Möjlighet till implementering av det nya totalförsvaret : En studie gällande möjlighet till implementering av totalförsvaret för Sveriges kommuner

Möjlighet till implementering av det nya totalförsvaret

En studie gällande möjlighet till implementering av

totalförsvaret för Sveriges kommuner

Olivia Jovanovic

Självständigt arbete 15 hp

Statsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet Påbyggnadskurs

HT 2020

Handledare: Edward Deverell Antal ord:12096

2

Innehållsförteckning

Innehåll

1.3 Syfte och frågeställning ... 7

1.4 Avgränsning ... 7 1.5 Disposition ... 8 2. Teoriavsnitt ... 9 2.1 Tidigare forskning ... 9 2.2 Teori ... 12 3. Tillvägagångssätt ... 16 3.1 Metod ... 16 3.2 Material ... 17 3.3 Operationalisering ... 19 4. Analys ... 20

4.1 FOI: Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret ... 20

4.2 FOI: Att skapa engagemang och förmåga för totalförsvaret ... 21

4.3 FOI: Totalförsvarets förutsättningar då och nu ... 22

4.4 FOI: Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen ... 23

4.5 SKR och MSB: Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar ... 27

4.6 SKR och Länsstyrelserna: Begäran om resursförstärkning till kommuner och regioner för uppbyggnad av ett bättre civilt försvar ... 29

6. Slutsats ... 32 6.1 Vidare forskning ... 34 7. Referenslista ... 35 7.1 Empiriskt material ... 35 7.2 Litteratur ... 37 7.3 Personlig kommunikation ... 38

3

1. Inledning

1.1 Introduktion

All verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig går under benämningen

Totalförsvar. Totalförsvaret består av ett militärt försvar och ett civilt försvar (MSB 2020).

Huvuduppgift och mål för totalförsvaret är att ”genom god samverkan och samordning

skapa maximal försvarseffekt” (Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet, CTSS

2019:14). Grundtanken är att berörda aktörer i fredstid ska arbeta med förberedelser och planering inför en eventuell skarp händelse. Aktörerna förväntas i ett skärpt säkerhetsläge handla efter bästa förmåga och bidra till totalförsvarets huvuduppgift och målsättning (ibid.:2019:14).

När andra världskriget tar slut och kalla kriget lägger sig över omvärlden svarar Sverige med att framställa en försvarsorganisation. Totalförsvarsbeslutet 1948 lade grunden för den verksamhet som senare avvecklades och som nu ska återupptas (ibid.:2019:26). Det stora beslutet om totalförsvarets framtid togs år 2000. Beslutet grundades bland annat på stora säkerhetspolitiska förändringar och att Sverige skulle bidra till kollektiv säkerhet i Europa (ibid.:2019:62–63). Anledningen var övergången från ett invasionsförsvar till ett

insatsförsvar. Detta innebar för svensk Försvarsmakt att fokus på en invasion mot Sverige förflyttades till insatser internationellt och nationellt. Samt att samhället lade större fokus på civil krishantering. Genom nedskärningar av Försvarsmaktens resurser och avskaffandet av värnplikt finansierades övergången (Westberg, Jacob 2015:194). I slutändan påverkade detta det civila försvaret negativt. Eftersom totalförsvaret består av ett samspel mellan det militära och det civila resulterade beslutet i att även civilförsvaret avvecklades (CTSS 2019:62–63).

10 december 2015 beslutar regeringen om ett återupptagande av

totalförsvarsplaneringen (Regeringen 2015). Vid denna tidpunkt hade även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, skapats. Myndigheten anses som den civila delen av totalförsvaret och ska verka som stöd till övriga myndigheter inom det civila försvaret (ibid.:2015). Detta beslut utvecklades i ett senare skede i propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021-2025. Kortfattat beskrivs utvecklingen som ett ”nästa steg” från beslutet 2015, förslag på hur planeringen ska verkställas i praktiken genomsyrar propositionen (Prop. 2020/21:30). I propositionen 2014/15:109 vilket ämnar Sveriges

4

försvar 2016-2020 definieras det civila försvaret inte som en organisation utan som en verksamhet. En verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. Huvudsyftet för dessa aktörer är att skydda befolkningen, säkerhetsställa samhällsviktiga funktioner och fungera som stöd till Försvarsmakten (Prop. 2014/15:109:104).

I och med överenskommelsen mellan MSB och Sveriges kommuner och regioner, SKR, ska Sveriges kommuner implementera nya arbetsuppgifter för att nå huvudsyftet för det civila försvaret. De nya arbetsuppgifterna är prioriterade uppgifter för perioden 2018-2020 vilket lyder:

• Kompetenshöjning gällande totalförsvar

− Kommunens uppgift: Nyckelpersoner i kommunens organisation ska under perioden genom utbildning ges kunskap om höjd beredskap och totalförsvar.

• Säkerhetsskydd

− Kommunens uppgift: Kommunen ska ha en säkerhetsskyddschef, skapa rutiner och material för att kunna hantera uppgifter som omfattas av sekretess som rör Sveriges säkerhet utan att det röjs, ändras eller förstörs. Kommunen ska även etablera en process för säkerhetsskyddsanalys och analysera prioriterade delar av kommunens verksamhet.

• Krigsorganisation och krigsplacering

− Kommunens uppgift: Kommunen ska påbörja en planering för sina uppgifter inom totalförsvaret. Planeringen ska avse den verksamhet som kommunen ska bedriva under höjd beredskap samt dess krigsorganisation och krigsplacering (MSB, SKR 2018:6-8) De övriga uppgifter som kommunerna även ska inkludera i sitt arbete är ledningsansvar, geografiskt områdesansvar och rapportering. Det finns kommuner i egenskap av

militärstrategiskt viktiga geografiska områden som kommer börja med dessa uppgifter tidigare och de anses arbeta i högre tempo med de prioriterade uppgifterna. Enligt

överenskommelsen delas kommunerna in i kategori 1 och 2 för att tydliggöra kommunernas ansvarsområden. Kommuner som tillhör kategori 1 är kommuner som ligger i eller i

anslutning till militärstrategiskt viktiga geografiska områden i händelse av säkerhetspolitisk kris eller krig. Till kategori 2 tillhör övriga kommuner. Denna uppdelning av kommuner är även en riktlinje för vilken ersättning kommunerna får för arbetet med det civila försvaret

5

(ibid.:2018:4-5). Ersättningen är bifogad som bilaga i dokumentet vilket omfattas av

försvarssekretess enligt 15 kap. 2§ offentlighets- och sekretesslagen 2009:400 (ibid.:2018:12). Å andra sidan finns det fakta om överenskommelsen på SKR:s hemsida och enligt de

uppgifterna är den sammantagna årliga ersättningen till kommunerna 100 miljoner kronor (SKR 2019). Avsikten med denna överenskommelse och det arbete som förväntas utföras hos kommunerna är att förbereda kommunerna inför det än mer omfattande arbetet som läggs fram i propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021-2025 (Prop. 2020/21:30). Detta är även en pågående process under perioden 2018-2020 vilket resulterar i att arbetet med uppgifterna som omfattas av överenskommelsen ska ske parallellt med den övriga verksamhet som kommuner bedriver dagligen.

För en kommun som ska implementera det civila försvarets uppgifter inom sin organisation innebär detta att befolkningen är direkt beroende av räddningstjänsten, sjukvård, omsorg för äldre och funktionshindrade och kommunala skolor och förskolor (SKR, Knape, Anders 2020). Detta är åtaganden som en kommun måste vidta och som medborgarna förväntas finnas till hands och fungera som det ska (SKR, Kullander, Björn 2010). Det som direkt ses som problematiskt vad gällande implementeringen av de prioriterade uppgifterna som nämns i överenskommelsen är den ekonomiska aspekten. Med tanke på de två beslut angående

totalförsvaret som tagits i närtid, d.v.s. totalförsvarsbeslutet 2000 när verksamheten skulle avvecklas (CTSS 2019:62–63), och beslutet om återupptagandet 2015 (Regeringen 2015). Har förutsättningarna förändrats för främst kommunerna. Elimineringen av kommunernas

uppgifter inom det civila försvaret år 2000 har skapat svårigheter idag att prioritera uppgifterna vilket har etablerat en tröghet i det dagliga arbetet (Eriksson, Larsson och

Welander 2019:10). Skillnaderna resursmässigt mellan kommunerna med avseende olikheter i strukturella förutsättning som exempelvis storlek, riskbild och geografi (ibid.:2019:10)

grundas på den ekonomiska aspekten.

