Godstransporter från land till vatten

1

Juridiska institutionen Vårterminen 2021

Examensarbete i miljörätt, 30 högskolepoäng

Godstransporter – från land till vatten

En rättsvetenskaplig undersökning av hur den nationella gods- strategin kommer att inverka på hamnverksamheters tillstånd och om processlättnader för hamnverksamheter kan vidtas genom till- lämpning av artikel 1.3 i MKB-direktivet

Freight transports – from land to water

A study in legal science on how the national freight strategy will impact port operation permits and if process reliefs for port operations can be ta- ken through application of article 1.3 in the EIA-directive

Författare: Morgan Sjövall

Handledare: Universitetslektor Maria Forsberg

2

3

Förord

”You can’t connect the dots looking forward; you can only connect them looking backwards. So you have to trust that the dots will somehow connect in your future.”

- Steve Jobs, medgrundare av Apple

Valet av miljörätt som både fördjupningskurs och examensarbete hade jag ej kunnat förutspå den där första dagen på Ekonomikum under insparksveckan. Inte ens under de första fem terminerna hade jag kunnat förutse vad som komma skulle. Dock halkade jag in på Miljörättens område under termin 6 efter tilldelning av PM-ämne som behandlande konflikten mellan vindkraftverk och artskydd, vilket öppnade upp mina ögon för de spännande konflikter som rättsområdet för med sig. Det är så livet tycks te sig; inget blir exakt som man tänkt sig, men om man ser tillbaka i tiden kan man se en tydlig stig som lett till var man är idag. Eftersom denna nionde termin varit den i särklass tuffaste av flera anledningar ser jag fram emot att blicka tillbaka på denna uppsats i framtiden och känna ett lugn över vad jag åstadkommit och slutligen hamnat.

Jag vill tacka alla som har läst och kommenterat uppsatsen under processen gång. Jag vill rikta ett särskilt tack till mina två handledare, universitetslektor Maria Forsberg och Anna Lindberg vid Naturvårdsverket, som har väglett mig genom detta arbete. Även min mor måste omnämnas för utan henne hade jag aldrig suttit här idag i Uppsala med en examen i handen. Slutligen vill jag tacka dig Almira som har stöttat mig varje dag under resans gång, tack för att du givit mig styrka i stunder där min egen sviktat.

