Examensarbete,30 hp Masteruppsats, 30 hp
Mastersprogrammet i Statsvetenskap, 120 hp
Vårterminen 2020
EU-kommuner?
En fallstudie om EU-handslaget
Karla Escobar
1
Abstract
In 2014 the Swedish government concluded from an investigation that Swedish insights into the EU were lacking. Therefore, in 2016 the EU-handshake was an initiative from the government to strengthen the relationship between the local level and the EU. The EU- handshake was non-mandatory and where municipalities joined. In 2018 the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) analysed the results of the municipalities and regions with the EU-handshake and concluded that 90 percent of the work was done in collaboration with actors from vertical-and horizontal levels. The study from SALAR did not however discuss how different actors from different levels made it possible for the municipalities to carry out their EU-handshake, and there is also no discussion on why the results of the EU-handshake differs. This study is going to concern itself with these knowledge gaps and investigate using a multilevel-governance theory as well as interviews with six municipalities´ from the south of Sweden. This study also provides new insights into municipalities role in EU-related work. The conclusion that can be drawn from this study is that: the relationship to EU has been strengthened through the execution of the municipalities´ EU-handshake with actors from the regional and local level.
Keywords:
The EU-handshake, municipalities, Sweden, EU, Multilevel-governance, Vertical-and horizontal collaboration
Title: EU-municipalities? A case study about the EU-handshake Nyckelord
EU-handslaget, kommuner, Sverige, EU, flernivåstyrning, vertikal-och horisontell
samverkan
2
Innehåll
1. Introduktion ... 3
1.1 Syfte och frågeställningar ... 5
1.2 Disposition ... 5
2. Bakgrund ... 6
3. Teori om flernivåstyrning ... 9
3.1 Forskningsöversikt om flernivåstyrning ...11
3.2 Operationalisering ...13
4. Studiens genomförande ...15
4.1 Forskningsdesign ...15
4.2 Val av fall ...15
4.3 Urval av respondenter ...18
4.4 Datainsamling ...20
4.5 Från strukturerad till halvstrukturerad telefonintervju ...22
4.6 Etiska aspekter ...23
4.7 Validitet och Reliabilitet ...24
4.8 Tematisering ...26
5. Resultat- EU-handslagets genomförande ...30
5.1. Kommunernas genomförande av åtagandet: kunskap ...30
5.2 Kommunernas genomförande av åtagandet: delaktighet och insyn ...34
6. Analys ...41
6.1 Vertikal samverkan ...41
6.2 Horisontell samverkan ...43
7. Diskussion ...45
8. Slutsatser ...51
8.1 Förslag på vidare forskning ...53
9. Referenser ...54
10. Bilagor ...58
10.1 Bilaga 1 Informerat samtycke ...58
10.2 Bilaga 2 Intervjumanual ...60
10.3 Bilaga 3 Exempel på koder ...63
Tabell 1 Faktorer för flernivåstyrning ... 14
Tabell 2 Översikt av de kommuner som ingår i studien och dess olika åtaganden ... 17
Tabell 3 Respondentsförteckning ... 20
Tabell 4 Sammanfattning av de åtaganden som gjorts och om de skett via horisontell- och/eller, och vertikal samverkan ... 41
Figur 1 Operationalisering modell ett och två... 13
Figur 2 Tematisering av vertikal-och horisontell samverkan ... 29
3
1. Introduktion
Under 1980 talet började Europeiska unionen (EU) verka i andra politiska områden utöver ursprungspolitikområdena inom: ekonomi, kål och stål och inom atomenergi. Under 1987 röstades Gemenskapernas Enhetsakt igenom av medlemsstaterna vilket möjliggjorde att beslut i EU kunde tas med kvalificerad majoritet istället för med enhällighet. Detta underlättade sedan implementeringen av 282 nya beslut som eliminerade både fysiska och tekniska skattehinder från hela den europeiska marknaden. Stora delar av implementeringen från EU kom sedan att påverka den lokala och regionala utformningen av välfärdspolitiken, planeringen, transporten, marknadsstrategier och konsumentskydd (Peter 2000).
Den lokala och regionala styrningen skulle enligt ambitionen i regeringen vid inträdet i EU inte påverkas i alltför hög utsträckning av EU:s förordningar (Stadskontoret 2005). Efter EU-medlemskapet 1994 och 25 år senare har utredningar dock pekat på att EU påverkar regioner/landsting och kommuner i högre utsträckning än vad regeringen hade förväntat sig, och att dessa i sin tur bidrog till utvecklingen i EU (SOU 2016:10). Detta går att se utifrån att 60 procent av alla dagordningspunkter inom landets olika kommun-och landstingsfullmäktige berör EU-relaterad politik (SKR 2018). Resultatet av den nationella nivåns ambition att lämna andra beslutsnivåer utanför EU:s påverkan har lett till att EU- politiken har samlats på den centrala nivån. Svenska kommuner har således agerat som mottagare av EU:s lagar och förordningar och anpassat sina lokala beslut efter bland annat EU:s konkurrensregler för den fria rörligheten för varor, tjänster, pengar och människor. EU styr oftast vad kommuner får göra via dessa lagar och regelverk medan andra mjuka styrningsformer anger vad kommuner bör göra (Bolin, Nyhlén, Olausson 2015, s.39–40).
Kommuner befinner sig dock sedan några decennier tillbaka i en intensiv reformering av verksamhetsformer. Kommuner har utvecklat möjligheterna för inflytandet och deltagandet i serviceproduktionen för lokala medborgare. Det finns flera olika modeller som sammanfattar förändringarna i organisation-och verksamhetsformerna. Några av modellerna är: decentralisering, brukarinflytande/ självförvaltning och medbeslutande (Bengtsson, Melke 2014, s. 158–159).
EU-handslaget är ett exempel på en start till en förändring inom EU-relaterade frågor i kommuner. EU-handslaget har sitt ursprung i regeringens utredning från 2014, EU- på hemmaplan, där det framgick att den svenska demokratin och EU saknar ett starkare band.
Problemet berodde även för att viktiga samhällsaktörer brister i att göra EU-frågan
transparant vilket i sin tur påverkar möjligheterna för medborgare att påverka EU. Det kan
4
även bero på centraliseringen av EU-politiken som var ett resultat av maktförskjutningen när Sverige blev medlem i EU där EU-politiken hanterades mest mellan den nationella och överstatliga nivån: EU. De är tre centrala områden som EU-på hemmaplan har identifierat brister i: kunskap, delaktighet och insyn, samt information (SOU 2016:10). Utifrån EU- handslaget ska kommuner stärka relationen till EU genom att åta sig åtgärder som är baserade på den egna förmågan att genomföra. Utifrån en uppföljning från Sveriges kommuner och regioner (SKR) inom EU-handslaget kom rapporten fram till att 95 procent av alla åtgärder hade genomförts, och då oftast via medverkan i lokala, regionala, och nationella nätverk (SKR 2019). Rapporten diskuterade inte på ett sammanfattande sätt hur samverkan med aktörer från olika nivåer har möjliggjort genomförandet av EU-handslaget hos aktörer. Denna studie följer därför upp SKR:s uppföljning med en undersökning av enskilda kommuners EU-handslag för att närmare undersöka denna kunskapslucka och hur det utifrån sex kommuner kan förklara hur relationen till EU har stärkts. SKR resonerade heller inte i sin uppföljning hur samverkan med aktörer har varierat mellan kommuner som har åtagit sig EU-handslaget. Det behövs mer forskning om hur kommuner påverkar EU samt mer underlag för bedömning av en EU-kommun (Montin, Mukhtar-Landgren och Strömvik 2018). Därför räcker det inte med en sammanfattning av olika åtaganden som kommuner har gjort.
