TECHNICKÁ UNIVERZITA V LIBERCI

TECHNICKÁ UNIVERZITA V LIBERCI Ekonomická fakulta

DIPLOMOVÁ PRÁCE

2012 Bc. Ing. Zdeněk Sucharda

TECHNICKÁ UNIVERZITA V LIBERCI Ekonomická fakulta

Studijní program: N 6208 Ekonomika a management Studijní obor: Podniková ekonomika

Vliv procesu fiskálni decentralizace na

rozpočtovou samostatnost místních rozpočtů, případ Nové Paky

The process of fiscal decentralization impact of fiscal independence of local budgets, the

case of Nová Paka

DP-EF-KFÚ-2012-49

Vedoucí práce: Ing. Ivana Šimíková, Ph.D, katedra financí a účetnictví Konzultant: JUDr. Ing. Rudolf Cogan, Ph.D., Město Nová Paka

Počet stran: 149 Počet příloh: 9

Datum odevzdání: 4. 5. 2012

Prohlášení

Byl jsem seznámen tím, ţe na mou diplomovou práci se plně vztahuje zákon č. 121/2000 Sb. o právu autorském, zejména § 60 – školní dílo.

Beru na vědomí, ţe Technická univerzita v Liberci (TUL) nezasahuje do mých autorských práv uţitím mé diplomové práce pro vnitřní potřebu TUL.

Uţiji-li diplomovou práci nebo poskytnu-li licenci k jejímu vyuţití, jsem si vědom povinnosti informovat o této skutečnosti TUL; v tomto případě má TUL právo ode mne poţadovat úhradu nákladů, které vynaloţila na vytvoření díla, aţ do jejich skutečné výše.

Diplomovou práci jsem vypracoval samostatně s pouţitím uvedené literatury a na základě konzultací s vedoucím diplomové práce a konzultantem.

V Liberci, 01. 05. 2012

Anotace:

Diplomová práce analyzuje proces fiskální decentralizace veřejných rozpočtů a jejich vliv na samostatnost místních rozpočtu, tedy rozpočtů obcí a samosprávných krajů v České republice ve sledovaném období let 1993 aţ 2010. Práce je tematicky rozčleněna do dvou kapitol, tvořící teoretickou a praktickou část. První kapitola se charakterizuje veřejnou správu a místní správu, veřejné a místní finance, teorii fiskálního federalismu. Druhá kapitola prakticky zkoumá vliv procesu reformy veřejné správy, resp. fiskální decentralizace na stanovenou míru soběstačnosti místních rozpočtů se zaměřením na samostatnost rozpočtu města Nové Paky. Výsledkem je zjištění postupného zvýšení samostatnosti rozpočtů Nové Paky v období let 1993 aţ 2001 a u samosprávných krajů v období od roku 2002 do 2008 vlivem procesu fiskální decentralizace v ČR. Vzhledem k pětileté praxi autora ve funkci tajemníka Městského úřadu v Nové Pace, je práce obohacena o řadu vlastních zkušeností a poznatků.

KLÍČOVÁ SLOVA: obec, veřejná správa, rozpočet obce, místní rozpočty, fiskální decentralizace, teorie fiskálního federalismu, rozpočtová samostatnost, financování obcí, Nová Paka

Anotation

The Diploma Thesis analyses a process of a fiscal decentralization of public budgets and their impact on an independence of local budgets which means budgets of municipalities and self-governing regions in the Czech Republic in the reporting period of 1993 to 2010.

The Thesis is divided into two chapters comprising the theoretical and practical part. The first chapter characterises public and local administration, public and local finances, theory of fiscal federalism. The other chapter examines practically the influence of process of a public administration reform, like the fiscal decentralization on specified extent of self- sufficiency of local budgets, focused on the independence of the budget of a town Nová Paka. The result is finding about progressive increase of independence of the budget for Nová Paka in years 1993 to 2001 and for the self-governing regions in years 2002 to 2008 because of the influence of the fiscal decentralization in the Czech Republic. Considering the author’s 5 years’ experience in the capacity of a secretary in Municipality in Nová Paka, the thesis is enriched with a number of his experience and pieces of knowledge.

KEYWORDS: municipality, public administration, municipal budget, local budgets, fiscal decentralization, theory of fiscal federalism, fiscal independence, financing of municipalities, Nová Paka

Poděkování

Na tomto místě bych rád poděkoval své vedoucí práce, paní Ing. Ivaně Šmídové Ph.D.

za její odbornou pomoc a připomínky, které přispěly ke zkvalitnění mé diplomové práce práce.

Dále bych touto cestou chtěl také poděkovat zaměstnancům Městského úřadu v Nové Pace, starostovi města, panu JUDr., Ing. Rudolfu Coganovi Ph.D., za jeho cenné rady.

V neposlední řadě bych chtěl poděkovat i vedoucí finančního odboru Ing. Květuši Podlipné, která mi byla po celou dobu velkou oporou a rádcem.

Obsah

Úvod 17

1 Veřejná správa a fiskální federalismus 19

1.1 Veřejná správa 19

1.1.1 Státní správa ... 20

1.1.2 Samospráva ... 21

1.1.3 Vztah mezi státní správou a samosprávou ... 22

1.2 Postavení obce 24 1.2.1 Základní informace o Nové Pace ... 24

1.2.2 Základy právního postavení obce v ČR ... 25

1.2.3 Postavení obce v územním členění státu ... 27

1.2.4 Orgány obce ... 28

1.3 Veřejné finance 30 1.3.1 Veřejný sektor ... 31

1.3.2 Veřejné statky ... 34

1.3.3 Funkce a úloha veřejných financí (alokace, distribuce, stabilizace) ... 39

1.4 Teorie fiskálního federalismu 42 1.4.1 Východiska teorie fiskálního federalismu ... 43

1.4.2 Modely fiskálního federalismu ... 50

1.4.3 Decentralizace funkcí veřejných financí ... 54

1.5 Místní rozpočty 57 1.5.1 Samostatnost místních rozpočtů ... 58

2 Analýza vlivu fiskální decentralizace na rozpočtovou samostatnost místních rozpočtů a město Nová Paka 60 2.1 Reforma veřejné správy 60 2.1.1 I. etapa reformy (1990 - 1992) ... 61

2.1.2 II. etapa reformy (1992 - 1997)... 63

2.1.3 III. etapa reformy (1997 - 2000) ... 66

2.1.4 IV. etapa reformy (2001 - 2003) ... 68

2.2 Vývoj decentralizace výdajových kompetencí 69 2.2.1 I. období (léta 1990 – 1992) ... 69

2.2.2 II. období (léta 1992 – 1997) ... 71

2.2.3 III. Období (léta 1997 – 2000) ... 72

2.2.4 IV. Období (léta 2000 – 2003) ... 74

2.2.5 Shrnutí vývoje výdajových kompetencí místních samospráv ... 74

2.3 Vývoj decentralizace příjmů místních rozpočtů 76 2.3.1 Třídění příjmů místních rozpočtů ... 76

2.3.2 Vývoj vlastních příjmů (soběstačnosti) místních rozpočtů v ČR v období let 1993 – 2010 ... 85

2.3.3 Zhodnocení vývoje vlastních příjmů místních rozpočtů ČR za období let 1993 – 2010 ... 104

2.4 Vývoj soběstačnosti rozpočtu města Nové Paky v období let 1993 aţ - 2011, (sebefinancování) 109 2.4.1 Vývoj výdajových kompetencí města Nová Paka ... 109

2.4.2 Vývoj vlastních příjmů N. Paky 1993 – 2011 ... 112

2.4.3 Zhodnocení vývoje vlastních příjmů rozpočtů Nové Paky za období let 1993 – 2010 ... 121

Závěr 133

Pouţitá literatura 136

Seznam příloh 140

Seznam ilustrací a tabulek

Seznam obrázků

Obrázek 1: Uspořádání územní samosprávy a státní správy ... 23

Obrázek 2: Územní členění státu podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu . 27 Obrázek 3: Územní členěné podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. na 14 vyšších ÚSC 28 Obrázek 4: Zabezpečování veřejných statků veřejnou správou ... 31

