Předpoklady Tieboltova modelu a příslušné kritiky

Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, s. 205 Tieboltův model

Předpoklady Kritika

Plná mobilita spotřebitelů Spotřebitelé nejsou mobilní z důvodů nákladů na stěhování, sociálních vazeb

Existence velkého počtu konkurujících si společenství

V praxi existenci problém se zaměstnaností, dokonce bývá zaměstnání důvodem k přestěhování

Společenství mají „optimální“ velikost, při které je poskytování veřejných statků s nejniţšími průměrnými náklady

Společenství poskytuje více druhů veřejných statků a pro kaţdé existuje vlastní optimální velikost společenství Neexistují externality z poskytování

veřejných statků

V praxi existují příhraniční efekty a externality

Buchananova teorie klubů. Předchozí teorie se zakládá na vznik společenství, které je dáno pohybem spotřebitelů v závislosti na jejich preferencích a jejich stěhováním za pro ně příhodné poskytování veřejných statků. Teorie klubů je naopak zaloţena na daném geografickém rozmístění společenství a ú)roveň a skladba poskytování veřejných statků závisí na preferencích spotřebitelů v nich ţijících. Novým přínosem teorie je pro fiskální decentralizaci odpověď na otázku „ určení optimálního množství poskytovaného místního veřejného statku a optimální velikosti společenství, které jej spotřebovává“⁵⁸. Ke shodným závěrům dochází téţ manţelé Musgraveovi (více v podkapitole Decentralizace alokační funkce).

Stanovení optimální velikosti komunity vychází z modelu, kde se poskytuje pouze jeden veřejný statek, preference a důchody členů komunity jsou homogenní a uţitek ze statku mají pouze členové klubu (neexistence příhraniční efekty a externality). Se vzrůstajícím

58 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 48. ISBN 978-80-247-2097-5.

počtem členů budou marginální náklady na jednoho člena klesat, na druhou stranu existuje prostorové omezení uţitku ze statku i přesto, ţe se jedná o nerivalitní spotřebu, s rostoucím počtem členů klubu můţe docházet k přetíţení a sniţování uţitku jednotlivých členů (vznik

„front“)⁵⁹.

Obrázek 7: Teorie klubů - stanovení optimální velikosti klubu a optimálního množství poskytovaného veřejného statku

Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, s. 208 a MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, s. 417 - 420

59 MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1994. 417. ISBN 80-85-603-76-4.

Velikost společenství - klubu je tak dána okamţiku „kdy se při poskytování určitého množství daného statku rovnají mezní užitky z příchozího nového člena mezním nákladům plynoucím z jeho příchodu“⁶⁰. Takováto rovnováha je paretoptimální. Odpovídá tomu část obrázku 7 v I. kvadrantu grafu.

Křivky A a A´ jsou celkové náklady na jednoho člena klubu při různém mnoţství poskytovaného statku, Am a A´m, jsou mezními náklady na jednoho člena klubu při různém mnoţství poskytovaného statku. Křivky B, resp. Bm představují náklady, resp. mezní náklady zatíţení (vytěsnění) na jednoho člena klubu v závislosti na změně velikosti klubu- jde o zrcadlové náklady k uţitku člena⁶¹. Jde o bod kde je největší vertikální vzdálenost křivek nákladů na jednoho člena B a uţitku na jednoho člena (křivky jsou paralelní a mají v něm stejnou směrnici)⁶². Průsečíky křivek Am a křivky Bm pak vytvoří přímku optimálního počtu členů klubu Nopt. Následuje nalezení optimální velikosti statku pro danou velikost společenství a spočívá v konstrukci ve IV. kvadrantu grafu. Je jím bod protnutí křivek individuální poptávky po veřejném statku D a křivky mezních nákladů na člena klubu, neboli křivky nabídky M, přičemţ křivka M1 odpovídá marginálním nákladům na člena klubu při počtu N1 členů klubu, M2 při N2 počtu členů atd. Určuje optimální mnoţství veřejného statku q¹, q² atd.⁶³ Souhrnem průsečíků křivek M a křivky D získáme přímku optimálního mnoţství nabízeného statku členům klubu Qopt. Ve III.

kvadrantu je zobrazeno celkové optimum klubu a je stanoven průsečíkem křivky Nopt, která znázorňuje optimální počet členů klubů pro kaţdé mnoţství poskytovaného statku a křivky Qopt, která ukazuje optimální mnoţství statků pro různou velikost klubu.

