmepump etc. Även energi för uppvärmning av tappvarmvatten ingår. Omvandlingsförluster i oljepannan eller värmefaktor för värmepump ingår däremot inte.

2.2 Sveriges energianvändning inom olika sektorer

totala slutliga energianvändning till 406 TWh år 2003.

Total slutlig energianvändning fördelat på olika sektorer 1970-2003

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 TWh Industri Transporter Byggsektorn

Jorbruk, skogsbruk och fiske Service

Bostäder

Figur 2.2 Total slutlig energianvändning 1970-2003 fördelat på olika sektorer. Källa: Energimyndigheten, Energiindikatorer 2005, s. 18.

Enligt Energimyndighetens senaste långsiktsprognos (2004) kommer den totala slutliga energianvändningen i Sverige fortsätta att öka. För sektorn bostäder, service mm bedöms emellertid ökningen som måttlig21_.

Tabell 2.1 Prognos över total slutlig energianvändning 2010 och 2020 Faktisk energianvändning Prognos

År 1990 2000 2003 2010 2020

Total slutlig

energi-användning (TWh) 366 381 406 418 443

Industri 140 153 154 170 182

Transporter 83 87 95 94 104

Bostäder, service mm. 150 148 157 154 157 Källa: Energimyndigheten. Prognoser över utsläpp av växthusgaser: Delrapport 1

i Kontrollstation 2004. Uppgifter om energianvändning inom transportsektorn

är hämtade från Energimyndigheten, Energiläget 2004.

19_{I sektorn bostäder och service ingår bostäder, fritidshus, lokaler och övrig service} (byggsektorn, gatubelysning, avlopps-, el- och vattenverk mm.(Energiläget 2004). 20

Till och med 1983 redovisas sektorn bostäder och service som en kategori. Därefter fördelades sektorns energianvändning på kategorierna bostäder, bygg- och

anläggningssektorn, areella näringar samt övrig service. (Energiindikatorer 2005). 21

Energianvändning inom industrisektorn

Energianvändningen inom industrisektorn uppgick till 154 TWh år 2003, vilket motsvarade 38% av landets totala slutliga energian-vändning. Massa- och pappersindustrin svarar för knappt hälften (47%) av industrins energianvändning. Produktionen ökade totalt med 78% mellan 1992 och 2003. Under samma period ökade energi- och elanvändningen endast med ca 16% respektive ca 10%22_{, vilket} antyder att den specifika energianvändningen minskat.

Enligt den prognos över industrins energianvändning som Energimyndigheten tog fram till Kontrollstation 2004 väntas indu-strins energianvändning öka markant till 202023_{. Den specifika} energianvändningen beräknas dock minska.

Energianvändning inom transportsektorn

Energianvändningen inom transportsektorn uppgick år 2003 till 95 TWh (exklusive 19 TWh bunkeroljor för utrikes sjöfart), vilket mot-svarar 23% av landets totala slutliga energianvändning. År 2003 ut-gjorde användningen av bensin och diesel 83% av sektorns energi-användning (exklusive bunkring för utrikes sjöfart)24_.

Energianvändningen inom sektorn styrs i hög grad av den eko-nomiska och tekniska utvecklingen i samhället och under de senaste 30 åren har den totala slutliga energianvändningen inom sektorn ökat. Energianvändningen inom sektorn förväntas fortsätta öka på-tagligt25_.

Energianvändning inom bostads- och servicesektorn

Bostads- och servicesektorns normalårskorrigerade energianvänd-ning uppgick år 2003 till ca 157 TWh och motsvarade ca 39 % av Sveriges totala slutliga energianvändning26_{. Ungefär 86% (135 TWh)} av energianvändningen i sektorn utgörs av energi för uppvärmning och varmvatten, hushållsel, drift- och fastighetsel i bostäder och lokalbyggnader (jämför med nettoenergianvändningen på 131 TWh).