Obrázek 5: Schéma smíšené ekonomiky ... 32

Obrázek 6: Poptávka po soukromém a veřejném statku ... 37

Obrázek 7: Teorie klubů - stanovení optimální velikosti klubu a optimálního mnoţství poskytovaného veřejného statku ... 45

Obrázek 8: Ztráty efektu z fiskální decentralizace (Oatesův decentralizační teorém) ... 47

Obrázek 9: Výnosy z rozsahu při centralizovaném, resp. decentralizovaném poskytování veřejných statků ... 49

Obrázek 10: Centralizovaný model fiskálního federalismu na příkladu federace ... 52

Obrázek 11: Decentralizovaný model fiskálního federalismu na příkladu federace ... 53

Obrázek 12: Kombinovaný model fiskálního federalismu na příkladu federace ... 54

Obrázek 13: Rozpočtová skladba v ČR (do roku 1996) ... 78

Obrázek 14: Rozpočtová skladba v ČR ( po roce 1997) ... 80

Obrázek 15: Základní schéma druhové struktury příjmů ... 83

Obrázek 16: Přehled daňových příjmů obcí v letech 1993 aţ 1995 ... 87

Obrázek 17: Rozpočtové určení daní v letech 1996 aţ 2000 ... 92

Obrázek 18: Rozpočtové určení daní v roce 2001 ... 94

Obrázek 19: Koeficienty velikostní kategorie obcí (KVKO) podle počtu obyvatel ... 95

Obrázek 20: Rozpočtové určení daní v letech 2002 aţ 2007 ... 98

Obrázek 21: Rozpočtové určení daní v letech 2008 aţ 2011 ... 102

Obrázek 22: Vývoj daňových příjmů obcí a krajů v letech 1993 aţ 2010 ... 104

Obrázek 23: Podíl daňových příjmů obcí a krajů na svých celkových příjmech (%) ... 105

Obrázek 24: Vývoj podílu vlastních příjmů obcí a krajů na svých celkových příjmech (%) - míra soběstačnosti ... 105

Obrázek 25: Celostátní daňový výnos a jeho rozdělení do SR, MR, poměr mezi daňovými výnosy do MR/celostátní daňový výnos ... 107

Obrázek 26: Podíly odvětvových výdajů na celkových výdajích Nové Paky v roce 2011 Zdroj: Výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu Nové Paky k datu 12/2011 ... 111

Obrázek 27: Vývoj podílu vlastních příjmů Nové Paky na celkových příjmech, míry soběstačnosti rozpočtů v období let 1993 aţ 2011 ... 122

Obrázek 28 Vývoj procentuálních podílů druhů (tříd) příjmů na celkových příjmech rozpočtů Nové Paky v období let 1993 aţ 2011 ... 123

Obrázek 29: Vývoj velikosti druhů (tříd) příjmů na celkových příjmech rozpočtů Nové Paky v období let 1993 aţ 2011... 124

Obrázek 30: Vývoj poměru daňového příjmu Nové Paky k celostátnímu daňovému výnosu ... 125

Obrázek 31: Průměrný výnos ze sdílených daní na obyvatele za velikostní kategorii obcí v tis. Kč dle stávajícího systému (rok 2010) ... 127

Obrázek 32: Průměrný výnos ze sdílených daní na obyvatele za velikostní kategorii obcí v tis. Kč dle stávajícího systému (rok 2010) a dle návrhu ... 130

Obrázek 33: Porovnání počtu obyvatel ostatních obcí, Prahy, Plzně, Ostravy a Brna jejich procentuální příjem ze SD dle stávajícího systému RUD a dle navrţeného. ... 131

Seznam tabulek

Tabulka 1: Charakteristiky veřejného sektoru ... 33

Tabulka 2: Kritéria třídění ekonomických statků podle P. A. Samuelsona ... 35

Tabulka 3: Rozlišení statků selháním trhu z důvodu nerivalitnosti nebo nevylučitelnosti spotřeby ... 36

Tabulka 4: Předpoklady Tieboltova modelu a příslušné kritiky ... 44

Tabulka 5: Porovnání navrţené zemské a regionální varianty územního uspořádání ČR z roku 1991 ... 63

Tabulka 6: Oblasti výdajových kompetencí státu a místních rozpočtů v letech 1990 aţ 2011 ... 75

Tabulka 7: Koncepce rozpočtové skladby- druhového třídění ... 81

Tabulka 8: Přehled základních maximálních cen místních poplatků v letech 1993 aţ 2012 ... 89

Tabulka 9: Přehled daňových příjmů obcí v letech 1993 aţ 1995 (v mld. Kč)... 90

Tabulka 10: Přehled daňových příjmů obcí v letech 1996 aţ 2000 (v mld. Kč) ... 91

Tabulka 11: Přehled daňových příjmů obcí a DSO v letech 2001 aţ 2007 (v mld. Kč) ... 97

Tabulka 12: Násobek a koeficienty postupných přechodů a přepočítací koeficienty 101 Tabulka 13: Přehled daňových příjmů obcí a DSO v letech 2008 aţ 2010 (v mld. Kč) ... 103

Tabulka 14: Oblasti výdajových kompetencí města Nová Paka v letech 1993 aţ 2011 ... 110

Tabulka 15: Daňové a celkové příjmy města Nová Paka za období 1993 aţ 2011 v mil. Kč ... 112

Tabulka 16: Příjem ze sdílených a svěřených daní za období let 1993 aţ 2011v mil. Kč 113 Tabulka 17: Přehled vývoje místních poplatků Nové Paky v období let 1993 aţ 2012 .... 115

Tabulka 18: místní poplatky a daňové příjmy města Nová Paka za období 1993 aţ 2011 v mil. Kč ... 116

Tabulka 19: Příjmy ze správních poplatků v Nové Pace za období let 1993 aţ 2011 v tis. Kč ... 117

Tabulka 20: Příjmy z odvodů v Nové Pace za období let 1993 aţ 2011 v tis. Kč ... 118 Tabulka 21: Nedaňové a celkové příjmy města Nová Paka za období 1993 aţ 2011 v mil.

Kč ... 119 Tabulka 22: Kapitálové a celkové příjmy města Nová Paka za období 1993 aţ 2011 v mil.

Kč ... 120 Tabulka 23: Dotace a transfery, celkové příjmy města Nová Paka za období 1993 aţ 2011 v mil. Kč ... 121 Tabulka 24: Přehled daňových příjmů největších měst ČR a Nové Paky v roce 2010 – skutečnost ... 128 Tabulka 25: Změny ve velikostních kategoriích RUD ... 129

Seznam zkratek a značek

CV celková výměra

DPFO daň z příjmu fyzické osoby DPH daň z přidané hodnoty

DPPO daň z příjmu právnické osoby

DPr daňové příjmy rozpočtu v daném rozpočtovém roce DSO dobrovolný svazek obcí

DTr dotace a transfery rozpočtu v daném rozpočtovém roce F – SR federální státní rozpočet

HDP hrubý domácí produkt

JSDH Jednotka sboru dobrovolných hasičů

KPr kapitálové příjmy rozpočtu v daném rozpočtovém roce a KVKO koeficient velikostní kategorie obce

MC mezní náklady

MF Ministerstvo vnitra

MPSV Ministerstvo práce a sociálních věcí

MR místní rozpočet

MSr míra soběstačnosti v daném rozpočtovém roce

MŠ mateřská škola

MU mezní uţitek

NPP násobek přechodných přechodů

NPr nedaňové příjmy rozpočtu v daném rozpočtovém roce, OkÚ okresní úřad

OS organizační sloţka P.O. příspěvková organizace

PCV poměr celkové výměry katastrálních území obce PK přepočítávací koeficient

PNPP poměr násobku přechodných přechodů

PO počet obyvatel

PPK poměr přepočítávacích koeficientů PPO poměr prostého počtu obyvatel

R – SR republikový státní rozpočet RUD rozpočtové určení daní

SD sdílené daně

SR státní rozpočet

ÚLVS Úřad pro legislativu a veřejnou správu ÚSC územní samosprávný celek

VHP výherní hrací automaty

VÚSC vyšší územní samosprávný celek ZŠ základní škola

ZUŠ základní umělecká škola

Úvod

Základem moderního a demokratického státu je svobodná obec. Obec, aniţ bychom si to mnohdy uvědomovali, ovlivňuje svojí činností (působností) náš ţivot takřka nepřetrţitě.