1.2 Forskningsproblem

Inledningsvis ska planeringen av det civila försvaret tas upp inom ramen för redan befintliga resurser och prioritera stödjande uppgifter till Försvarsmakten. Dessutom är det civila försvarets utgångspunkt centrerad utefter regeringens anvisningar för Försvarsmaktens försvarsplanering. Planeringsarbetet bör först och främst utgå från att stärka förmågan för krishantering i fredstid, men även att denna förmåga ska vara grundläggande för hantering av en krigssituation (Regeringsbeslut, Hultqvist, Peter, Hyllander, Jan 2015:2). Enligt dessa

6

riktlinjer ska redan ekonomiskt ansatta kommuner prioritera planeringsarbete för att stärka sin förmåga gentemot en krissituation. Utöver det ska likaså förmågan utvecklas för att verka som grundläggande stöd till Försvarsmakten vid händelse av kris eller krig.

I överenskommelsen mellan MSB och SKR, bestämdes det att en viss ersättning delas ut till kommuner för planeringsarbetet. Kommunerna ska mot ersättningen presentera

genomförandet av de prioriterade uppgifterna som detaljerat beskrivs i överenskommelsen. En kontrollerande aktör i kommunernas arbete är Länsstyrelserna som ska uppmärksamma brister och tillsammans med kommunerna upprätta en åtgärdsplan (MSB 2018:13). Resultatet medför att kommunernas arbete med det civila försvaret är beroende av ersättningen som utlovas i överenskommelsen. Genom detta påverkas möjligheterna till implementering av det civila försvaret. Detta medför även en påverkan på hur det nya totalförsvaret sedan kommer

utvecklas då det som tidigare nämnts behövs ett samspel mellan det militära försvaret och det civila försvaret för skapa maximal försvarseffekt (CTSS 2019:14).

SKR ställer sig kritiska till att regeringen inte framför höjda anslag till den civila delen av totalförsvaret för vidareutveckling som påbörjas 2021 enligt propositionen 2020/21:30

Totalförsvaret 2021-2025. De menar att anslagen till första etappen 2018-2020 var mer rimlig då planeringen var i en första fas och därmed just påbörjad. Däremot anser SKR att dagens ersättning på ca 100 miljoner kronor som samtliga kommuner delar på inte räcker för att utveckla eller förvalta det civila försvaret (SKR, Knape, Anders 2020).

I FOI:s studie nämns vilka uppgifter som anses problematiska att genomföra på grund av resursbristen som blir av den begränsade ersättningen. Speciellt är det risk- och

sårbarhetsanalyser samt kartläggning av samhällsviktig verksamhet och vilka hot och risker som finns mot dessa. Det civila försvaret kommer behöva större ekonomiskt stöd för att bibehålla verksamheten genom tid och framförallt när uppgifterna blir mer omfattande. FOI:s studie markerar starkt att ersättningen som tilldelades i samband med överenskommelsen var en förutsättning för att påbörja verksamheten med att implementera de prioriterade

uppgifterna överhuvudtaget (Eriksson, Larsson och Welander 2019:60). Detta pekar tydligt på att kommunerna har ett enormt arbete med stora uppgifter som ska implementeras på

begränsade ekonomiska medel. Utmaningen för kommunerna är talande i och med

implementering av de prioriterade uppgifterna från överenskommelsen i kombination med kommunernas ordinarie uppgifter som den vardagliga verksamheten ska bestå invånarna med. Forskningsproblemet utgörs i korrelation till kommunernas implementering av det civila försvaret som övergår till kommunernas bidrag till totalförsvaret. För att skapa maximal försvarseffekt krävs att alla delar i totalförsvaret samarbetar för att uppnå det syftet.

7

Kommunerna har det yttersta ansvaret med avseende skydd av befolkningen samt att säkerställa samhällsviktiga funktioner (MSB 2017:24) och därmed utgör kommunerna en central roll i totalförsvaret. Kommunerna och det civila försvaret behöver lika stort utrymme som det militära försvaret. Möjligheterna för kommunerna att implementera uppgifterna som omfattas av överenskommelsen blir än mer intressant att undersöka.

1.3 Syfte och frågeställning

Syftet med studien är att undersöka om möjligheterna till implementeringen av det nya totalförsvaret hos kommunerna i Sverige finns, och i förlängningen hur utgångsläget för kommunerna ser ut inför den andra delen i återuppbyggandet av totalförsvaret som påbörjas 2021. Detta är intressant att undersöka på grund av kommunernas viktiga roll att bistå med stödjande uppgifter till den svenska Försvarsmakten eftersom de tillsammans med andra aktörer och myndigheter utgör en central del inom det civila försvaret. Att bortse vikten av kommunernas arbete med det civila försvaret kan bli en förlust för hela totalförsvaret. Dels behövs tydligt samarbete för att göra Sverige uthållig i sin försvarsförmåga och dels är det kommunernas främsta uppgift att värna om civilbefolkningen. Kommunernas arbete inom det civila försvaret är tänkt att fortlöpa under längre tid och ska ses som ett permanent tillstånd. Detta gör frågan intressant att undersöka i och med att se om det finns möjlighet till

implementering från start, men även om det i förlängningen går att förvalta arbetet. Detta gör frågan till ett samhällsproblem värt att studera.

Av detta följer således studiens huvudsakliga frågeställning:

Hur ser möjligheterna ut för implementering av det nya totalförsvaret hos Sveriges kommuner med avseende överenskommelsen för civilt försvar gällande perioden 2018-2020?

1.4 Avgränsning

För att anpassa undersökningen till studiens storlek och till tidsramen för arbetet har en del begräsningar gjorts. Då studien ämnar undersöka möjligheter till implementering för kommunerna avgränsas studien dels till endast implementeringsprocessen och dels till den faktor som kan komma att reducera eller optimera möjligheterna. I just denna studie kommer ett större fokus ligga på den ekonomiska faktorn som anses styra resursförmågan hos

8

kommunerna. Studien avgränsas även till lokal nivå, d.v.s. kommunerna och inte andra aktörer eller myndigheter inom det civila försvaret som även de kan ha varit av intresse att undersöka. Det innebär att i det givna material som valts ut till studien studeras det i syfte att bidra till ett underlag av förståelse för kommunernas roll i totalförsvaret. Men även hur kommunerna kan komma att ställa sig till de åtgärder som ska vidtas.

För att precisera frågeställningen och studiens inriktning ännu mer har en avgränsning gjorts till att endast undersöka möjligheter till implementering med avseende på det civila försvaret och dennes överenskommelse 2018-2020. Det är en överenskommelse mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB samt Sveriges kommuner och regioner, SKR. Detta val gjordes då det är av intresse att undersöka huruvida implementeringen har verkställts i kommunerna. Valet gjordes även på premisserna att arbetet som har gjorts under perioden 2018-2020 anses vara av stor betydelse för vidareutvecklingen av det nya

totalförsvaret.

En annan avgränsning för studien är att undersöka vad det är som gör att implementeringen kommer lyckas eller inte. Denna avgränsning har gjorts på grund av att den tidigare

forskningen visar på vilken problematik som föreligger mellan forskningen och praktiken gällande implementeringsprocesser. Den tidigare forskningen visar samtliga på att det finns en genuin problematik med att implementera nya arbetsuppgifter eller rutiner. Det som skiljer den tidigare forskningen åt varandra är hur denna problematik har anammats och vilka

tillvägagångssätt aktörerna kan välja. Undersökningen ämnar även till ett försök att skapa en förståelse kring möjligheterna för kommunernas vidareutveckling av det civila försvaret.

1.5 Disposition

Inledningsvis kommer studien ge en bakgrundsinformation vad gällande området som valts ut för undersökningen. Sedan specificeras problemområdet närmare samt syftet med

undersökningen som efterföljs av studiens frågeställning. Frågeställningen kommer styra diskussionen som ges under avgränsningen. I och med det ges en närmare förklaring av tankegången hur studien är uppbyggd och på vilka val men även vad läsaren har att förvänta av studien. Detta efterföljs av tidigare forskning och den valda teori som senare appliceras på analysen. Analysen utgör den största enskilda delen av undersökningen vilket gör att den behöver disponeras väl för att inte bli övermäktig. Avslutningsvis kommer en slutsats och en diskussion angående vidare forskning.

9

2. Teoriavsnitt

2.1 Tidigare forskning

Då studien ämnar undersöka möjligheter till implementering av det nya totalförsvaret hos kommunerna är det relevant att granska tidigare forskning kring området. Det kan även vara av stor vikt att se till tidigare forskning inom implementering för att tydligare visa vad denna undersökning kan bidra med, samt att påvisa komplexiteten av implementeringsprocesser.