4

Innehåll

1 Inledning ... 7

1.1 Bakgrund ... 7

1.2 Syfte och frågeställningar ... 10

1.3 Avgränsning och angränsande arbeten ... 11

1.4 Metod och material ... 11

1.5 Disposition ... 13

2 Hamnar som miljöfarlig verksamhet ... 15

2.1 Introduktion ... 15

2.2 Hamnars roll och utveckling ... 15

2.3 Hamnars verksamhet ... 16

2.3.1 Huvudverksamhet och sammanhängande åtgärder ... 16

2.3.2 Följdverksamheter ... 17

2.3.3 Andra utövare på hamnområdet ... 18

2.4 Miljöfarlig verksamhet ... 19

2.4 Konklusion ... 21

3 Prövningens omfattning vid ökad produktion ... 22

3.1 Introduktion ... 22

3.2 Ökning av produktionsmängd ... 24

3.2.1 Allmänt om ändringstillstånd ... 24

3.2.2 Ändringstillstånd vid produktionsökning ... 28

3.2.2 Praxis ... 29

3.3 Konklusion ... 35

4 Processlättnader för hamnverksamheter ... 36

4.1 Introduktion ... 36

4.2 Undantag från MKB-direktivet ... 37

4.2.1 Direktivets syfte och skyddsintressen ... 37

4.2.2 Artikel 1.3 ... 38

4.2.3 Tillämpning av artikel 1.3 i Sverige ... 39

4.2.4 Jämförelse mellan Covid-19-pandemin och klimatkrisen ... 42

5 Förprövning ... 47

5.1 Introduktion ... 47

5.2 Allmänt om förprövningen ... 48

5

5.3 Specifik miljöbedömning ... 51

5.4 Tillståndsförfarandet ... 55

5.5 Konklusion ... 58

6 Avslutning ... 59

6.1 Introduktion ... 59

6.2 Resultat ... 60

6.2.1 Prövningens omfattning vid produktionsökning ... 60

6.2.2 Processlättnader för hamnverksamheter ... 60

6.2.3 Förprövningens intressen ... 61

6.3 Avslutande ord ... 61

Källförteckning ... 63

6

Förkortningar

FEU Fördraget om Europeiska unionen

FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Dir. Direktiv

Ds. Departementsserie

HD Högsta domstolen

IED-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)

MKB Miljökonsekvensbeskrivning

MKB-direktivet EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt

MMD Mark- och miljödomstol

MPD Miljöprövningsdelegation

MÖD Mark- och miljööverdomstolen

NMT Nordisk miljörättslig tidning

NV Naturvårdsverket

Prop. Proposition

SOU Statens offentliga utredningar Unionen Den Europeiska unionen

7

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Sveriges åtaganden genom internationella miljökonventioner¹ förutsätter nationella åt- gärder så att Sverige som part är med och uppfyller de klimatmål nationen åtagit sig.

Något som dessa mål syftar till är stävjandet av den rådande klimatförändringen och att ge framtida generationer goda förutsättningar att föra samhället framåt där de stora mil- jöproblemen är lösta utan negativ påverkan utanför rikets gränser.² Det har fastslagits att den drivande orsaken till den ökande medeltemperaturen på jorden är utsläppen av kväveoxid, koldioxid, lustgas och metangas.³ Dessa gaser kallas för växthusgaser och skapar växthuseffekten, vilken i korta drag innebär att värmestrålning, till följd av sol- strålning, inte lämnar jordens atmosfär och värmer således upp planeten.⁴ Om man tittar på hur det ser ut i Sverige så står transportsektorn för 33 % av Sveriges utsläpp av växt- husgaser.⁵ Dessa utsläpp kan öka över tid om framtidens transporter har samma klimat- påverkan som dagens eftersom efterfrågan på godstransporter förväntas stiga med 50 % (från år 2017 till 2040) till följd av ekonomisk utveckling, befolkningsökning samt kost- nadsförändringar för transporter och resor.⁶ Följaktligen är transportsektorn föremål för en grön omställning.

Som en del av omställningen av transportsektorn presenterade regeringen den 28 juni 2018 den nationella godsstrategin.⁷ Strategin går bland annat ut på att överföra en stor del av de godstransporter som idag sker på land till vatten, vilket kommer öka belast- ningen på Sveriges hamnar. Strategin tar sikte mot framtidens godstransportsystem där

1 Sverige är anslutet till ett 40-tal internationella miljökonventioner, Naturvårdsverket.se 2021-02-18.

2 Se begreppet ”hållbar utveckling” som har en central del i Brundtlandskommissionens rapport ”Our Common Future” från 1987, vilken säger att hållbar utveckling är en utveckling där den nuvarande generationens behov tillfredsställs utan på bekostnad av den nästkommande generationens behov- Se även Regeringskansliet – Inform- ationsblad från miljödepartementet, Sveriges miljömålssystem, Generationsmålet.

3 IPCC (The intergovernmental Panel of Climate Change), Climate change – The IPCC Scientific Assessment, s 11. United in science 2020, A multi-organization high-level compilation of the latest climate science information, s 4. Se även Mahmoudi & Rubenson, Miljörättens grunder, svenska och europeiska regler i ett internationellt perspektiv, s 59–63.

4 Rummukainen, SHMI rapport, Växthusgaseffekten, s 4–6.

5 Naturvårdsverket rapport 6945, Fördjupad analys av den svenska klimatomställningen 2020, s 64.

6 Trafikverket, Trafikprognoser – en underlagsrapport till inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2022–2033 och 2022–2037, s 22–26.