Hittills finns det omfattande forskning som handlar om europeisering som indikerat hur
administrationen i kommuner inom EU- relaterad politik har förändrats i linje med rutiner
och idéer från EU (Peter 2000). Det är därför kommuner kan upplevas som utförare och
genomförare av den nationella nivåns EU-politik (Wennander 2019 EU). Inom studier av
flernivåstyrning påverkar den subnationella nivån EU via samverkan med aktörer från
horisontell och vertikal nivå vilket kommer att stå för de analytiska termerna i denna studie,
för att kartlägga på ett mer djupt och detaljerat sätt hur samverkan har öppnat upp
möjligheterna för ett starkare band till EU. Då detta i sin tur skulle möjliggöra att
demokratifrämjande alternativ som medborgardialoger, folkinitiativ, och medborgarförslag
inom EU-relaterade frågor ökar (Bolin, Nyhlen och Olausson 2013, s. 41–42). Samverkan
är dock inget okänt fenomen hos svenska kommuner som oftast löser komplexa problem i
samhället genom att samarbeta med aktörer utanför den egna organisationen. I vissa fall har
samverkan till och med förändrat styrningen i kommuner till en mer målrelaterad styrning
enligt forskningen (Bolin, Nyhlen Olausson 2015, s.15). EU-handslaget är således ett
initiativ som engagerat kommuner att öka sina ambitioner för EU-relaterade frågor via
vertikal och horisontell samverkan, vilket gör det till ett intressant instrument att studera
5
närmare för att i detalj undersöka hur kommuner har arbetat för att få en starkare relation till EU. En studie som denna ger även inblick och djupare förståelse för relationen mellan kommuner och EU vilket det finns behov av inom forskningen (Montin, Mukhtar-Landgren och Strömvik 2018)
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att utifrån teorin om flernivåstyrning undersöka hur genomförandet av EU handslaget har stärkt de studerade kommunernas relation till EU genom en kartläggning och analys utifrån nedanstående frågeställningar:
(1) Hur är kommunernas åtaganden baserade efter vertikal-och horisontell samverkan?
(2) Hur genomfördes åtagandena i relation till andra aktörer?
(3) Finns det några likheter och skillnader mellan kommunerna i genomförandet av åtagandena?
1.2 Disposition
Studien är indelad i åtta kapitel varav referenser och bilagor finns i slutet av studien. Studien börjar med en introduktion och närmast kommer ett kapitel som ger en bakgrund om EU- handslaget. Därefter följer ett kapitel om teorin som beskriver tidigare forskning om flernivåstyrning, och de teoretiska termer som studien använder. Metodkapitlet beskriver vilka perspektiv som har använts för att hämta in kunskap om kommunernas genomförande av EU-handslaget. Kapitlet om resultaten består av intervjumaterial från alla sex kommuner som har ställt upp i studien. Därefter följer en analys av kommunerna i EU-handslaget.
Studien avslutas med en diskussion följd av slutsatser.
6
2. Bakgrund
Sedan Sverige gick med i EU 1994 fick kommuner nya institutionella ramar att röra sig inom. Idag, 25 år senare, finns det indikatorer som pekar på att avståndet mellan nationell nivå och subnationell nivå inom EU-relaterad politik är så stort att EU-politiken är centrerad på regeringsnivå. Därför finns det uppgifter om att påverkansstrukturer saknas inom EU hos bland annat: förtroendevalda och anställda inom kommuner samt hos flera andra viktiga samhällsaktörer som journalister och lärare. Det finns även uppgifter som menar att aktörer saknar tidig insyn i en lagstiftningsprocess. Kunskapen om EU var låg bland centrala aktörer vilket ledde till svårigheter att bli involverade i olika EU-sammanhang. (SOU 2016:10).
Detta har lett att Sverige känns allt för långt ifrån Bryssel. Detta konstaterades även av Ann Linde som var EU-minister under förra mandatperioden när EU-handslaget blev till (Regeringskansliet 2018 a, 4).
Statsministern Stefan Löfven har mot bakgrund av denna nedåtgående utveckling framfört att fler samhällsaktörer ska bidra till EU-samarbetet. Lövfen menar att Sverige redan är en av de största inflytelserika aktörerna inom EU men att demokratiska utmaningar påverkar ett långsiktigt samarbete mellan medlemsländerna. Därför ska EU-handslaget vara ett instrument som stärker samarbetet inom EU för att tillsammans med andra medlemsländer stärka medborgarnas rättigheter inom Europa. Men även för att andra värderingar som förenar Europa ska råda på hemmaplan, det vill säga de värderingar som är relaterade till det sättet att leva: för friheten, demokratin, jämlikheten och rättsstaten och respekt för mänskliga rättigheter (Regeringskansliet 2017a).
Kommuner nämns som en del i systemet för EU-samarbetet och inom forskningen som en eventuell och potentiell EU-kommun. Enligt Strömvik et.al (2018) är kommuner en formell politisk och juridisk hierarki som sträcker sig upp till EU. Därför kan man placera kommuner i en nationell eller post-nationell ordning. Vissa forskare hävdar att ett antal faktorer har stärkt flernivåstyrning och lett kommunen bort från den statliga styrningen vilket resulterat i en post-nationell ordning medan andra forskare hävdar att kommuner fortfarande är centrerade kring statsmakten. Det finns fem frågor som hjälper till att identifiera en EU-kommun:
1. Var bestäms spelreglerna? Konstitutionella frågor, som påverkar
kommunen, avgörs och beslutas inte längre enbart på den nationella nivån,
utan även gemensamt på EU-nivå.
7
2. Vem påverkar spelreglerna? I vilken grad kan kommunen, utan att gå via medlemsstaternas regeringar, ha formellt och informellt politiskt inflytande över besluten på EU-nivån?
3. Hur finansieras verksamheten? På vilka sätt bidrar EU-systemet till finansiering av kommunal verksamhet?
4. Vem genomför politiken? I vilken grad är det kommunen, inte staten, som implementerar den EU-gemensamma politiken?
5. Vem tolkar reglerna? Hur stort utrymme har kommunen när de EU - gemensamma reglerna ska tolkas?
I en annan artikel framkommer det att kommuner är utförare eller genomförare av EU- politik. Samt att nationell nivå förvirrar den lokala nivåns roll inom EU (Wennander 2018).
Det finns även forskning som pekar på förändringar under ytan i kommuner som en effekt av EU-projekt (Fred 2019).
EU-handslaget ska således stärka förutsättningarna för en självgående EU-politik på lokal nivå. Det startades 2016 för att engagera viktiga samhällsaktörer inom tre områden som betänkandet EU- på hemmaplan identifierade som centrala: kunskap, deltagande och insyn, och information. EU-handslaget handlade i praktiken om att stärka det generella kunskapsunderlaget och engagemanget, vilket var lågt bland viktiga samhällsaktörer.
Tjänstepersoner, förtroendevalda inom kommuner och landsting, gymnasieskolor och journalister var bland annat aktörer som hade låg kunskap om hur EU fungerar. Denna problematik påverkar sedan utvecklingen av kommuner inom EU. Via regeringens delaktighetsarbete ska kommuner via EU-handslaget enligt den bakomliggande tanken vända på den negativa trenden som lett den lokala nivån längre ifrån EU och istället arbeta för att skapa bättre förutsättningar för lokala invånare att kunna påverka EU (SOU2016:10).
Den långsiktiga målsättningen inom delaktighetsarbetet är att medborgarnas möjligheter att ha insyn i och vara delaktiga i beslut som fattas på EU-nivå ska vara lika god som när det gäller den kommunala, regionala och nationella nivån (Regeringskansliet 2019a).
Den låga kunskapsnivån problematiseras ytterligare Strömvik (2018). Strömvik (2018) menar att kunskap och politiskt deltagande har ett samband även om detta kan mätas utifrån olika variabler inom utbildning och allmän kunskap om politik i samhället. Sedan konkretiserar forskarna vilken typ av kunskap det låga kunskapsunderlaget handlar om.
Strömvik (2018) menar att det finns tre kategorier av demokratisk kunskap som påverkar
8
utvecklingen av EU på hemmaplan: vem som formellt bestämmer i politiken och hur den politiska beslutprocessen går till. Den andra kategorin handlar om sakinnehållet i politiken och förståelsen för de politiska och/eller ideologiska alternativ som finns. Ibland nämns en tredje typ av kategori av kunskap: lexikaliska eller faktakunskapen om till exempel årtal och andra siffror, betydelsen av vissa förkortningar, namn på personer och platser. Det är ett faktum att det finns lite forskning om hur relationen till EU påverkas av det låga kunskapsunderlaget. Detta utgör en central utgångspunkt för hela debatten om det demokratiska underskottet i Sverige gällande EU då väljare begränsas att göra rationella val beroende på transparensen i EU-frågan. Det gäller även kommunsektorn där politiker och tjänstepersoner är ovetande om hur den kommunala verksamheten är sammanlänkad med inte bara den regionala och nationella nivån utan också med EU-nivån. Utmaningarna och möjligheter i kommuner har även att göra med hur kommuninvånare uppfattar kommuner i EU. EU-handslaget öppnar därmed en ny vy för hur kommuner i förhållande till den nationella och EU-nivån arbetat med att stärka sitt förhållande till EU-politiken via satsningar inom temana som EU på hemmaplan identifierade (Strömvik 2018).