År 2012 kom socialstyrelsen ut med rapporten Om implementering, vars syfte är att

förmedla en generell kunskapsbank angående implementering. Eftersom det är socialstyrelsen som utgett rapporten kan den initiala tanken vara att den kommer behandla områden som är mer inriktad på hälso- och sjukvård eller socialt arbete. Författarna till rapporten har gett läsaren allmän kunskap kring implementering. De framför att implementeringsprocessen består av fyra faser, behovsinventering, installation, användning och vidmakthållande. Behovsinventering innebär en inventering av behoven för ett förändringsarbete. Identifiering av förändringsbehov ger en tydlig bild av vilka behov som kan adderas och vilka som kan bestå. Installationen av den nya metoden innefattar att säkra nödvändiga resurser som erfordras. Processen ska även förankras hos människorna som omfattas av den, samt skapa enighet om målen för implementeringen. Användningen av metoden ses som den mest kritiska fasen vilket visar på om utfallet blir framgångsrikt. Det är nödvändigt att använda metoden på regelrätt sätt och inte anpassa den efter andra idéer eller förhållningssätt under användningens gång. Att vidmakthålla metoden innebär att metoden används av mer än hälften av personalen och efter ca två år har metoden omvandlats till rutin. Arbetet kräver uppföljning och utvärdering på faktorer som organisationen, ledarskapet och metoden i sig (Jensen et. al 2012:6-9).

Problematiken som författarna anser förefinnas är de olika missförstånden om implementering. Detta ger upphov till ett glapp i forskningen angående hur

implementeringsprocesser kan förstås. De vanligaste missförstånden är att effektiva metoder sprider sig själva än mindre effektiva metoder utan ansträngning från användarna. Det räcker inte med att användarna informeras och utbildas om de nya metoderna för att de ska börja tillämpa dem. Slutligen hjälper det inte att endast tro på metoden samt att

10

Ett komplement till ovan beskrivna problematik är Knowing but not doing: Selecting priority

conservation areas and the research-implementation gap skriven av Knight et. al (2008), där

kritiserar författarna gapet som finns mellan forskningen och implementeringen i praktiken. Studien undersöker djurlivet och forskningen som gjorts på artutrotning och miljöförstörelse skapat av människan, vilket har lett till en miljö-kris som det benämns i texten (Knight et. al 2008:611). Författarna riktar stark kritik till att forskning på implementeringsprocessen vad gällande ett klimat hot inte alls finns i lika stor grad som forskningen kring värderingar om bevarandet av en frisk och levande miljö. De menar att problematiken ligger i att värderingar om varför det är viktigt med bevarandet får stort utrymme i artiklar, forskningsrapporter och nyheter men att just handlingen för att skapa bevarandet, d.v.s. implementeringen inte forskas eller diskuteras lika intensivt på (ibid.:2008:611). Inte ens hälften av alla studier som görs kring detta område är av vikt för politiken eller företagen som har möjlighet att skapa en implementeringsprocess. Artikeln kallar detta för ”knowing-doing gap” och det finns representerat inom flera forskningsområden, exempelvis organisationsforskning, miljöpsykologi och ekologi (ibid.:2008:612).

Av förklarliga själ fokuserar artikeln på miljöförstörelse och artutrotning, detta betyder inte att gapet mellan forskning och redovisning av implementering inte kan belysas inom andra områden. I diskussionen som författarna framför utifrån deras resultat av undersökningen pekar denna på en negativ trend inom den forskning som offentliggörs. Forskningen tenderar inte att innehålla verktyg för att låta sig implementeras. Författarna uttrycker en oro om att detta inte får bli normen bland forskare. Resultatet av denna process är att ”knowing-doing gap” växer och svårigheten med att minska den blir större (ibid.:2008:613). Kortfattat ges rekommendationen till hur detta komplexa problem ska uppmärksammas. Genom att erkänna fenomenet ”knowing-doing gap” och att involvera användare av implementeringsprocessen skapas handlingsutrymme redan från forskningsnivån. Artikeln avslutar även med

rekommendationer mer inriktad till det område artikeln behandlar. Däremot kan inrådan om att forskare och utövare mer frekvent bör närma sig varandra i respektive arbete vara av allmän karaktär. Trots att den negativa trenden som redovisas inom forskningen med ett växande ”knowing-doing gap”, ska utövare se forskning som en fördel i sitt arbete med implementering då det kan vara behjälpligt inom exempelvis beslutsfattning (ibid.:2008:614).

I likhet med undersökningen av “knowing-doing gap” i studien Knowing but not doing:

Selecting priority conservation areas and the research-implementation gap, diskuterar Karin

11

forskningen och praktiken. I Perspektiv på implementering behandlas forskningsfältet “implementation science” som kan ses som en modern förgrening till den klassiska implementeringsforskningen (Fernler, Karin 2012:16). I motsats till “knowing-doing gap” som presenterar en mer solidarisk angreppsätt till att lösa problematiken till implementering hos utförarna och att ett samspel mellan forskningen och praktiken behövs. Presenterar

“implementation science” en mer konservativ syn, med fördel för forskningen och kunskapen. Detta forskningsfält skapar ett oberoende till ekonomiska och sociala faktorer och intressen för att vara anledningar till implementeringsproblematiken. Vad som anses vara svårigheten med implementeringen är följsamheten till den aggregerade vetenskapliga kunskapen som ansens som stabil, objektiv och generell giltig (ibid.:2012:16). Fastän det tydliga oberoendet av andra faktorer till varför implementering kan bli komplicerad, finns där motsättningar hos fler och fler forskare inom fältet att den ohanterliga mängd av variabler som kan påverka implementering inte kan bortses. Oftast är det variabler på lokal nivå som påverkar den följsamhet till vetenskaplig kunskap som “implementation science” vill nå.

Detta fenomen är inget nytt inom den klassiska implementeringsforskningen, däremot finns olika sätt att bemöta denna problematik. Den klassiska implementeringsforskningen är mer flexibel att bemöta lokala omtolkningar av centrala beslut än vad “implementation science” är (ibid.:2012:17). Kunskap kan och bör sammanställas på central nivå och sedan decentraliseras ut på lokal nivå. Nackdelen med detta perspektiv på implementering är att de ekonomiska, organisatoriska och sociala förutsättningar som legat till grund för

kunskapsproduktionen. Skräddarsyr den vetenskapliga grunden och är näst intill endast användbar för de lokala utövare som uppfyller förutsättningarna. Fördelen med detta förhållningssätt är enkelheten i att mäta och kausalt bestämma effekten utav denna form av implementeringsstrategi. Men då med förutsättningen att följsamhet som användning och riktlinje för mätningen och därav kan mätning och effekt bli vag (ibid.:2012:17–18).

Den tidigare forskningen beskriver tydligt problematiken med implementeringsprocessen, det är en process som är svår att förstå, den kan var svår att använda på grund av ekonomiska, sociala eller organisatoriska faktorer och den kan anses som oattraktiv att ta till sig då utövare ofta är bekväm med igenkännliga rutiner. Dessa tre perspektiv på implementering möjliggör en förståelse för om det finns möjligheter att implementera de prioriterade uppgifterna som omfattas av det civila försvaret för kommunerna. Dels uppenbarar sig problematiken att implementera nya rutiner och ny kunskap till aktörerna, och dels synliggörs en lucka i att arbetet med att de stödjande uppgifterna till Försvarsmakten kan påverkas negativt på grund

12

utav en problematisk implementeringsprocess. Därmed kan den tidigare forskningen vara behjälpligt i denna studies bidrag till litteraturen.

2.2 Teori

Studien ska undersöka möjligheter till implementering och det ska förklaras genom

nedanstående teori. Eftersom en implementeringsprocess kan uppfattas som komplicerad att förstå behövs en teori som förklarar och förenklar bilden av processen. Resonemanget angående implementeringsproblematiken används i syfte att skapa en förståelse av

problematiken och bakgrunden till hur forskningen förklarar processen. Nästa teori berör den styrande och den styrde samt hur olika egenskaper kan påverka resultatet. Teorin används för att skapa en praktisk förståelse för hur möjligheter till implementering kan se ut. Detta kan även kompletteras med den sista teorin som förklarar styrmedlens inverkan på

implementeringsprocessen.

