Bolagisering av en kommunal förvaltning
En studieombeslutet att övergå till ett helägt kommunalt bolag
Författare:
Klara Engström Elina Östman Handledare:
Elias Bengtsson Examinator:
Pia Nylinder Termin:
VT-21 Ämne:
Ämnesfördjupande arbete ekonomistyrning
Nivå:
Kandidatarbete 15 hp Kurskod:
2FE24E
Förord
Inledningsvis vill vi rikta ett stort tack till Bjuvs kommun som bistått med information samt ställt upp på intervjuer. Deras välvillighet och samarbetsvilja har möjliggjort genomförandet av denna studie.
Vi vill även tacka vår handledare Elias Bengtsson för genomgående vägledning där givande diskussioner och värdefulla synpunkter fört arbetet framåt. Vidare vill vi rikta ett stort tack till vår examinator Pia Nylinder och samtliga opponenter som under seminarietillfällen givit oss konstruktiv kritik. Detta har medvetandegjort för ett kritiskt granskande av vår studie där kontinuerliga förbättringar har kunnat genomföras.
Tack!
Linnéuniversitetet Växjö, 31 maj 2021
______________________ ______________________
Klara Engström Elina Östman
Sammanfattning
Kandidatuppsats ekonomistyrning (2FE24E) 15 hp, Civilekonomprogrammet, controllerfördjupning, Linnéuniversitetet, Växjö, VT-21
Titel: Bolagisering av en kommunal förvaltning - En studie om beslutet att övergå till ett helägt kommunalt bolag
Författare: Klara Engström och Elina Östman Handledare: Elias Bengtsson
Examinator: Pia Nylinder
Bakgrund och problem: Bolagisering är ett växande fenomen inom svenska kommuner där övergången till ett kommunalt bolag innebär en rad förändringar inom verksamheten såsom tillämpning av aktiebolagslagen och en förändrad styrkedja. Motiven bakom bolagisering omfattas av att öka effektiviteten i verksamheten samtidigt som kostnadsreduceringar kan uppnås. Däremot presenteras även en rad risker som reformeringen kan medföra såsom en minskad insyn i det kommunala bolaget till följd av en separation av kontroll och ägande samt att bolaget driftar från kommunen. Till följd av den kritik som riktats mot bolagisering så kan lämpligheten ifrågasättas i specifika kontexter samt vilka faktorer som påverkat beslutet att genomföra reformeringen.
Syfte: Syftet med denna studie är att skapa förståelse för vilka faktorer som påverkar ett bolagiseringsbeslut i en vård- och omsorgsförvaltning samt om beslutet fastställts till följd av att andra kommuner tidigare genomfört en bolagisering.
Metod: Denna studie är av kvalitativt slag där en abduktiv forskningsansats antagits. Vidare har en enfallsstudie genomförts där empirisk insamling skett dels genom semistrukturerade intervjuer men även genom dokumentgranskning.
Slutsats: Bolagiseringsbeslutet i en vård- och omsorgsförvaltning baseras på ett erhållande av ekonomiska fördelar i form av gynnsammare mervärdesskatteregler. Vidare påvisas även att kommunernas samverkan påverkar beslutet att genomföra en bolagisering där en uttryckt efterliknelse präglat beslutsfattandet samt genomförandet. Bolagiseringen hade troligtvis inte uppdagats om inte en närliggande kommun genomfört reformeringen tidigare vilket påvisar betydande influenser kommunerna emellan.
Nyckelord: Bolagisering, kommunala bolag, process, beslutsfattande, institutionell teori, isomorfism, mimetisk isomorfism, situationsteori.
Abstract
Bachelor thesis (2FE24E) 15 hp, Business Administration and Economics Programme, controller specialization, Linnaeus University, Växjö, SS-21
Title: Corporatization of a municipal administration – A study about the decision to transfer to a wholly-owned municipal company
Authors: Klara Engström and Elina Östman Supervisor: Elias Bengtsson
Examiner: Pia Nylinder
Background and problem: Corporatization is a growing phenomenon in Swedish municipalities where the transition to a municipal company implicates a number of changes such as application of aktiebolagslagen and a changed control chain. The motives behind corporatization are to increase efficiency while enabling cost reduction. On the other hand, corporatization is also associated with risks such as a reduced insight in the municipal company due to separation of ownership and control and that the municipal company is being separated from the municipality. As a result of the criticism of corporatization, the adequacy has been questioned in specific industries as well as the factors that influence the decision to realize the reform.
Purpose: The purpose of this study is to create an understanding of the factors that influence a decision to corporatize a health- and social care administration and also if the decision was made as a result of other municipalities realizing the reform earlier.
Method: This study is of a qualitative nature where an abductive research approach has been adopted. Furthermore, a case study has been conducted where the empirical material is based on semi-structured interviews and document review.
Conclusion: The decision to corporatize a health- and social care administration is based on beneficial VAT-regulations. Furthermore, it is also shown that a cooperation between municipalities affects the decision to realize a corporatization where an expressed imitation occurs regarding the decision-making as well as the implementation. If the nearby municipality would not have realized a corporatization the phenomenon would probably not have been discovered which demonstrates significant influences between the municipalities.
Keywords: Corporatization, municipal companies, process, decision making, institutional theory, isomorphism, mimetic isomorphism, contingency theory.
Innehåll
1 Inledning ___________________________________________________________ 6 1.1 Bakgrund ____________________________________________________________ 6 1.2 Problemdiskussion ____________________________________________________ 10 1.3 Problemformulering ___________________________________________________ 13 1.4 Syfte _______________________________________________________________ 13 1.5 Disposition __________________________________________________________ 13 2 Teoretisk referensram ________________________________________________ 15
2.1 Bolagiseringens bakgrund ______________________________________________ 15 2.2 Institutionell teori _____________________________________________________ 16 2.2.1 Nyinstitutionell teori _______________________________________________ 16 2.2.2 Isomorfism _______________________________________________________ 18 2.3 Situationsteori ________________________________________________________ 20 2.3.1 Effektivitet _______________________________________________________ 21 2.3.2 Omgivning _______________________________________________________ 22 2.3.3 Struktur _________________________________________________________ 22 3 Metod _____________________________________________________________ 24
3.1 Metodologiska forskningsval ____________________________________________ 24 3.1.1 Forskningsstrategi _________________________________________________ 24 3.1.2 Forskningsansats __________________________________________________ 25 3.1.3 Litteraturgenomgång _______________________________________________ 26 3.1.4 Forskningsdesign _________________________________________________ 27 3.2 Datainsamling ________________________________________________________ 28 3.2.1 Dokument ________________________________________________________ 28 3.2.2 Intervjuer ________________________________________________________ 29 3.2.3 Urval ___________________________________________________________ 32 3.3 Analysmetod _________________________________________________________ 33 3.4 Kvalitetsdiskussion ____________________________________________________ 34 3.5 Etiska överväganden ___________________________________________________ 35 4 Empiri _____________________________________________________________ 37
4.1 Beslutets bakgrund ____________________________________________________ 37 4.2 Bolagiseringsbeslutet __________________________________________________ 38 4.3 Motiv bakom beslutet __________________________________________________ 39 4.4 Bolagiseringens lämplighet _____________________________________________ 40 4.5 Bolagiseringens påföljder _______________________________________________ 42 4.6 Influenser från andra kommuner _________________________________________ 43 5 Analys _____________________________________________________________ 47
5.1 Beslutet att bolagisera _________________________________________________ 47 5.2 Kommunal bolagisering utifrån ett institutionellt synsätt ______________________ 48 5.2.1 Legitimitet _______________________________________________________ 48
5.2.2 Löskoppling ______________________________________________________ 49 5.2.3 Isomorfism _______________________________________________________ 50 5.3 Kommunal bolagisering utifrån ett situationssynsätt __________________________ 52 5.3.1 Effektivitet _______________________________________________________ 53 5.3.2 Omgivning _______________________________________________________ 53 5.3.3 Struktur _________________________________________________________ 54 5.4 Konceptuell analysmodell ______________________________________________ 55 6 Slutsats ____________________________________________________________ 57
6.1 Förslag till vidare forskning _____________________________________________ 59 Referenser ___________________________________________________________ 60 Bilagor ______________________________________________________________ 65
Bilaga 1: Intervjuguide 1 __________________________________________________ 65 Bilaga 2: Intervjuguide 2 __________________________________________________ 66
1 Inledning
I uppsatsens inledande avsnitt presenteras en bakgrund som förklarar kommunala bolag. Detta inkluderar den reglering som ska tillämpas, motiv bakom genomförandet, skillnader mellan att verka som förvaltning och ett bolag, ett förändrat styrningsutövande samt vilka konsekvenser reformeringen kan medföra. Bakgrunden avslutas med en presentation av den aktuella kommunen vilken kommer att behandlas i denna studie. Därefter presenteras en problemdiskussion som tar sin utgångspunkt i tidigare forskning gällande bolagiseringsbeslut samt influenser av institutionella faktorer. Problemdiskussionen mynnar slutligen ut i en problemformulering samt ett syfte vilka kommer att genomsyra studien. Avslutningsvis redogörs studiens disposition som synliggör de avsnitt som kommer att behandlas.