60 HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, 2007, 206. ISBN 978-80-7357-301-0.

61 MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1994. 417 - 418. ISBN 80-85-603-76-4.

62 HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, 2007, 206. ISBN 978-80-7357-301-0.

63 MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1994. 419 - 420. ISBN 80-85-603-76-4.

Další z teoretiků popisuje přímo přínos z decentralizace poskytování místního veřejného statku, případně ztrátu z centralizace veřejného sektoru. Jde o tzv. Oatesův decentralizační teorém.

Obrázek 8: Ztráty efektu z fiskální decentralizace (Oatesův decentralizační teorém) Zdroj: PEKOVÁ, J., Veřejné finance, úvod do problematiky, s. 408 - 409

Teorie vychází z existence dvou horizontálně postavených místních vlád, např, obcí, kde je poskytován totoţný druh veřejného statku na základě své místní poptávky D1, resp. D2, tedy v mnoţství q¹, resp. q². Různě vynaloţené náklady na jejich poskytování v obcích jsou porovnávány s náklady na poskytování statku centralizovanou vládou společně pro obě obce na kompromisní úrovni q^C. Ztrátu z efektu fiskální centralizace zobrazuje graf na obrázku 8 a je vymezen plochou trojúhelníku A v případě dodatečně vynaloţených nákladů na poskytované statky nad rámec poţadavků spotřebitelů, plochou B v případě poskytování

cena

mnoţství poskytovaného statku Q

D₁

MC = P

N₂

q² q¹

0 q^C

E D₂

Vynucená úspora

Dodatečná finanční

zátěţ

B A

menšího mnoţství statků centrální vládou neţ jakému by odpovídala poptávka spotřebitelů v druhé obci.⁶⁴

Rozsah ztráty efektu z centrálně zajišťovaných statků závisí nepřímo úměrně na elasticitě poptávky na cenu a na rozdílech v poptávce. Vzhledem k tomu, ţe cenová elasticita poptávky bývá u lokálních veřejných statků vysoce neelastická, můţe centrálně stanovené mnoţství poskytování statků vést ke značným ztrátám.⁶⁵

Předchozí model je však postaven na stejných mezních nákladech (MC) na poskytování statků a to jak na úrovni jednotlivých společenství, tak na centrální úrovni. V praxi centralizované poskytování umoţňuje vyuţití zdrojů na větším území pro větší počet spotřebitelů a dochází vlivem úspor z rozsahu k niţším mezním nákladům v porovnání s lokálním poskytováním veřejných statků. (Na to poukázali pánové Balwin a Wyplosz).

Na obrázku 9 je na analogickém grafu jako v předchozím obrázku zobrazena jak plocha ztráty blahobytu D, tak plocha C vyjadřující míru úspor z rozsahu při poskytování statků vyšší vládou při niţších mezních nákladech na osobu MCp. p..

64 PEKOVÁ, J., Veřejné finance, úvod do problematiky, 2008, 408 - 409. ISBN 978-80-7357-358-4.

65 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 46. ISBN 978-80-247-2097-5.

