I regeringsbeslutet56 avseende det nu aktuella uppdraget anges att detta skall ses som ett komplement till andra pågående aktiviteter inom området. Syftet är att i samspel med redan beslutade insatser kunna realisera ytterligare energieffektiviseringar i byggnaders drift- skede samtidigt som en god inomhusmiljö säkerställs. En redogö- relse för de styrmedel som idag finns är därför av betydelse och kommer att lämnas nedan. När det gäller de samhällsekonomiska grunderna för statliga ingripanden i form av olika styrmedel hän- visas till första kapitlet.
Det finns inte någon möjlighet att inom ramen för denna rapport lämna någon uttömmande redogörelse för de statliga insatserna på energipolitikens område57. Boverket har därför valt att i detta kapitel hantera urvalet av styrmedel på följande sätt. Inledningsvis lämnas en kort beskrivning av energipolitiken och EU-direktivet om bygg- naders energiprestanda58. Därefter kommer en utförlig redovisning av de administrativa styrmedel som finns i bygglagstiftningen och som kan påverka energieffektiviseringsprocesser i bebyggelsen. Redovisningen lämnas som en bakgrund till de detaljerade förslag till ändrade författningar som presenteras i kapitel 5. Några av de övergripande åtgärder som har betydelse för användningen av energi i bebyggelsen, t.ex. handel med utsläppsrätter, energitillförsel och energibeskattning, kommer att belysas i korthet. Fastighets- skattens påverkan på energieffektiviseringsprocesser analyseras också då denna fråga diskuteras i många sammanhang. En allmän redogörelse för information som styrmedel lämnas även i kapitlet. Befintliga styrmedel – ekonomiska och informativa - som direkt tar sikte på energianvändningen i bebyggelsen beskrivs översiktligt. I kapitel 5 finns en genomgång av hur Boverket anser att de bidrag och stöd som finns idag fortsättningsvis skall hanteras.
Kort om den svenska energipolitiken
Enligt de energipolitiska riktlinjerna skall energipolitiken skapa vill- koren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kost- nadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekolo-
56 M2004/4246/Kb.
57 I dessa delar hänvisas till prop. 2001/02:143, bet 2001/02:NU 17, rskr 2001/02:317 samt prop. 2004/05:150.
58 Europaparlamentets och Ministerrådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda.
giskt uthålligt samhälle. Detta fastställdes redan i1997 års energipo- litiska uppgörelse. Genom denna uppgörelse tillkom ett program som bestod av två delar, dels ett kortsiktigt program med fokus på ökad tillförsel av förnybar elproduktion och minskad elanvändning i ett kortare perspektiv, dels ett program av mer forskningsinriktad och långsiktig karaktär. Det kortsiktiga programmet löpte under en femårsperiod, mellan åren 1998-2002 och syftade framförallt till att kompensera bortfallet från kärnkraftsverket i Barsebäck. Det lång- siktiga programmet, under perioden 1998-2004, inriktades mot ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem och innebar en satsning på forskning, utveckling och demonstration av ny energi- teknik.59
I regeringens proposition - Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) redovisas förslag för den fortsatta omställningen av energisystemet. Det uttalas att riktlinjerna från 1997 års energipolitiska uppgörelse ligger fast. Vi- dare anges att de nya åtgärder som föreslås för främjande av förny- bar elproduktion och effektivare elanvändning har en mer långsiktig inriktning. Användningen av ny energieffektiv teknik skall stimuleras liksom introduktion av ny energieffektiv teknik. Man skall också satsa på informationsinsatser vid sidan om forskning och utveckling.
I miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns ett delmål om att miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska och vara lägre 2010 än 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska.
I Miljömålspropositionen 2004/05:150 föreslår regeringen att delmålet ändras enligt följande (tillägg kursiverat): Miljöbelast- ningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre år 2010 än år 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska samt att andelen energi från förnybara källor ökar.
EU-direktivet om byggnaders energiprestanda
Det finns ett nu gällande EG-direktiv om byggnaders energipre- standa (2002/91/EG). Syftet med direktivet är att främja en förbätt- ring av energiprestanda i byggnader inom EU samtidigt som hänsyn tas till utomhusklimat och lokala förhållanden samt till krav på in- omhusklimat och kostnadseffektivitet. Direktivet är ett ramdirektiv och innehåller krav på fem punkter som alla medlemsländer måste införa:
1. En metodik för beräkning av byggnaders energiprestanda. 2. Minimikrav på energiprestanda för nya byggnader. 3. Minimikrav på energiprestanda för stora byggnader som
genomgår omfattande renovering.