1.1 Bakgrund
Kommunerna i Sverige har ansvar för att tillgodose medborgarnas behov såsom att se till att det finns skolor, äldreomsorg och socialtjänst. Det gemensamma i samtliga kommuner är att de innehar ett självbestämmande oavsett storlek varav de erhåller ansvar för att se till att agera i medborgarnas intresse och uppfylla de krav som ställs (Sveriges Kommuner och Regioner [SKR] 2019). Kommunernas självständighet medför att de har möjligheten att fastställa huruvida en kommunal verksamhet önskas bedrivas i bolagsform och det var redan på 1940- talet som fenomenet började sprida sig bland svenska kommuner (Thomasson 2013). Att offentliga organisationer efterliknar privata företag, vilket även benämns som marknadisering, menar Thomasson (2013) har präglat utvecklingen från en offentlig- till en privat regi. Detta har i sin tur gett upphov till nya former av organisationer och styrning i syfte att öka effektiviteten där bolagisering presenteras som en av de uppmärksammade processerna där kommunala bolag bildas (Thomasson 2013).
Kommunala bolag beskrivs som ett aktiebolag där en kommun eller region innehar ägande och utgör därigenom en enskild juridisk person. Kommunala bolag kan delas in i helägda och delägda, där helägda kommunala bolag definieras som ett aktiebolag där kommunen besitter samtliga aktier i verksamheten. Ett delägt kommunalt bolag definieras istället som ett handelsbolag alternativt ett aktiebolag där en kommun innehar ägande tillsammans med andra kommuner (Thomasson & Erlingsson 2020). Sedan uppkomsten har kommunägda bolag ökat och är inom den offentliga sektorn idag ett vanligt förekommande fenomen där dessa år 2019
uppgick till 1836 verksamheter med en ökning av 15 hel- och delägda kommunala bolag i jämförelse med året innan (Thomasson 2013; Statistiska Centralbyrån [SCB] 2021).
Gällande reglering av offentliga verksamheter följs förvaltningslagen och kommunallagen.
Förvaltningslagen reglerar arbetet som förvaltningsmyndigheten utför medan kommunallagen reglerar den verksamhet som regioner och kommuner bedriver vilket även omfattas av bolagisering av en verksamhet. Hur hanteringen av bolagen och bolagiseringen ska gå till regleras således av kommunallagen medan när bolagen väl är bolagiserade ska reglerna i aktiebolagslagen följas. Detta då aktiebolagslagen är den lag som reglerar hur privata företag, vilka utgör aktiebolag, ska organiseras och styras (Thomasson 2013).
Oberoende av om en verksamhet är ett kommunalt bolag eller ett privatägt företag så tillämpas aktiebolagslagen likvärdigt vilket medför att kommunala bolag, likt privatägda, kan riskera att gå i konkurs. Kommunala bolag behöver även tillämpa ytterligare regleringar i syfte att undvika en snedvriden konkurrens. De har bland annat krav på att bedriva den typ av verksamhet som kommunen driver vilken måste falla under de kommunala regleringarna. Detta innebär exempelvis att en fastighetsförvaltning som bolagiserats ska bedriva ett arbete som berör just fastigheter, likt innan reformeringen genomfördes. Vidare är det möjligt för kommunala bolag att generera vinst där överskottet ska användas för att återinvesteras i företaget. Däremot återfinns krav på att varje enskilt kommunalt bolag ska underteckna i bolagsordningen att det huvudsakliga syftet med verksamheten inte är att generera vinst varav det enbart i undantagsfall får förekomma driftsformer med vinstsyfte (Thomasson & Erlingsson 2020).
Motiven för bolagisering skiljer sig åt mellan olika kommuner. Däremot har en stående drivkraft presenterats som en strävan efter att erhålla en tydligare styrning gällande dels ekonomi men även verksamheten i fråga, vilket delvis kan omfattas av ett förenklingsarbete gällande investeringar, infrastruktur och tillgångar. Till följd av detta ter sig bolagiseringen oftast återfinnas i branscher såsom avfall och fastigheter samt vatten och avlopp (Thomasson
& Erlingsson 2020). Vidare förklarar Thomasson (2013) att syftet bakom bolagisering bygger på att skapa och ta tillvara på ett samhällsintresse där behovet av att åstadkomma samhällsnytta beskrivs som ett av de övergripande målen. Ytterligare drivkrafter är att ledningen kan spendera mer tid åt strategiska utmaningar och skapa sin egen bolagsidentitet vilket innebär en ökad anpassning utefter marknadskrav (Holmberg 1990).
Statskontoret (1993) fastställer i sin rapport att krav på kostnadsbesparingar är en av orsakerna bakom att en bolagisering genomförs varav detta medför ett eget ekonomiskt ansvar, konkurrensfördelar, kortare beslutsvägar samt frihet i frågor rörande personalpolicy. Ytterligare en orsak till genomförande bygger på en önskan om att öka effektiviteten i verksamheten där detta uppnås genom en decentraliserad verksamhet, tydligare målstyrning samt förtydligande av ansvarsområden och arbetsuppgifter (Erlingsson et al. 2015). Montin (1992) presenterar ytterligare en drivkraft vilken grundar sig i att det skapas en finansiell handlingsfrihet. Det som förenar samtliga motiv är att de frambringar ett större utrymme åt självstyrande aktiviteter (Montin 1992).
Skillnaden som belyses mellan att bedriva en offentlig verksamhet i förvaltningsform och i bolagsform identifieras som att det sker en separation av kontroll och ägande då en verksamhet bolagiseras (Erlingsson et al. 2015). Detta menar Erlingsson et al. (2015) utgör ett gap mellan aktieägare och ledning vilket i detta fall utgörs av kommunen som besitter huvudansvaret för verksamheten medan styrelsen och vd:n innehar kontrollen (Thomasson 2013). Vidare beskriver Holmberg (1990) detta som en omorganisering som både förändrar styrningens mening och skepnad. Till följd av den förändrade rollfördelning som uppstår vid en bolagisering ses ofta kommunägda bolag som komplexa och mångtydiga. Komplexiteten har även en påverkan på styrningsutövandet där en mångtydighet ger upphov till utmaningar för bolaget (Thomasson 2013).
Gällande kommuners styrning och uppbyggnad utgörs de av två organisationer vilka dels omfattas av en nämnd bestående av politiker och dels en förvaltning bestående av tjänstemän.
Det är således två parallella organisationer som tillsammans bildar en offentlig organisation.
Den politiska ledningen har det yttersta ansvaret och fattar beslut kring förvaltningen medan tjänstemännen driver verksamheten och agerar vid delegation från politikerna. De beslut som politikerna fattar grundar sig däremot i underlag som framtagits av tjänstemännen och därför sker det en kontinuerlig kommunikation och dialog politiker och tjänstemän emellan. Till skillnad från kommunala förvaltningar innehar kommunala bolag inga parallella organisationer vilka kräver samverkan med varandra. De består istället av en tydlig styrkedja med en vd, styrelse och ägare i topp, likt ett privatägt företag. Detta skapar effektivitet och tydlighet kring beslutsfattande vilket eftersträvas vid beslut om att driva verksamheter i bolagsform istället för i förvaltningsform (Thomasson 2013).