Implementeringsproblematiken

För att skapa en förståelse kring implementering och den valda teorin som senare kommer appliceras på studien, beskrivs här en kortfattad sammanfattning om forskningen som bedrivits kring ämnet. Implementering är i synonym med ”förverkliga”, ”fullborda”,

”genomföra” och ”förse med” enligt nationalencyklopedin (NE u.å.). Nils Hertting beskriver implementering mer på djupet och sätter det i en kontext för att förstå forskningen och problematiken bakom det. Politik är förenligt med beslut och beslutsfattande, det finns mål och visioner, åtgärder och resultat som sätter prägeln på vilka beslut som ska tas och hur de ska genomföras. Allt arbete är endast ord på papper innan någon form av implementering sker. Implementeringen kan ses som processen mellan de politiska besluten och deras realisering, ett kvitto på att samspelet mellan politiken och verkställande har resulterat i ett genomförande. Med det sagt är det inte självklart att implementeringen och utfallet blir gynnsamt. Statsvetarna Jeffrey L. Pressman och Aaron Wildavskys budskap från fyrtio år tillbaka är att sannolikheten är stor att implementeringen av politiska beslut misslyckas även under de mest gynnsamma förutsättningarna (Hertting, Nils 2014:185). Avbrott i

implementeringen trots goda förhållanden kan vara banala saker som vardagliga behov i processen vilket medför att den faktiska genomförda politiken äventyras. Detta är definitionen

13

av implementeringsproblemet, d.v.s. att under processens gång uppstår skillnader mellan beslutet och implementeringen (ibid.:2014:185).

Diskussionen och bilden av hur den offentliga politiken och den övergripande policyprocessen framställs som en fas har kritiserats länge men används fortfarande för beskrivandet av implementering. Varför den kritiserats grundar sig i att olika fasmodeller skiljer sig åt i litteraturen och i forskningen, exempelvis används implementering som fas mellan politiska beslut och utfall i Herttings (2014) kapitel i Politik som organisation, Förvaltningspolitikens grundproblem. Utfallet här syftar till de resultat och effekter i samhället av åtgärder som skapas för att nå de politiska målen. Problematiken med fasmodellen blir att begreppet anses brett och frågan om att vidta åtgärder inte endast

representeras, utan även frågan om deras förmåga att lösa problem. Fördelen med modellen är att den är pedagogisk enkel att följa med den linjära karaktären (ibid.:2014:187–189).

Implementeringen i fasmodellen kan identifieras som en arena och där tre bilder kan utformas för att förstå processen. Den första bilden benämns top-down-perspektivet, kortfattat beskrivs detta perspektiv genom en stor tilltro till centrala beslutsfattares kapacitet att

kontrollera implementeringsprocessen. Vertikal styrning genomsyrar perspektivet, där politikerna bestämmer implementeringens huvudsakliga syfte genom precisering av sina mål och användandet av styrmedlen de har till förfogande (ibid.:2014:189). Den andra bilden ses som motsatsen till föregående perspektiv och benämns bottom-up. Bottom-up-perspektivet ställer sig mer ifrågasättande till de centrala beslutsfattarnas förmåga att styra

implementeringsprocessen. Detta perspektiv förespråkar flexibilitet, samverkan och

lokalkännedom vilket de menar skapas med horisontell styrning mellan både offentliga och privata aktörer. Själva styrningen har väldigt begränsad påverkan från centrala beslutsfattare. Tredje och sista bilden utgör en mellanposition av top-down och bottom-up, metastyrning anser att tidigare perspektiv inte är ett korrekt sätt att se implementering på. Detta perspektiv framhåller att en direkt och vertikal styrning inte representerar verkligheten av politiska beslut. Inte heller anses implementering helt opåverkad av centrala beslutsfattare som bottom-up-perspektivet beskriver. Med detta menas att självorganisering utan stor påverkan av centrala beslutsfattare är av stor vikt, och offentliga och privata aktörer har de facto stor handlingsfrihet. Däremot sker detta inom ramar vilka är satta av de centrala beslutsfattarna. Implementeringsprocessen kan med detta perspektiv identifieras genom vertikal men indirekt styrning på distans (ibid.:2014:190).

14

Lundqvist (1992) modell av ”förvaltning i den politiska styrningskedjan” återfinns i boken

Förvaltning, stat och samhälle. I den framgår det att aktörerna delas upp i fyra

huvudkategorier, Politikerna, Förvaltningsverksamma, Intressenter och Samhällsmedlemmar. I implementeringsstyrning som utgör en del av den parlamentariska styrningen kan denna delas in i tre områden. Förvaltningsstyrning är den första, vilket innebär att politikerna genom riksdag och regering styr förvaltningen. Den andra är organisationsstyrning, vilket innebär förvaltningens interna styrning där överordnade styr underordnade. Samhällsstyrning är den sista vilket innebär att den ansvarige för implementeringen styr samhällsmedlemmarna (Lundqvist, Lennart 1992:70–71).

Vidare beskriver Lundqvist (1992) huruvida styrningen lyckas eller misslyckas avgörs på aktörsplanet. Aktörsplanet kan förstås som Herttings (2014) beskrivning av

implementeringsprocessen som en arena. Det är relationen mellan den styrande (A) och den styrde (B) som aktörsplanet innefattar. Den första delen handlar om aktörens möjligheter och prioriteringar, och den andra delen handlar om aktörens egenskaper (Lundqvist, Lennart 1992:75). För denna studie avser fokus läggas på den andra delen om aktörens egenskaper och förklaras mer omfattande. De tre egenskaperna som beskrivs är förstår, kan och vill.

Förstår- huruvida aktören förstår innebörden i styrningen. Förstår aktören vad den styrande

önskar av honom och att tolkningen av styrningen uppfattas korrekt?

Kan- huruvida aktören har förmåga att verkställa styrningen. Har aktören tillräckliga

möjligheter genom inflytande, kunskap och handlingsförmåga att verkställa styrningen?

Vill- huruvida aktören vill verkställa styrningen. Det finns skäl till att aktören inte anser att styrningen är önskvärd och därför inte vill verkställa den (ibid.:1992:76).

Alla tjänstemän har i någon form en kombination av dessa egenskaper och Lundqvist (1992) belyser komplexiteten i den styrningsrelation som skapas mellan A och B. Där B i teorin har stort maktinflytande då dessa tre egenskaper ska tillgodoses av A för att uppnå optimal styrning. Av de tre egenskaperna är vilja den mest kritiska, svårigheten att verkställa genom vilja är att A måste precisera vad behovet är, då B kan ha många och olika motiv för

15

styrningen på det sätt A har avsett. Om A börjar ändra den generella styrning som tänkt, kan det skapa problem hos övriga aktörer som redan har viljan att börja tveka (ibid.:1992:76–77).

Käppen, moroten och predikan

För att knyta an till både Herttings och Lundqvists respektive diskussion, finns ett tredje perspektiv att titta på implementeringsprocesser. Genom Vedungs (2002) beskrivning utav olika typer av styrmedel, kan dels implementeringsproblematiken kompletteras genom

djupare förståelse och dels kan det komplexa förhållandet mellan den styrande och den styrde ge sig till synes bättre. Vedung (2002) menar att de tre grundläggande styrmedlen som utgör politikens urform av maktutövning är käppen, moroten och predikan. Detta betyder att alla styrmedel som staten använder sig utav, kan reduceras med hjälp av dessa tre former. I praktiken innebär det att bruka käppar, ge och ta morötter och ägna sig åt predikokonst är ekvivalent med att regera (Vedung, Evert 2002:96). Regleringar (käppen) använder sig av påbud eller förbud, och relationen mellan den styrande och den styrde kan ses som tvingande. Ekonomiska styrmedel (moroten) sker genom att tillföra eller frånta resurser med målet att antingen skapa eller vidmakthålla det önskvärda handlandet eller tillståndet. Informativa styrmedel (predikan) används till att försöka påverka genom övertygelse, övertalning eller faktaupplysning. Kunskapsöverförande eller plädering i olika former är sättet att nå det tilltänkta målet (ibid.:2002:96–97).

Skillnaderna mellan dessa styrmedel är mest tydligast hos reglering i jämförelse med övriga två former. Genom reglering blir adressaten, d.v.s. den styrde, tvingad till att rätta sig efter den föreskrivna regeln som är satt för ändamålet. Konsekvensen av att inte leva i

enlighet med föreskriften är bestraffning. Till skillnad mot ekonomisk styrning där den styrde väljer själv att vidta eller från att avstå åtgärden. Det ekonomiska styrmedlet kan regleras genom dyrare eller billigare åtgärd, men beslutet att vidta eller avstå ligger hos den styrde och på det viset uppstår inte tvång i den bemärkelse att lyda eller inte lyda föreskrifter leder till bestraffning. I likhet med ekonomiska styrmedel finns inget tvång vid informativa styrmedel. Den styrde är fri att välja om rekommendationerna eller informationsansträngningarna ska följas eller inte. Den stora skillnaden från ekonomisk styrning är att det inte involverar

materiella resurser, vilket resulterar i att mottagaren varken vinner eller förlorar med avseende materiella resurser (ibid.:2002:96–97).