Sedan regeringen lanserade EU-handslaget som initiativ har 77 olika aktörer runt om i Sverige anslutit sig, varav en stor del har varit kommuner och regioner. Även arbetsmarknadens parter, ungdomsrörelser, universitet och högskolor har åtagit sig EU- handslaget (Regeringskansliet 2019b). vilket dåvarande EU-ministern Ann-Linde kommenterade den breda delaktigheten
”Om många bidrar från sitt håll och på sitt sätt är det bättre än att regeringen gör något helt själv. Jag hade faktiskt inte vågat hoppats på ett sådant här stort genomslag. Därför vill jag rikta ett riktigt stort tack till alla som varit delaktiga i EU-handslaget.” Ann Linde (Regeringskansliet 2018 b, 4)
Tanken bakom EU-handslaget är att aktörer åtar sig EU-handslaget på frivillig basis
(Regeringskansliet 2019b). Förväntningarna på EU-handslagskommunerna är att de bland
annat ska förstärka kunskapen om EU i den egna organisationen, eller i högre utsträckning
sprida information om sitt EU-arbete. Dessutom innebär EU-handslaget en
ambitionshöjning i det EU-relaterade arbetet. Det övergripandet syftet var att EU-
handslaget skulle minska det demokratiska avståndet mellan Sverige och EU. Regeringen,
å sin sida åtog sig att stärka formerna för dialog mellan arbetsmarknadens parter och
civilsamhället (Regeringskansliet 2019b). De satsade också på utbildningar om EU för
anställda inom offentlig sektor och förtroendevalda i kommuner och landsting. Regeringen
rekommenderade vidare kommuner att:
9
(1) Aktivt arbeta för att förtydliga att de är en integrerad del av EU och att många EU- relaterade frågor är en del av den kommunala demokratin (SOU 2016:10, 144).
(2) Öka graden av samråd med intresseorganisationer och andra aktörer i sitt EU- relaterade arbete (SOU 2016:10, 144).
(3) Aktivt arbeta för att öka EU-kompetensen hos förtroendevalda och tjänstemän (SOU 2016:10, 144)
En uppföljning från 2018 av SKR om kommunernas och regionernas åtaganden, som alla på något sätt följt rekommendationerna inom EU-handslaget påvisade att mindre kommuner hade lägre kapacitet än de större kommunerna att genomföra sina åtaganden. Detta berodde främst på brist på personella resurser, tid och låg prioritering av EU-handslaget. Rapporten lade även till politiskt maktskifte och omorganisering som potentiella orsaker.
Uppföljningen menar också att horisontell och vertikal samverkan kan ha uppstått i samband med att kommuner såg partnerskap som en möjlighet för att kunna genomföra åtagenda över kommungränserna (SKR 2019, 12). Uppföljningen menade också att kommuner med större förutsättningar hade ett fastare grepp kring påverkansarbetet och att de dessutom redan arbetade strategiskt med EU-relaterade frågor, medan i de mindre kommunerna lades fokus på de praktiska aspekterna (SKR 2019, 11).
3. Teori om flernivåstyrning
Flernivåstyrning belyser hur en styrning ser ut snarare än att förklara hur arrangemang inom governance kom till, vilket är av intresse för att identifiera kommunernas samverkan med andra aktörer från genomförandet av EU-handslaget (Stephenson 2013). Då studien har sin utgångspunkt i integrationen i EU utifrån hur vertikal och horisontell samverkan har stärkt relationen till EU, utesluter därmed studien automatiskt andra samverkansteorier.
Enligt forskningen om flernivåstyrning inom EU, som uppstod på 80-talet, har
centralisering lett till en minskning av staternas makt. Detta har lett till att andra
samhällsnivåer har fått bredare utrymme för politiskt inflytande inom centrala
politikområden. Det finns indikatorer på att stater har blivit transnationella där både
offentliga och privata nätverk har fördubblats på den internationella nivån. Därav har
flernivåstyrning relaterats med begrepp som: polycentric governance och multi-perspective
10
governance (Bache och Flinders 2004, 16). Teorin har en holistisk utgångspunkt med avsikten att klargöra maktrelationer och den subnationella nivåns engagemang och inflytande i beslut som tas i EU (Stephenson 2013). Dessutom anses det inom flernivåstyrning att den lokala nivån är inbäddad i ett komplext institutionellt system i EU som utvecklas tillsammans med andra beslutsnivåer. Det mest centrala med flernivåstyrning är att den nationella nivån förlorar kontroll/makt i förhållande till subnationell nivå vilket då innebär att den nationella nivån inte är lika viktig (Mccallion 2007).
Flernivåstyrning kan definieras som: en uppsättning av ändamålsenliga aktörer och styrnings nivåer som samverkar för självständighet och för det gemensamma bästa
1(Harker et.al, 2017)
Teorin om flernivåstyrning växte fram ur debatten om EU-ländernas integration i EU när partnerskapsprincipen inom EU:s finansieringsprogram under 80-talet blev ett nytt kriterium (Bache, och Flinders 2004). Den har dock även använts inom andra forskningsfält som i studier av flyktingintegration och inom klimatpolitiken. Grunden med flernivåstyrning är att framhäva andra samhällsnivåers arbete inom en politisk sakfråga och hur det har utvecklat den nivåns position i relation till den nationella nivån och överstatliga nivån. Det finns inte en enhetlig bild över hur flernivåstyrning är organiserad, men teorin fokuserar på två områden, nämligen den vertikala- och den horisontella dimensionen (Bache, och Flinders 2004, Piattoni 2010). Den vertikala dimensionen kännetecknas av aktörer som kommer från en hierarkisk ordning där aktörer är bundna till sina verksamheter, exempelvis en myndighet. Den horisontella dimensionen kännetecknas av aktörer från civilsamhället, där aktörer är öppna, flexibla, och där deras tjänster och service utgår ifrån ett specifikt område. Den horisontella dimensionen kan även beröra samverkan mellan aktörer från offentlig sektor (Bache och Flinders 2004). I teoretiska termer faller de vertikala- och horisontella dimensionerna under flernivåstyrning modell ett och två (se figur 1), ett analytiskt instrument för att åskådliggöra en komplex verklighet. Den förstnämnda avser en modell för aktörer från vertikal nivå och den andra modellen avser en modell för aktörer från horisontell nivå. I verkligheten går det dock inte att skilja på dessa två då de
1
‘a set of general-purpose or functional jurisdictions that enjoy some degree of autonomy
within a common governance arrangement and whose actors claim to engage in an enduring
interaction in pursuit of a common good’ (Harker, Tylor och Knight-Lenihan 2017, 487)
11
tillsammans är dynamiska och förekommer i mindre eller större utsträckning. Det vill säga kan en kombination vara i form av att aktörer från den vertikala dimensionen samverkar med aktörer från den horisontella dimensionen, där aktörer från civilsamhället och privat sektor finns representerade. Därför kan modell ett inom flernivåstyrning även vara ansluten modell två (Mccallion 2007)
3.1 Forskningsöversikt om flernivåstyrning
Flernivåstyrning är ett välutvecklat och komplext forskningsfält som har avslöjat både möjligheter och utmaningar med flernivåstyrning sedan det att grundaren Gary Marks för 30 år sedan studerade effekterna av de europeiska strukturfonderna (Bache och Flinders 2004, 3). Teorin i sig ifrågasatte också dåtidens teorier om EU-ländernas integrering i EU.
Bland annat utmärkte sig flernivåstyrning bland Intergovernmentalismen och Neo- funktionalismen. Intergovernmentalismen ansåg exempelvis att ländernas institutionella roller utvecklade EU. Neo-funktionalismen ansåg att EU utvecklades på grund av ländernas ekonomiska intressen. Skillnaden mellan flernivåstyrning och dessa andra integrationsteorier var fokus på spridningen av maktrelationer mellan olika beslutsnivåer (Ioan-Radu 2019). Det ledde till forskningen om upplösningar av centralstaternas territorium, regionalisering, utspridningar och fler federala system. Även i enhetsstater som Storbritannien började privata aktörer närvara vid beslut i EU och även i de länder som kännetecknas av klientelism, exempelvis Spanien. Lokala aktörer började således spela en allt större roll som mottagare av idéer från omvärlden. Sett ur ett historiskt perspektiv har vertikal styrning varit ett resultat av följderna av andra världskriget och franska revolutionen, som fick europeiska länder att bli enhetsstater. Dessa länder integrerade i EU genom sitt vertikala styre av försvarspolitiken och marknadspolitiken (Bache, och Finders 2004, Piattoni 2010).