Styrkedjan mellan kommunen som aktieägare, styrelse och vd tar sin utgångspunkt i deras respektive roller. Enligt aktiebolagslagen har aktieägare tillgång till ett flertal styrverktyg för att kunna utöva en ägarstyrning vilka delvis omfattas av en bolagsordning och aktieägardirektiv.
Via direktiven fastställs eventuella mål och finansiella krav där aktieägarna kan välja att antingen inneha ett passivt- alternativt aktivt angreppssätt gällande vilken kontroll som ska bedrivas. De har således, genom de verktyg de har till sitt förfogande, möjlighet att besluta och influera hur förhållandet mellan bolaget och aktieägare ska vara utformat varav ett samspel och effektivitet eftersträvas (Thomasson 2013). Vidare förklarar Erlingsson et al. (2015) att styrelsen i ett kommunägt bolag är av stor vikt då de besitter ansvar för verksamheten och förvaltningen av dess angelägenheter vilket omfattas av aktiviteter såsom att kontrollera bolagets vd samt ett säkerställande av att ledningen agerar effektivt. Vidare är det även styrelsens uppgift att garantera att omvärlden och aktieägarna får tillgång till information som rör det ekonomiska samt hur bolagets utveckling ser ut, men även att bolaget arbetar strategiskt mot de kommunala ändamålen (Erlingsson et al. 2015). Utgångspunkten för relationen kan sammanfattas i att det ska förekomma en god och kärnfull dialog mellan bolaget och aktieägarna för att säkerställa en god styrning (SKR 2020).
En vidare ståndpunkt som uppmärksammats är att reformeringen kan medföra en reducerad insyn och kontroll över det kommunala bolaget där allmänna handlingar förblir okända eller publiceras sent. Medborgare har enligt offentlighetsprincipen rätt till en inblick samt information gällande kommunernas och statens verksamhet varav bolagisering har gett upphov till svårigheter gällande detta. En reducerad insyn riskerar därigenom att skapa en klyfta mellan bolaget och medborgarna vilket i sin tur kan utgöra ett hot mot demokratins kvalitet (Thomasson & Erlingsson 2020; Erlingsson et al. 2015).
Till följd av en förändrad ansvarsfördelning, reducerad insyn samt det hot mot demokratin som en bolagisering kan ge upphov till kan de kommunala bolagen ifrågasättas där huvudargumentet sägs vara att kommuner inte bör ägna sig åt företagande som går in på privata marknader. Detta då det kan medföra betydande konsekvenser såsom att konkurrensen blir snedvriden till följd av att de privata företagen blir begränsade att expandera (Erlingsson et al. 2015). En snedvriden konkurrens, tillsammans med ytterligare kritiska ståndpunkter menar Erlingsson et al. (2015) mynnar ut i en debatt vilken intresserar sig för frågan: “hur bra är svenska kommuner på att styra och äga sina bolag?”. De senaste åren har det, till följd av frågor som denna, uppkommit tecken på att kommunerna saknar den kunskap som krävs för att kunna styra och äga ett bolag.
Vidare bedömer Erlingsson et al. (2015) att en bolagisering inte lämpar sig för alla
verksamheter där verksamhetsområdena inom vård och omsorg samt förskola, skola och annan utbildning presenteras som helt olämpliga att bedriva som kommunala bolag vilket även bekräftas av Statskontoret (1993). Detta till följd av de omstridda politiska debatter som förknippas med dessa verksamhetsområden (Erlingsson et al. 2015). Thomasson (2013) hävdar däremot att det inte finns något givet svar gällande vilka verksamheter som bör bedrivas som ett offentligt bolag utan dessa varierar, dels mellan länder, dels över tid. Detta överensstämmer med utgångspunkterna för situationsteorin som förklarar att företag samt ledning bör utformas och anpassas utifrån den aktuella miljön samt de utmaningar som verksamheten står inför (Anthony et al. 2014).
Trots motstridigheter gällande bolagiseringens lämplighet inom enskilda branscher så fattade kommunfullmäktige i Bjuv under hösten år 2019 beslutet att bolagisera delar av vård- och omsorgsförvaltningens verksamheter och därmed utgöra ett helägt kommunalt bolag vid namn Omsorg i Bjuv AB. Bolaget kommer att verka inom områden såsom stödboende, LSS- verksamhet, hemsjukvård, hemtjänst samt dagverksamhet och visionen är att bolaget ska starta sin verksamhet under våren 2021, vilket innebär att bolagiseringen för närvarande är under process (Bjuv 2020).
1.2 Problemdiskussion
Bolagisering är ett välutforskat ämne. Däremot är forskningen gällande de faktorer som påverkar bolagiseringsbeslutet bristfällig och det återfinns framförallt studier som berör för- och nackdelar med bolagisering, motiv bakom samt konsekvenser som följer reformeringen.
Johannesson och Yngfalk (2020) redogör i sin rapport för hur beslutet om Nya Karolinska Solna (NKS) utformades, där de genomgick OPS-avtalets hantering samt utveckling inom landstingsförvaltningen mellan åren 2012 och 2018. Författarnas resultat visade att verksamheten påverkades drastiskt vid övergången då vårdgivarna förlorade sina befogenheter och ombads att överlåta problemlösning till den privata aktören. Ansvarsutkrävande samt makt övergick således från utövare till privat aktör vid övergången vilket möjliggjorde ett agerande i eget ekonomiskt intresse (Johannesson & Yngfalk 2020). Grafström, Qvist och Sundström (2021) bekräftar, likt Johannesson och Yngfalk (2020), att ansvarsfördelningen försvårades vid övergången men uppgav även att fullmäktiges insyn inte ansågs vara tillfredsställande (Grafström, Qvist & Sundström 2021). Både Johannessons och Yngfalks (2020) samt Grafströms, Qvists och Sundströms (2021) resultat bekräftar problematiken som kan uppstå när en offentlig verksamhet övergår till privat regi. Problem gällande ansvarsutkrävande samt hot
mot demokratin ger upphov till frågor gällande bolagiseringens lämplighet i specifika kontexter där besluten i viss mån ger ett intryck av impulsivitet till följd av de konsekvenser som påvisats efter en genomförd reformering.
Den forskning som återfunnits kring beslutet bakom reformeringar är skriven av Torsteinsen (2019) som belyser fyra nyckelfaktorer vilka bör tas hänsyn till vid genomförandet av dels bolagisering, men även andra organisationsreformeringar. Dessa omfattas dels av att inneha en detaljerad och evidensbaserad utvärdering gällande de vägval som genomförts. Utvärderingen ska innefatta de fördelar, risker och möjligheter som en reformering kan ge upphov till samt de val som övervägts. Vidare betonas vikten av att tillämpa en strategisk plan gällande hur verksamheten ska uppnå sina mål, vilken synliggör hur verksamheten efter reformering ska lyckas på marknaden. En förståelse gällande förmågor och kultur krävs även för att förmedla planen där det är av betydelse att vara transparent och inneha förståelse för aktuellt styrningsregelverk i syfte att säkerställa demokratin samt skapa flexibilitet inom verksamheten (Torsteinsen 2019). Bortsett från Torsteinsen (2019) som talar om nyckelfaktorer gällande reformeringar i allmänhet så återfinns inga specifika råd för en verksamhet som överväger huruvida en bolagisering ska genomföras eller inte. Om det inte återfinns några specifika ståndpunkter gällande beslutsunderlag för en reformering finns det i vår mening en risk att beslutet fastställs på osäkra grunder vilket kan ge kritiska påföljder.