16

3. Tillvägagångssätt

3.1 Metod

För denna studie är en kvalitativ textanalys lämpligast att välja då syftet med studien är att undersöka den valda frågeställningen med hjälp av att analysera texter. Studien ämnar

undersöka om möjligheter till implementering av det nya totalförsvaret finns hos kommunerna vilket härleder till att analysera texter fokuserad på detta område. Genom att sätta sig in i ett ämne eller en situation och därigenom generera kunskap om kvaliteter och egenskaper, skapas en förståelse om företeelsen och kontexten denne befinner sig i (Bjereld, Demker och

Hinnfors 2018:108). Därmed är det inom områdena totalförsvar, implementering, civilt försvar och kommuner som texterna kommer väljas på.

Det som kommer göras med materialet är att gå igenom vad som är relevant för syftet och vad det kan bidra med till analysen. Därmed kommer stora mängder av texterna inte användas då en avsmalning krävs för att behålla validiteten i undersökningen. Anledningen till att stora delar av materialet inte kommer användas är på grund av att undersökningen endast är i behov av att mäta det studiens syfte klargör (ibid.:2018:102). Denna del i undersökningen är av stor vikt då en nackdel med att välja en kvalitativ metod är författarens egen tolkning av

materialet. Tolkningen kan påverka det kvalitativa arbetet genom en subjektivitet från författaren (Bryman, Allan 2018:484–485). Vilket dels kan vinkla undersökningen till ett oönskat värde och dels kan det skada reliabiliteten. Detta är viktigt att ta hänsyn till på grund av att undersökningen önskar ha hög reliabilitet som möjligt, d.v.s. den är skickligt genomförd och har utförts på rätt sätt (Bjereld, Demker och Hinnfors 2018:104).

Undersökningen kommer även applicera en operationalisering på tre begrepp som Lennart Lundqvists (1992) teori använder sig av för att förklara egenskaper på ett aktörsplan för den styrande och den styrde. Bjereld, Demker och Hinnfors (2018) definierar operationalisering som ett verktyg att använda för att bryta ner begrepp som studien använder sig av och som kan förenkla förståelsen för läsaren. Det ger läsaren konkret förklaring om vilka operationer som ska utföras eller vilka preciserade kriterier som skall uppfyllas (Bjereld, Demker och Hinnfors 2018:101). Genom en operationalisering kommer även frågeställningen kunna besvaras mer behjälpligt.

17

3.2 Material

Urvalet av material till denna studie görs utifrån vad som anses representativt för att undersöka möjligheterna av implementering. Avgränsningen som presenterades tidigare påverkar valet av material till undersökningen och den bidrar till att enklare anpassa urvalet. Inledningsvis kommer regeringsbeslut, propositioner och rapporter som avhandlar ämnet totalförsvar eller civilt försvar användas. Detta med anledning av att skapa en pålitlig

bakgrund och förförståelse som studiens analys kräver. Materialet kommer bestå av en rapport gjord av Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet gällande totalförsvarets uppkomst (CTSS 2019:26), och gällande totalförsvarets avveckling (ibid.:2019:62–63), samt ett regeringsbeslut (Regeringen 2015) gällande återupptagandet. Besluten kommer identifiera problematiken beträffandet återupptagandet och hur kommuner ställer sig till att addera ytterliga uppgifter till dagens redan påfrestande verksamhet. Uppgifterna specificeras i

Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar utförd av MSB och SKR år

2018. Propositionen 2014/2015:109 Försvarspolitisk inriktning- Sveriges försvar 2016-2020 och propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021-2025, leder läsaren till en uppfattning på vilka grunder som besluten tas samt en mer detaljerad beskrivning utav huvudsyftet med besluten. Syftet med att använda rapporter från MSB, SKR och FOI som en del av materialvalet är på grund utav att de är informationsrika och ger kunskap om det som är väsentligt för problemområdet, frågeställningen och analysen.

Materialet som valts ut till den tidigare forskningen grundar sig på att visa olika

infallsvinklar på hur implementeringsproblematiken kan visa sig och hur den diskuteras inom forskningen. Den tidigare forskningen är även vald för att gestalta problematiken i de

egenskaper som Lennart Lundqvist (1992) teori vilja, kunna och förstå behandlar. Studien hade förmått att endast använda Lundqvists (1992) teori då den beskriver ett ansenligt ramverk. Däremot kan den behövas kompletteras för att nå djupet och eventuellt påvisa en komplexitet mellan teori och praktik. Lundqvists (1992) teori utgår ifrån utförarnas perspektiv av implementering, vilket är huvudfokus genom studien. En kompletterande del som förklarar regeringens perspektiv kan vara av vikt för att ge bredd åt analysen men även ge en förståelse för den tidigare forskningen. Av den orsaken valdes även Evert Vedungs (2002) teori om

käpp, morot och predikan för att ha möjligheten att stödja Lundqvists (1992) ramverk. En

18

av Nils Herttings (2014) beskrivning angående problematiken anses vara givande för Lundqvists (1992) och Vedungs (2002) resonemang och i förlängningen är det önskvärt om det ger bättre förståelse av analysen.

Det empiriska materialet utgörs av sekundära källor det insamlade materialet anses inte vara primära källor. Materialet som används till empirin är semistrukturerade intervjuer gjorda av Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI i rapporten Kommunerna och det

geografiska områdesansvaret. Det är även rapporterna Att skapa engagemang och förmåga

för totalförsvaret, Totalförsvarets förutsättningar då och nu och Det civila försvarets

utgångspunkt i krisberedskapen samtliga gjorda av FOI. Värt att nämna är att intervjuerna

som gjordes till rapporten Kommunerna och det geografiska områdesansvaret är gjorda på representanter från 13 kommuner fördelad på fyra län. Kommunerna valdes ut för att få spridning i fråga om geografisk hemvist, storlek, landsbygd-stad, tidigare erfarenhet av större samhällsstörningar samt gräns mot annat land. Företrädare för kommunerna var primärt säkerhetschefer och beredskapshandläggare. I ett utav fallen intervjuades även en kommundirektör (Eriksson, Larsson och Welander 2019:20). Dokument från Sveriges kommuner och regioner, SKR, är Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt

försvar och Begäran om resursförstärkning till kommuner och regioner för uppbyggnad av ett

bättre civilt försvar. Utöver dessa har korta utlåtanden och renodlad fakta även använts från

SKR:s hemsida.

Valet av sekundärkällor som material till empirin gjordes på grunderna av dels

tillförlitlighet till FOI:s och SKR:s metoder och tillvägagångssätt med sina egna studier och rapporter. Dels upplevdes tidsramen för att genomföra exempelvis egna intervjuer som knappt med orsak av tidsutrymmet givet uppsatsen och den huvudsakliga frågeställningen som kan anses som bredd. SKR kontaktades via mail med avseende att komplettera deras dokument som nås via hemsidan för att få en bättre syn på deras perspektiv vad gällande möjlighet till implementering av totalförsvaret för kommunerna. Resultatet av den mailkonversationen var dokumentet Begäran om resursförstärkning till kommuner och regioner för uppbyggnad av

ett bättre civilt försvar, skriven av ordförande i landshövdingegruppen och ordförande för

SKR.

En fördel med valet av en sekundärkälla eller en samtida andrahandskälla som det

benämns i boken Metodpraktikan, konsten att studera samhälle, individ och marknad. Är att det finns större förutsättningar att förvränga en förstahandskälla än med en samtida

andrahandskälla (Esaiasson et. al 2017:297). Därmed kan exempelvis FOI:s intervjustudie anses som legitim sekundärkälla då det är ett forskningsinstitut som står bakom studien och

19

författarna till rapporten innehar större erfarenhet utav intervjustudier. Det en användare av sekundärkällor behöver ha i åtanke är att samma förståelse för den sociala kontexten som har studerats inte kan uppnås, vilket kan försvåra tolkningen för användaren. En annan faktor att ta hänsyn till är det etiska dilemmat att använda material från personer som tidigare blivit intervjuad. Huruvida deras medverkan får användas till en förnyad analys eller inte. Inget sådant etiskt dilemma har uppstått i detta fall. Sekundärkällor kan trots dessa svårigheter ändå ge goda möjligheter för analyser då det för en kvalitativ analys innebär att hela materialet inte utnyttjas på grund utav den stora mängd text som ska analyseras (Bryman, Alan 2018:715).