7 Näringsdepartementet, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransportstra- tegi, dnr N2018/03939/TS, förord.

8

ledorden effektivitet, kapacitet och hållbarhet är centrala.⁸ Godsstrategin kopplar även an till de transportpolitiska målen där det övergripande målet är att ”säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”.⁹ Klimatpolitiska rådet har dock kritiserat politikernas strategi på transportområdet och menat på att de transportpolitiska målen inte är tillräck- ligt tydliga och hämmar klimatmålen vid dess tillämpning.¹⁰ Dessutom påtalar de att politiken med dess godsstrategier inte har adresserat hur dagens e-handel, där den tillta- gande trenden är att leveranser sker direkt till dörren, skall ske klimatsmart och därmed minska miljöpåverkan.¹¹ Den nationella godsstrategin har således kritiserats och det är därför inte otänkbart att den kan bli föremål för reformation i framtiden.

Genom godsstrategin vill det offentliga därmed bygga en stark infrastruktur med kli- matanpassade transportsystem, men denna reformation hänger inte bara ihop med den gröna omställningen. Utöver miljömässiga skäl föreligger det även starka ekonomiska incitament för att utveckla ett effektivt godstransportsystem eftersom Sverige är ett ex- portberoende land.¹² Hamnar har en stor betydelse för samhällets infrastruktur och ser man till det gods som fraktas över Sveriges gränser utgår 90 % från svenska hamnar, vilket innebär att fungerande hamnar är en förutsättning för Sveriges export.¹³ Vidare skall denna strategi skapa flera arbetstillfällen i syfte att nå EU:s lägsta arbetslöshet och vara en del i nyindustrialiseringsstrategi Smart industri som bland annat syftar till att göra Sverige till världsledande inom innovativ och hållbar industriell produktion av va- ror och tjänster.¹⁴ Därmed bejakas inte enbart miljömål i godsstrategin utan det framgår även att regeringen försöker ha ett fågelperspektiv och identifiera hur alla samhällssek- torer hänger ihop för att bygga ett framtida system där inte endast miljöintressen bejakas, utan även sociala och ekonomiska intressen. Detta perspektiv hänger samman med be- greppet ”hållbar utveckling” som även det medför en tydlig koppling mellan sociala,

8 A a, s 6.

9 A a, s 7.

10 Klimatpolitiska rådets rapport 2019, rapport nr 2, s 9.

11 Klimatpolitiska rådets rapport 2021, rapport nr 4, s 70.

12 Näringsdepartementet, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransport- strategi, dnr N2018/03939/TS, s 6.

13 Naturvårdsverkets handbok om allmänna råd, Hamnar – om hälso- och miljöpåverkan, MKB, tillståndsprövning, m.m., s 8

14 Näringsdepartementet, Smart industri – en nyindustraliseringsstrategi för Sverige, s 24.

9

ekonomiska och ekologiska intressen.¹⁵ Att ta fram en strategi och implementera den är följaktligen allt annat än oproblematiskt då flera intressen måste vägas mot varandra.

Detta innebär att Sverige har ett stort pussel att lägga vars pusselbitar behöver fogas samman utan att det blir på bekostnad av effektiviteten i arbetet mot en mer hållbar transportsektor och följaktligen ett grönare samhälle. Denna effektivitet kommer att vara avhängig de prövningsprocesser som omställningen kommer fordra för de tillståndsplik- tiga verksamheter som berörs,¹⁶ däribland hamnverksamheter. Prövningsprocesserna kommer att ställa miljöfrågor på sin spets, till exempel avvägningen mellan en lokal ökad miljöpåverkan och minskning av den totala klimatpåverkan.¹⁷I ljuset av omställ- ningens komplexitet är det därför inte konstigt att den nationella godsstrategin uttrycks som en ”plattform för fortsatt samverkan inom godstransportsområdet”.¹⁸ Strategin är visserligen inte rättsligt bindande, men den ger uttryck för en politisk vilja och därmed politiska mål som fått genomslag i praktiken (i mars 2021 är 25 av strategins 95 insatser fullföljda).¹⁹