Zářným příkladem této kontinuity je ovlivňování našeho okolí, resp. ţivotního prostředí, kultury, veřejného pořádku, dopravy, bezpečnosti, rozvoje území apod. Vzhledem k tomu, ţe v České republice došlo po roce 1989 k opětovnému návratu po čtyři desetiletí trvajícího intermezza centrálně řízené státní správy k demokratičtějšímu, tzv. smíšenému systému, poskytuje v dnešní době obec široké spektrum veřejných a smíšených statků především v rámci samostatné působnosti.

V roce 1993 vznikla samostatná Česká republika a musely být nastaveny nástroje a mechanizmy financování nově vzniklých obecních samospráv a od roku 2001 téţ vyšších územních samosprávných celků (krajů). Stát decentralizoval poskytování statků a sluţeb do území (decentralizoval výdajové kompetence) a v souvislosti s tím musel předat místním rozpočtům příjmové kompetence k naplnění jejich příjmové základny procesem fiskální decentralizace

Tato práce si dala za cíl analyzovat proces fiskální decentralizace v ČR na místní rozpočty v letech 1993 aţ 2010 a zároveň empiricky zhodnotit jejich vliv na rozpočtovou samostatnost města Nové Paky. Práce je členěna do dvou kapitol, první teoretické a druhé praktické.

První kapitola se teoreticky zabývá vysvětlením pojmu a funkcí veřejné správy v ČR, právním postavením samosprávných obcí a krajů, vysvětluje funkce veřejných financí.

Poté se především zabývá teorií fiskálního federalismu, která hledá odpověď na otázku, jaké veřejné statky, v jakém rozsahu a za jaké finanční prostředky mají místní vlády zajišťovat veřejné potřeby tak, aby došlo společensky k nejvyšší efektivitě vynaloţených prostředků. Zkoumá jaké nástroje a mechanizmy mají být pouţity.

Druhá kapitola analyzuje proces fiskální decentralizace v ČR ruku v ruce s reformou veřejné a zejména místní správy. Proces spočívá v reformě fiskální politiky státu, ve zvýšení zákonem dané moţnosti ovlivnit příjmovou stránku samospráv a v přerozdělení státních daní (sdílených, svěřených). Jedná se tedy o nastavení legislativních mechanizmů

v ČR v období let 1993 aţ 2010. Dále se kapitola zabývá zjištěním, jak uvedené události ovlivnily rozpočtovou samostatnost města Nové Paky, jaký vliv měly na stanovenou míru soběstačnosti rozpočtů Nové Paky. Míra soběstačnosti se v této práci stanovuje poměrem vlastních příjmů k celkovým příjmům města. V závěru kapitoly jsou navrţena doporučení, jakým směrem by se měl fiskální federalismus v České republice odvíjet tak, aby optimálně stanovil pravidla pro „rozumnou“ rozpočtovou samostatnost Nové Paky, aby fiskální moţnosti Nové Paky dovolily přiměřený rozvoj a správu města ve vztahu k celkové fiskální situaci státu.

1 Veřejná správa a fiskální federalismus

V úvodu první kapitoly bude vysvětlen význam některých pojmů z oblasti veřejných financí, pojmy jako veřejná správa, postavení samosprávy a obcí. Dále bude pojednáno o financování veřejné správy, budou vysvětleny základy teorie fiskálního federalismu a v závěru bude řešena tvorba rozpočtů s důrazem na místní rozpočty

1.1 Veřejná správa

Pojem „Veřejná správa“ není u nás jako celek nikde definován. Veřejná správa by se dala chápat jednak jako činnost ve smyslu vydávání správních aktů, sluţby občanům apod., tedy v tzv. materiálovém (obsahovém) pojetí a jednak jako souhrn institucí, které tyto činnosti přímo nebo zprostředkovaně vykonávají, označováno jako organizační (institucionální) pojetí. Veřejná správa jako záměrná činnost představuje aktivity vykonávané ve veřejném zájmu, je financována z veřejných financí (veřejných rozpočtů) a podléhá veřejné kontrole¹.

Podle Průchy znalo pojem „veřejná správa“ jiţ římské právo, jehoţ slovní základ (administratio eri publicae) předalo svůj výraz krom jiných jazyků i češtině. Z tohoto důvodu se někdy alternativně lze setkat namísto výrazu „správní“ s výrazem

„administrativní“. Vrcholným ústředním orgánem státní správy je vláda, která má postavení orgánu státní správy s všeobecnou působností. Z hlediska organizačního pojetí patří veřejná správa do sféry výkonné moci. Výkonná moc je taková činnost státu, která nesouvisí se zákonodárstvím ani soudnictvím. Ústavní úprava vládu charakterizuje (spolu s prezidentem republiky) jako nejvyšší výkonný orgán státní moci“. Výkonnou moc dále vykonávají ministerstva, ostatní státní ústřední orgány státní správy a státní zastupitelství².

1 VEDRAL, J., Obecné principy veřejné správy, 2006, 4. ISBN 80-86976-06-8.

2 PRŮCHA, P., Veřejná správa a samospráva. 2004, 10 - 11. ISBN 80-86775-03-8.

Pojem „Veřejné správy“ lze vymezit vedle toho i negativně. Jedná se o činnost státu, která nespadá do činnosti zákonodárné a soudní.³ V rámci zákonodárné moci se vydávají zákony prostřednictvím Parlamentu, moc soudní se řídí zákony a moc výkonná (veřejná správa) zákony realizuje.⁴

Veřejná správa je tvořena dvěma subsystémy, a to státní správou a samosprávou.

1.1.1 Státní správa

„Státní správa je systém vertikálně hierarchický, organizován na principu nadřízenosti a podřízenosti. V rozhodování se postupuje monokraticky, avšak existují i orgány kolektivní.

V ustavování orgánů státní správy převládá jmenování, volba je výjimečná“⁵ .

Petr Průcha uvádí, ţe „státní správa představuje jednu z forem činnosti státu, a to formu, jejímž posláním je realizace výkonné moci státu, Je odvozována od samostatné podstaty, postavení a poslání státu, od podstaty a způsobů realizace státní moci. Svou povahou je státní správa organizující a mocensko-ochrannou činností státu,…“⁶

Podle Vedrala lze státní správu dělit na

a) Ústřední státní správu, kterou vykovávají správní orgány státu s celostátní působností, jako jsou ministerstva, ostatní ústřední správní úřady (např. Český statistický úřad, Státní úřad pro jadernou energetiku, Úřad průmyslového vlastnictví a další)⁷

b) Územní státní správu, kterou vykonávají územní správní úřady – orgány státu, příkladem budiţ veterinární správy, katastrální úřady, úřady práce.

a dle dalšího kritéria dělení na

3 PRŮCHA, P., Veřejná správa a samospráva. 2004, 11. ISBN 80-86775-03-8.

4 SCHLESINGER, P., et al. Příručka pro člena zastupitelstva obce po volbách v roce 2010, 2010, 12.

ISBN 978-80-254-8660-3.

5 SVOBODA, I. a SHELLE, K. Základy organizace veřejné správy, 2007, 29. ISBN 80-87071-22-9

6 PRŮCHA, P., Veřejná správa a samospráva. 2004, 12. ISBN 80-86775-03-8.

7 Viz tzv. kompetenční zákon, z. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

a) státní správu vykonávanou přímo orgány státní správy, svými vlastními úřady;

b) státní správu vykonávanou nepřímo státem, např., krajskými a obecními úřady, tedy subjekty, na které stát výkon státní správy přenesl; zde bude později hovořeno o tzv. výkonu dekoncentrované, přenesené působnosti (státní správy).