Obrázek 9: Výnosy z rozsahu při centralizovaném, resp. decentralizovaném poskytování veřejných statků

Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, s. 216 - 217

Spotřebitel můţe zaplatit niţší cenu, v případě veřejných statků např. niţší uţivatelský poplatek a vzniká mu uţivatelský přebytek rovnající se ploše lichoběţníku C. Ve výsledku, zda poskytovat statky centralizovaně či decentralizovaně, je rozhodující převáţí-li výnos z rozsahu, nebo sníţení blahobytu/vynucená úspora. To závisí jak na míře sníţení mezních nákladů při vyšší produkci, tak především na diverzifikaci preferencí a potřeb obyvatel toho kterého společenství a tedy vzdálenosti poptávkových křivek.⁶⁶

Posledním modelem, se kterým je pojednáváno v této podkapitole je tzv. Brennan-Buchananova decentralizační hypotéza. Je z dalších teorií, které mluví ve prospěch fiskální decentralizace. Autoři ve svém díle „The Power to Tax“ staví funkci státu do role

66 HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, 2007, 216 - 217. ISBN 978-80-7357-301-0.

monopolního samovládce, který se snaţí maximalizovat a rozšiřovat svoji působnost na úkor občanů pod záminkou ochrany společenství. Z tohoto důvodu zvyšuje rozsah zdanění, aby si pro svoji činnost zajistil příjmy. Autoři proto vidí ve fiskální decentralizaci moţnost, jak byrokratickou obludu státu zkrotit, neboť neexistuje politická síla, z důvodu lhostejnosti „závoje ignorace“ občanů na dění státu, která by byla s to omezit vládu byrokracie. Autoři vychází z Tieboltova modelu a tvrdí, ţe síla fiskální decentralizace spočívá v existenci mnoha vzájemně si konkurujících společenství (jurisdikcí), které mají vlastní fiskální nástroje - daňovou pravomoc a zároveň rozhodovací a odpovědnostní kompetenci v poskytování veřejných statků⁶⁷.

1.4.2 Modely fiskálního federalismu

V praxi existují různé úrovně politické struktury států. V anglosaských státech jako jsou USA, Kanada, Austrálie je uplatňováno federativní upořádání v vícestupňovým řízením vládami, pro unitární státy (ČR, Francie. Itálie, evropské severské státy) je charakteristická silná ústřední vláda se zákonodárnou a výkonnou mocí, s jednou nebo vícestupňovou územní samosprávou. Jednotlivé úrovně vlád mohou mít vlastní pravomoci ovlivňovat své vlastní příjmy a výdaje, mají své rozpočty. Podle způsobu tvorby zdrojů na příjmové straně rozpočtů a potaţmo moţnost ovlivňovat svoje výdaje, podle vztahů mezi rozpočty rozlišuje teorie fiskálního federalismu:

Vertikální model veřejného sektoru, který vymezuje vztah mezi vyššími úrovněmi vlád a niţšími úrovněmi, „opírající se o teoretické pojetí Musgraveova modelu veřejné správy, nazvaný „koláčový model“, či model „vrstveného dortu“. Je uplatňován v anglosaských zemích (USA, Kanada, Austrálie)“⁶⁸. Jde především o dotace vyšších vlád do rozpočtů vlád niţších⁶⁹. Peková⁷⁰ rozlišuje dále další dvě podoby vertikálního modelu:

HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., A KOL. Veřejné finance, 2007, 213 - 214. ISBN 978-80-7357-301-0.

68 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 41. ISBN 978-80-247-2097-5.

69 Tamtéţ, s. 41

70 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 168. ISBN 80-7261-086-4

 Centralizovaný model fiskálního federalismu, jenţ soustřeďuje většinu daňových příjmů do státního rozpočtu.

 Decentralizovaný model fiskálního federalismu, kdy stále více daňových výnosu pomocí určení daní směřuje do niţších rozpočtů.

Horizontální (kooperativní) model fiskálního federalismu je postaven na finančních vztazích mezi rozpočty na horizontální linii vlád, např. mezi federacemi, zeměmi, regiony či obcemi navzájem. V rámci principu solidarity a spolupráce vypomáhají bohatší články ve stejné horizontální rovině jiným, chudším regionům pomocí transferů. Příkladem budiţ Německo. Existuje zde jednotná legislativa i daňová soustava, avšak předem stanovenými pravidly jsou zeměmi s vyšší daňovým výnosem poskytovány transfery zemím s niţší daňovou kapacitou⁷¹.