I flera länder från södra delarna av Europa, exempelvis Grekland, Slovenien, Kroatien och Makedonien har EU:s sammanhållningspolitik påverkat styrningssystemen från enhetsstater till EU:s federala system (Andreou och Bache 2010). Även i Belgien kunde flernivåstyrning synas. Vid valet 2010 i Belgien klarade landet sig utan regering i 148 dagar.
Det finns till och med ett skämt som lyder ” Belgium does not need a national goverment”
som då framhäver det ironiska med Belgiens överlevnad att deras trygghet inom Unionen
och konsensus om EU bidrar till att olika beslutsnivåer samarbetar så att inte ens invånarna
märker av politiska kriser (Hooghe 2012). Dock finns det studier som pekar på att det
behövs institutionell förmåga att utveckla och etablera flernivåstyrning. Det kan till och med
12
vara en utmaning för kommande EU-medlemmar att delta i EU:s strukturfonder då sådana program oftast belagda med kriterier som uppmuntrar till flernivåstyrning (Bailey och Propris 2002).
Möjligheter med flernivåstyrning framhävs ofta inom klimatpolitiken. Med flernivåstyrning inom exempelvis klimatpolitiken anses den lokala nivån ha fått större makt i relation till andra styrningsnivåer. Harker, Tylor och Knight-Lenihan (2017) menar att, givet de lagar som råder i Nya Zeeland, skulle den subnationela nivån främjas av en högre maktkoncentration där den lokala nivån med stöd av partnerskapprincipen kan få stöd, guidning och finansiella medel inom politiken för klimatutsläppen. Författarna kom även fram till att klimatpolitiken skulle underlättas av flernivåstyrning genom en effektiv koordinering mellan den nationella och lokala nivån (Harker, Tylor, Knight-Lenihan 2017).
I andra analyser av flernivåstyrning i federala stater ansågs att subnationella nivåer var
”brytarna” (the breakers) av hierarkiska strukturer då den lokala nivån anses vara innovativ och en problemlösare inom exempelvis klimatpolitiken. Brytare upptäcktes i och med att lokala nivåer hade ekonomiska intressen och var en konkurrent inom industriella sektorer (Jörgensen, Jogesh, och Mishra 2017). Gonzales-Iwanciw, Dewulf och Karlsson- Vinkhuysen (2019) fann däremot att ”lärande” inom flernivåstyrning kunde leda till enklare anpassning av de omständigheter som följer med klimatförändringar. Eenligt Happaerts (2015) fann man däremot inom klimatpolitiken i Belgien att det saknades underifrån processer på grund av låg politisk ambition i den lokala nivån (Happaerts 2015).
Zerbinatis (2012) analyserade möjligheterna med flernivåstyrning i två europeiska regioner:
Piedmont i Italien och Yorkshire och Humber i England. Dessa regioner interagerade med olika beslutsnivåer för att få tillgång till finansiella medel, möta ekonomiska nedskärningar och klara ekonomiska kriser bättre (Zerbinati 2012). I Frankrike såg man dock att informell förvaltning av strukturfonder utmanade legitimiteten för de hierarkiska strukturerna (Benz, och Eberlein 1999). I Italien fann man däremot utmaningar med flernivåstyrning, då ansvarsutkrävandet från styrnings nivåer och inflytande från civilsamhället i Italiens utvecklingspolitik saknades (Milio 2014).
I Sverige har flernivåstyrning varit ett resultat av så kallad mål- och resultatstyrning, New
Public Management, alternativa driftformer, anbudskonkurrens, och kundvalssystem samt
under reformer av beställare/utförare då dessa reformer har fått kommuner att samverka
utanför organisationsgränserna (SOU 2000:1, 143). Flernivåstyrning har också varit ett
resultat av utvecklingspolitiken som gav upphov till samarbete inom lokalt näringsliv,
profilering och turismsektorn (Montin 2010). Mccallion (2007) undersökte om
13
flernivåstyrning förkom bland regioner i Sverige. Artikeln pekade på att flernivåstyrning modell två (dvs aktörer på horisontell nivå) förekom under stark styrning av regeringen, även om flernivåstyrning möjliggjorde samarbete med aktörer från civilsamhället och privatsektor inom regionalutvecklingspolitiken (Mccallion 2007). Feltenius (2015) visar hur SKR motiverade anpassningen av den svenska konstitutionen utifrån möjligheterna med flernivåstyrning. Ur en rad olika intervjuer sade tjänstepersoner från SKR att konstitutionen anpassades efter den subnationella nivån för att säkerhetsställa att den lokala nivån får ett bredare utrymme i beslutbefattandet (Feltenius 2015).
3.2 Operationalisering
Denna studie kommer undersöka hur den lokala nivån har stärkt sin relation till EU utifrån hur arbetet med att stärka kunskapsnivån och delaktigheten och insynen (EU-handslaget) har genomförts i samverkan med aktörer från den vertikala (modell ett, se figur 1) och horisontella nivån (modell två, se figur två). Beroende på vilket samverkansmönster som identifieras inom ramen för föreliggande studie rörande flernivåstyrning modell ett och två och kombinationen av de två med varandra kan studien verifiera hur genomförandet har skett i relation till andra aktörer. De faktorer som finns i tabell ett är exempel på hur aktörer från olika nivåer har möjliggjort genomförandet av EU-handslaget hos respektive kommun i studien. De finns även faktorer som indikerar utmaningar med flernivåstyrning vilket kan vara användbara för att belysa hur olika modeller varierar. Figur ett vägleder bedömningen av kommunerna inom flernivåstyrning. Under analysmetodavsnittet finns citat presenterade som verifierar bedömningen.
Figur 1 Operationalisering modell ett och två
En kombination mellan modell ett och två är när både vertikal-och horisontell riktning förekommer samtidigt.
14
Tabell 1 Faktorer för flernivåstyrning
Faktorer som möjliggör flernivåstyrning från tidigare forskning
Koordinering, innovativ lokal nivå, entreprenörskap på lokal nivå, guidning, stöd, finansiellt medel
Faktorer som utmanar flernivåstyrning från tidigare forskning
Hierarkiska strukturer förlorar legitimitet,
låg ambition på lokal nivå, det krävs
tålamod och institutionell kapacitet att
utveckla flernivåsystem
15
4. Studiens genomförande
Följande avsnitt behandlar alla metodologiska steg som har tagits i samband med att studien planerats och genomförts där fokus har varit genom intervjuer undersöka kommunernas genomförande från deras samverkan med aktörer från olika nivåer.
4.1 Forskningsdesign
Studiens design är en kvalitativ fallstudie om EU-handslaget i sex kommuner i syfte att kunna kartlägga samverkansmönster och skapa underlag om hur relationen mellan kommuner och EU har stärkts. Detta går möjligtvis att utföra statistiskt på ett mer övergripande plan, men då går en djupare kartläggning kring kommunernas arbete förlorad.
Kvalitativa studier skapar möjligheten att kunna hämta in olika tolkningar från verkligheten genom fältanteckningar, intervjuer, konversationer och inspelningar. Det gör så att verkligheten avspeglas utifrån personers uppfattning av den (Ormston et.al., 2014, 3). Det är även en strategi som kan användas för inhämtning av specifik information från bestämd målgrupp med en specifik ställning i samhället, exempelvis från tjänstemän (Ritchie och Ormston 2014, 38). Tjänstemännen i studien bedömdes vara lämpligast skickade att förse studien med information om hur EU-handslaget har utförts då information om specifikt genomförandet av EU-handslaget finns hos målgruppen. Urvalet av intervjupersoner diskuteras mer under rubrik 4.3
4.2 Val av fall
Sedan EU-handslaget blev ett alternativ för aktörer att stärka sina ambitioner för EU-
relaterade frågor åtog sig omkring 70 olika kommuner att ingå handslaget för att
tillsammans kunna stärka kunskapen kring och delaktigheten/insynen i EU-relaterade
frågor. Utifrån SKR:s utvärdering om EU-handslaget bland kommuner och regioner
genomfördes insatser inom kunskap och delaktighet/insyn frekvent bland alla inblandade
aktörer via nätverksamverkan eller via samverkan med andra aktörer vilket nuvarande
studie avgränsar sig till. Utvärderingen diskuterade också att EU-handslagets omfattning
varierade mellan stora och mindre kommuner på grund av organisatoriska eller
16
resursrelaterade förhållanden där större kommuner redan arbetade strategiskt samt hade bredare resurser medan mindre kommuner hade lägre kapacitet att genomföra sina åtaganden (SKR 2019). Studien har valt att fokusera på större kommuner då dem har största förmågan att utföra EU-handslaget. Från senaste beräkningarna år 2019 är Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping, Örebro, Västerås, Helsingborg, Norrköping, Jönköping tio av Sveriges femtio största kommuner sett till folkmängden (Tillväxtverket 2020). Av dessa har följande sex kommuner: Stockholm, Uppsala, Västerås, Norrköping, Linköping och Jönköping, medverkat i EU-handslaget under olika tidpunkter. Dessa utgör denna studies samlade fall.
