Nybyggnad

Administrativa styrmedel

Enligt Boverkets uppfattning bör byggreglerna kontinuerligt följa med utvecklingen och kravnivån successivt anpassas till vad som ur ett livscykelperspektiv är ekonomiskt lönsamt.

Det har framförts synpunkter om att Boverket borde skärpa kra- ven om energieffektivisering i BBR. Boverket kan inte, med nuva- rande lydelse i förordningen, ändra kravnivån i BBR. Det förslag till ändrade regler i BBR som tagits fram (se ovan under avsnitt 4.2) handlar inte om att ändra kravnivån utan om att man har ökat veri- fierbarheten av funktionskraven. För att ändra kravnivån krävs där- för en ändring av ordalydelsen i 8 § BVF.

Förslag: ordalydelsen i 8 § BVF ändras till ”Byggnadsverk och de-

ras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för an- vändandet blir så liten som möjlig utifrån rådande tekniska förut- sättningar och så att värmekomforten för brukarna blir tillfreds- ställande”.

Om förordningen ändras på detta sätt så blir det sedan möjligt för Boverket att skärpa kraven på energianvändningen/energibehov jämfört med de krav som finns i förslaget till ändrad BBR. Reglerna i BBR kan då också efterhand anpassas utifrån de aktuella tekniska förutsättningar som finns, utan att förordningsändring behöver gö- ras. Samtidigt måste Boverket se till att det inte blir en situation med ständiga ändringar i BBR som skulle kunna leda till osäkerhet för användarna av reglerna. Den lösning som förslaget innebär, d.v.s. att hänvisa till rådande tekniska förutsättningar, kan kanske även användas för något annat tekniskt område än energi.

Ekonomiska styrmedel

Stöd till nybyggnad – ”Bygga bättre än BBR-kraven”

För många byggherrar är en låg produktionskostnad att föredra framför en energieffektiv byggnad. Därigenom prioriteras kortsiktig lönsamhet och lägre priser på nybyggda hus framför husets drifts- kostnader i ett långsiktigt perspektiv. Det finns många starkt vä- gande skäl till denna prioritering, bl.a. att fler hushåll får råd att köpa sin egen bostad och att hyror kan hållas på skäliga nivåer i

flerbostadshus. Ett annat skäl är att merkostnaderna för att sänka den nya byggnadens energibehov i många fall anses vara för höga.

En byggnads kostnader består dock inte bara av uppförandekost- nader. Under byggnadens livslängd uppstår kostnader för underhåll, drift, uppvärmning osv. I ett livscykelperspektiv kan en byggnads minskade energibehov ge upphov till betydliga kostnadsbespa- ringar, vilket sett över en längre period också kan komma hyresgäs- ter till del. Vid uppförandetidpunkten kan dock åtgärder för att minska energibehovet utöver gällande nybyggnadskrav innebära merkostnader. Det blir således en avvägning mellan, å ena sidan,

lägre hyror inledningsvis med en högre hyra på sikt och, å andra si- dan, högre hyror inledningsvis med lägre höjning på sikt.

Kraven på nya byggnaders energibehov och energianvändning re- gleras i BBR. Som nämnts ovan föreslår Boverket en ändring av ly- delsen i 8 § BVF, så att det i framtiden blir möjligt för Boverket att anpassa dessa krav på energianvändningen och -behovet i be-

byggelsen. För att uppmärksamma byggnaders kostnader under hela deras livslängd, påskynda den tekniska utvecklingen inom området och därmed leda till att man i framtiden kan skärpa energi-

hushållningskravet utan alltför stora merkostnader, föreslår

Boverket ett stöd till de nya byggnader som får lägre energibehov än vad som föreskrivs i BBR.

I dag är det sällan kortsiktigt företagsekonomiskt lönsamt att bygga mer energieffektivt än vad BBR-kraven föreskriver. Dock förefaller det inte vara omöjligt att uppnå såväl samhällsekonomiska som företagsekonomiska vinster med lägre energibehov på längre sikt. Ett stöd som stimulerar nybyggnationen i riktning mot lägre behov av energi, kan minska de initiala lönsamhetshinder och mer- kostnader som många byggherrar för närvarande möter. Ett annat skäl för ett stöd till nybyggnad är att det underlättar möjligheterna till att uppnå de politiska målsättningarna att minska energian- vändningen på sikt.