Vláda ČR představuje nejdůleţitější koordinační mechanismus na úrovni ústřední státní správy a dle čl. 67 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. Určité oblasti výkonu státní správy jsou přeneseny na orgány územní samosprávy (orgány krajů a orgány obcí). Při výkonu přenesené působnosti jsou orgány územní samosprávy podřízeny⁸ příslušnému ministerstvu⁹ a mohou svoji činnost vykonávat pouze na základě zákonů a v jejich mezích. Státní správu, jejíţ výkon byl zákonem svěřen orgánům kraje a orgánům obce, vykonávají orgány kraje a orgány obce jako svou přenesenou působnost. Kraj i obec jsou povinny zabezpečit výkon přenesené působnosti.¹⁰

1.1.2 Samospráva

„Samospráva není vertikálně a hierarchicky organizována. Mezi vyšší a nižší samosprávou neexistují vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Samospráva je založena na principu kolegiálního rozhodování. Základní orgány se stanovují volbou, ostatní jsou jmenovány a podřízeny či odpovědny zvoleným. V samosprávě je větší autonomie rozhodování, u rozhodnutí je přezkoumatelná pouze souladnost s právem“¹¹

Podle Petra Průchy je samospráva veřejnou správou, která se uskutečňuje jinými subjekty neţ státem a to subjekty označované jako veřejnoprávní korporace, které mají své autonomní postavení. Další odlišností je fakt, ţe samospráva nepůsobí na jí spravované objekty mocenskými prostředky. Dále se samospráva, na rozdíl od státu, přibliţuje svým postavením soukromé sféře, neboť spravuje sama sebe a své vlastní záleţitosti a můţe konat soukromoprávní kroky, např. nakládání se svým majetkem. Podstatou a posláním

8 VEDRAL, J. Obecné principy veřejné správy, 2006, 7. ISBN 80-86976-06-8.

9 § 92, odst. 1 z.č. 129/2000 Sb., o krajích (krajská zřízení)

10 § 2, odst. 2 z.č. 129/2000 Sb., o krajích (krajská zřízení), § 7, odst. 2 z.č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení)

11 SVOBODA, I. a SHELLE, K. Základy organizace veřejné správy, 2007, 44. ISBN 80-87071-22-9

samosprávy je totiţ samostatně rozhodovat o svých záleţitostech, spravovat své potřeby a povinností chovat se přitom pouze v souladu se zákony. Samospráva je slučitelná pouze s demokratickým zřízením, přičemţ vztah státu a veřejnoprávních samosprávných korporací je vztah partnerský. „Samospráva zahrnuje takovou oblast státní správy, která je svěřena subjektům, jichž se bezprostředně týká. V tomto smyslu je samospráva částí správy státu, decentralizovanou na subjekty nestátního charakteru“¹²

Podstatným rysem samosprávy je krom výkonu veřejné správy také její vlastní prvotní právotvorba na základě své vlastní vůle. „Samospráva určuje, co se má dělat i jak se to má dělat. Aby byla samospráva skutečnou, musí být tyto právní a správní možnosti podepřeny vlastním finančním krytím (právo na majetek, vlastní hospodaření, místní daně a poplatky).“¹³

Všechny uvedené rysy jsou charakteristické pro dvě existující skupiny samosprávy a to:

a) samosprávu územní, jejíţ zájmy jsou všeobecné vztahující se na konkrétní území a je organizováno na základě územního členění státu,….

b) a samosprávu zájmovou, resp. profesní, jejíţ zaměření je úzce speciální a její organizování je uspořádáno resortně.¹⁴ (např. Česká advokátní komora, lékařská komora, vysokoškolská komora, Komora auditorů)

V ČR je dáno základní právo na samosprávu v čl. 8 Ústavy ČR. Ústava a dále je určuje v čl. 99 a 100, ţe základním územním samosprávným celkem obec a je vţdy součástí vyššího územního samosprávného celku – kraje.

1.1.3 Vztah mezi státní správou a samosprávou

Jak bylo uvedeno výše, lze rozdělit veřejnou správu na samosprávu a státní správu podle kritéria: jaký subjekt veřejnou správu vykonává. Vedle toho lze veřejnou správu nezávisle rozdělit podle kritéria územní působnosti a to na územní státní správu a na územní samosprávu. Jako celek lze takto označit územní veřejnou správu. Podle Provazníkové je

12 PRŮCHA, P., Veřejná správa a samospráva. 2004, 15 - 16. ISBN 80-86775-03-8.

13 KOUDELKA, Z., Právní předpisy samosprávy, 2008, 17. ISBN 978-80-7201-690-7.

14 VEDRAL, J. Obecné principy veřejné správy, 2006, 7. ISBN 80-86976-06-8.

tak označována ta část veřejné správy, „ která je vykonávána v rámci příslušných územně administrativních jednotek, na které je stát rozdělen“¹⁵ Přitom je nutné rozlišit na straně prvé územní orgány s všeobecnou působností, např. ústřední správní orgány, a orgány se specializovanou působností a na straně druhé orgány samosprávy a státní správy, jak znázorňuje obr. 1.

Rozdělení veřejné správy dle kritéria subjektu výkonu

Samospráva Státní správa

Rozdělení veřejné správy dle kriteria územní působnosti

Celostátní působnost

Resortní (zájmová) samospráva

Ústřední státní správa

Specializovaná působnost

„Čistá“ územní samospráva

Přenesená působnost;

vlastní územní státní správa

Obrázek 1: Uspořádání územní samosprávy a státní správy

Zdroj: PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst, obcí a regionů. s. 12; vlastní zpracování

S ohledem na výše uvedené uspořádání můţe existovat, spolupůsobit v rámci jedné územní administrativní jednotce výkon státní správy i samosprávy jedním orgánem, nebo odděleně dvěma na sobě nezávislými orgány. V řadě států existují pak různé systémy uspořádání územní samosprávy a státní správy: ¹⁶

1. Anglosaský systém. Územní samospráva, neboli niţší správní jednotky, mají výlučné postavení a místní správa je chápána jako čistá samospráva (prakticky neexistuje dělení na samosprávu a samosprávu). Stát nepřevádí na jednotky ţádný výkon státní správy, výkon své státní správy vykonává prostřednictvím svých územních orgánů.

2. Francouzský systém. Na niţší správní úrovni existuje vícestupňová samospráva a vedle toho odděleně tzv. dekoncentráty, které v území vykonávají státní správu.

15 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 12. ISBN 978-80-247-2097-5.

16 tamtéţ, s. 12. ISBN 978-80-247-2097-5.

Tento systém dvoukolejnosti státní správy a samosprávy je charakteristický pro úroveň od departmentu výše.¹⁷

3. Smíšený (rakousko-německý) systém. Obce a další územní samosprávy vykonávají současně vlastní samosprávu a zároveň pevně v mezích zákona téţ i státní správu v rámci tzv. přenesené působnosti. Systém se někdy nazývá také středoevropský a je blízký modelu aplikovaného na úrovni územní samosprávy v ČR.

Vedral hovoří pouze modelu anglosaském a kontinentálním, přičemţ francouzský a smíšený model tvoří dva subsystémy kontinentálního systému.¹⁸

1.2 Postavení obce

1.2.1 Základní informace o Nové Pace

První zmínky o Nové Pace jsou z roku 1357 a v současné době (k 1. 1. 2012) je podle obecního zřízení městem¹⁹ s 9 418 obyvateli. Nová Paka leţí mezi význačnými turistickými oblastmi Krkonoš a Českého ráje, je východním bránou Geoparku Český ráj.