Enligt SCB:s officiella statistik har sektorns normalårskorrigerade energianvändning minskat något, från 165 till 155 TWh, 1970-2002. Att minskningen är förhållandevis liten kan tolkas som om det inte har skett några energieffektiviseringsåtgärder i bebyggelsen de se-naste 35 åren. Så är det med stor sannolikhet inte. Det är troligtvis en statistisk effekt som främst beror på hur statistiken redovisas.

En tänkbar förklaring till att energibesparingar, tack vare energi-effektiviseringsåtgärder, inte syns i energistatistiken kan vara att be-sparingen ätits upp av ökat (el-)energibehov för kyla, fler apparater, etc. Ökningen av energianvändningen av el till annat än uppvärm-ning gör att den totala slutliga energianvänduppvärm-ningen i sektorn fort-sätter att vara relativt hög, trots att energianvändningen för

22_{Energiläget 2004.} 23

Prognoser över utsläpp av växthusgaser, Delrapport 1 i Kontrollstation 2004. 24_{Energiläget 2004.}

25_{Prognoser över utsläpp av växthusgaser, Delrapport 1 i Kontrollstation 2004.} 26

värmning minskat.

Det kan också vara så att man försöker jämföra ”äpplen och päron”. Sveriges officiella statistik över energianvändning i sektorn varierar beroende på om där ingår omvandlings- och distributions-förluster eller inte. Om man i statistiken även inkluderar energiför-luster som sker utanför byggnaden har sektorns energianvändning istället ökat med ca 80 TWh, från 203 till 280 TWh, mellan åren 1970 och 200227_.

2.3 Uppvärmd area i bebyggelsen och energianvändning

Antalet permanentbebodda småhus och flerbostadshus har enligt SCB:s energistatistik minskat något under tioårsperioden 1993-2003. Den totala uppvärmda arean har även den minskat medan Energi-kommissionen räknade med drygt 6% areaökning. En förklaring kan vara det låga nybyggandet under perioden, bara 60.000 nybyggda småhus mot antagna 150.000 och motsvarande ca 8 milj. m2

nybyggd area i flerbostadshus mot antagna 12 milj. m2. För småhus bedöms den minskade arean delvis förklaras av att permanentbebodda småhus övergår till att bli fritidshus, eller att ingen är folkbokförd där. Minskningen kan också förklaras av att SCB ändrat areabegrepp under tidsperioden. För flerbostadshusen kan minskningen bero på rivning av outhyrda hus eller hus att gjorts om från flerbostadshus till exempelvis lokalbyggnader.

För lokaler har den uppvärmda arean ökat med 8,4 %, vilket ligger nära de 7,4 % som Energikommissionen antog.28

27 _{Statens energimyndighet, ER 2005:27.} 28

Uppvärmd area i bebyggelsen 2003 uppdelat per byggår 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Saknas -1940 1941-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-Milj. kvm. Lokaler Flerbostadshus Småhus

Figur 2.3 Uppvärmd area i småhus, flerbostadshus och lokaler år 2003 uppdelat per byggår. Källa: Göransson, A. Energianvändning och bebyggelse 2003. Av de 135 TWh som levererades till bostäder och lokaler år 2003, ut-gjorde ca 4 TWh omvandlings – och distributionsförluster i byggna-der med lokala värmeförsörjningssystem. Detta innebär att netto-energianvändningen samma år var 131 TWh, varav ca 38% av energin tillfördes i småhus, 33 % i flerbostadshus (inkl. vissa lokaler) och 29% i lokalbyggnader. 92 TWh (68 %), av nettoenergin användes till olika uppvärmningsändamål (inkl. el för uppvärmning) främst i äldre småhus och flerbostadshus. Av bebyggelsens totala elanvänd-ning utgjorde ca 35 % el för uppvärmelanvänd-ning, främst i nyare småhus.

Användningen av hushållsel, fastighetsel och driftel utgjorde till-sammans ca 39 TWh år 2003, varav 15,4 TWh användes för hushåll-sel i småhus och flerbostadshus och 23,7 TWh för fastighethushåll-sel och driftel i flerbostadshus och lokalbyggnader. Av den sistnämna pos-ten utgör driftel i lokaler den största delen, 17,1 TWh.