Storstadskommunerna i Stockholm ingår i ett EU-handslag med Stockholmsregionens Europaförening. De åtog sig EU-handslaget den 26 oktober 2017 där Karin Wanngård, finansborgarråd i Stockholms stad och ordförande i Europaföreningen menade att storstäderna har en viktig roll i EU-samarbetet. Stockholms stad, Stockholms läns landsting och StorStockholm som består av 26 storstadskommuner åtog sig gemensamt EU- handslaget (Regeringskansliet 2017 b).
Uppsala kommun åtog sig EU-handslaget 23 mars 2018 där Marlene Burwick (S), kommunstyrelsens ordförande i Uppsala kommun menade att ett viktigt första steg är att öka kunskapen om EU i den egna organisationen. Hon ansåg att ett förbättrat kunskapsunderlag i kommunen om EU-frågor kunde bidra till att mötet med medborgarna kunde förbättras; ”Ju mer man vet om en fråga desto större möjlighet har man att engagera sig och vara delaktig” sade Burwick. Åtagandet gjordes samtidigt som bland annat Region Uppsala, grannkommuner och Länsstyrelsen Uppsala Län åtog sig handslaget (Regeringskansliet 2018 c).
Västerås stad åtog sig den 24 januari 2018 EU-handslaget med dåvarande EU-ministern
Ann Linde, där även Region Västmanland, Kungsör Kommun, Mälardalens Högskola och
Länsstyrelsen i Västmanland deltog. Samverkan inom länet lyftes som nyckeln för att kunna
öka kunskapen och delaktigheten kring EU-relaterade frågor i Västmanland, enligt Minoo
Ahhtarzand, landshövding i Västmanland. Vidare menade Ahhtarzand också att samverkan
ska ske inom länet för att enligt honom är EU en självklar del av invånarnas vardag. Amanda
Agestav (KD) kommunstyrelsens vice ordförande i Västerås stad sade att förtroendevalda
borde vara medvetna om hur EU och omvärlden påverkar Västerås (Regeringskansliet 2018
d).
17
Norrköping och Linköpings kommun åtog sig EU-handslaget samtidigt som Region Östergötlands internationella dag den 24 maj 2017. Då var även Motala kommun med.
Enligt Lars Stjernkvist (S) ska Norrköping kommun kunna påverka beslut som tas i EU, då det inte bara handlar om hur EU påverkar den lokala nivån (Regeringskansliet 2017 c) Jönköpings kommun åtog sig EU-handslaget den 2 mars 2018 samtidigt som Gislaveds kommun Värnamo, Vetlanda, Habo samt South Sweden. Där de närliggande grannkommunerna är eniga om vilken betydelse EU har på den lokala nivån (Regeringskansliet 2018 e).
Alla kommuners åtaganden är sammanställda i tabell två för översikt.
Tabell 2 Översikt av de kommuner som ingår i studien och dess olika åtaganden
Kommun Åtaganden
Kommunerna i
Stockholm via:
Stockholm Regionens Europakontor
Bidra med erfarenheter, goda exempel och lösningar på europeiska samhällsutmaningar från regional nivå till EU:s institutioner.
Diskuterades inte
Följa arbetet inom EU:s institutioner och ge förtroendevalda och tjänstemän hos våra medlemsorganisationer tidig, tillgänglig och lättbegriplig information om relevanta EU-initiativ och beslut.
Kunskap om EU
Arbeta för att öka möjligheterna för regionen att med en gemensam röst delta i och påverka EU-politik.
Diskuterades inte
Skapa kontakter med EU:s institutioner i Bryssel och verka för att öka vår samverkan och erfarenhetsutbyte med andra aktörer i Sverige och Europa inom prioriterade frågor i Stockholmsregionen.
Diskuterades inte
Arbeta för att göra Stockholmsregionens Europakontor i Bryssel till en naturlig och känd mötesplats för diskussioner om regionens utveckling i relation till EU.
Delaktighet och insyn
Verka för att lokala och regionala företrädare i föreningen samt tjänstemän inom våra medlemsorganisationer prioriterar sin representation i EU-relaterade sammanhang i Bryssel såväl som på andra platser
Diskuterades inte
Uppsala kommun Information om EU till gymnasieskolor Delaktighet och insyn
Allmänna seminarier om hur EU påverkar vardagen för invånare Delaktighet och insyn
Utbildningar för förtroendevalda Delaktighet och insyn
Västerås stad Näringslivsutveckling, etableringar och investeringar till Västerås Kunskap om EU
Internationellt arbete som ett verktyg för utveckling Kunskap om EU
Administrativt, kommunikativt och strategiskt stöd Delaktighet och insyn
Ökad kunskaps, delaktighet och engagemang för ökad demokrati Delaktighet och insyn
Ungdomsutbyten
Diskuterades inte
Gemensamma åtaganden med Västerås stad och Region Västmanland Åtagandet diskuterades samband med genomförandet av åtagande om Näringslivsutveckling. Detta åtagande utesluts, och studien visar istället det första åtagandet)
18
Åtagandena från tabell 2 har författaren i studien fått från respektive kommun via mejl. Alla åtaganden har dock inte tagits upp under intervjuerna och efter konversation med den intervjuade framkom det tydligare vilken koppling åtagandena har till EU-handslagets tre övergripande teman. Det är även de åtaganden som har analyserats. Mer om intervjuerna kring åtagandena under avsnitt 4.5.
4.3 Urval av respondenter
Till skillnad från urvalet i kvantitativa studier som väljs ut slumpmässigt är urvalet i kvalitativa studier baserade på specifika egenskaper i en målgrupp. Då kommuner åtog sig EU-handslaget blev det lämpliga valet strateger eller samordnare som på något sätt arbetar med internationella frågor och EU i sin kommun. Två kriterier som bör beaktas vid urvalet av målgrupper enligt Ritchie et.al (2014), symbolisk representation och hög diversitet inom målgruppen. Strateger med uppdrag från kommuner i EU och internationella frågor är både
Linköpings kommun kunskapshöjande aktiviteter för förtroendevalda och tjänstemän i syfte att öka kunskapen om och visa på möjligheterna till inflytande på EU-nivå
Kunskap om EU
Medverka till gemensamma aktiviteter med Region Östergötland och andra kommuner för att påverka sakfrågor på EU-nivå
Kunskap om EU
Information om EU-frågor sker regelbundet på befintliga arenor till exempel politiska nämnder och nätverk för tjänstemän
Diskuterades inte
Öka finansiering från EU när det gäller prioriterade utvecklingsområden.
Diskuterades inte
Verka för att ytterligare skolambassadörer för EU-frågor finns till skolornas förfogande, o undersöka förutsättningar för att öka volontärutbyten mellan ungdomar genom Europeisk Volontärtjänst.
Diskuterades inte
Norrköpings kommun Säkerställa att förtroendevalda deltar i utbildande insatser, i syfte att öka kunskapen om och möjligheterna till inflytande i EU:s beslutsprocess
Kunskap om EU
Jönköpings kommun Att genomföra kunskapshöjande aktiviteter för förtroendevalda och tjänstepersoner med fokus på EU beslutsprocesser, påverkan och EU program.
Diskuterades inte om hur
Att fortsätta arbeta för användning av EU-samarbete och EU-finansiering som verktyg för utveckling i kommunkoncernen
Delaktighet och insyn
Att tillsammans med andra lokala och regionala aktörer medverka till flera gemensamma aktiviteter och samverkan kring EU program samt att påverka.