Okolí Nové Paky je charakteristické orámovaní rudě zbarvenými políčky, je místem, drahých kamenů a významných rodáků jakými byli například slavný sochař Stanislav Sucharda - autorem pomníku Palackého v Praze, jeho mladší bratr Vojtěch Sucharda – autor dřevořezeb apoštolů pro poškozený Staroměstský orloj, Bohumil Kafka, jenţ je autorem asi největší jezdecké sochy na světě (Jana Ţiţky na Vítkově v Praze). Město leţí v nadmořské výšce 427 m n. m. a existuje o něm nejstarší zmínka z roku 1357. Můţe se pochlubit třemi architektonickými skvosty: jako jsou: Paulánský klášter z období baroka, dřevěný řecko-katolický kostelík převezený z Podkarpatské Rusi či novorenesanční Suchardův dům, ve kterém se nalézá stálá expozice Novopacka. Ve městě se také nachází Klenotnice a muzeum. Zde je k vidění rozsáhlá sbírka achátů, jaspisů, ametystů, křišťálů a

17 VEDRAL, J. Obecné principy veřejné správy, 2006, 10. ISBN 80-86976-06-8.

18 Tamtéţ, s. 10

19 Podle zákona o obcích je za město povaţována obec, která má alespoň 3 000 obyvatel (pokud tak na návrh obce stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády) a nebo obec, která byla městem přede dnem 17. května 1954 (pokud o to obec resp. město poţádá předsedu Poslanecké sněmovny).

v neposlední řadě i zbytky zkamenělého prvohorního pralesa. Nová Paka svojí rozlohou zabírá asi 2 868 ha půdy, má 12 částí, 144 ulic a 2 692 adres. Obrazová ilustrace města je přílohou I této práce.

1.2.2 Základy právního postavení obce v ČR

Základy právního postavení obecního zřízení vycházejí z ústavního pořádku. Základní zákon státu, zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v hlavě sedmé stanoví základní principy a právní úpravu územní samosprávy. Stanovuje, ţe obec je základní územní samosprávný celek, který je součástí vyššího územního samosprávného celku (kraje). Obec a kraj jsou Ústavou povaţovány za tradiční základ územní samosprávy. Dále je obec charakterizována jako územní společenství občanů, které má právo na samosprávu, vlastnictví majetku a hospodaření na základě vlastního rozpočtu. Podstatným znakem obce je fakt, ţe obec je tzv. veřejnoprávní korporací. Je právnickou osobou veřejného práva a na základě široké škály zákonů vykonává působnost v oblasti veřejné správy. Postavením veřejnoprávní korporace se obec jednoznačně odlišuje od právnických osob soukromého práva, kterým v oblasti veřejné správy ţádná působnost přidělena není. V neposlední řadě je charakteristickým znakem obce je vystupování jak v oblasti veřejného práva, ale také v oblasti práva soukromého.

Obec vystupuje v oblasti veřejného práva, neboť je vykonavatelem tzv. veřejné moci.

Působí v oblasti jak státní správy, tak i samosprávy a můţe činit jednostranné právní úkony, kterými ukládá povinnosti ve formě příkazů a zákazů dotčeným subjektům. Tyto úkony provádí například pomocí správních rozhodnutí nebo obecně závazných vyhlášek. ²⁰ V případě, ţe se obec účastní soukromoprávních vtahů v oblasti samostatné působnosti, jedná a vystupuje jako by byla právnickou osobou soukromého práva a to i přesto, ţe má podle zákona postavení veřejnoprávní korporace. Například pokud nakládá s majetkem, přijímá úvěry nebo uzavírá různé smlouvy, má stejné postavení jako strany, s kterými do těchto vztahů vstupuje.

20 SCHLESINGER, P., et al. Příručka pro člena zastupitelstva obce po volbách v roce 2010, 2010, 12.

ISBN 978-80-254-8660-3.

Postavení obcí deklarují i základní evropské principy místní samosprávy, které jsou obsaţeny v Evropské chartě místní samosprávy. Rada Evropy přijala Evropskou chartu ve Štrasburku v roce 1985 a 28. května 1998 byla podepsána jménem České republiky.

Následně byla publikována ve Sbírce zákonů pod sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy a vstoupila v platnost dne 1. září 1999. Na základě ústavního zákona č. 395/2001 Sb. je Evropská charta stanovena ve smyslu novelizovaného čl. 10 Ústavy jako mezinárodní smlouva a na základě toho má od 1. 6. 2002 charta přednost před zákonem. Charta mimo jiné vychází ze dvou základních tezí, a sice ţe místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického státu a dále, ţe právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných je jednou z demokratických zásad sdílených všemi členskými státy Rady Evropy.²¹

Nejen čl. 101 Ústavy ČR, ale také čl. 9 Evropské charty místní samosprávy uvádí, ţe místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje by měly být úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem.²²

Postavení obce ve veřejné správě podrobně upravuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Definuje obec jako základní územní samosprávné společenství občanů, které tvoří územní celek vymezený hranicí území obce. Obdobně jako Ústava i zákon o obcích povaţuje obec za veřejnoprávní korporaci hospodařící s vlastním majetkem.

Základním úkolem obce je péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. V právních vztazích vystupuje svým jménem a nese veškerou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.

Shrnutím předchozího textu lze stanovit základní charakteristické znaky obce, jimiţ jsou:

21 VEDRAL, J. Obecné principy veřejné správy, 2006, 12. ISBN 80-86976-06-8.

22 Sdělení č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy

a) název

b) vymezené území c) obyvatelstvo obce d) právní subjektivita e) vydávání správních aktů

f) majetek

g) hospodaření dle vlastního rozpočtu

h) orgány obce

Na konci této podkapitoly lze zopakovat nejdůleţitější fakta o obci. Obec, veřejnoprávní korporace s právem na vlastní majetek a na hospodaření podle vlastního rozpočtu je tvořená společenstvím občanů.

1.2.3 Postavení obce v územním členění státu

V rámci územního členění státu lze vycházet ze současného právního řádu České republiky, ve kterém základní územní jednotky vymezuje zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Územní:uspořádání našeho státu přehledně zobrazuje následující schéma

Obrázek 2: Územní členění státu podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu Zdroj: Vlastní zpracování

Uvedený zákon člení území státu na

1. území hlavního města Prahy jako samostatnou krajskou jednotku členěnou dále do 10 obvodů a

2. na území 7 krajů, které z hlediska uvedeného zákona stále ještě existují.

kraje (7 + Praha) Česká

republika

okresy (76)

obce (6 249)

vojenské újezdy (5)

Pro řadu institucí (např. pro krajské státní zastupitelství, úřady práce apod.), působících v oblasti moci soudní nebo moci výkonné (správní úřady), území krajů (7 + 1) a okresů (76) dosud vytváří obvody působnosti. Uvedené členění je v praxi zastíněno existencí 14 vyšších územních samosprávných celků (krajů) určených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (viz obr. 3). Zatímco členění by se dalo charakterizovat jako členění státní správy, členění na vyšší samosprávné celky je samosprávným územním členěním, které v posledních letech přebírá postupně i státní správa, např. v roce 2010 členění Policie ČR.

Obrázek 3: Územní členěné podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. na 14 vyšších ÚSC Zdroj: Vlastní zpracování

Například: Město Nová Paka je součástí vyššího územního samosprávného celku Královéhradeckého kraje a podle územního členění státu spadá pod Východočeský kraj, okres Jičín.

1.2.4 Orgány obce

Působnost obce, samostatnou i přenesenou, realizují orgány obce, jeţ jsou popsány v hlavě čtvrté zákona o obcích. Podle uvedeného zákona, ale jiţ také dle Ústavy (čl. 101, věta první) je vrcholným orgánem obce zastupitelstvo, které rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce, např. stanovení rozpočtu města, hospodaření s majetkem apod. Skládá se z členů zastupitelstva a jako své iniciativní a kontrolní orgány můţe zřídit výbory (povinně zřizuje finanční a kontrolní výbor).