3.3 Operationalisering

Med utgångspunkt i Lundqvist teori där han presenterar tre egenskaper som kan påverka styrningen på aktörsplanet är dessa av intresse att operationalisera. De kan operationaliseras för att tydligare se om möjligheten att implementera totalförsvaret hos kommunerna finns. Operationaliseringen grundar sig i tidigare definition av Bjereld, Demker och Hinnfors (2018) i Varför vetenskap?

Första egenskapen är förstå som av Lundqvist (1992) förklaras genom att aktören ska förstå innebörden i den styrning den är tilldelad. Att aktören inte endast utför styrningen utan kan redogöra för vad den styrande har för målsättning med styrningen, vad som önskas och vad som förväntas utav aktören och aktören ska även redogöra sin tolkning av styrningen och se om denna är korrekt med den styrandes tolkning (Lundqvist, Lennart 1992:76). Huruvida kommunerna uppfattar sina givna uppgifter undersöks genom frågan: 1) Hur framställs

totalförsvaret och främst det civila försvaret i termer av att genomföra ett återupptagande i samhället och verka som stöd till Försvarsmakten?

Andra egenskapen är kunna som förklaras genom att aktören har förmåga eller inte att genomföra styrningen. Kunna innebär att aktören ska ha möjlighet till att verkställa styrningen som begärs av den styrande. Faktorer som påverkar möjligheterna till den önskade styrningen är kunskap, inflytande och handlingsförmåga. Den styrande ska ge utrymme och resurser för att aktören ska ha tillräckligt med kunskap, inflytande och handlingsförmåga för att

implementera styrningen. Huruvida statens engagemang att skapa handlingsförmåga till kommunerna undersöks genom frågan: 2) Hur ser framtida utveckling av totalförsvaret ut

från kommunernas perspektiv med avseende verkställandet av de önskade uppgifterna?

Tredje och sista egenskapen är vilja som förklaras genom aktörens vilja att verkställa styrningen. Den mest kritiska egenskapen som behöver tillfredsställas för att den styrande ska

20

se styrningen implementeras. Aktören kan anse att styrningen inte är önskvärd av många olika anledningar vilket sätter den styrande i en position att finna grundmotivet till varför aktören inte vill verkställa den. Huruvida kommunernas vilja till implementering av

totalförsvarsuppgifterna ser ut undersöks genom frågan: 3) Påverkas viljan för

implementering av de prioriterade uppgifterna enligt överenskommelsen av ersättningen som även den framläggs i överenskommelsen?

Följande analys kommer besvara de tre frågeställningar. Analysens första del kommer behandla fråga ett och tre och delas upp i att endast behandla rapporter från FOI. Medan analysens andra del kommer besvara fråga två men även stödja fråga ett och endast behandla rapporter från SKR. Frågorna syftar till att försöka besvara den huvudsakliga frågeställningen:

Hur ser möjligheterna ut för implementering av det nya totalförsvaret hos Sveriges kommuner

med avseende överenskommelsen för civilt försvar gällande perioden 2018-2020?

4. Analys

4.1 FOI: Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret

Pär Eriksson, Per Larsson och Frej Welander (2019) på Totalförsvarets forskningsinstitut har sammanställt rapporten Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret. Fokus för författarna har varit att undersöka hur kommunerna uppfattar sitt geografiska områdesansvar (Eriksson, Larsson och Welander 2019:17). Då geografiskt områdesansvar är en utav de övriga uppgifterna i överenskommelsen. Samt att det geografiska områdesansvaret innefattar många och breda uppgifter används bland annat denna rapport för att besvara studiens

frågeställning. Genom intervjuer som gjorts med representanter från 13 valda kommuner, kan den ekonomiska aspekten urskiljas tydligt vilka faktorer som sätts i en beroendeställning till detta.

Förutsättningarna som finns hos kommunerna beträffande arbetet med civilt försvar ser avsevärt olika ut. De representanter från kommunernas sida som intervjuats till rapporten, kan samtliga intyga om att förutsättningarna handlar om storleken, ekonomin, geografiska villkor och tillgång till utbildad och erfaren personal. En annan viktig beståndsdel som de intervjuade vittnar om är olikheter i intresset och engagemanget från den politiska ledningen inom

kommunerna vad gällande civilt försvar (ibid.:2019:47). Trots dessa skillnader har arbetet med krisberedskapen inom kommunerna kommit igång, men svårigheterna ligger i att även få

21

igång det civila försvaret. Den kommunala krisberedskapen är arbetet med att stärka beredskapen i fredstid, medan det civila försvaret arbetar med att stärka beredskapen i kris- och krigstid (ibid.:2019:44). De intervjuade menar att utmaningen i att få igång arbetet med det civila försvaret är att hotet kan upplevas som abstrakt och osannolikt. Att motivera arbetet med ett civilt försvar hos både politiker men även hos allmänheten kan vara mer

problematiskt än att motivera en stark beredskap i fredstid. Svårigheten med att prioritera dessa typer av uppgifter på lokal nivå kan sammanfalla med de övriga uppgifter och behov som exempelvis skola, omsorg och trygghet. Dessa uppgifter är redan ansträngda

resursmässigt och kan anses vara i större behov att lösa än hot som känns abstrakt och

osannolikt (ibid.:2019:51). Samtliga intervjuade från kommunerna är väl medveten om att de har ett geografiskt områdesansvar vid höjd beredskap. Därmed menar man ändå att intresset och en förståelse för ett civilt försvar har ökat hos allmänheten men främst hos politikerna. Oberoende av vilket intresse eller vilken förståelse som finns om det civila försvaret, tar kommunerna uppgifterna på allvar (ibid.:2019:51).

Den huvudsakliga faktorn som påverkar utvecklingen av det civila försvaret negativt är resursfaktorn. Om det ska finnas någon form utav uppstart av de prioriteringsuppgifter och målsättning som står fast i överenskommelsen krävs det mer resurser. Kommunerna menar att bristen av resurser inte ska vara någon ursäkt för att inte påbörja arbetet. De menar att ju mer omfattande arbetet blir desto svårare kan det bli att uppehålla utveckling och kvalité på uppgifterna (ibid.:2019:60). Flera representanter vittnar om att implementeringsarbetet för mindre kommuner har blivit lidande på grund av dels mindre resurser och dels att de mindre kommunerna vanligtvis inte har lika stor avdelning som bedriver dessa frågor. Därmed tror kommunerna även att det kan bli svårt för de mindre kommunerna att handha en

krisorganisation under längre tid. För att kompensera detta dilemma har mindre kommuner valt att samarbeta i lokala och informella nätverk med exempelvis näringslivet och andra organisationer (ibid.:2019:60). Uppfattningen av huruvida kommuner anses ha gjort tillräckligt enligt statsmaktens förväntningar är synnerligen diffus (ibid.:2019:10).

4.2 FOI: Att skapa engagemang och förmåga för totalförsvaret

Att kunna och att vilja är två olika begrepp men som i praktiken är beroende av varandra. För att skapa ett motståndskraftigt totalförsvar krävs vilja och förmåga att engagera aktörer i arbetet med återuppbyggandet. Genom att presentera relevanta hotbilder och skapa en tillit till samhällets institutioner och funktioner, genereras en ökad motivation hos individer att bidra

22

till totalförsvarsarbetet. Enligt Bengt Johansson, författaren till artikeln Att skapa engagemang

och förmåga för totalförsvaret skriven i FOI:s rapport Strategisk utblick 8 (FOI, Johansson,

Bengt 2019:1), behövs engagemang och förmåga hos aktörer och individer för att ha

möjlighet att bidra till totalförsvaret. För att agera efter en hotbild på det vis som önskas av en myndighet eller regeringen, måste en vilja att agera finnas för det. I artikeln benämns denna vilja som försvarsvilja, vilket kan ses mer som en militärisk term än en civil term men tanken är densamma. Det behövs kompetens och resurser för att kunna förmå att agera oavsett om viljan finns eller inte (ibid.:2019:2), därav blir dessa två begrepp i beroendeställning till varandra. För individen kan viljan utgöras av att försaka pengar, tid eller bekvämlighet för att bidra till totalförsvaret. För samhällets aktörer kan viljan utgöras av hur resurser ska avsättas till totalförsvaret, vilka samhällsfunktioner får bekosta resursprioritering till totalförsvaret eller vilken infrastruktur ska utvecklas exempelvis (ibid.:2019:2).