Delaktighet och insyn
Att verka för ett ökat valdeltagande i EU-parlamentsvalet 2019. Delaktighet och insyn
Diskuterades inte
19
symboliska och representativa för EU-handslaget då dessa representerar EU-politik i sina respektive kommuner. Då alla kommuner åtog sig olika åtaganden att arbeta med finns det alltså en hög diversitet av olika samverkanssätt från genomförandet av EU-handslaget (Ritchie et.al., 2014, 116).
Det är oftast en till två anställda strateger som arbetar med internationella och EU-frågor i kommuner vilket gör urvalet till en homogen och liten grupp (Ritchie et.al, 2014, 117–118).
Det finns dock en skillnad i målgruppen i urvalet. När det gäller Stockholms stad framkom att EU-handslaget hanteras av Stockholmsregions Europakontor som är en del av Stockholms regionkontor i Bryssel. Via Stockholmregions Europakontor är 26 kommuner inkluderade i ett EU-handslag som hanteras av respektive styrelsemedlemmar från kommunerna i Stockholmregions Europakontor. En viss osäkerhet uppstod i samband med denna information när förfrågan om intervjun skickades ut till kontorschefen i Stockholmsregions Europakontor
Då jag inom ramen för studien ändå ville få in perspektiv från storstaden och inte var beredd att sortera bort Stockholm som ett olämpligt fall gav jag intervjun en chans. Det visade sig senare att det fanns en koppling mellan alla de 26 olika kommunerna i EU-handslaget då dessa representeras av Stockholmsregionens Europakontor samt att kommunerna själva är engagerade i föreningen. Stockholms Regionseuropakontor representerar Region Stockholm som sitter i Bryssel. Kontoret har uppdraget att samordna information och öka deltagandet inom EU till kommuner inom Stockholm och Västerås och Uppsala. I studien kommer Stockholmregions Europakontor kunna förse med information om genomförandet av EU-handslaget som 26 olika kommuner har åtagit sig inom Stockholm. Därför kommer intervjun med Stockholmregions Europakontor att utgå ifrån ett regionalt perspektiv medan kommunerna i studien utgår ifrån lokalt perspektiv. Det regionala perspektivet påverkar dock inte resultaten då intervjun kommer att fokusera hur kommunerna som ingår i det enskilda EU-handslaget har stärkt sin relation till EU via Stockholmregions Europakontor.
När det gäller de intervjuade från de olika kommuner i studien skiljer de sig åt vad gäller befattningar, tjänsteperioder, åldrar, kön (hälften kvinnor och hälften män) och yrkesbakgrund där de flesta har arbetat med EU-frågor i olika kommuner eller myndigheter och med internationella frågor inom SIDA. Intervjupersonerna kontaktades via åtta kommuners hemsidor som hade uppgifter till strategerna. Dessa är så kallade ”gatekeepers”
som är tjänstepersoner från organisationer i offentlig sektor (Ritchie et.al, 2014, 129) Av
åtta förfrågningar så genomfördes sedan intervjuer med representanter från sex kommuner,
mer om detta nedan.
20
Tabell 3 Respondentsförteckning
Kommun Kön Uppdrag Telefonintervju Datum för intervju Stockholms
Regioneuropakontor
Man VD X 2020-04-07
Uppsala kommun Man Enhetschef
på omvärld och
ledningsstöd
X 2020-04-03
Västerås Stad Kvinna Internationell
strateg
X 2020-03-30
Linköpings kommun
Man EU-strateg X 2020-04-08
Norrköpings kommun
Kvinna Utredare X 2020-03-31
Jönköpings kommun
Kvinna Internationell
strateg
X 2020-03-25
4.4 Datainsamling
Lewis och Nichols (2014) menar att datainsamlingen är antingen genererad eller naturligt inhämtat. I föreliggande studie är datainsamlingen naturligt inhämtad. Det innebär att data existerar mot författarens omedvetenhet i texter, media, beteenden och interaktioner.
Kommunernas tillvägagångsätt inom EU-handslaget finns bortom författarens vetskap, då aktiviteter har löpt på sedan regeringen startade initiativet 2016. Genererade data framkallas istället ur diskussioner mellan författaren själv och deltagare (Lewis och Nichols 2014, 54).
Djupintervjuer är ett lämpligt val vid insamling av naturliga data. Det ger möjligheten för en detaljerad uppfattning av intervjupersonernas upplevelser om objektet ifråga (Lewis och Nichols 2014, s.56). Yeo et.al (2014) menar att djupintervjuer kan exponera fenomenets bredd och djup (Yeo et.al, 190–191) vilket är av intresse för att kartlägga och analysera på ett djupare plan hur aktörer möjliggjorde för kommuner i studien att genomföra sina EU- handslag.
Det finns olika varianter av djupintervjuer - allt från ansikte-mot-ansikte till
telefonintervjuer (Yeo et.al 2014, s. 182). Gillham (2008) ger olika exempel på praktiska
omständigheter som kan begränsa insamling av data, vilka är; resurser, tid och andra
tänkbara hinder. (Gillham 2005, 20–21).
21
Då kommunerna som ingår i studien är utspridda geografiskt i landet och då studien är en masteruppsats som ska färdigställas under en begränsad tidsperiod var djupintervju på distans den lämpligaste metoden snarare än metoden för ansikte-mot-ansikte. Förutom att kommunerna ligger primärt i södra delen av Sverige och författaren inte kan besöka dem alla, så gjordes telefonintervjuer och utifrån det faktum att det pågår en pandemi, COVID- 19, som starkt begränsar möjligheterna av intervjuer ansikte-mot-ansikte. Att genomföra intervjuer vilar också på en realistisk utgångspunkt som sätter kommunernas samverkan i centrum från genomförandet av EU-handslaget (Holm Ingerman, 38).
Telefonintervjuer har sina fördelar-och nackdelar. Författaren efterfrågade en telefon- eller Skype intervju via ett mejl som tydligt beskrev syftet med studien och deras deltagande. Det skickades ut till samtliga kommuner; Stockholm, Göteborg, Uppsala, Västerås stad, Norrköping, Linköping, Jönköping och Gotland. Majoriteten av kommunerna som ställde upp svarade på mejl att de var intresserade, medan kontakten med Gotland förlorades samt till Göteborg där ett förslag på intervjun skedde sent in i uppsatsprocessen. Därmed erhölls även ett informerat samtycke (bilaga ett) och en kopia på hela intervjuformulären (se bilaga två) när ett intervjutillfälle var bokat. Tanken bakom erbjudandet av en Skype-intervju var för att bättre interagera med den som intervjuades, dock valde alla tjänstepersoner som ställe upp studien att intervjuas via telefon. I det informerade samtycket förklarades möjligheten med att när som helst kunna avbryta intervjun samt att de intervjuade gav sitt godkännande för inspelning av ljud.
Det gäller att skapa en balans av ömsesidig responsivitet under en telefonintervju. Det
innebär att forskaren kan reda ut missförstånd genom att ställa respondenten
uppföljningsfrågor eller sonderande frågor eller även ge samtalsstödjande kommentarer
(Gillham 2008). Detta förhållningssätt ledde intervjun där både respondenten och
intervjuaren kunde uppleva trygghet och bekvämlighet med att svara öppet utifrån egna
villkor. Med hjälp av telefonintervjuer kunde långa svar spelas in kontra de andra alternativa
metoderna inom enkätintervjuer och e-postintervjuer som oftast kräver tid och
skrivkunnighet (Gillham 2008). Då kommunerna finns utspridda över södra Sverige
anpassades telefonintervjuer efter varje respondents utgångsläge då styrkan med
telefonintervjuer är just att de är flexibla och anpassningsbara till sin karaktär. Nackdelarna
med telefonintervjuer är dock att de icke-verbala faktorerna som går att observera vid en
konversation mellan två personer går förlorat. Respondenternas antydningar eller visuella
modifikationer som uppstår vid en konversation eller empatin samt den mellanmänskliga
kemin påverkas också av en telefonintervju. Dessutom läggs det en högre koncentration på
22
kommunikationen mellan den som blir intervjuad och den som intervjuar vilket blir själva källan som båda förlitar sig på (Gillham 2008).
Författaren av denna uppsats var medveten om dessa typer av nackdelar inför varje telefonintervju och hanterade situationen genom att ställa uppföljningsfrågor och sonderande frågor när en intervjufråga behövde lyftas och preciseras vad gällde kommunernas samverkan från genomförande av EU-handslaget. Tanken var att skapa samtal där respondenten kunde minnas hur EU-handslaget genomfördes då initiativet från regeringen startade 2016 och där implementeringen av handslaget inom respektive kommun skedde under olika år.