Vyšší územní samosprávné celky

(kraje) (14) Česká

republika

obce (6 249)

vojenské újezdy (5) územní samospráva

Výkonným orgánem obce v samostatné působnosti je rada obce. Ze své činnosti se zodpovídá zastupitelstvu. Kompetence připadají radě obce téţ v oblasti přenesené působnosti, ale jen v případech, které stanoví zákon. Rada města je tvořena starostou, místostarostou a dalšími členy rady volenými z řad zastupitelstva. V případě, ţe má obecní zastupitelstvo méně neţ 15 členů, se rada obce nevolí a většinu její pravomoci vykonává starosta. Podobně jako zastupitelstvo i rada můţe zřizovat jako své iniciativní a poradní orgány, kterými jsou komise.

V čele obce stojí starosta a reprezentuje ji navenek. Do funkce je volen zastupitelstvem obce z řad svých členů (zastupitelstvo volí také místostarostu popř. místostarosty). Úkony, které musí být předem schváleny zastupitelstvem nebo radou, můţe starosta vykonat aţ po jejich schválení. V opačném případě jsou takové úkony neplatné. Má za úkol zastupovat obec navenek a za výkon své funkce je plně zodpovědný zastupitelstvu. Jeho zástupcem je místostarosta.

Také obecní úřad je orgánem. Je-li obec městem, jedná se o městský úřad. Je tvořen starostou, místostarostou či místostarosty, tajemníkem obecního úřadu (je-li tato funkce zřízena²³) a zaměstnanci obce zařazenými do obecního úřadu. Je orgánem úředního typu, který plní úkoly obce úředního charakteru, a to jak v oblasti samostatné, tak i přenesené.

V čele obecního úřadu stojí starosta. Pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu můţe rada obce zřídit odbory a oddělení, do kterých jsou zařazeni zaměstnanci obce. Odbory mohou plnit různé funkce určené zvláštními zákony (ţivnostenský zákon, stavební zákon, zákon o ochraně ţivotního prostředí apod.). Radou obce jsou na návrh tajemníka jmenováni vedoucí do čela odborů. Obecní úřad v oblasti samostatné působnosti plní úkoly uloţené mu zastupitelstvem nebo radou a napomáhá výborům a komisím v jejich činnosti.

Vykonává téţ státní správu v přenesené působnosti s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce.

V neposlední řadě zná zákon o obcích i zvláštní orgány obce zřizované starostou pro výkon přenesené působnosti a to v případech stanovených zvláštními zákony (např. přestupkové

23 Dle zákona o obcích, §110 se funkce tajemníka se povinně zřizuje v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností.

komise). Komise jsou zodpovědné ze své činnosti radě obce a na svěřeném úseku v přenesené působnosti starostovi. Za orgán obce se povaţuje i obecní policie, pokud je obcí zřízena.

Orgány města Nové Paky jsou zobrazeny v organizační struktuře městského úřadu k 1. 1.

2012 a je přílohou II. Zastupitelstvo města je v současnosti tvořeno 21 zastupiteli, kteří do čela města zvolili JUDr. Ing. Rudolfa Cogana, Ph.D. Zastupitelstvo dále zřídilo směrnicí ze dne 13. prosince 2006 následující výbory:

a) školský b) pro rozvoj c) kulturní d) sportovní

e) pro ţivotní prostředí

f) silniční g) finanční h) kontrolní i) sociální

Zastupitelstvo města rovněţ zřídilo jedenáct osadních výborů.

Rada města zřídila jako své iniciativní a poradní orgány následující komise:

a) bezpečnostní komise b) povodňová komise¨

1.3 Veřejné finance

Doposud bylo pojednáno o veřejné správě z hlediska legislativně organizačního.

V následující kapitole (podkapitole) bude pojednáno o finanční (ekonomické) stránce výkonu veřejné správy, potaţmo územní samosprávy jako sloţky veřejné správy. Mezi základní úlohu veřejné správy patří poskytování veřejných, popř. smíšených statků. Ty zabezpečuje buď nákupem – veřejnou zakázkou u soukromého sektoru, nebo vlastní produkcí veřejných statků. Paralelně s existencí soukromého sektoru tak vytváří veřejný sektor. (viz obrázek 4)

Obrázek 4: Zabezpečování veřejných statků veřejnou správou Zdroj: PEKOVÁ, J., PILNÝ ¨, J. Veřejná správa a finance, s.17

1.3.1 Veřejný sektor

Veřejný sektor je významnou částí národního hospodářství. Symbiózou se soukromým sektorem vytváří tzv. smíšenou ekonomiku (obr. 5). Existence veřejného sektoru je často zdůvodňována tzv. trţním selháním z různých důvodů, ať uţ se jedná o existenci nedokonalé konkurence, popř. monopolu na trhu, o nedostatek informací na straně výrobců i spotřebitelů při rozhodování o alokaci svých zdrojů, nutnost ohledu na ţivotní prostředí, vznik externalit (přenášení uţitku nebo škody mimo trh), potřebu zmírnit nerovnosti mezi subjekty (zmírnění chudoby), existenci tzv. veřejných statků či o nedostatečné vyuţívání lidských zdrojů. Takové selhání pak můţe vést k neefektivní alokaci zdrojů, k problémům se spravedlivým rozdělováním důchodů nebo k nestabilitě hospodářství, Posláním veřejného sektoru je pak zamezení či zmírnění uvedených jevů státními zásahy²⁴

24 PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance, 1998, 14 - 15. ISBN 80-85963-85-X

Veřejná zakázka u soukromého sektoru

Zabezpečení veřejných statků

Veřejný sektor - produkce veřejných statků

(76) VEŘEJNÁ

SPRÁVA

Obrázek 5: Schéma smíšené ekonomiky

Zdroj: PEKOVÁ, J., Veřejné finance, úvod do problematiky, s. 36

Bailey uvádí, ţe veřejný sektor (tj. aktivity vlády a institucí) je určitou alternativou soukromého sektoru - trhu. „Tržní sektor se obvykle označuje jako soukromá, neregulovaná ekonomická činnost, zajišťující výstupy v souladu s ochotou spotřebitele platit, přičemž konečné rozdělování zboží a potřeb záleží na existenci či neexistenci zisku.

Veřejný sektor se běžně popisuje jako plánované netržní služby, jejichž poskytování je stanoveno kolektivně demokratickými rozhodovacími procesy a jejichž rozdělování se uskutečňuje podle potřeb, které určuje jejich konečný příjemce. Hlavní rozdíl je ten, že uživatel výstupů trhu platí jednicový náklad (tržní cenu), kdežto uživatel výstupů veřejného

TRHEM,

úloha - nabídky - poptávky - ceny

Dvoukanálová koordinace

STÁTNÍ ZÁSAHY - daňové - výdajové - regulační SMÍŠENÁ EKONOMIKA

Trţní selhání Vládní selhání

Pluralita

SOUKROMÉHO SEKTORU, - - Trţní alokace

- Soukromé rozhodování, vlastnictví, financování, produkce a spotřeba soukromých statků

VEŘEJNÉHO SEKTORU

Produkce veřejných statků - veřejné rozhodování - kolektivní vlastnictví

 státní

 obecní - veřejné financování

 plné

 částečné (spoluúčast občanů)

Tvorba podmínek pro fungování soukromého sektoru (zákony)

sektoru ho neplatí, místo toho se podílí na daňových nákladech se všemi ostatními daňovými poplatníky“²⁵. Uvedené kategorické rozlišení lze pouţít jako pojmový rámec z pohledu role veřejného a soukromého sektoru, nikoliv však z pohledu stavby ekonomiky jako takové. Plánovací mechanismy jsou totiţ vlastní i trhu - soukromému sektoru, ve veřejném sektoru je plánování spíše otázkou míry a rozsahu, nejde o pouhou jeho existenci. Předěl mezi sektory není tak striktní, nýbrţ je proměnlivým. Např. volné trhy by se neobešly bez stanovení pravidel a regulovaných vlastnických práv vládami.

Další zdroje přiřazují veřejnému sektoru řadu charakteristik podle různých pohledů, které agreguje následující tabulka.