Kommunernas verksamhet består av samhällsmål inom sitt respektive politikområde, där alla frågor är lika viktiga. Detta i samband med kommunernas självstyre (SKR, Kullander, Björn, Langlet, Lena 2020) ger upphov till att de själva prioriterar vad som anses viktigt för just deras organisation och målsättningar. Ett sätt att reglera detta från regeringens sida, som gjorts i och med överenskommelsen mellan MSB och SKR, är att regeringen kan styra vilka arbetsuppgifter som ska prioriteras för totalförsvarets vinning genom finansiellt riktat stöd (ibid.:2019:3). Johansson menar att det i teorin kan ses som en enkel åtgärd från regeringens sida, men att i praktiken behövs fortfarande en vilja att agera trots att det är kommunal verksamhet samt att det finansiella stödet behöver möta de förväntningar som kommer ställas på kommunerna. En stor förutsättning för att lyckas implementera totalförsvaret enligt

Johansson är att förändra perspektivet hos medborgarna, myndigheterna, näringsliv och andra aktörer för att totalförsvaret ska prioriteras. Samt att försöka identifiera synergier mellan totalförsvarets behov och aktörers intressen för att uppnå viljan att faktiskt agera, och att agera långsiktigt (ibid.:2019:3-4).

4.3 FOI: Totalförsvarets förutsättningar då och nu

I likhet med Bengt Johanssons resonemang om att vilja och att kunna implementera totalförsvaret på samtliga nivåer, samt att agera på att bidra till verksamheten. Visar Maria Lignell Jakobsson (2019) i artikeln Totalförsvarets förutsättningar då och nu från samma rapport Strategisk utblick 8, att förutsättningar för ett återupptagande av totalförsvaret inte är densamma som under exempelvis Kalla kriget. Lignell Jakobsson (2019) menar att

23

förutsättningarna för ett återupptagande ser väldigt annorlunda ut både på den militära och civila sidan. Sedan 1990-talet har förändringar som Sveriges inträde i EU, Försvarsmaktens omfattande resursminskning, en accelererande teknikutveckling och Sveriges geografiska position till omvärlden har öppnats upp mer och mer i samband med oroligheter runt

Östersjön. Dessa faktorer i kombination med samma behov av försörjning och säkerhet bildar nya förutsättningar att ta sig an dagens utmaningar att implementera det nya totalförsvaret (FOI, Lignell Jakobsson, Maria 2019:1).

Lignell Jakobsson (2019) indikerar på en viktig detalj som hon anser är en av de större utmaningar och en sämre förutsättning för det nya totalförsvaret, och främst då den civila delen. Det är att avsevärt färre personer har någon som helst kontakt med totalförsvarets verksamhet än tidigare. Befolkningen kommer allt längre och längre ifrån verksamheten vilket bidrar till att kunskapen om den blir lidande i större delar utav befolkningen. Deltagandet inom frivilligorganisationer har minskat, vilket är det mest anspråkslösa engagemang som den vanliga medborgaren kan bidra med till det civila försvaret

(ibid.:2019:2). En annan orsak är avvecklingen av värnplikten som idag är återupptaget, men att rusta upp med personal tar tid och än mer när rekrytering av personal inte varit igång på många år. Behovet att hantera förändrade eller nya situationer grundar sig i en efterfrågan av kunskap och utveckling (ibid.:2019:2). Dessa faktorer skapar de förutsättningar för hur

möjligheterna till implementering av det nya totalförsvaret kommer att se ut. Svårigheten som Lignell Jakobsson (2019) ser i och med implementering av det civila försvaret är alla dessa aktörer och myndigheter som omfattas av verksamheten. Hon menar att komplexiteten finns i att styra, inrikta och följa upp alla berörda aktörer, vilket gör det svårt att formulera krav på dessa. Utmaningen ligger i att skapa utvecklingsbehov med avseende på finansiering, styrning och uppföljning för att skapa ett utrymme för det civila försvaret att växa i den riktning staten önskar (ibid.:2019:3).

4.4 FOI: Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen

I rapporten Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen gjord av Johansson et. al (2017), presenteras ett resonemang angående att bygga det civila försvaret på den redan befintliga krisberedskapen som finns i kommunerna. För att koppla till de nya

förutsättningarna som Lignell Jakobsson (2019) diskuterade för totalförsvaret, kan det civila försvaret använda sig utav grunden i svensk krisberedskap för att omvandla de nya

24

krisberedskapens resurser, roller och ansvarsområden och på planeringsprocesser.

Resursfrågan är den största utmaningen i och med att det inte är självklart att resurserna är tillräckliga för krisberedskapen i alla situationer, betyder det att denna utmaning framhålls än mer i det civila försvaret (Johansson et. al 2017:69). Resurser som fysiskt skydd,

personalförsörjning och förnödenheter är tre faktorer som inom det civila försvaret kräver större åtgång över en längre och mer intensiv tid än inom krisberedskapen (ibid.:2017:68). Däremot kan en sådan satsning på det civila försvaret bidra till att stärka förmågan hos krisberedskapen, d.v.s. resurser som är av liten betydelse för krisberedskapen men bedöms som viktiga för det civila försvaret och tvärtom (ibid.:2017:68–69).

Planeringsprocesser, roller och ansvarsområden är tre områden där det civila försvaret kan dra nytta utav krisberedskapen. För just roller och ansvarsområden kan krisberedskapen skapa möjligheter för implementering gällnade planering för det civila försvaret i redan befintliga planeringsprocesser. Detta kan underlätta för kommunernas arbete med att implementera just uppgifterna för det civila försvaret i den dagliga verksamheten om det görs inom redan befintliga processer för krisberedskapen. Utmaningen ligger i att tydligare integrera krisberedskapens roll och ansvarsområde på fler samhällsfunktioner för att generera större legitimitet i samhället (ibid.:2017:69–70). Det som kan hämma utveckling inom både

krisberedskap och civilt försvar är att grundprincipen för att finansiera dessa två områden ska ske inom myndigheternas redan befintliga ekonomiska ramar (ibid.:2017:54).

Vilja, kunna, förstå

Det som genomsyrar FOI:s samtliga rapporter är den ekonomiska faktorns beroendeställning. Förutsättningarna för återuppbyggandet av det civila försvaret och kommunernas utmaning att implementera de prioriterade uppgifterna är beroende av ekonomiska medel. Enligt

Lundqvists (1992) teori är aktörsplanet av delad åsikt beroende på vilket perspektiv som belyses. I teorin bör kommunerna inte stå inför dessa utmaningar som implementeringen av totalförsvaret visar i de olika rapporterna. Då de enligt Lundqvists (1992) definition är aktören som innehar makten att påverka vad som ska tillfredsställas för verkställandet av önskad styrning. Kommunerna i detta fall är den styrde B, och regeringen är den styrande A. För att uppnå optimal styrning behöver A tillfredsställa B:s behov, därmed har B makten att driva vilka behov som ska uppfyllas för att implementeringen ska ses som lyckad. I praktiken ser situationen annorlunda ut då styrningen regleras helt från regeringens sida vilket förklaras i analysen nedanför. För att lokalisera vilken egenskap som kommunerna anser vara den

25

styrande i avseende att tillfredsställa för att uppnå optimal styrning analyseras innehåller i samtliga rapporter från FOI efter vilja, kunna, förstå.

Eriksson, Larsson och Welander (2019) lyfter upp flera tydliga indikationer på att de intervjuade kommunerna känner sig osäker i att implementera de prioriterade uppgifterna enligt överenskommelsen i den dagliga verksamheten. Osäkerheten grundar sig i okunskap kring verksamheten och problamtiken som det civila försvaret omfattar känns långt bort från den ordinarie kommunala verksamheten. Det lyfts fram att de flesta kommunerna uppfattar tjänstemännens vilja att genomföra implementeringen inte är den stora utmaningen. Trots att många kommuner har en större svårighet med att starta upp arbetet med det civila försvaret på grund av att de är mindre till storleken och inte har lika stor mängd resurser som de större kommunerna. Tar de uppgifterna på allvar och försöker skapa ett intresse och engagemang hos den politiska ledningen och allmänheten som de anser har blivit en positiv progression. Lundqvists (1992) resonemang om att vilja är den mest kritiska egenskapen fallerar till stor del genom att vilja som Lundqvist (1992) definierar det: huruvida aktören vill verkställa

styrningen. Det finns skäl till att aktören inte anser att styrningen är önskvärd och därför inte

vill verkställa den (Lundqvist, Lennart 1992:76). Inte påvisas i rapporterna som den stora

utmaningen. De intervjuade indikerar mer på att viljan begränsas av andra faktorer som utebliven utbildning och ekonomisk ersättning för att utveckla resurserna till området. Många av de intervjuade har en god krisberedskap inom sina respektive kommuner. Det visar på att viljan till förbättring finns men att okunskap och ersättning minimerar uppstarten av

implementering utav det civila försvaret.