Det finns en poäng med att lyfta aspekten ”intersubjektiviteten” som Gillham (2008) menar är omöjligt att bortse ifrån eftersom det handlar om kärnan som skapas i alla sociala sammanhang, oavsett vilka möten det gäller. Det innebär att forskarens syn och erfarenheter inom forskningsfältet får en betydelse på själva konversationen som intervjupersonerna från den andra änden även är med och påverkar utifrån deras tidigare erfarenheter, befattningar, tjänsteperioder och åldrar osv (Gillham 2008). Författaren av denna uppsats är väl medveten om de teoretiska termerna bakom flernivåstyrning vilket ger mer kontroll över intervjuns struktur och följdfrågor som kommer att ställas då alla kommuner har genomfört åtagandena med olika aktörer. Det är därför som intervjuerna varierar både innehållsmässigt, till antalet frågor, tid, och kontext. Därmed är det ingen idé att förneka att vid varje intervju har ett inarbetat kunskapsläge om flernivåstyrning varit ett slags förberedelse för att förhindra risken av bortfall av svar om exempelvis beslutsnivåer som är centrala för studiens resultat.
4.5 Från strukturerad till halvstrukturerad telefonintervju
Studiens intervjuformulär är strukturerad i två olika centrala delar samt en inledning och en avslutande del. Beroende på tid och resurser väljs antingen ett frågeformulär eller enkätformulär enligt Gillham (2008). Då författaren i studien valde djupintervju föll det naturligt att intervjuerna skulle ledas av frågeformulär.
Intervjuformuläret testades först med Jönköpings kommun då intervjupersonen där tidigare
varit författarens handledare under en praktikperiod i kommunen hösten 2019. Således
fanns en viss kännedom för både intervjuaren och intervjupersonen och trygghet som kunde
23
spela roll vid första intervjusamtalet. Författaren blev snabbt medveten om att frågorna behövde ändra ordning då de samverkansnivåer som ställdes i intervjuformuläret inte passade Jönköpings kommun. Därav ersattes vissa frågor med frågor som kunde ge mer uppföljande svar om en specifik nivå med aktör som möjliggjorde genomförandet av kommunens åtagande. Det är därför som alla åtaganden inte kommer att analyseras då intervjupersonen berättade under intervjun vilka aktörer som förekom mest. Efter intervjusamtalet med Jönköpings kommun valde författaren att inte byta ut intervjuformuläret mot andra typer av frågor då skillnaden mellan intervjuerna skulle fokusera på följdfrågorna. Detta är en strategi inom halvstrukturerad intervju. En halvstrukturerad intervju innebär bland annat att: frågor utvecklas för att säkerhetsställa fokus på ämnet och för att säkerhetsställa att likvärdiga svar täcks in av intervjupersonerna (Gillham 2008).
Halvstrukturerade intervjuer kännetecknas av frågor som har en öppen riktning och karaktär vilket är i linje med forskningens natur att undersöka (Gillham 2008). Det är därför som strukturen i intervjuformuläret övergick till en halvstrukturerad struktur då alla kommuner har en egen berättelse om deras samverkan med aktörer från olika nivåer. Det är även därför som alla åtaganden inte följdes då kommunerna själva bestämde vilka centrala aktörer de ville lyfta fram.
En detalj som är värd att påpeka är att sedan halvstrukturerad intervju blev strategin lyfte jag i varje mejlutskick efter varje bokat möte att intervjun inte skulle följa intervjuformuläret i detalj (Gillham 2008). Nackdelen med öppna frågor i djupintervjuer är dock att svaren inte utgör en representativ bild för studien (Gilham2008). Gällande intervjufrågorna var skillnaderna inte så omfattande att fokus i ämnet skiftade till att handla om olika saker. Den representativa aspekten var författaren medveten om och försökte därför fokusera på olika beslutsnivåer som har förekommit i samband vid EU-handslaget. Därför kunde utmaningen med öppna frågor påverka längden med intervjuerna som varierade från 35 minuter till den längsta som varade 1 timme och 20 minuter.
4.6 Etiska aspekter
Gillham (2008) ger exempel på etiska aspekter som är viktiga att tänka på vid en utförd intervju:
1. Intervjuaren har presenterat sig och syftet med studien
2. Ha ett informerat samtycke
24
3. Att förvara och analysera personliga data 4. Frågor om genus, etnicitet och klass
Etiska aspekter i studier är viktiga att ta hänsyn till för att inte kränka intervjupersonen eller för att inte minska på studiens kvalité (Gillham 2008). Vad gäller första aspekten presenterade författaren sig till en strateg om att det var en student från Umeå universitet där studenten skriver sin masteruppsats på 30 poäng och att det handlar om kommuner i EU och mer specifikt att studien är intresserad av deras genomförande av EU-handslaget.
Författaren frågade tydligt om personen kan eller vill ställa upp på en intervju. När ett intresse uppstod från första mejlutskicket förklarade författaren att ett informerat samtycke (bilaga ett) och intervjuformulär (bilaga två) kunde bifogas när ett intervjumöte vad bokat.
Bland annat handlade detta om att ställa upp på en intervju som spelas in och att de när som helst kan avstå ifrån att svara på en fråga. För att bemöta tredje aspekten bevarades intervjupersonernas information konfidentiellt, endast författaren har tillgång till ljudinspelningarna som sedan raderas när studien är avslutad. Vad gäller den sista aspekten anses det viktigt att uppmärksamma etiska normer mellan intervjuare och intervjuperson och i vilken utsträckning det kan påverka en intervju. Då intervjuerna utfördes på distans via telefon upplevdes det ingen spänning i etiska normer, men värt att notera är att författaren och intervjupersonen i Jönköping sedan tidigare var bekanta på ett professionellt plan. Detta är dock inget som bedöms påverka utfallet av intervjun på något sött.
4.7 Validitet och Reliabilitet
En definition på validitet är följande: Validity refers to the extent to which a finding is well
founded and accurately reflects the phenomenon being studied (Ritchie et.al, 2014, 354)
Sex kommuner utgör denna studies fall: Uppsala, Västerås, Norrköping, Linköping och
Jönköping, samt Stockholmregions Europakontor som är en del av Brysselkontoret, som i
sig representerar 26 kommuner inom Stockholms län. Tillsammans bedöms detta vara
tillräckligt många fall för att diskutera olika typer av samverkansmönster inom vertikal-och
horisontell samverkan. EU-handslaget i Stockholm Europakontor går dock inte att
generalisera till alla de 26 kommuner som är med i det enskilda EU-handslaget. Det är
omöjligt att tala för alla dessa kommuner, därför finns det en medvetenhet att EU-handslaget
i Stockholmregions Europakontor inte talar för alla 26 kommuner. Vilka kommuner som
samverkan inte gäller för är svårt att urskilja då intervjun inte diskuterade enskilda
25
kommuner. Om en ny chans hade funnits hade studien begränsat sig till endast de större kommunerna inom Stockholms län att intervjua. Däremot framkom det ur Stockholmregions Europakontor att endast de största kommunerna i länet hade kapacitet att samverka över kommungränserna. Därav kan genomförandet av EU-handslaget generaliseras mellan de största kommuner i länet och i mindre utsträckning bland de andra kommunerna. Samtidigt valde författaren med hänsyn till sårbarheten med generalisering att ändå höra intervjupersonens perspektiv då det endast fanns ett EU-handslag i Stockholm Stad. Om Stockholm stad hade åtagit sig ett enskilt EU-handslag hade författaren inte valt att intervjua Stockholmregions Europakontor
Reliabilitet definieras på följande sätt: “In terms of applying reliability criteria in qualitative research, a first requirement is to have a clear understanding of what features of the raw data qualitative data might be expected to be consistent, dependable, replicable”(Ritchie et.al, 2014, 354)
Sannolikheten för andra studier att få liknande svar som i föreliggande studie går att diskutera. Det finns en hög sannolikhet att flera stora kommuner som åtagit sig EU- handslaget upprepar svaren från denna studie då själva kontexten för samverkan inom genomförandet av EU-handslaget kan vara likartad. Men det behöver inte gälla för mindre kommuner som förmodligen ger andra orsaker till att samverkan vid genomförandet av EU- handslaget har skett. Förutom att kontexten kan spela roll är det främst omgivande faktorer som kan påverka reliabiliteten. Det kan vara kontextbaserade och tidsberoende faktorer.