Ett stöd som stimulerar ett minskat energibehov kan också främja innovationer och teknikutveckling inom bygg- och energieffektivise- ringssektorn. Nya lösningar kan skapas beträffande arbetsmetoder, produktionsmetoder, tekniska lösningar och klimatanpassning. Stödet kan också öppna nya möjligheter att utveckla byggprocessen genom förbättrad beställarkompetens, projektering, utförande och kontraktsskrivande.

Ett stöd kan dessutom möjliggöra en framtida anpassning av energikraven i bebyggelsen utan att det skapar alltför stora ”tröskel- effekter”. Genom att redan i dag stimulera ett byggande som blir mer energieffektivt än kraven föreskriver, kan kostnaderna vid en

framtida anpassning sänkas. Främst beror det på att nya tekniker härigenom kan utvecklas och göras tillgängliga på marknaden i ett tidigare skede och till en lägre kostnad, än vad som annars vore fallet.

Slutligen, en framtida uppföljning och utvärdering av stödet ger också ökade erfarenheter och ökad kunskap om hur byggnadstekni- ken utvecklas i nya byggnader. Den ger också Boverket ett ökat underlag för eventuella framtida revideringar av energikraven i BBR.

Boverket förespråkar att stödet bör utgå till nybyggnad av småhus och flerbostadshus. Stödet skall utgå till ägaren av de hus som ”bygger bättre än kraven i BBR”, d.v.s. de hus som har ett energibe- hov som är lägre än vad som avses i 9 kap i BBR. Stödet bör vara ut- format enligt ett ”trappsystem”. Exempelvis utgår ett fast stödbelopp per lägenhet om energibehovet (mätt som kWh/m2) är mellan 5 och 10 % lägre än vad som anges i BBR. Om energibehovet är 10-15 % lägre utgår ett högre fast belopp, osv. Stödet bör vara långsiktigt och

skall ej avse enskilda åtgärder, utan byggnadens totala energibehov skall avgöra stödets storlek i varje specifikt fall.

Boverket uppskattar att stödet kan aktualiseras för cirka fem pro- cent av de framtida nybyggda lägenheterna. Med ett årligt nytillskott på 30 000 lägenheter, skulle det motsvara 1 500 lägenheter per år. Om stödet i genomsnitt blir 30 000 kronor per lägenhet motsvarar det en statsfinansiell effekt på 45 miljoner kronor per år. Vid ett genomsnittligt stöd på 50 000 kronor blir den årliga effekten 75 miljoner kronor.

5.3 Befintlig bebyggelse

Administrativa styrmedel

När det gäller den befintliga bebyggelsen så är förhållandena betyd- ligt mer komplicerade än vid nybyggnad då energieffektiviserande åtgärder kan vara aktuella i olika sammanhang; vid tillbyggnad, vid ändring, vid underhåll eller som en ren förbättringsåtgärd. Dess- utom kommer varsamhetsaspekten in.

Det finns hos en del en tro att det är enkelt att ändra i olika slags regler om byggande. T.ex. förekommer i debatten att man borde skärpa kraven vid ombyggnad. Boverket vill framhålla att det är komplicerat att ändra reglerna, och inte minst då det gäller regler som tar sikte på den befintliga bebyggelsen. Exempelvis finns om- byggnad inte längre som begrepp i byggnadslagstiftningen. Vidare är det inte heller definierat vad som faller in under de begrepp som förekommer i lagstiftningen: ändring och underhåll. Utöver det är gränsen för vad som är ändring respektive underhåll är inte alldeles tydlig. Det är stora skillnader i vilka regler som gäller om en åtgärd betraktas som ändring eller underhåll. Om det är en ändringsåtgärd så blir nu gällande regler tillämpliga, man skall dock alltid ta hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. När det är en underhållsåtgärd så är det inte nu gällande regler som skall tillämpas utan enbart i huvudsak de regler som gällde då huset byggdes eller ändrades (gäller ändringar som har inneburit nya/höjda krav på de tekniska egenskaperna).

Sammanfattningsvis är det inte alldeles enkelt att utnyttja nuva- rande lagstiftning för att skärpa kraven på energieffektivisering i be- fintlig bebyggelse. Nedan följer en diskussion om de avväganden som, enligt Boverket, måste beaktas.