V praxi se lze setkat spíše s kombinacemi vertikálního a horizontálního modelu s více či méně rozvinutými decentralizačními prvky.

V centralizovaném modelu směřuje většina veřejných příjmů z nejvýznamnějších daní do rozpočtu centrální vlády. U niţších vládních úrovní, územní samosprávy se projevuje velmi nízká míra soběstačnosti. Pouze ústřední - státní rozpočet je schopen si přivlastnit dostatek příjmů, které jsou daňovou soustavou vybírány. Niţší rozpočty jsou odkázány na přerozdělování finančních prostředků ze státního rozpočtu na základě vůle vlády pomocí kaţdoročního schvalovacího procesu zákonodárné moci. Děje se tak především prostřednictvím vertikálně poskytovaných dotací, veskrze přísně účelově zúčtovatelné. Stát tak získává výrazný nástroj k ovlivňování a kontrole činnosti a hospodaření niţších vlád.

Krom dotací se územím dostávají v podstatě jen nízko výnosné daňové příjmy, které nejsou s to v podstatnější míře pokrýt svoje výdaje. Na obrázku 10 je zobrazeno schéma takového modelu. F - SR značí federální (ústřední) SR, R-SR republikový SR, MR znamenají místní (územní, obecní) rozpočty.

71 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 41. ISBN 978-80-247-2097-5.

Obrázek 10: Centralizovaný model fiskálního federalismu na příkladu federace Zdroj: PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, s. 170

Decentralizovaný model⁷² představuje model bez vertikálních vztahů, tj. bez vazeb mezi rozpočty vyšších a niţších vlád. Všechny druhy vlád se svými rozpočty by disponovaly dostatečnými příjmy z daňové soustavy, ba o co více, měly by oprávnění rozhodovat o vlastní struktuře daní na svém území ve své působnosti nebo moţnost vlastnit dostatek majetku, ze kterého by byly schopny generovat dostatečně vysoké vlastní nedaňové příjmy (obrázek 11). V tomto modelu neexistují ani horizontální vazby. V praxi by však model naráţel na dvě zásadní úskalí. Mohl by vést k daňové konkurenci mezi regiony. Stát by navíc neměl nástroje ovlivnit a nivelizovat rozdíly mezi nerovnoměrnou daňovou kapacitou výnosností, mezi rozdílnou zdatností místních ekonomik, kaţdá úroveň vlády by disponovala svoji rozhodovací pravomocí. Dalším problémem by mohla být nepřiměřená daňová zátěţ. Územní celky by ve snaze dopřát svým občanům co nejvyšší úroveň poskytování místních statků a sluţeb zvyšovaly nebo zaváděly další daně a poplatky.

Peková⁷³ to zdůvodňuje časovým nesouladem mezi tokem příjmů a výdajů a snahou územních celků pokrýt i okamţité maximální výdaje daňovými příjmy. Obdobou snahu by měl i stát pro pokrytí svých celostátních veřejných statků.

72 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 171 - 172. ISBN 80-7261-086-4

73 tamtéţ, s. 173.

Obrázek 11: Decentralizovaný model fiskálního federalismu na příkladu federace Zdroj: PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, s. 170

O modelu je pojednáváno v kondicionálu záměrně. V praxi bychom model v čisté podobě nenašli, jedná se pouze o teoretický model.

V západním světě se nejčastěji lze setkat s kombinovaným modelem fiskální decentralizace (obrázek 12). Vyskytují se v něm jak vertikální, tak i horizontální vazby, s více aplikovanou centralizací či decentralizací.⁷⁴ Kaţdá vládní úroveň má své vlastní daňové i nedaňové příjmy, i kdyţ u těch niţších jsou zpravidla menší. I místní rozpočty mají své omezené nástroje pro získávání daňových výnosů. Stát disponuje zásadními pravomocemi ve stanovování pravidel v nakládání s daňovými výnosy, proto má rozdělovací nástroje k vyrovnání rozdílné daňové kapacity v lokalitách, v územních celcích. K tomu mu slouţí jak zákonem stanovené rozpočtové určení daní na straně jedné, tak na druhé straně forma dotací ze státního rozpočtu.