4. Energideklarering av byggnader.
5. Regelbundna kontroller av värmepannor och
luftkonditioneringssystem i byggnader samt en bedömning av värmeanläggningen om värmepannorna är äldre än 15 år. Energiprestanda definieras i direktivet som:
"en byggnads energimängd beräknad som faktisk eller beräknad för- brukning för att uppfylla olika behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden, vilket bl.a. kan inbegripa uppvärmning, vatten-
uppvärmning, kylning, ventilation och belysning. Denna mängd skall återges i en eller flera numeriska indikatorer, som beräknats med beaktande av isolering, tekniska egenskaper och typ av installation, byggnadens utformning och placering i ett klimatperspektiv, exponering för sol och påverkan av närliggande byggnader, egen energiproduktion samt andra faktorer, inbegripet inomhusklimatet, som påverkar energibehovet."60
Enligt direktivet kan man undanta vissa byggnader som t.ex. kyrkor och andra byggnader med stort kulturhistoriskt värde, tillfälliga byggnader, industrianläggningar, fritidshus och små byggnader från kraven på energiprestanda.
I direktivets artikel 7 föreskrivs att ett energicertifikat61 skall göras tillgängligt för ägare, köpare eller hyresgäst i respektive fall när en byggnad byggs, säljs eller hyrs ut. En sådan s.k. energideklaration skall enligt direktivet vara giltig under 10 år. Den skall innehålla referensvärden så att konsumenter kan jämföra och bedöma bygg- naders energiprestanda. Energideklarationerna skall utöver ett eller flera värden på energiprestanda också innehålla referensvärden på energiförbrukning hos liknande byggnader, t.ex. vad som gäller för nybyggda hus, och rekommendationer för hur byggnadens energi- prestanda kan förbättras.
När det gäller kontroll av värmepannor m.m. (punkt 5) säger di- rektivet att kontrollen kan ersättas med rådgivning till användarna om utbyte av värmepannor eller andra möjliga förändringar av värmesystemet. För luftkonditioneringssystem är dock inte detta möjligt.
Medlemsstaterna skall ha satt i kraft de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 4 januari 2006. Om det inte finns tillgång till kvalificerade och/eller auktorise- rade experter för att utfärda deklarationerna behöver inte direktivet tillämpas fullt ut förrän senast tre år därefter.
Sverige har sedan 1975 haft krav på energieffektivitet i byggnader i Boverkets Byggregler (BBR), som även innehållit anvisningar om en beräkningsmetodik. För "större renoveringar" gäller Boverkets änd- ringsråd som hänvisar till BBR där man tillämpar samma princip
60 Energidirektivet artikel 2, andra stycket.
61 Vid det svenska införandet har termen deklaration förordats i stället för certifikat. Se SOU 2004:109.
som den som anges i direktivet som "i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart." I det förslag till revide- ring av byggreglerna som varit ute på remiss under 2005 har sättet att ställa kravet och beskriva och beräkna energiprestanda anpassats så att det är i linje med de anvisningar som ges i direktivet. När det gäller de tre första punkterna i direktivet så är alltså direktivet redan i princip infört i Sverige vad gäller nya byggnader.
Två offentliga utredningar har framtagits för energideklarering av byggnader, delbetänkandet SOU 2004:109 samt slutbetänkandet SOU 2005:67. Något formellt beslut om hur direktivet i sin helhet skall införas finns däremot inte i dagsläget (september 2005). Den senaste behandlar i första hand vilken metod man skall använda för att beskriva energiprestanda för byggnaden samt kompetens och kvalifikation hos energiexperterna. Enligt direktivet kan man kan välja mellan olika principiella sätt att ange energiprestanda; an- tingen ett mått som enbart beskriver själva byggnadens energipre- standa eller ett som tar hänsyn till vilket uppvärmningssystem och vilken typ av energi man använder. Oberoende av vad själva energi- prestandavärdet innehåller så föreskriver direktivet att medlems- staterna skall vidta åtgärder för att före byggande bedöma om det finns "alternativa system som är tekniskt, miljömässigt och ekono- miskt genomförbara" och som innebär utnyttjande av mer förnybar energi, fjärr/närvärme, kombinerad värme- och elproduktion eller värmepumpar.