Tillbyggnad (se ovan om nybyggnad 8 § BVF och BBR)

Utgångspunkten vid tillbyggnad är att 8 § BVF och BBR är tillämp- liga. Dock skall man vid tillämpningen av bestämmelserna ta hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar (14 § BVF). Till skillnad mot vid nybyggnad så blir situationen alltså inte alltid vid tillbyggnad att de aktuella bestämmelserna skall tillämpas ”rakt av”. Genom att ändra på skrivningen i 14 § BVF så skulle man

kunna påverka ”spelutrymmet” kring att inte tillämpa reglerna ”rakt av”. Boverket anser dock att det inte är lämpligt att justera skriv- ningen i 14 § BVF, eftersom det verkligen är så att ändringens om- fattning och byggnadens förutsättningar starkt påverkar vilka krav som är rimliga att ställa. Det är t.ex. stora skillnader mellan en till- byggnad i form av en inglasad balkong och en tillbyggnad i form av en ny stor länga till ett hus.

Annan ändring än tillbyggnad

Förordningsnivå

8 § BVF gäller vid annan ändring än tillbyggnad, dock skall man ta hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar (14 § BVF). I likhet med vad som gäller för tillbyggnad så anser Bo- verket att det är rimligt att hänsyn skall tas till ändringens omfatt- ning och byggnadens förutsättningar. Dessutom aktualiseras 15 § BVF om följdkrav.

Föreskriftsnivå, allmänt råds nivå

BÄR är tillämplig vid annan ändring än tillbyggnad. Boverket har bemyndigande att skriva föreskrifter om detta fall. Verket har valt att inte skriva föreskrifter p.g.a. att ändringsprojekten är av så skiftande karaktär och byggnaderna har så olika förutsättningar. Genom att skriva föreskrifter så skulle de krav som finns i förordningen precise- ras med tvingande regler. Föreskrifter om ändring och energi skulle dessutom gå i linje med införlivande av direktiv om energideklara- tioner. Se vidare om ändring och BÄR nedan under åtgärden byte av material i klimatskärmen.

Underhåll

Lagnivå

Som framgår ovan så är det enligt 2 § BVL fråga om att i huvudsak uppfylla de krav som gällde när huset byggdes eller när ändring gjorts (gäller ändringar som har inneburit nya/höjda krav på de tek- niska egenskaperna). Boverket tycker att det är rimligt att denna princip kvarstår när det gäller underhåll.

Föreskriftsnivå, allmänt rådsnivå

Boverket har rätt att skriva regler om underhåll. Verket har hittills inte skrivit allmänna råd eller bindande föreskrifter om underhåll. Gränsen är inte alltid given mellan vad som är annan ändring än tillbyggnad och vad som är underhåll. Exempelvis kan byte av fönster i vissa fall bedömas som ändring och i andra som underhåll. Om ett fönsterbyte faller in under begreppet ändring så är det som framgår ovan helt andra regler som är tillämpliga än om det är un- derhåll. Om det är underhåll så är det enbart fråga om att i huvudsak uppfylla kraven i de regler som gällde när huset byggdes eller när ändring gjorts (gäller ändringar som har inneburit nya/höjda krav på

de tekniska egenskaperna). Se vidare om underhåll nedan under åtgärden byte av material i klimatskärmen. I övrigt har Boverket inte funnit skäl att reglera underhåll specifikt för energieffektivitet. Om Boverket tar fram regler för underhållsåtgärder bör det gälla samtliga väsentliga tekniska egenskapskrav, inte bara energieffektivitet.

Förbättringskrav

Som framgår under avsnitt 4.2 så är det restriktivitet som är ut- gångspunkten när det gäller förbättringskrav. Om man vill införa förbättringskrav så skall det vara på lagnivå, i PBL som en sådan re- gel införs. Förbättringskrav är mycket ingripande för den enskilde och skulle få långtgående konsekvenser. Boverket har inte funnit till- räckligt starka skäl för att införa förbättringskrav när det gäller energieffektivisering. Av kapitel 3 framgår att det blir kostnadseffek- tivt om åtgärden samordnas med planerade underhållsåtgärder (”passa på”-strategi). Införs bindande förbättringskrav förloras denna koppling till det planerade underhållet. Dessutom skulle det troligtvis driva upp priserna på de tjänster som behövs för att genomföra åtgärderna. Med bindande förbättringskrav finns det alltså stor risk för att åtgärder som inte är samhällsekonomiskt lön- samma genomförs och dessutom till för höga kostnader.

Lite närmare om byte av material i klimatskärm och åtgärder på värmeanläggningar

Byte av material i klimatskärmen

Enligt Boverkets uppfattning vore det bra om möjligheten till lön- samma energieffektiviseringsåtgärder analyseras i samband med att åtgärder vidtas på klimatskärmen, samt att de åtgärder som inte kommer i konflikt med andra värden faktiskt genomförs.