Då beslutet att utgöra ett kommunalt bolag medför förändringar gällande dels juridiska aspekter såsom annan lagtillämpning men även en tillkommande styrkedja (Thomasson 2013) så bör fastställandet vara välgrundat och anpassat utefter den specifika verksamheten. Om detta är fallet går däremot att ifrågasätta till följd av den kritik som riktats mot just kommunala bolag såsom en minskad insyn och en ökad risk för korruption (Erlingsson et al. 2015). Detta väcker därigenom frågan om det är till följd av välformade beslut som kommuner väljer att reformera delar av sin verksamhet eller om beslutet istället baseras på andra kommuners agerande med likartade förutsättningar. Detta överensstämmer med utgångspunkterna för mimetisk isomorfism där verksamheter anammar för dem, okända innovationer, likt andra organisationer tidigare gjort och som påvisats generera framgång (Piña & Avellaneda 2018). Bolagiseringens ökade framfart med allt fler kommunala bolag inom vården (Farris & Marchetti 2017) ger således upphov till frågor gällande huruvida institutionella faktorer influerar beslutet.
Den forskning som återfunnits gällande institutionell teori och kommunala bolag berör Piñas och Avellanedas (2018) studie som undersöker om nya former av vertikala- och horisontella samarbetsarrangemang mellan kommuner genererar organisatoriska påtryckningar som är av isomorfistiska slag. Vidare studerar Villadsen (2011) i sin artikel om politikers beslutsfattande influeras av institutionella faktorer där han menar att mimetisk isomorfism är särskilt relevant för offentliga organisationer till följd av den osäkerhet och komplexitet som återfinns i många beslut. Ytterligare forskning utgörs av Kallio och Kuoppakangas (2013) som undersökte tre finska universitetssjukhuslaboratorier i syfte att studera deras val och beslut att anamma nya kommunala driftsformer. Intresset grundade sig i att undersöka huruvida beslutet baserades på ett rationellt resonemang eller om isomorfism var orsaken bakom reformeringen. Kallio och Kuoppakangas (2013) menar att både institutionella förändringar samt valet av nya strategier driver verksamheter att anamma nya driftsformer men att det är av stor vikt att ifrågasätta vilken av faktorerna som faktiskt väger tyngst. Resultatet påvisade att reformeringen grundade sig i krav på effektivitetslösningar där kommunala bolag ansågs arbeta mer effektivt och vara mer företagsamma. Däremot påvisades det även att ett flertal verksamheter tenderade att gå i samma riktning och anamma liknande driftsformer utan att faktiskt generera effektivitetsförbättringar till följd av institutionella påtryckningar. Isomorfismen hade således en betydande roll vid reformeringen hos de finska universitetssjukhuslaboratorierna där de valde att efterlikna varandra vilket författarna även menar är en trend som återfinns i en rad finska kommuner (Kallio & Kuoppakangas 2013).
Kallio och Kuoppakangas (2013) studie får oss att fundera huruvida även detta fenomen återfinns i svenska kommuner. Med utgångspunkt i tidigare forskning har vi inte återfunnit någon studie som behandlar institutionell teori och en vård- och omsorgsförvaltnings beslut att bolagisera, dels i en svensk kontext men även internationellt. Likt Kallios och Kuoppakangas (2013) forskning ligger fokus i denna studie vid att undersöka om valet att bolagisera var ett genomtänkt beslut eller om det bygger på institutionella påtryckningar, men där blickfånget ligger vid en vård- och omsorgsförvaltning i Sverige vilken utgör en sektor där enbart 21 hel- och delägda kommunala bolag återfinns (SCB 2021). Motiven bakom studien grundar sig delvis i att det kan förekomma nationella skillnader i resultaten till följd av att Kallio och Kuoppakangas (2013) studie genomfördes i Finland. Torsteinsen (2019) förklarar att nationella skillnader kan grunda sig i att organisationsformer samt vilka typer av kommunala bolag som är lagliga varierar mellan olika länder. Trots att de kommunala bolagen kan anta liknande former så kan deras arbetssätt och struktur ändå särskiljas till följd av deras respektive
lagtillämpning (Torsteinsen 2019). Ytterligare motiv till studien är att det inte återfunnits forskning som behandlar en vård- och omsorgsförvaltning som bolagiseras där institutionella faktorer fått utrymme. Vår studie bidrar därigenom med kunskap kring hur institutionella påtryckningar influerar beslutsfattandet samt vad som påverkar en övergång från en förvaltning till ett kommunalt bolag inom en vård- och omsorgsförvaltning. Anledningen till att just sektorn för vård och omsorg är av intresse grundar sig i att tidigare forskning hävdat att en bolagisering inte lämpar sig i denna bransch till följd av omstridda politiska debatter (Erlingsson et al. 2015;
Statskontoret 1993). Med grund i ovanstående argument och den för oss veterligen obefintliga forskning gällande den institutionella teorins koppling till ett bolagiseringsbeslut i en svensk kontext så har vi funnit ett kunskapsgap. Genom att studera detta belyses vad som påverkat beslutet att bolagisera och huruvida beslutet aktualiserats till följd av andra kommuners reformering.
1.3 Problemformulering
• Vad påverkar en kommuns beslut att bolagisera en vård- och omsorgsförvaltning?
• Hur påverkas en kommuns bolagiseringsbeslut av andra kommuners övergång till ett kommunalt bolag?
1.4 Syfte
Syftet med denna studie är att skapa förståelse för vilka faktorer som påverkar ett bolagiseringsbeslut i en vård- och omsorgsförvaltning samt om beslutet fastställts till följd av att andra kommuner tidigare genomfört en bolagisering.
1.5 Disposition
Studien inleds med ett avsnitt som berör bakgrunden kring bolagisering för att därefter följas av en problemdiskussion som utmynnar i en problemformulering. I nästkommande avsnitt redogörs en teoretisk referensram som djupgående behandlar den institutionella teorin och situationsteorin. Vidare introduceras ett metodavsnitt vilket berör metod och tillvägagångssätt för empiriinsamling. Följande avsnitt omfattar den empiriska information som genererats utifrån insamlingen vilken sammanställs och redovisas. I detta avsnitt presenteras således den kommunala verksamhet som ska bolagiseras samt studeras ytterligare. Utifrån den teoretiska referensramen samt den insamlade empirin redogörs ett analysavsnitt där de teorier som tidigare
berörts sammanflätas med genererad empiri. Avslutningsvis presenteras en slutsats som svarar på studiens problemformulering och syfte för att därefter generera förslag på framtida forskning inom det berörda ämnet. Figur 1 illustrerar studiens disposition.
Figur 1: Disposition över studien.
2 Teoretisk referensram
Den teoretiska referensramen inleds med en bakgrund om bolagisering där faktorer såsom påföljder och uppkomsten av reformeringen berörs. Vidare presenteras den institutionella teorin där fokus ligger vid nyinstitutionell teori. Centrala begrepp inom nyinstitutionell teori förklaras därefter varav legitimitet, löskoppling, isomorfism samt mimetisk isomorfism får utrymme. I nästkommande del redogörs situationsteorin som delas in i tre nyckeldimensioner bestående av effektivitet, omgivning och struktur vilka behandlas mer ingående.
2.1 Bolagiseringens bakgrund
I Sverige har kommuner ständigt kännetecknats av förändringar vilka initierats dels lokalt men även centralt. Sedan 1940-talet kan två utvecklingsfaser identifieras vilka kommunerna genomgått varav man sedan 1980-talet ingått i en tredje fas där decentralisering och ett nytt ledarskap uppmärksammats. Detta har inneburit förändrade organisationsstrukturer i kommunerna, där bolagisering identifierats som en av reformeringarna (Montin 1990). Det var även i början av 1990-talet som ett flertal västeuropeiska länder reformerade sina vårdverksamheter, varav Sverige var ett av dem. Argument som lyftes i marknadiseringen var att en bolagisering skulle medföra en bättre kvalitet i samband med att omsorgen övergick till en ny driftsform (Farris & Marchetti 2017).
Världen över har kommunägda bolag blivit alltmer förekommande i syfte att leverera offentliga tjänster. Anledningen tycks vara att kommunala bolag har en signifikant påverkan på kommunen, utförande samt effektivitet och är därför ett utmärkt exempel på ett fenomen som kan uppstå inom komplexa, byråkratiska strukturer (Andrews et al. 2020). Montin (1990) förklarar att en bolagisering medför en rad förbättringar inom en verksamhet vilka delvis identifieras som att mervärdesskattereglerna blir gynnsammare samt ett erhållande av en starkare företagskänsla. Vidare presenterar Ferry et al. (2018) fördelar såsom generering av nya intäktsströmmar, en ökad flexibilitet samt möjligheten att undgå legala begränsningar. En bolagisering innebär därav en typ av offentligt entreprenörskap med potentialen att säkerställa organisationers överlevnad, tillväxt och hållbarhet. Därför blir fenomenet ofta aktuellt när en kommun möter komplexa, socioekonomiska utmaningar (Andrews et al. 2020).