De flesta kommuner som ingår i denna studie åtog sig EU-handslaget mellan riksdagsvalet
2018 och EU-valet 2019. Det finns därför en medvetenhet att det långa tidsperspektivet från
åtagandet till föreliggande studie kan påverka reliabiliteten av studien. Ju längre tiden går
ju längre hamnar EU-handslagen i skymundan. Den senaste uppföljningen från Hans
Dahlgrens forummöte om EU-handslaget förra hösten 2019 visade att EU-
handslagskommunerna hade kvar intresset för EU-handslaget (Regeringskansliet 2019c)
Detta är tecken på att kommuner fortfarande är intresserade av EU-handslaget. Frågan om
kommunernas engagemang för EU-handslaget någonsin kommer stanna av så att dess
relevans för vetenskapen gällande relationen till EU försvinner är en svår bedömning att
göra. Kontextberoendefaktorer som kan påverka reliabiliteten i studien är kommunernas
individuella upplevelser av EU-handslaget och andra samhälleliga faktorer som kan
begränsa den fulla potentialen att få en helhetsbild om själva genomförandet. I skrivande
stund pågår exempelvis COVID-19 som kan ha påverkat tjänstepersonernas fokus i
intervjun då omvärldsbevakning av händelser ingår i många av de anställdas arbeten. Det
26
utgjorde en risk då intervjuerna kunde avslutas när som helst under samtalet. Detta framkom vid ett fall där intervjupersonen menade att det fanns en risk att intervjun kunde avslutas på grund av att intervjupersonen hade ett uppdrag i kommunens stab och var tvungen att agera snabbt vid behov, medan andra kommuner hade svårt att planera en tid på grund av COVID- 19. En annan kontextberoendefaktor är att genomförandet av EU-handslaget och åtagandena varierar mellan kommunerna eftersom handslaget är på frivillig basis vilket har lett till att kommunerna själva har utformat sina insatser på egna sätt.
4.8 Tematisering
Tematisk analys är en metod som utifrån datamaterial identifierar, analyserar och rapporterar teman (mönster). Teman kan identifieras genom deduktiva och induktiva tillvägagångsätt (Braun och Clarke 2006, 85). I föreliggande studie har induktivt förhållningsätt bestämt temana vertikal samverkan (modell ett) och horisontell samverkan (modell två). Eftersom studien redan utgår ifrån flernivåstyrning har teoretiska teman redan bestämts. Därför kommer temana att automatiskt utgöras av temana från ovan eftersom studien handlar om hur aktörer från olika beslutsnivåer har möjliggjort för kommuner att genomföra deras EU-handslag och därmed stärkt deras relation till EU. Därför utesluts andra typer av metoder. Tematisk analys är en analysmetod som skiljer sig från andra metoder i termer av att den saknar ett eget vetenskapligt fält att referera till. Detta gör den dock till en flexibel metod och användningsbar över flera olika epistemologiska fält. Det vill säga så stödjer metoden både realistiska och essentialistiska förhållningsätt vilket kan användas över flera olika teoretiska ramverk. En god tematisk analys gör filosofiska positioner i en studie transparenta, det vill säga, oavsett realistisk eller positivistisk syn, så bör en sådan position tidigt vara bestämd så att ”verkligheten” tematiseras (Braun och Clarke 2006, 81). I föreliggande studie är det tydligt att vertikal och horisontell samverkan ur genomförandet från EU-handslaget ska förklara hur relationen till EU har stärkts. Detta utesluter automatiskt kontextbaserade förklaringar och därmed positivistiskt utgångsläge.
Ett tema uppstår utifrån frekvensen av en viss mening (Braun och Clarke, 2006 ). Dock
kommer inte frekvensen av en mening identifiera ett tema utan snarare frekvensen av vilka
aktörer som nämns som kommer att verifiera temat. Förhållningsättet leds också av en
realistisk position där relationen till EU domineras utgår ifrån kommunernas samverkan vid
genomförandet av EU-handslaget. Detta förhållningsätt valdes istället för ett essentialistisk
27
som hade inneburit en mer öppen tolkning av datasetet och fokus på kontextuella faktorer för relationen till EU.
Det finns sex steg som tematisk analys genomgår i en rekursiv process som avgränsar studien inom steg 1 och 2. Resterande steg är inte relevanta, då valet av teman är på förhand bestämt utifrån teorin flernivåstyrning (Braun och Clarke 2006, 85)
(1) Bekanta sig med datamaterialet (2) Genera initiala koder
(3) Sök efter teman (4) Utvärdera teman
(5) Definiera och namnge teman (6) Skapa rapport
Första steget indikerar att bli bekant med datamaterialets yta och djup. Det kan genomföras via aktiv läsning av transkriberat material för att få en känsla, en mening eller på förhand olika mönster om vad intervjun handlar om. Detta tillvägagångsätt gjordes med alla sex kommuner efter att varje inspelad intervju transkriberades till ett eget Word-dokument. Vid varje kommun uppstod en mening eller en känsla om vilka nivåer samt aktörer som kommuner samverkade med.
Författaren antecknade varje mening som uppstod i relation till varje kommun, se ett exempel nedan:
Stockholmsregions Europakontor som ”den hjälpande aktören” för alla 26 kommuner i Stockholm Stad. Uppsala kommun som kommunen som samarbetade nära med förvaltningar och gymnasieskolor inom delaktighet och insyn för förstagångsväljare.
Norrköpings kommun, som kommunen som genomförde åtaganden med stöd från region Östergötland på grund otillräcklig förankring av EU-handslaget i hemkommunen.
Linköpings kommun som också fick stöd av region Östergötland. Västerås stad som den ambitiösa kommunen som samverkade både med region Västmanland och civilsamhället inom sina åtaganden. Jönköpings kommun som en kommun som genomförde sina åtaganden för att förankra EU-samarbete i kommunen.
Andra steget är att identifiera koder från intervjumaterialet. En kod ska identifiera en aspekt
av data, som dessutom också presenterar fundamental information om fenomenet som ska
undersökas. Systematisering av datamaterialet sker även i detta steg där koderna organiseras
beroende på induktivt eller deduktivt tillvägagångsätt i studien. Manuell kodning
28
identifierar koderna genom att antingen färgmåla en kod eller anteckna en kod i post-it- lappar (Braun och Clarke 2006, 89). Strategin i kodningsproceduren var induktiv där en färgpenna användes för att markera aktörer som kommer från: horisontell och vertikal nivå samt till faktorer som finns presenterade under tabell1. Excelprogrammet användes i syfte att organisera koderna i ett blad där koderna till respektive kommun sorterades.
Verifieringen av temana utgick ifrån prevalensen av en viss nivå som kommunerna nämnde.
Därmed kunde prevalensen av en viss nivå placera kommunerna i modell ett/två, alternativt i kombination med varandra från teorin flernivåstyrning.
Exempelvis nämnde Norrköpings kommun ett antal gånger att regionenen (vertikal nivå)
var en hjälpande aktör samt att kommunen nämnde grannkommuner på regional nivå, som
då är ett uttryck för horisontell samverkan på regional nivå. Detsamma gäller för Västerås
stad som samverkade med aktörer från civilsamhället (horisontell samverkan på lokal nivå)
inom åtagandet delaktighet och insyn och samverkan med region Västmanland. Se exempel
i figur 2 nedan för kopplingen mellan citat, kodning och teman. Fler exempel på koder finns
listade under bilaga 3.
29
Figur 2 Tematisering av vertikal-och horisontell samverkan
Tema: vertikal samverkan (modell ett)
Koder:
Hjälpsam region, regionalt uppdrag att
hjälpa oss
Citat från Norrköpings kommun:
"Jag tycker att de har varit
hjälpsamma och
samarbetsvilliga. Och även våra grannkommuner. Men vi kommuner har vi begränsat i våra uppdrag vi jobbar ju för själva och så samarbetar vi för att dra nytta av varandra och hjälpa varandra men jag menar regionen har ju mer ett uppdrag att hjälpa oss. De har varit värdefulla i det här arbetet"
Tema: Horisontell samverkan (modell två)
Koder:
föreningar, lokala samhällslivet, drag åt modell
två, lokal omställning, kompetens
Citat från Västerås stad:
Vi samverkar med
civilsamhället genom LÖKEN och det har vi gjort för att öka kompetensen.
Tillsammans med
föreningen nord hade vi ett
arrangemang på
stadsbiblioteket där vi berättade om var Västerås stad var i det internationella arbetet och hur vi jobbar med EU projekt