Fönsterbyte och fasadbyte faller in under ”byte av material i kli- matskärmen”. I åtgärden byte av material i klimatskärmen i större omfattning finns det en stor ”energipotential”, dessutom är det en ”passa på åtgärd”. Med begreppet större omfattning kan t.ex. avses byten av alla fönster i en byggnad eller byten av samtliga fasader i en mindre byggnad alternativt byte av en hel fasad på en större bygg- nad.

Som konstaterats ovan kan byte av material i klimatskärm bedö- mas både som ändring och som underhåll. Det är alltså i dagsläget oklart vilka slags regler som är tillämpliga i den här situationen. Det vore av värde att inte bara reglerna om underhåll är tillämpliga vid byte av material i klimatskärmen i större omfattning. Det är viktigt att ha andra tekniska regler i ”botten” än de underhållsregler som finns i 2 § tredje stycket PBL. Vid underhåll handlar det enbart om att i huvudsak uppfylla krav i de regler som gällde när huset byggdes eller ändring gjorts (gäller ändringar som har inneburit nya/höjda krav på de tekniska egenskaperna). Ändringsreglerna borde i stället vara tillämpliga. Detta kan åstadkommas genom en skrivning i 2 § BVL att ändringsreglerna skall tillämpas i detta fall. Förbehållet i 14 §

BVF om ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar gör att förslaget inte kan få orimliga konsekvenser för vare sig fastig- hetsägaren eller byggnaden. Boverket ser det inte som lämpligt att gå in och skriva definitioner av begreppen underhåll och ändring. Det skulle kunna innebära många oförutsedda konsekvenser på olika områden.

Ett mervärde av en ändring i 2 § BVL på angivet sätt är att inte bara energikraven i BVL och BVF blir tillämpliga utan även övriga tek- niska egenskapskrav, t.ex. buller, brandsäkerhet och bärförmåga. BÄR behöver justeras med skrivningar om den här aktuella situatio- nen med byte av material i klimatskärmen i större omfattning. Bo- verket kommer att inleda en översyn av BÄR. Ett av syftena med översynen är att undersöka om hela eller delar av de allmänna råden är lämpliga att göra om till föreskrifter. Det är dock viktigt att göra detta på ett samlat sätt för alla områden.

Det är vidare av värde att göra åtgärden ”byte av material i klimat- skärmen i större omfattning” bygganmälningspliktig (ny punkt 7 i 9 kap. 2 § PBL). På det sättet kommer det här fallet in under tillsyn- och kontrollsystemet. I detta sammanhang behöver det övervägas om några ytterligare paragrafer i 9 kap. PBL behöver ändras p.g.a. den nya punkten 7 (exempelvis 9 kap. 2a § PBL).

Förslag: 9 kap. 2 § ny punkt 7 PBL: bygganmälan krävs för byte av

material i klimatskärmen i större omfattning.

Förslag: 2 § BVL nytt stycke fyra PBL: Vid byten av material i kli-

matskärmen i större omfattning skall kraven vid ändring gälla.

Förslag: BÄR revideras i energiavsnittet – skriver särskilda regler

för byte av material i klimatskärmen i större omfattning.

Värmeanläggningar

Här kommer man in på frågeställningar som berörts ovan om underhåll (av värmeanläggningar) och förbättringskrav (på t.ex. reglerutrustning). Även kontrollfrågor är aktuella.

Med tanke på att besparingspotentialen inte är entydigt belagd föreslår Boverket inte nu några regler om värmeinstallationer. Ge- nom införlivande av energidirektivet kommer information om vikten av kontroller av större pannor att genomföras. Om Sverige så önskar kan i stället införlivandet av direktivet i denna del ske genom regler.

Ventilation – OVK

Boverket anser att det är viktigt att fastighetsägarna uppmärk- sammas på möjliga energieffektiviseringsåtgärder.

Ventilationen har nära koppling till energianvändningen. Ett system med återkommande kontroll av ventilationen finns ge- nom den obligatoriska ventilationskontrollen (s.k. OVK). Vid den återkommande besiktningen kontrolleras enligt 5 § förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem att funktio- nen och egenskaperna hos ventilationssystemet i huvudsak över- ensstämmer med de föreskrifter som gällde när systemet togs i bruk. Det är alltså underhållskrav som gäller. Om man vill skärpa detta,

krävs ändring i lag.