2.2 Institutionell teori
Turner och Wright (2021) hävdar att bolagisering kan förknippas med fyra tydliga perspektiv, varav institutionalisering identifieras som en av dessa. Bolagisering kan ur detta perspektiv ses som en institutionell reform vilken genomförs i syfte att uppmuntra till ett marknadsliknande beteende. Inom detta perspektiv ligger störst fokus på den offentliga sektorn där verksamheter vill efterlikna varandras beteenden och främja de organisatoriska konsekvenserna av att verka i en specifik miljö. Vidare ses bolagisering som en reformering på makronivå vars syfte är att förbättra offentliga verksamheter genom att göra dem mer företagsorienterade. Detta görs genom att verksamheter inom den offentliga sektorn öppnar upp sig för att kunna influeras av privata företag vilket i sin tur leder till att en ny syn på marknaden, fokus på kvalitet samt en övergång till en mer decentraliserad och kundorienterad verksamhet möjliggörs (Turner &
Wright 2021).
Den institutionella teorin kan delas in i tre subgrupper varav dessa brukar benämnas tidig institutionell teori, nyinstitutionell teori och skandinavisk institutionell teori. Den tidiga institutionella teorin uppmärksammar hur omgivningen påverkar organisationer vilket därmed initierar förändringar. Därefter introducerades den nyinstitutionella teorin som lägger mer fokus och pekar på hur organisationer inom en viss sektor blivit mer stabila till följd av att de efterliknar varandra. Slutligen ses den skandinaviska institutionella teorin som en kombination av stabilitet och förändringar (Eriksson-Zetterquist 2009). I denna studie kommer fokus att ligga vid den nyinstitutionella teorin, varför tidig institutionell teori och skandinavisk institutionell teori inte kommer att förklaras vidare.
2.2.1 Nyinstitutionell teori
Den nyinstitutionella teorin uppkom som en vidareutveckling av tidig institutionell teori där omvärlden samt kultur aktualiserades som aspekter för att skapa förståelse för organisationsutveckling (Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre 2015). Att nyinstitutionell teori uppmärksammades i slutet av 1970- och i början av 1980-talet grundade sig i att man ville kringgå de problem och den kritik som uppstått mot den tidiga institutionalismen där argument såsom att teorin var alltför abstrakt och deskriptiv framhävdes. Istället började man fokusera på de organisatoriska processer och strukturer som visar sig vara gemensamma för en specifik sektor och som sträcker sig över geografiska- och funktionella gränser (Eriksson-Zetterquist 2009). Den nyinstitutionella teorin bistod därför med nya insikter och ett skiftat fokus (Selznick
1996). Detta förklaras genom att organisationer svarar på tryck från deras institutionella miljö genom att anamma strukturer och förfaranden som är socialt accepterade och som anses vara lämpligt för den organisatoriska kontexten (Carpenter & Feroz 2001). Vidare förklarar Selznick (1996) att legitimitet är den främsta skillnaden mellan tidig- och nyinstitutionell teori. Efter uppkomsten av nyinstitutionell teori väljer fler organisationer att lägga fokus på att skapa legitimitet i samband med att en starkare drivkraft erhålls från berörda parter i organisationen (Selznick 1996). De centrala begreppen inom teorin beskrivs därigenom som dels legitimitet men även löskoppling samt isomorfism (Eriksson-Zetterquist 2009), varav dessa kommer att förklaras mer ingående.
Legitimitet
Det mest effektiva sättet att kontrollera eller samordna en offentlig verksamhet sägs vara med hjälp av en rationell, formell struktur. Däremot har det visat sig att denna rationella struktur haft sina begränsningar där den påvisats vara icke-fungerande för att kontrollera och samordna en organisation. Detta då den inte har möjlighet att förklara varför organisationer agerar på ett visst sätt varav legitimitet istället blivit ett centralt begrepp (Eriksson-Zetterquist 2009).
För att erhålla legitimitet anpassar sig organisationer till deras institutionella omgivning genom att anamma egenskaper som anses vara legitima i den vidare institutionella miljön (Donaldson 2006). Organisationer är således föremål för institutionella förväntningar där de genom sitt agerande kan erhålla legitimitet. De förväntningar som en verksamhet utsätts för återfinns i dess omgivning där en ökad överensstämmelse mellan etablerade regler och normer samt verksamhetens förfaranden ökar organisationens legitimitet (Mone, McKinley & Barker 1998).
Detta innebär att organisationer handlar i symbolisk mening snarare än för att åstadkomma en effektförändring. Att verksamheters framgång är beroende av hur väl institutionaliserade de är, det vill säga hur väl de efterliknar andra organisationer, ger upphov till svårigheter. Detta då ett effektivt agerande kan riskera att hamna i motvikt med vad som anses legitimt i samhället (Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre 2015).
Löskoppling
Inom en organisation identifieras olika strukturer som påverkar en organisations utförande. En av dessa strukturer identifieras som den rationellt formella vilken innefattar aspekter såsom måluppfyllelse, rutiner, samordning samt regleringar. Däremot kan den formella strukturen enbart uppfattas som en fasad av vad man tror utförs i verksamheten till följd av att de parter
som arbetar inom organisationen påverkar vad som egentligen utförs. Detta innebär att den formella strukturen och det praktiska utförandet inte är fullständigt kompatibla. Att den formella strukturen frånkopplas från det som faktiskt sker i verkligheten leder till att det går att identifiera ytterligare en organisationsstruktur. Detta utgörs av den informella strukturen vilken används i syfte att samordna det som människor utför i en organisation. Resultatet av isärkopplandet mellan den formella- och den informella strukturen benämns som löskoppling (Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre 2015). Däremot tenderar organisationer som verkar inom samma bransch att visa fler likheter gällande den formella strukturen i jämförelse med den informella strukturen (Meyer & Rowan 1977).
2.2.2 Isomorfism
Isomorfism avser homogenisering av en grupp enheter eller organisationer som står inför samma miljömässiga förhållanden varav de krafter som begränsar beteendet hos enheterna leder till deras likheter. Det är till följd av institutionella tryck som organisationer blir homogena och antar samma normer för att sedan erhålla legitimitet. Isomorfism kan definieras som: ”en begränsande process vilken tvingar en enhet i en population att likna andra enheter som står inför samma uppsättning miljömässiga förhållanden” (Piña & Avellaneda 2018, s. 447). Den institutionella teorin säger att organisationer blir alltmer lika varandra till följd av tvångsmässiga-, mimetiska- och normativa institutionella påtryckningar. Isomorfism är därför ett resultat av osäkerhet som får organisationer att efterlikna vad närliggande eller liknande organisationer gör i syfte att erhålla positiva påföljder (Villadsen 2011).
Bolagisering är en stor institutionell trend vars syfte grundar sig i att man vill uppnå en offentlig sektor som är mer affärsinriktad och företagslik. Detta kan uppnås genom att införa verktyg och begrepp vilka bidrar till att effektiviteten ökar i verksamheterna som reformeras. Resultatet av en bolagisering är att den offentliga sektorn innehar en mer institutionell struktur och på så sätt blir samtliga verksamheter mer lika varandra (Grossi & Reichard 2008). Isomorfism och likheter är viktiga kännetecken för offentliga organisationer där dessa utsätts för djupa institutionella påtryckningar som i allmänhet gör de mer likartade. Offentliga verksamheter är ofta mer mottagliga för institutionella tryck än privata- eller ideella organisationer då de grundar sina beslut på osäkerhet och komplexitet. Vidare innehar offentliga organisationer ofta tvetydiga mål samtidigt som de arbetar för att tillfredsställa ett flertal intressenter såsom offentliga och privata medarbetare, regeringen, medborgarna samt intresseorganisationer. Det är till följd av dessa faktorer som mekanismen är vanligt förekommande inom den offentliga
sektorn (Villadsen 2011). Att offentliga organisationer utsätts för institutionella påtryckningar och på så vis blir mer lika varandra kan jämföras med uppkomsten av nya reformeringstrender där utvecklingen från en offentlig- till en privat regi fått utrymme (Thomasson 2013).