74 PROVAZNÍKOVÁ, R., Financování měst obcí a regionů. 2007. 41. ISBN 978-80-247-2097-5.

Daně a ost. příjmy

Vlastní výdaje F -SR

R - SR

MR_1,2,.3,…

Daně a ost. příjmy

Vlastní výdaje

Obrázek 12: Kombinovaný model fiskálního federalismu na příkladu federace Zdroj: PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, s. 170

Tento model s výraznými decentralizačními prvky je téţ blízký situaci v ČR⁷⁵.

1.4.3 Decentralizace funkcí veřejných financí

V podkapitole 1.3.3 byly nastíněny tři základní funkce veřejných financí. Jde o funkci alokační, redistribuční a stabilizační. V následujícím textu bude pojednáno o moţnosti jejich decentralizace. Dosud popsané modely fiskální federalizace byly postaveny na decentralizaci především alokační funkce, decentralizace redistribuční a stabilizační funkce, jak bude popsáno, je značně omezená⁷⁶.

Decentralizace alokační funkce⁷⁷ rozhodně souvisí s otázkou, jaké veřejné statky, jakou vládní úrovní mají být poskytovány, zda „ mají být zabezpečovány státem ze státního rozpočtu, nebo zabezpečovány decentralizovaně jednotlivými články územní samosprávy na lokálním či regionálním stupni samosprávy a financovány z jejich rozpočtů“⁷⁸ Důvodem k decentralizaci poskytování veřejných funkcí lze spatřit především v efektivnosti. To ostatně popisuje jiţ uvedený Oatesův decentralizační teorém. Lokální,

75 PEKOVÁ, J., Veřejné finance, úvod do problematiky, 2008, 397-399. ISBN 978-80-7357-358-4.

76 Tamtéţ, s. 398

77 Tamtéţ, s. 399- 401

78 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 163. ISBN 80-7261-086-4 Daně a ost. příjmy

Vlastní výdaje F -SR

R - SR Dotace

Dotace Dotace

MR_{1, 2, 3}atd. MR_{1, 2, 3, …}

Vlastní výdaje Vlastní

výdaje

Daně a ost. příjmy Daně a ost. příjmy

místní vláda má blíţe k občanům v daném regionu či municipalitě a zná nejlépe jejich preference, je schopna lépe stanovit výši úrovně poskytování statků, tedy její kvality a především kvantity. Nelze ani opomenout bliţší dohled a kontrolu místních občanů na práci a hospodaření místních volených orgánů. Pro ústřední vládu by bylo obtíţnější či nákladnější získání informací o lokálních preferencích nebo by stanovila kompromisní, průměrnou úroveň poskytování statků, coţ jak Oatesův model ukazuje, vede ke ztrátám a neefektivnosti. Ústřední vládě pak zbývá úloha pro zabezpečování úroveň celostátně poţadovaných statků, popř. stanovení minimální úrovně zabezpečování základních místních veřejných statků na principu solidarity. Regiony, země (v ČR opřádající vyšší územní samosprávné celky - kraje), by měly zabezpečovat regionálně poţadované statky, např. střední školství, regionální dopravní síť, meziměstskou dopravu, nemocniční péči apod. Nejmenším územním jednotkám, obcím by podle principu prospěchu zbývalo zabezpečení místních potřeb, jako je základní zdravotní péče a školství, městská veřejná doprava, péče o zeleň a kulturu apod.