Det finns legitimt underlag för att se egenskapen kunna som den största utmaningen. De förutsättningar som Lignell Jakobsson (2019) och Johansson et. al (2017) diskuterar som självklara för att återuppbygga det civila försvaret och stödja Försvarsmakten är beroende utav att kunna. Med kunna menar Lundqvist (1992) att huruvida aktören har förmåga att

verkställa styrningen. Har aktören tillräckliga möjligheter genom inflytande, kunskap och

handlingsförmåga att verkställa styrningen? (ibid.). Definition visar att problematiken ligger i

den begränsade ersättningen som tilldelas kommunerna för det civila försvaret i återuppbyggandet. En kortvarig lösning på implementeringen av totalförsvaret hos

kommunerna kan förstås utifrån Johansson et. al (2017) diskussion om att försöka bygga det civila försvaret på den redan befintliga krisberedskapen. Detta skapar svårigheter i att långvarigt förvalta det civila försvaret hos kommunerna inom den redan befintliga ekonomiska ramen. Det civila försvaret anses behöva mer och större resurser än

26

ens täcker för krisberedskapen. En avsaknad av ekonomiska medel begränsar utvecklingen inom utbildning, personalförsörjning, materiel och tid. Detta skapar inte en förmåga för aktören att agera som enligt Johansson (2019) är en av två viktiga grundprinciper. Han menar att styrningen genom regeringens finansiella stöd måste möta förväntningarna de har på aktörerna, kommunerna, för att skapa synergier mellan dessa två för att uppnå optimalt verkställande.

Lignell Jakobsson (2019) tar upp egenskapen förståelse som en utmaning för

implementering av det civila försvaret. I avseende att förståelsen kring hela verksamheten och totalförsvarets betydelse i samhället minskar i och med att avsevärt färre personer har en anknytning till den. Befolkningens deltagande inom det militära försvaret och inom frivilligorganisationer har avtagit. Detta har lett till att kunskapen om verksamheterna har minskat och förståelsen för varför totalförsvaret behöver sin plats i samhället har orsakats av den en kunskapsavveckling. Förståelsen kan stärkas genom att aktörerna ges möjlighet till kunskapsutveckling och informationsspridning. Enligt Lundqvists (1992) teori behöver A behålla den tänkta styrningen och inte ändra på något för att skapa inflytande hos B, vilket kan leda till ett skapat utrymme av förståelse hos B (Lundqvist 1992:77). Lundqvist (1992) definierar förstå genom: huruvida aktören förstår innebörden i styrningen. Förstår aktören

vad den styrande önskar av honom och att tolkningen av styrningen uppfattas korrekt? (ibid.).

Kopplat till Lignell Jakobssons (2019) ovannämnda resonemang finns en till faktor. Hon menar att det civila försvaret kontra det militära försvaret har allt fler aktörer som ska driva mot samma mål. Detta gör det svårt för staten att ställa krav på någon form av utförande då verksamheten omfattas av många olika organisationer, företag och myndigheter. Hon anser att ett utvecklingsbehov av finansiering, styrning och uppföljning behövs för att skapa utrymme till det civila försvaret att växa.

Sammanfattningsvis präglar de olika rapporterna av Lundqvist (1992) egenskap kunna som den största utmaningen. För att kunna agera behövs en förmåga hos aktören som Johansson (2019) beskriver. Denna förmåga grundar sig på den förståelse för totalförsvarets verksamhet som har avvecklats (Lignell, Jakobsson, Maria 2019:2). Kunskapsavvecklingen genererar att förståelsen för hur beslutet om att återuppta totalförsvarsplaneringen (Regeringen 2015) och varför denna verksamhet behöver sin plats i samhället inte är realistisk för befolkningen eller för kommunerna. Förståelsen för att kommunerna behöver agera på regeringens styrning är självklar som de intervjuade beskrev att de tar uppgiften på allvar. Men förståelsen för kommunernas roll i att stödja Försvarsmakten framställs inte lika tydligt. Lundqvists (1992) resonemang vad gällande att vilja är den kritiska egenskapen att tillfredsställa kan stämma

27

generellt. I fallet med om hur möjligheten för implementering av totalförsvaret ser ut hos kommunerna indikerar det på att kunna är den mest kritiska egenskapen för den styrande A att tillfredsställa hos den styrde B. Denna implementeringsprocess omfattas av enorma resurser när det handlar om personalförsörjning, materiel och utbildning hos många olika aktörer. Resultatet blir att förstå och vilja, främst förstå, blir i beroendeställning till kunna. Kunna är en självklarhet och ett måste för att förstå ska uppnås, även vilja är beroende av denna egenskap trots att den är mer framträdande utan kunna. I förlängningen kan vilja påverkas än mer av egenskapen kunna om denna inte tillfredsställs i den bemärkelse som B vill ha den. Vilket gör att A sätts i en obekväm position avseende att det önskade verkställandet av beslutet gällande återupptagandet blir lidande i och med att A inte lyckas tillgodose B:s behov. I praktiken är det B som ska implementera uppgifterna, av det kan B ställa krav eller kompromissa om behoven.

4.5 SKR och MSB: Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar

överenskommelse mellan MSB och SKR tidigare SKL. Utgångspunkten i dokumentet är att reglera ersättning och uppgifter, samt bidra med stöd åt kommunerna i arbete med det civila försvaret. Perioden för arbetet är 2018-2020, och under denna tid ska kommunerna

tillsammans med länsstyrelserna och MSB verka för att stärka samhällets robusthet och beredskap på lokal nivå (MSB, SKL 2018:3). Initialt ska arbetet med civilt försvar på lokal nivå behandla krisberedskapen, då denna överenskommelse är ett komplement till tidigare

Överenskommelse om kommuners krisberedskap från 2012 (ibid.:2018:3).

Målen för det civila försvaret och som nämns tidigare i denna studie är: • Värna civilbefolkningen

• Säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna

• Bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld

Dessa mål ska kommunerna med stöd från länsstyrelserna och MSB uppnå genom givna uppgifter från MSB och SKL i denna överenskommelse. De uppgifter som går under prioriterade uppgifter, ska påbörjas av samtliga kommuner under perioden 2018-2020 (ibid.:2018:4) och är beskriven under studiens introduktion. Arbetet som fastslogs under perioden 2018-2020 har i samråd mellan MSB och SKL blivit förlängd och även justerad.

28

Anledningen till förlängning av arbetet som även sträcker sig under år 2021 är på grund utav den rådande pandemin och hanteringen som den har inneburit för kommunerna. Detta har lett till att de prioriterade uppgifterna som nämns under introduktionsavsnittet för denna studie, inte har kunnat genomföras (SKR 2020:1). De justeringar som gjorts är med avseende på säkerhetsskyddslagen enligt nya bestämmelser och pågående utveckling. Bakgrunden till detta är propositionen 2020/21:30 Totalförsvaret 2021-2025:

Regeringen skriver i propositionen 2020/21:30 Totalförsvarsvaret 2021-2025 följande:

”Säkerhetsskyddet är av grundläggande betydelse för vår förmåga att hantera antagonistiska hot och för att minska sårbarheter på alla nivåer i samhället. Regeringen instämmer med Säkerhetspolisen som i sin redovisning av underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret påpekat att ett väl fungerande säkerhetsskyddsarbete är grunden för hela

totalförsvaret.”

Varav denna förändring har skett där fokus av arbetet med säkerhetsskyddslagen ska ske under 2021:

• Kommunen ska under 2021 etablera en process för säkerhetsskyddsanalys samt

analysera prioriterade delar av kommunens verksamhet.

Den sista justering som gjort är att begreppen ”krigsorganisation och krigsplacering” ersätts med ”krigsorganisation och dess bemanning” genomgående i dokumentet (ibid.:2020:1,3).

Trots en överenskommelse mellan SKR och MSB riktar SKR:s ordförande Anders Knape (2020) stark kritik mot den tidigare knappa ersättningen till kommunerna, som under 2021 är oförändrad. Knape (2020) menar att förlängning beror dels på pandemin som omöjliggjort för kommunerna att utföra arbetet med de prioriterade uppgifterna, och dels beror den på att regeringen i höstens proposition inte avsatte ytterligare ersättning till kommunerna för arbetet med det civila försvaret. Detta skapar inte några positiva förutsättningar till fortsatt utveckling och förvaltning, samt att regeringen skickar tydliga signaler att man inte prioriterar

kommunerna i arbetet med det civila försvaret (Knape, Anders 2020). Den budgetproposition som regeringen framhåller för det civila försvaret med startpunkt för 2021 med 1 miljard kronor går endas till myndigheter som verkar inom det civila försvaret och inte till kommunerna (SKR 2020).