Kommunägda bolag är ofta mer effektiva än vad byråkratiska verksamheter sägs vara när det gäller tillhandahållande av tjänster och det finns även möjlighet att realisera högre vinster till följd av effektiviteten vid bildande av kommunala bolag (Voorn et al. 2017). Detta innebär att organisationer kan uppnå en högre vinst genom att nyttja isomorfismens påverkan på effektiviteten i samband med bildandet av kommunala bolag (Eriksson-Zetterquist 2009).
Isomorfism betecknas som en organisationsutveckling trots att den interna effektiviteten i vissa fall kan minska till följd av att den organisationsstruktur som anammas inte passar den aktuella verksamheten alternativt att anpassning sker för fort. Skulle effektiviteten däremot öka skulle det i högsta grad bero på att man erhållit legitimitet till följd av att man efterliknat andra legitimerade organisationer som befinner sig inom samma sektor och inte till följd av att den efterliknade organisationsstrukturen lämpar sig för organisationen i fråga. Det är lättare att ses som legitim i de fall man som organisation är lik andra och på så vis bli framgångsrik. Genom att organisationer utvecklar ett liknande och gemensamt vokabulär är det på så sätt möjligt för dem att bli mer effektiva och överlevnad blir därav enklare att uppnå. Slutligen hävdar Eriksson-Zetterquist (2009) att, även om organisationer inte är effektiva, blir de på något vis belönade av att efterlikna varandra till följd av erhållen legitimitet (Eriksson-Zetterquist 2009).
Mimetisk isomorfism
Isomorfism kan, precis som Villadsen (2011) konstaterade, delas in i tre kategorier varav dessa benämns som mimetisk, tvingande och normativ. I denna studie kommer enbart den mimetiska isomorfismen att behandlas och till följd av detta så kommer den tvingande- samt normativa isomorfismen inte att förklaras vidare.
Vid definiering av den mimetiska isomorfismen sägs den svara på ovissheten som återfinns inom en organisation (DiMaggio & Powell 1983; Villadsen 2011). Detta kan innefatta att målen inte är tillräckligt tydliga eller att miljön inom en organisation skapar symbolisk osäkerhet vilket då leder till att företag börjar efterlikna varandra i syfte att tillhandahålla fördelar som en viss struktur medför. Den mimetiska isomorfismen härstammar således från osäkerhet eftersom efterliknelse minskar att risker behöver tas till följd av att man tar efter de egenskaper som uppfattas som en standard. En organisation som tillämpar mimetisk isomorfism väljer således
att imitera andra organisationer istället för att finna egna lösningar på de problem som återfinns (DiMaggio & Powell 1983). Vidare förklarar DiMaggio och Powell (1983) att processen kännetecknas av påtryckningar där en organisation efterliknar andra organisationer när det kommer till strukturer, aktiviteter och system. Piña och Avellaneda (2018) förklarar även att processen kan ses som ett legitimitetssökande inom organisationer till följd av behovet att bli socialt accepterad.
Den organisation vilken ses som en modell är däremot inte alltid medveten om att den efterliknas och vill i somliga fall inte heller efterliknas. Detta till följd av att den enbart tjänar som en praktisk källa till metoder som den efterliknande organisationen använder sig utav (DiMaggio & Powell 1983). Voorn et al. (2017) förklarar dock att kommuner som samarbetar med varandra har möjlighet att uppnå högre effektivitetsvinster. Det innebär att om organisationer nyttjar mimetisk isomorfism i samband med att det sker ett samarbete mellan de aktuella organisationerna så kommer en högre vinst att kunna erhållas (DiMaggio & Powell 1983).
2.3 Situationsteori
Situationsteorin har fått utrymme inom organisationslitteratur till följd av den kritik som riktats mot klassiska organisationsteorier vilka menar att det bara återfinns ett rätt sätt att organisera och leda en verksamhet på. Till skillnad från detta föreslår situationsteorin att en lämplig organisationsstruktur och ledning bör anpassas utefter ett antal situationsbaserade faktorer vilka vanligtvis omfattas av osäkerhet och instabilitet i den aktuella kontexten (Tosi & Slocum 1984).
Vidare menar universella organisationsteorier att den maximala lönsamheten i en organisation genereras utifrån främsta formalisering och specialisering, medan situationsteorin menar att bästa möjliga resultat istället erhålls genom att anamma den lämpligaste strukturen som passar den enskilda situationen (Donaldson 2001). Det som kännetecknar teorin är således att en ledning ska ha möjlighet att identifiera situationsberoende bestämmande faktorer för att därefter matcha den bästa strategin till den specifika kontexten (Strasser 1983). Teorin används därför i bred utsträckning för att analysera relationen mellan den organisatoriska miljön samt beslutsfattande (Lindlbauer, Winter & Schreyögg 2016). För en given situation återfinns en uppsättning av variabler vilka ska sammanfalla med organisationens förutsättningar för att dess förfaranden ska maximeras. Utmaningen är däremot att identifiera vilka variabler som är aktuella (Baltazar & Brooks 2006). För att erhålla förståelse för teorin delas den in i tre
nyckeldimensioner vilka omfattas av effektivitet, omgivning och struktur (Tosi & Slocum 1984) och det är även dessa som kommer att behandlas i denna studie.
2.3.1 Effektivitet
Effektivitet definieras vanligtvis enbart utifrån begreppet lönsamhet. Däremot hävdar Tosi och Slocum (1984) att detta är en alldeles för knapphändig förklaring till följd av att andra kriterier återfinns vilka påverkar effektiviteten. Ytterligare kriterier identifieras som marknadsandelar, moral, tillväxt, flexibilitet samt kvalitet vilka i vissa fall kan väga betydligt tyngre än lönsamheten (Tosi & Slocum 1984). Donaldson (2001) menar vidare att begreppet effektivitet även inkluderar faktorer såsom personaltillfredsställelse och innovation. Till följd av effektivitetens spridda definitioner så kan organisationer därigenom anses vara effektiva trots att de lever upp till olika kriterier. Däremot brukar effektivitet generellt kännetecknas av att vara graden av önskvärda utfall som uppfyllts (Tosi & Slocum 1984).
Tosi och Slocum (1984) hävdar att organisationer som kommer till rätta med sin miljö lyckas överleva och agera effektivt. Däremot överlever organisationer i olika utsträckning där anpassning inte talar om vilken effektivitetsnivå en specifik verksamhet åstadkommit (Tosi &
Slocum 1984). Vidare menar Donaldson (2001) att organisationers effektivitet är ett resultat som tillkommit då verksamheten anpassat dess egenskaper utefter organisationens struktur, men även i förhållande till anpassning utefter beredskap för oförutsägbara händelser vilka är kontextberoende. Då en anpassning utefter en organisations specifika egenskaper leder till en högre prestation så utgör målet för samtliga verksamheter att hitta en lämplig passform. Detta medför därigenom att varje organisation formas utefter dess enskilda situation för att inte förlora sin prestanda (Donaldson 2001).
Bolagisering sammankopplas ofta med effektivitet där en rad studier belyser den positiva effektivitetspåverkan reformeringen medför som ett motiv till varför man väljer att genomföra en bolagisering. Det kan således ses som en anpassning utefter lämplig driftsform i syfte att förbättra verksamhetens förutsättningar (Cambini et al. 2011). För att uppnå de effektivitetsförbättringar som en bolagisering kan generera krävs det dock att man förenar dels den logik som återfinns i vinstdrivande verksamheter, men även den för offentliga organisationer som istället styrs i enlighet med ett flertal principer där grunden ligger vid att värdera ett demokratiskt synsätt (Erlingsson et al. 2015).