Při úvaze o alokaci veřejných statků by se mělo podle teorie fiskálního federalismu vycházet z tzv. analýzy prospěchu. Podle ní, by měly být zabezpečovány a financovány veřejné statky těmi úrovněmi vlád, na území kterých je vyuţívá a poţaduje jejich obyvatelstvo a stejné obyvatelstvo by mělo formou daní nebo poplatku za ně platit.

Je nutno si uvědomit, ţe decentralizace alokační funkce má dvě dimenze:⁷⁹ 1. decentralizaci kompetencí v zabezpečování veřejných statků a 2. příslušnou decentralizaci jejich financování.

Druhou z dimenzí lze v praxi naplnit dvěma způsoby. Prvním je zákonné ustanovení, které která daň a jakým podílem bude náleţet té které vládní úrovni, do jejich rozpočtu na podkladu rozpočtového určení daní (v ČR rozdělení tzv. sdílených daní a přiřazení výlučných - svěřených daní). Musgraveovi⁸⁰ doporučují takto decentralizovat daně z pevného základu, např. majetkové daně a dále pak místní daně. Naopak nevhodné

79 PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy, 2004, 163. ISBN 80-7261-086-4

80 MUSGRAVE MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1994. 40 - 41. ISBN 80-85-603-76-4.s. ??? 27 a 28

k decentralizaci povaţují progresivní daně, spotřební daně a z důvodu nespravedlnosti téţ daně z přírodních zdrojů (kaţdý region disponuje rozdílnými nerostnými zdroji). Druhým způsobem naplnění financování rozpočtů niţších vlád je zákonem udělení pravomoci uvalit a vybírat daň, např. formou místního poplatku⁸¹. V ČR se lze takto setkat u moţnosti obcí vybírat poplatky z odpadů, za psy, z turismu apod.

Decentralizace redistribuční funkce se jeví jako omezená. Většinu nástrojů ke zmírnění sociální a důchodové nerovnosti vlastní stát. Podmínky poskytování sociálních transferů, daňové určení, daňovou pravomoc upravují příslušné zákony a o nich je rozhodováno v Parlamentu. Pouze o některých vedlejších nástrojích bývá rozhodováno ve volených orgánech regionů a územní samosprávy, např. v ČR o koeficientech daně z nemovitostí, v omezené míře o poskytování sociálních dávek v pravomoci samosprávy. Úkolem redistribuční funkce je nejen zmenšení sociální nespravedlnosti na úrovni občanů (jednotlivců). Z pohledu fiskálního federalismu je úkolem také zmírnění nerovností mezi územními samosprávami. To se děje v demokratických státech prostřednictvím zákonem nastaveného rozpočtového určení daní a dotacemi ze státního rozpočtu. V daňovém určení můţe být totiţ nastaveno přidělení daní podle místa původu, ovšem pro zmírnění daňové kapacity a výnosu mezi regiony se pouţívají přerozdělovací vzorce, např. podle počtu obyvatel či rozlohy regionů (obcí). Proti širokému udělení daňové pravomoci niţším vládám hovoří nebezpečí nadměrného daňového zatíţení v některých regionech, závisející na vůli tamních volených orgánů, a dále pak nebezpečí vzniku daňové konkurence mezi regiony a následné neţádoucí migrace obyvatel a kapitálu do míst s niţším daňovým zatíţením (viz Tieboltův model)⁸².

Stabilizační funkce je výsadou státu. V jeho rukou jsou jak nástroje monetární politiky prostřednictvím centrální banky, tak práce se státním rozpočtem (fiskální politika) a to jak na straně příjmů, tak i výdajů. Cílem je zmírnění cyklických výkyvů či podpora hospodářského růstu, např. stimulací agregátní poptávky formou vládních výdajů. Peková uvádí, ţe „teprve od 70. let 20. století dochází k určité změně a v praxi se motivuje i územní samospráva, aby alespoň zčásti využila prostředky svých rozpočtů ke stabilizaci ekonomiky

In document TECHNICKÁ UNIVERZITA V LIBERCI (Page 45-0)