Man kan i förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem i 5§ lägga till att man vid den återkommande be- siktningen skall göra en genomgång av möjliga energieffektivise- ringsåtgärder kopplade till ventilationen, t.ex. installation av värme- växlare, och att dessa antecknas (enligt 6 §). Detta skulle i så fall vara en obligatorisk punkt vid OVK:n, men utan att fastighetsägaren blir skyldig att verkligen vidta de angivna energieffektiviseringsåtgär- derna (ingen koppling till 7 §). Det handlar då om att när OVK-be- siktning ändå genomförs passa på att även bedöma möjliga

energieffektiviseringsåtgärer. Samtidigt behöver det tydliggöras att förslagen om energieffektivisering inte får försämra inomhusmiljö, som ju är huvudsyftet med OVK. Man skulle samtidigt kunna tänka sig att ställa krav på genomgång av möjliga åtgärder i ventilationen som innebär att inomhusklimatet förbättras.

Genomförs förslaget om att energieffektiviseringsåtgärder skall antecknas i OVK protokollen så kan dessa protokoll bli ett bättre underlag för energideklarationerna.

Förslag: 5 § nytt tredje stycke OVK förordningen: Vid åter-

kommande besiktning skall även en genomgång av möjliga energi- effektiviseringsåtgärder av ventilationen göras. Dessa åtgärder får inte innebära försämrat inomhusklimat.

Förslag: 7 § OVK förordningen: hänvisningen preciseras till 5 §

första och andra styckena.

Energideklarationer

Eftersom det i dagsläget inte finns något beslut om hur EG-direktivet skall införas i Sverige, kan man bara spekulera om möjligheterna. Energideklarationerna kan komma att spela en stor roll för att få till stånd effektiviseringsåtgärder. Först och främst som ett informativt styrmedel, genom att medvetandegöra fastighetsägarna om den aktuella byggnadens energistatus och vad denne kan göra för att eventuellt förbättra denna. När systemet fungerar skulle de också kunna tjäna som värderingsgrund för andra statliga styrinstrument, t.ex. ekonomiska styrmedel. Av den anledningen bör någon typ av fast klassningssystem på grundval av energideklarationerna utarbe- tas. Detta skulle också kunna användas i eventuella diskussioner om hur fastighetsskatten kan utformas. Förslag har förts fram att man skulle använda en viss fraktil av fördelningen i det aktuella beståndet som värderingsgrund. Detta är inte en framkomlig väg, eftersom statens insatser måste vara konsekventa och förutsebara. Med en sådan konstruktion skulle gränserna inte vara fasta utan hela tiden röra sig vartefter beståndet åtgärdas. En byggnad som ena dagen hamnar under gränsen för t.ex. ekonomiskt stöd kan vara över denna gräns nästa dag. Då många byggnader med stora kulturvär- den sannolikt skulle hamna i den sämsta kvartilen, skulle detta kunna leda till negativa effekter för dessa värden. Klassningssyste- met måste fastställas med en viss långsiktighet.

Ekonomiska styrmedel

Boverket önskar inte några generella ekonomiska stöd för åtgärder som direkt minskar energianvändningen. Anledningen är enkel. Många av dessa åtgärder, främst byte av uppvärmningssystem, är redan i dag ofta såväl företags- som samhällsekonomiskt lönsamma, och då finns det inga motiv för stöd. Andra åtgärder inom området, såsom byte av fönster, är i många fall varken företags- eller sam- hällsekonomiskt lönsamma, och därmed finns det heller inte några motiv för ekonomiska stöd.

Naturligtvis kan det för enskilda fastigheter finnas åtgärder som är samhällsekonomiskt lönsamma men ej lönar sig för den enskilde, och att det skulle kunna vara ett argument för ekonomiskt stöd. Bo- verket anser dock att det faktum, att alla byggnader är unika med avseende på lokalisering, byggnadsmaterial, energiåtgång etc., är ytterligare ett skäl för att inte införa något stöd för specifika åtgärder. De statliga utgifterna för ett sådant stöd torde med råge överstiga den ökade samhälleliga nytta som sådana åtgärder skulle ge, främst för att det leder till många åtgärder som inte är samhällsekonomiskt motiverade. Det finns risk för att ett generellt stöd skulle innebära en stimulans av ett antal åtgärder som med hänsyn till bl. a.

kulturvärdena och inomhusmiljön inte borde genomföras. Med andra ord, ett sådant stöd skulle ge ett ekonomiskt tillskott till fastighetsägare som antingen skulle ha genomfört åtgärden utan