2.3.2 Omgivning
Gällande omgivningsaspekter så interagerar organisationer med ett flertal olika miljöer där egenskaper såsom osäkerhet och grad av förändring påverkar den interna strukturen i verksamheten (Tosi & Slocum 1984). Inom situationsteorin sägs omgivningsfaktorer påverka beslutsfattande gällande vilken organisationsform som lämpar sig, vilket inom offentlig sektor kan omfatta beslut gällande att bolagisera sin verksamhet. De omvärldsfaktorer som påverkar beslutet är däremot mycket kontextberoende och varierar från fall till fall. Omvärldsfaktorer vilka har identifierats som drivkrafter bakom en anpassning utefter nya driftsformer är krafter såsom förändrad konkurrensutsatthet samt lagförändringar. Vidare påverkar även interna och externa faktorer klivet mot en organisationsreformering där hierarkiska strukturer, byråkrati och svårigheter gällande anpassning utefter marknadsförändringar identifierats (Lindlbauer, Winter
& Schreyögg 2016).
Omgivningens osäkerhet belyses ofta som en variabel vilken bör uppmärksammas. Osäkerheten är en faktor som kan hanteras genom organisationsstrukturen där en verksamhet bör inneha en struktur som lämpar sig utifrån den miljö de är verksamma i. Om en organisation verkar i en omgivning som kännetecknas av en hög komplexitet och dynamik bör organisationen vara mindre formaliserad, där organisationer vilka möter en omgivning som är stabil bör anta en standardiserad och formaliserad struktur (Baltazar & Brooks 2006). Offentliga verksamheter är utsatta för en större påverkan av externa institutioner, såsom politiska och lagenliga. Detta medför en begränsning gällande beslutsfattande och flexibilitet, men även att dessa verksamheter innehar ett lägre risktagande vilket påverkar deras innovation i en negativ bemärkelse (Damanpour 1996).
2.3.3 Struktur
Struktur har en betydande roll där en förbättrad struktur mellan dels omgivning men även organisation leder till en ökad effektivitet varav man talar om strukturell situationsteori (Tosi
& Slocum 1984). För att en verksamhet ska agera effektivt krävs det således en anpassning i strukturen vid omvärldsförändringar. Detta medför att organisationer kan ändra skepnad över tid och denna process benämns som Structural Adaptation to Regain Fit (SARFIT). SARFIT kan ske upprepade gånger för en verksamhet till följd av en organisations förändrade förutsättningar, expandering eller omvärldsfaktorer vilket då medför att det krävs ytterligare anpassning. En organisation som anpassar sin struktur och verksamhet genererar mer resurser
vilket kan leda till expansion i form av innovation och diversifiering. Om en verksamhet, i motsatt riktning, inte anpassar sin organisation utefter förändringar så finns det istället en risk att dess förfaranden försämras. Att anpassa sin verksamhet utefter en lämplig struktur och driftsform är således ett sätt att öka prestandan i verksamheten (Donaldson 2006).
Strukturella anpassningar kan väl kopplas till bolagisering vilket klassas som en strukturell reformeringsprocess som förändrar villkoren för organisationen till följd av att verksamheten förflyttas från att agera i offentlig regi till att agera på en konkurrensutsatt marknad. Samtidigt tillåts ägarna att ingripa i bolaget genom att bistå med ägardirektiv och målsättningar. Detta innebär således en rad förändringar för verksamheten i fråga, där ett förändrat styrningsutövande identifieras som en av dem (Bilodeau, Laurin & Vining 2007).
3 Metod
Metodavsnittet inleds med en presentation av metodologiska forskningsval där valet av kvalitativ forskningsstrategi motiveras. I detta avsnitt redogörs även för abduktiv forskningsansats, genomförd litteraturgenomgång samt den forskningsdesign som tillämpats. I nästkommande del presenteras tillvägagångssätt vid datainsamling bestående av dokument samt intervjuer vilka förklaras ingående. Därefter klargörs hur den insamlade datan analyserats samt hur den kvalitativa forskningens kvalitetsmått uppfyllts. Metodavsnittet avslutas med en redogörelse för de etiska ställningstaganden som beaktats under studiens gång.
3.1 Metodologiska forskningsval
3.1.1 Forskningsstrategi
Studien aktualiserar en pågående bolagisering av en vård- och omsorgsförvaltning där syftet är att öka förståelsen kring hur diskussionen och resonemangen fördes, dels vid initieringen av förslaget men också vid beslutsfattandet. Den institutionella teorin och situationsteorin har använts som utgångspunkt vilka bistått med en möjlighet till tolkning av resonemangen. Till följd av detta kommer den aktuella undersökningen att vara av kvalitativt slag. Bryman och Bell (2017) menar att kvalitativ forskning lägger fokus vid ord och förståelse av den sociala verklighet som respondenterna befinner sig i vilket överensstämmer med denna studie där blickfånget ligger vid att skapa förståelse för berörda parters involvering i bolagiseringsbeslutet samt på vilka grunder beslutet fattades. Yin och Retzlaff (2013) beskriver att kvalitativ forskning omsluter fylliga och detaljrika studier som rymmer forskning gällande människors verkliga förhållanden samt den mening de tillskriver livet. Forskare möjliggör, genom kvalitativa studier, ett återgivande av individers åsikter och synsätt vilket skapar en djupare förståelse för det sammanhang och kontext de befinner sig i. Vidare menar Yin och Retzlaff (2013) att intresset för kvalitativ forskning utgörs av forskares önskan av att undersöka människor i en specifik miljö i syfte att skapa insikter och svara på frågor såsom varför och hur. Till följd av att vi genom en kvalitativ forskningsstrategi kan erhålla information vilken omfattas av svar på frågor som just varför och hur, anpassade utefter vår specifika studiekontext, så möjliggörs en djupare beskrivning, förståelse samt tolkning av empirisk insamling. Ett kvalitativt tillvägagångssätt är därigenom mest användbart i förhållande till studiens problemformulering och syfte.
3.1.2 Forskningsansats
Med utgångspunkt i det presenterade syftet och studiens problemformulering kommer ett abduktivt förhållningssätt antas. Anledningen till att studien antar en abduktiv forskningsansats grundar sig i att vi under studiens gång färdats mellan dels teori, men även empiri. I studiens inledningsfas antogs en induktiv forskningsansats med inslag av deduktion där deduktion beskrivs som en ansats där teorin kontrollerar och styr vilken riktning forskningen tar. Utifrån teoretiska ansatserdeducerar man därefter en hypotes som sedan testas med hjälp av empiriska data. Induktion tar istället en motsatt riktning där man menar att teori är resultatet och det som genererats utifrån forskningsstudier. Detta innebär att man utifrån observationer konkluderar generaliserbara resultat (Bryman & Bell 2017). Studien krävde däremot anpassningsmöjligheter och ett flexibelt angreppssätt då information som framkom under intervjuerna påvisades inte vara adekvat för den utvalda teoretiska referensramen varav abduktiv forskningsansats aktualiserades som en lösning. Abduktion möjliggör för forskare att undvika de begränsningar som deduktion och induktion medför. Inom den abduktiva ansatsen introduceras en problemställning som följs av en förklaring. Bland konkurrerande tolkningar väljs sedan den främsta ut vilket ger utrymme för rationellt tänkande (Bryman & Bell 2017).
Till en början aktualiserades agentteorin vilken under empiriinsamlingens gång påvisades inte lämpa sig för studien. Därför anpassades, utifrån den information som framkommit under dels intervjuer men även dokument kopplade till bolagiseringen, den teoretiska referensramen utefter vad som erhållits vilket gjorde att fokus istället landade i den institutionella teorin samt situationsteorin. Vid vidare inläsning på den institutionella teorin så belystes att den nyinstitutionella teorin samt mimetisk isomorfism hade högst relevans för studien. Anledningen till denna insikt var att det under intervjuerna framkom information om att Bjuvs kommun vid reformeringen lade vikt vid att efterlikna och följa processen som en grannkommun genomgått när de övergick till ett kommunalt bolag. Till följd av en ständig färd mellan teori och empiri gavs även utrymme för problemformuleringen att förändras under studiens gång där studien till en början lade fokus på bolagiseringens lämplighet i en vård- och omsorgsförvaltning samt processens genomförande i sin helhet, men där detta över tid utvecklades till att fokusera på hur resonemanget och diskussionen fördes under beslutsfattandet. Detta medförde även att den institutionella teorin och situationsteorin lämpade sig för tolkning vilket möjliggjorde en undersökning av varför och hur beslutet fattades.