Tabulka 1: Charakteristiky veřejného sektoru

Zdroj: OCHRANA, F., PAVEL, J., VÍTEK, L., Veřejný sektor a veřejné finance: financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit, s. 17

Jak je patrno z tabulky 1 i z obr. 5, do veřejného sektoru vstupují dva druhy aktérů, první státní a druhý samosprávný. Jejich rozhodování je determinováno veřejným zájmem.

Zajímá-li nás velikost veřejného sektoru versus sektor soukromý, zpravidla se pouţívá poměr veřejných výdajů ve vztahu k vytvořenému HDP. Ochrana v roce 2010 uvádí, ţe zatímco v

25 BAILEY, S. J., Veřejný sektor, teorie, politika a praxe, 2004. 29. ISBN 80-86432-61-0.

26 Obsah pojmu „veřejný sektor“ je normativní. Obecně je to takový zájem, který odpovídá zájmu společnosti jako celku. Zjistit v praxi, co je veřejným zájmem je obtíţné, jedna skupina můţe preferovat výstavbu dálnice, druhá výstavbu ţeleznice. Jde o rozhodovací proces, který je řešen v rámci veřejné volby volenými politiky.

Pohledy na veřejný

sektor Komentář

Systémový Veřejný sektor je podsystémem smíšené ekonomiky.

Správní Veřejný sektor je spravován veřejnou správou, která je tvořena státní správou a samosprávou

Institucionální Ve veřejném sektoru existují dva základní druhy institucí - státní (např. ústřední správní orgány) a samosprávné

Vlastnictví Ve veřejném sektoru existují dvě formy veřejného vlastnictví:

státní a samosprávné (např. vlastnictví krajů a obcí) Kritérium rozhodování Kritériem ve veřejném sektoru je veřejný zájem²⁶ Financování veřejných

aktivit

Financování veřejných aktivit je realizováno ze soustavy veřejných rozpočtů (státních i místních)

liberálních státech, jako jsou USA, tvoří veřejné výdaje cca 35 % HDP, v sociálně orientovaných státech tvoří aţ 60 %²⁷. V ČR tvoří veřejný sektor přibliţně 50 % HDP.

1.3.2 Veřejné statky

Z předchozí podkapitoly je tedy zřejmé, ţe veřejný sektor, ať uţ tvořený státem, niţšími vládními úrovněmi, či dokonce samosprávou by měl vytvářet vhodné podmínky pro rozvoj daného území, měl by zabezpečit pro své občany celou řadu veřejných statků a sluţeb.²⁸ Je vhodné uvést charakteristiku veřejných statků, tedy statků, které jsou poskytovány z různých důvodů tzv. trţního selhání, tedy tehdy, kdyţ soukromý sektor nemůţe nebo nemá zájem je poskytovat jako své soukromé statky v poţadované kvalitě a kvantitě²⁹.

„Pojmem statky se označují předměty, které slouží k uspokojování lidských potřeb“³⁰ Podle teorií se dají dělit statky podle různých kritérií. Kriterium původu rozeznává volné statky (neomezené, s nulovou cenou, např. vzduch) a ekonomické statky. Kritérium spotřeby dělí dále ekonomické statky na spotřební a na kapitálové. Veřejné statky a soukromé statky lze získat tříděním podle kritéria rozhodování o výrobě či spotřebě a jejich financování.³¹ (přehled třídění statků viz Příloha III) Bailey³² dále uvádí, ţe veřejné statky jsou definovány z hlediska své ekonomické charakteristiky, nikoliv z hlediska např.

administrativního, hmotného, normativního či finančního.

Většina zdrojů však charakterizuje veřejné statky jako

 nedělitelné (podle P. A. Samuelsona hlavní kritérium existence veřejného či soukromého statku), viz tabulka 2.

 nevylučitelné

27 OCHRANA, F., Pavel, J., Vítek, L., Veřejný sektor a veřejné finance: financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit, 2010, 17. ISBN 978-80-247-3228-2

28 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007, 17. ISBN 978-80-247-2097-5.

29 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 23. ISBN 80-7261-086-4

30 PEKOVÁ, J., Veřejné finance, úvod do problematiky, 2008, 37. ISBN 978-80-7357-358-4.

31 Tamtéţ, s. 39

32 BAILEY, S. J., Veřejný sektor, teorie, politika a praxe, 2004. 41. ISBN 80-86432-61-0.

Bailey ³³ dále hovoří o

 nerivalitnosti, či nesoutěţitelnosti ve spotřebě mezi uţivateli (občany) Tabulka 2: Kritéria třídění ekonomických statků podle P. A. Samuelsona

Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, s. 65 Ekonomické statky

 Úplná dělitelnost  Úplná nedělitelnost

 Rivalita (soutěţivost) spotřebitelů  Nerivalita nesoutěţivost spotřebitelů

 Vylučitelnost ze spotřeby cenovým systémem

 Nevylučitelnost ze spotřeby a nulové mezní náklady na spotřebu kaţdého dalšího spotřebitele

Čisté soukromé statky Ekonomické statky nesplňující veškerá Samuelsonova kritéria

Čisté veřejné statky (statky kolektivní spotřeby)

Za podmínek dokonalé konkurence je efektivní, aby statky poskytoval soukromý sektor prostřednictvím trhu. Spotřebitelé zvaţují, které statky a za jakou cenu budou nakupovat, výrobci na základě preference spotřebitelů produkují a poskytují statky při co nejniţších nákladech za účelem dosaţení zisku. Za jistých podmínek však trh není schopen uvedeného procesu z různých důvodů a dochází k tzv. trţnímu selhání (viz podkapitola 1.3.1., str. 30). Manţelé Musgraveovi³⁴ spatřují dva hlavní důvody selhání trhu a vznik veřejných statků (viz tabulka 3)

Prvním důvodem je, ţe statky jsou ve spotřebě nerivalitní. Je to takový případ, kdy spotřeba daného statku osobou A nesniţuje uţitek ze spotřeby současně dalším osobám z téhoţ statku. V praxi to znamená, ţe do spotřeby statku můţe přistoupit kaţdý další občan a zároveň nepřekáţí ve spotřebě ostatním osobám. V takovém případě se jeví vyloučení dalšího spotřebitele jako neefektivní. V soukromém sektoru platí, ţe zdroj je vyuţit efektivně, pokud se mezní náklady na kaţdou další jednici spotřeby rovná meznímu uţitku spotřebitele. Zde však náklady na přístup dalšího spotřebitele je nulový. I kdyţ tomu tak je, celkové náklady na poskytnutí statku, např. sluţby, nulové nejsou. Pak, je-li vyloučení ze spotřeby neefektivní, je nemoţné produkovat a nabízet statky běţným trhem -

33 BAILEY, S. J., Veřejný sektor, teorie, politika a praxe, 2004. 41. ISBN 80-86432-61-0.

34 MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1994. 40 - 41. ISBN 80- 85-603-76-4.

soukromým sektorem. Příkladem budiţ přechod mostu. Průchod osoby A nesníţí uţitek osobě B a zároveň mezní náklad na jeho přechod je nulový. (i za předpokladu, ţe je moţné osoby z přechodu vyloučit platbou poplatku).

Druhým případem trţního selhání je nevylučitelnost ze spotřeby i za předpokladu, ţe je spotřeba rivalitní. To můţe například nastat při přecházení velmi rušné ulice. Je velice obtíţné vyloučit dalšího spotřebitele a zároveň další takový sniţuje uţitek dalších spotřebitelů ve spotřebě (přecházení), neboť se kaţdý další chodec musí prodírat stále větším davem lidí. Při nemoţnosti vyloučení není ochota z řad občanů za statek platit, není tedy známa cena za statek, chybí poptávková křivka po statku. Občan se tak můţe dostat do role černého pasaţéra a vyhnout se placení při snaze zvýšit svůj prospěch (uţitek).

V tomto okamţiku trh (soukromý sektor) není s to chránit například své vlastnická práva a poskytovat statek.