Energianvändning för uppvärmning i olika byggnadskategorier

Småhus värmeförsörjs på en mängd olika sätt medan flerbostadshus och lokalbyggnader främst värmeförsörjs via fjärrvärme. Figur 2.4 visar att energitillförseln för uppvärmning per ytenhet i småhus, flerbostadshus och lokalbyggnader har minskat kraftigt de senaste 20 åren 29_{. Störst var minskningen i slutet av 1980-talet. Många} hus-håll som värmdes upp med olja övergick då till fjärrvärme, vilket medför att distributions- och omvandlingsförlusterna hamnade utanför huset30 _{(och redovisades annorlunda i statistiken).}

29_{Energiindikatorer 2005 –Uppföljning av Sveriges energipolitiska mål – Temaområde} energianvändning.

30 Ibid.

Levererad energi för uppvärmning för olika byggnadskategorier 1983–2003 0 50 100 150 200 250 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 kWh / m2 Uppvärmning, kWh/m2, Flerbostadshus Uppvärmning, kWh/m2, Småhus Uppvärmning, kWh/m2 ,Lokaler

Figur 2.4 Levererad energi för uppvärmning fördelad på småhus, flerbostadshus och lokaler, perioden 1983–2003. Källa: Energimyndigheten, Energiindikatorer

2005, s. 88.

Småhus

Småhusen omfattade år 2003 ca 268 milj. m2 uppvärmd area. Små-hus värmeförsörjs på en mängd olika sätt. Äldre småSmå-hus värms oftast upp med biobränsle medan direktverkande el är den vanligaste typen av uppvärmningssystem i hus som uppfördes under perioden 1971-80.

Det specifika nettovärmebehovet för uppvärmning av småhus minskar ju yngre husen är. Av figur 2.5 framgår att nettovärmebeho-vet domineras av hus uppförda före år 1940 respektive hus som uppfördes under perioden 1971-80. Man kan även se att småhus uppförda före 1940 i genomsnitt använder 164 kWh/m2

jämfört med 107 kWh/m2 för småhus uppförda efter 1991.

Anders Göranssons uppföljning av energianvändningen i be-byggelsen 1993-2003, visar att det specifika nettovärmebehovet för permanentbebodda småhus (hela beståndet) ökat något under perioden 1993-2003, från 133 till 138 kWh/m2 och år. Uppgiften skall dock sättas i relation till eventuella statistiska effekter och ändningar i SCBs insamlingsförfarande, som beskrivits tidigare i kapitlet.

Nettovärmebehov för småhus 2003 fördelat per byggår 0 5 10 15 20 Saknas -1940 1941-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-TWh/år 0 50 100 150 200 kWh/kvm och år Totalt nettovärmebehov Specifikt nettovärmebehov

Figur 2.5 Totalt och specifikt nettovärmebehov för småhus år 2003 fördelat per byggår. Källa: Göransson, A. Energianvändning och bebyggelse 2003.

Flerbostadshus

Flerbostadshusen omfattade år 2003 ca 180 milj. m² uppvärmd area (exklusive trapphus, entréer etc.), varav uthyrningslokaler utgjorde ca 16 milj. m². Största delen av arean i flerbostadshusen värms upp via fjärrvärme, totalt ca 77 %. Endast i ca 4 % av beståndet används enbart el till uppvärmning.

Som visas i figur 2.6 domineras nettovärmebehovet i flerbostads-hus av de uppförda under perioden 1941-70 (efterkrigstid och mil-jonprogram). Det specifika nettovärmebehovet i flerbostadshus minskar inte lika konsekvent med byggår som för småhus. Den ligger på samma nivå till och med 70-talshusen för att sedan sjunka till drygt 150 kWh/m² i 80- och 90-talshusen.

Av figur 2.6 framgår även att det specifika nettovärmebehovet be-räknas ha minskat något för flerbostadshus (hela beståndet) under tioårsperioden 1993-2003, från 185 till 182 kWh/m2 och år.