Användningen av en abduktiv forskningsansats har möjliggjort för oss att kunna säkerställa att teorin, men även problemformuleringen, tillåtits röra sig i olika riktningar där studien anpassats och förändrats utefter väsentlig och relevant information som framkommit under intervjutillfällena samt vid analys av aktuella dokument. En djupare förståelse för resonemangen kring beslutet har därigenom successivt fått utvecklas och växa fram under studiens gång. Abduktion var således ett resultat av att studien krävde detta och inte ett beslut som fattades i inledningsfasen.
3.1.3 Litteraturgenomgång
Den abduktiva forskningsansatsen har präglat litteraturgenomgången till följd av att studien färdats mellan empiri och teori. Detta har inneburit en sökning av litteratur som i efterhand påvisats inte lämpa sig för studien varav ytterligare sökningar genomförts. Detta har varit en kontinuerlig process under studiens gång vilket inneburit anpassning av lämplig litteratur i förhållande till empiriinsamlingen.
Studiens syfte samt problemformulering har utgjort utgångspunkten för litteraturgenomgången där avsikten varit att erhålla väsentlig och användbar information. Vid insamling av underlag till studien har Linnéuniversitetets databas OneSearch samt Google Scholar använts. Via OneSearch valdes en avancerad sökning där filtreringen baserades på den litteratur som var peer reviewed, det vill säga vetenskapligt granskad, i syfte att erhålla så tillförlitlig information som möjligt. För ytterligare filtrering användes utgivningsdatum, materialtyp samt språk där källor valdes ut baserat på dess lämplighet. Utgivningsdatum användes för att se vilken forskning som bedrivits i närtid men där valet av artiklar och böcker även baserades på dess användbarhet. Till följd av detta återfinns dels äldre litteratur där exempelvis Montins (1992) artiklar och Holmbergs (1990) bok fått utrymme men även nyare där Thomassons och Erlingssons (2020) bok bland annat aktualiserats. Filtreringen för materialtyp användes för att finna artiklar, men även böcker. Anledningen till att böcker använts beror på ett möjliggörande av en bredare sammanställning av genomförd forskning samt för att nyansera arbetet. Vidare användes språkfiltrering i syfte att erhålla litteratur på både svenska och engelska. Då studien fokuserar på en svensk kommun utgjorde svenska artiklar en betydande roll då de delgav information som främst går att applicera på den svenska kontexten. Däremot har även litteratur skriven på engelska varit till användning i studien då det bedrivits en rad forskning gällande bolagisering i andra länder med hänsyn till institutionella faktorer vilket inte återfinns i samma utsträckning inom svensk kommunal forskning. Vid litteratursökning i Google Scholar så har
sökning skett med samma utgångspunkter, likt i OneSearch gällande filtrering där utgivningsdatum samt språk använts. Däremot har Google Scholar inte samma filtreringsmöjligheter varav det erhölls fler träffar vid sökning. För att kunna filtrera dessa har dels antal citeringar studerats men även ett säkerställande av att litteraturen varit vetenskapligt granskad vilket undersökts via UlrichsWeb. Vidare har funktionen “citerat av” använts i syfte att finna ytterligare relevanta artiklar som varit av likartad karaktär. De artiklar som varit av relevans vid sökning via både OneSearch och Google Scholar berör bolagisering och kommunala bolag där aktuella sökord har omfattats av: “bolagisering”, “corporatization”,
“process”, “decision”, “beslutsfattande”, “kommunala bolag” samt “municipal companies”.
Vidare har även artiklar som berört institutionell teori samt situationsteori använts i syfte att stärka den teoretiska referensramen där sökord såsom: “institutional theory”, “institutionell teori”, “isomorphism”, “mimetic isomorphism”, “isomorfism”, “mimetisk isomorfism”,
“contingency theory” samt “situationsteori” använts.
3.1.4 Forskningsdesign
En fallstudie har genomförts på en vård- och omsorgsförvaltning vilka befinner sig i en bolagiseringsprocess. En fallstudiedesign svarar enligt Yin och Nilsson (2007) på frågor såsom hur och varför samtidigt som fokus ligger vid specifika samt aktuella händelser varav man önskar skapa förståelse för komplexa, sociala fenomen med ringa kontroll över studiemiljön.
Metoden förekommer ofta i situationer där forskare önskar skapa en djupare kunskap gällande organisatoriska, politiska samt sociala fenomen där det empiriska materialet omfattas av intervjuer, observationer och dokument (Yin & Nilsson 2007). I denna studie har intervjuer genomförts, men även en dokumentgranskning gällande de underlag som använts vid bolagiseringen samt inför beslutsfattandet. Därigenom erhölls en ökad kunskap gällande vilka faktorer som påverkat beslutet att genomföra reformeringen. En fallstudie var således en lämplig forskningsdesign då detta gjorde det möjligt att svara på hur och varför bolagiseringsbeslutet fastställdes.
Eftersom studien enbart berör en förvaltning som bolagiseras så omfattas detta av en enfallsstudie. En enfallsstudie motiveras enligt Yin och Nilsson (2007) i de fall då studiet utgör en unik situation men även då det förekommer en uppdagande händelse. Detta omfattas av en pågående bolagisering vilket utgör ett unikt studieobjekt. Då det för oss veterligen inte återfunnits tidigare forskning som genomfört studier kring institutionella faktorer bakom en bolagisering av en vård- och omsorgsförvaltning så stärks studieobjektets unikhet ytterligare.
Yin och Nilsson (2007) förklarar att fallstudier ofta används för att belysa varför ett visst beslut fastställts, hur det verkställts samt vad utgången blev. I detta fall aktualiseras beslutet bakom bolagiseringen vilket kommer att skapa en djupare förståelse men även generera kunskap kring vilka faktorer som influerade beslutet. Detta bistår med vetande gällande hur resonemangen fördes vid reformeringen samt om institutionella påtryckningar influerade beslutet.
3.2 Datainsamling
Vid insamling av empiriskt material så har olika typer av data använts vilket möjliggjort för undersökning gällande initieringen av beslutet samt beslutsfattandet i sig. Dokument har använts som underlag vilka består av protokoll från kommunfullmäktige samt utredningar från kommunen, men även intervjuer med nyckelpersoner som varit högst involverade i beslutsfattandet och bolagiseringsbeslutet i sig har genomförts. För att erhålla ytterligare information skickades även en förfrågan till Bjuvs kommun om att få delta på möten gällande bolagiseringen i syfte att bevaka förda dialoger, varav denna tillfrågan avböjdes. I kommande avsnitt presenteras de källor som utgjort insamlingen av empiriskt material mer ingående.
3.2.1 Dokument
För att skapa en djupare förståelse för hur beslutet initierades fram till beslutsfattandet i sig granskades en tjänsteskrivelse, utredningen gällande bolagiseringen, ett yttrande från kommunfullmäktige samt en reservation från Socialdemokraterna i Bjuvs kommun.
Sammanlagt användes fyra dokument vilka omfattade ett tidsspann från den 25 juni 2019 till den 18 september 2019. Från tjänsteskrivelsen som publicerades den 25 juni 2019 erhölls information gällande uppdraget att utreda de effektiviseringsmöjligheter som Bjuvs kommun hade kunnat tillämpa. Vidare granskades även utredningsdokument som publicerades den 20 augusti 2019 gällande bolagiseringen i Bjuvs kommun, där bakgrunden samt konsekvenser av förslaget framhävdes. Därefter granskades även ett yttrande vilket publicerades den 18 september 2019 och behandlade beslutet att överföra delar av vård- och omsorgsförvaltningen till ett helägt kommunalt bolag. Slutligen granskades en reservation gällande bolagiseringsförslaget från Socialdemokraterna i Bjuvs kommun där de motsatte sig beslutet.
Samtliga dokument är tillgängliga för allmänheten och hämtades från Bjuvs kommuns egna hemsida.