Třetí vlastnost, nedělitelnost, je příčinou nevylučitelnosti ve spotřebě a znamená, ţe nelze určit podíl kaţdého spotřebitele na spotřebě veřejného statku, např. veřejné osvětlení³⁵ Tabulka 3: Rozlišení statků selháním trhu z důvodu nerivalitnosti nebo nevylučitelnosti spotřeby Zdroj: MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, s. 40-41

Spotřeba

Vyloučení

Proveditelné neproveditelné

rivalitní Čistý soukromý statek Veřejný statek (smíšený) nerivalitní Veřejný statek (smíšený) Čistý veřejný statek

Manţelé Musgraveovi³⁶ dále uvádí, ţe nerivalitnost ve spotřebě u veřejných statků se projevuje i v odlišné cenotvorbě a v určení efektivně poskytovaného mnoţství statků od soukromých statků. Na následujících dvou grafech obrázku č. 6 jsou zobrazeny poptávkové a nabídkové křivky trhu se soukromými a veřejnými statky. Oba grafy vychází

35 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 23. ISBN 80-7261-086-4

36 MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1994. 41 - 44. ISBN 80- 85-603-76-4.

ze známého faktu, ţe ekvilibrum E se nachází v bodě průsečíku nabídkové křivky a poptávkové křivky trhu, pro obě situace se rovnají mezní náklady mezním uţitkům spotřebitelů. Zásadní rozdíl mezi soukromými a veřejnými statky při nalezení rovnováhy však spočívá v odlišné konstrukci trţní poptávkové křivky.

Obrázek 6: Poptávka po soukromém a veřejném statku

Zdroj: MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, s. 41-44 Na trhu soukromých statků se individuální poptávkové křivky (osoby A a osoby B) agregují horizontálně, trţní poptávková křivka DA+B je tak tvořena součtem poptávaného mnoţství osob, neboť mezní uţitek MU, tj. vertikální vzdálenost pod poptávkovou křivkou při nakupovaném mnoţství QA osobou A i mezní uţitek osoby B při nakupovaném mnoţství QB se rovná mezním nákladům MC o velikosti EQA+B, viz rovnice (1). Oba spotřebitelé tedy nakupují různá mnoţství statků za stejnou cenu.

𝑀𝑈_𝐴 = 𝑀𝑈_𝐵 = 𝑀𝐶 (1)

U trhu veřejných statků lze graf sestrojit jen hypoteticky, neboť čisté veřejné statky jsou nerivalitní a nevylučitelné ze spotřeby, poskytují se zpravidla zdarma. Přesto, předpokládáme-li, ţe spotřebitelé A a B projeví své marginální hodnocení, lze určit jejich individuální poptávkové křivky DA a DB jako v předchozím případě. Zásadní rozdíl oproti

mnoţství soukromého

statku Q

S

QA

0 QA+B

E D E A P

E

DA

0

VEŘEJNÝ statek

D_A D_B D_B

SOUKROMÝ statek Cena soukromého statku

S

P_A+B

PA

PB

Cena veřejného statku

D_A+B

D_A+B

mnoţství soukromého

statku Q

QB Q_A+B

soukromým statkům je, ţe trţní poptávkovou křivku DA+B získáme vertikálním součtem DA

a DB. Je součtem cen PA a PB, které jsou ochotni oba spotřebitelé platit a v rovnováţném bodě se rovná ceně na pokrytí zajištění veřejného statku PA+B. V tomto případě se mezní náklady rovnají součtu mezních uţitků jednotlivých spotřebitelů (viz rovnice 2), kteří by spotřebovávali stejné mnoţství Q veřejných statků a platili by za něj různou (individuální) cenu.

𝑀𝑈_𝐴 + 𝑀𝑈_𝐵 = 𝑀𝐶 (2)

V praxi však existují většinou statky, které nejsou ani čistě veřejným statkem, ani čistě soukromým statkem. Jsou jimi smíšené veřejné statky, které jsou sice také statky kolektivní spotřeby, ale chybí jim jedna z uvedených charakteristik čistých veřejných statků. J.

Bérnard definuje smíšený statek tak, ţe je ve své spotřebě dělitelný a to ve kvantitě. Lze stanovit kaţdému jednotlivci jeho podíl na spotřebě, ale kaţdý další přistoupivší spotřebitel nedělí spotřebu aţ do kapacitního omezení, dochází tedy později k přetíţení zdroje³⁷. Příklad můţe nastat například s rostoucím počtem ţáků ve třídě, nebo se stoupajícím počtem cestujících v tramvaji³⁸.

Shrneme-li vlastnosti veřejných statků, lze konstatovat, ţe³⁹

 jsou uţitečné zcela nebo částečně společnosti a je v zájmu společnosti (ve veřejném zájmu) zabezpečovat je;

 z toho vyplývá, ţe jsou spotřebovávány kolektivně;

 nejsou čistě produktem trhu, dochází u nich k tzv. trţnímu selhání, zpravidla se nejedná o trţní statky;

 jejich zabezpečení veřejným sektorem bývá efektivnější, přesto můţe být efektivnější nákup veřejných statků na základě veřejné zakázky u soukromého sektoru anebo společným produktem veřejného a soukromého sektoru.

37 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 18. ISBN 978-80-247-2097-5.

38 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 25. ISBN 80-7261-086-4

39 tamtéţ, s. 24

1.3.3 Funkce a úloha veřejných financí (alokace, distribuce, stabilizace)

Doposud bylo pojednávané o pojmech veřejná správa, poskytování veřejných statků veřejný sektor apod. Nasnadě je uvést pojem veřejné finance, kterou můţeme pochopit buď jako jednu z činností veřejné správy anebo také jako předmět zkoumání, tedy vědní disciplínu. K tomu, aby veřejná správa mohla poskytovat své sluţby, jako jsou: veřejné zabezpečování veřejných statků, provádění různých finančních transferů (především v sociální oblasti), zásahy do chování ekonomických subjektů např. formou dotací, daní, pokut apod., kdy se musí vytvořit dostatečný objem finančních prostředků, tedy veřejných příjmů k pokrytí svých výdajů. K tomu slouţí veřejná rozpočtová soustava, která prostřednictvím veřejných rozpočtů, ať jiţ na úrovni státu, regionů či obcí, tvořící tzv.

fiskální⁴⁰ systém⁴¹. A co je příčinou veřejného financování? V předchozích dvou podkapitolách bylo uvedeno trţní selhání. Hamerníková poukazuje na „snahu korigovat nedostatky ekonomických rozhodnutí, realizovaných standardními (a pro tu kterou společnost charakteristickými) ekonomickými mechanismy, cestou státních zásahů, uskutečňování fiskálními mechanismy, tj. veřejnými příjmy a veřejnými výdaji“⁴².

Snad veškerá dostupná literatura se vzhledem k výše uvedenému shoduje na třech důvodech a funkcích veřejných financí.

Prvním aspektem je v podkapitole 1.3.1 a 1.3.2 zmíněné selhání trhu projevující se v neefektivnosti alokace zdrojů soukromým sektorem, např. v případě monopolů, externalit atd.“Společným jmenovatelem uvedených selhání trhu je deformace tržních cen, což znemožňuje jejich uplatnění jakožto alokační nástroj. Vede to k neefektivnosti⁴³“. Úlohou státu či samospráv je proto poskytování kolektivních veřejných statků. Uvedená úloha se nazývá alokační funkcí veřejných financí. Vhodným příkladem je ochrana ovzduší státem.

Pokud stát přijme opatření, budou z něj mít uţitek nejen ti, kteří by za takovou sluţbu

40 Pozn.: Slovo fiskální je odvozeno z latinského fiscus = státní pokladna, erár; zdroj: PEKOVÁ, J., Veřejné finance, úvod do problematiky, s. 69

41 HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, 2007, 11 - 12. ISBN 978-80-7357- 301-0.

42 Tamtéţ, s. 13

43 Tamtéţ, s. 14