En överföring av godstransporter från väg till vatten är intressant från ett juridiskt per- spektiv i ljuset av tillståndsplikten i miljöbalken (1998:808) (MB) samt miljöprövnings- förordningen (2013:251) (MPF) eftersom hamnar klassas som miljöfarliga enligt MB²⁰ och, under vissa förutsättningar, är tillståndspliktiga.²¹ Detta innebär att en förändrad verksamhet till följd av en högre belastning kan fordra tillståndsprövning enligt dessa regelverk och initiera en tillståndsprocess, vilket potentiellt kan utgöra hinder för en effektiv omställning av godstransportsektorn i Sverige samt implementeringen av Sve- riges nationella godsstrategi. En fråga av intresse blir då om en förenkling av denna tillståndsprocess kan gynna den gröna omställningen eller om en sådan förenkling sna- rare hamnar i konflikt med de intressen som förprövningen av miljöfarliga verksamheter bejakar. Denna konflikt kommer ställa miljöfrågor på sin spets: är en lokal ökad

15 Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development, UN Doc. A/42/427, kap. 2 (vi), st. 1. Se även Ebbesson, Miljörätt, s 19. Se även Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s 34.

16 Dir. M2020:86, En modern och effektiv miljöprövning, s 2 (12).

17 A a, s 2 (12).

18 Näringsdepartementet, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransport- strategi, dnr N2018/03939/TS, s 6.

19 Trafik analys, Rapport 2021:5, Nationella godsstrategin – uppföljning 2021, s 113.

20 MB kap. 9.

21 MPF kap. 24 § 1. Se vidare i avsnitt 2.

10

miljöpåverkan godtagbar i ljuset av en minskad global klimatpåverkan?²² Denna fråga berördes nyligen i en offentlig utredning där det föreslås att det bör utredas om en sådan avvägningsregel är möjlig att införa i MB,²³ vilket visar att den är högaktuell idag.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet bakom uppsatsen är att studera hur omfattande tillståndsprocesserna kommer att bli för tillståndspliktiga hamnverksamheter till följd av en ökad produktionsmängd och om processförenklingar kan vidtas för att effektivisera denna omställning. I anknytning till detta syftar uppsatsen även till att undersöka vilka intressen som beaktas i förpröv- ningen för att se vilka intressen som kan komma i kläm vid eventuella processförenk- lingar. Syftesformuleringen ligger till grund för de efterföljande forskningsfrågorna.

Problematiken som ligger till grund för forskningsfrågorna är att en överflyttning av godstransporter från land till sjöfart kan fordra tillståndsprövningar för hamnverksam- heter, vilket kan försvåra omställningen av godstransportsektorn. För att underlätta om- ställningen kan processförenklingar för hamnverksamheter vara ett alternativ. Dock kan dessa processförenklingar riskera att åsidosätta de intressen som bejakas i förprövningen eftersom denna förenkling innebär att ingen förprövning kommer att fordras för till- ståndspliktiga hamnar. Denna problemformulering åskådliggör konflikten mellan en ef- fektiv omställning av godstransportsektorn och de intressen som prövningsprocesserna beaktar. Annorlunda uttryckt: globala miljövinster ställs mot lokala miljöbelastningar.

Med avstamp i ovan problemformulering ställs tre forskningsfrågor i uppsatsen:

1. Vilken omfattning bör tillståndsprocessen ha vid en ökad produktionsmängd, en- ligt gällande rätt, i en befintlig tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet?

2. Är det möjligt att undanta hamnverksamheter från MKB-direktivet med stöd av artikel 1.3 i samma direktiv?

22 Dir. M2020:86, a a, s 2 (12).

23 SOU 2021:21, En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden, s 189 f. I utredningen föreslår de att Klimaträttsutredningen bör få i uppdrag att undersöka om det är möjligt att införa en avvägningsregel i miljöbal- ken. Denna regel skall ta sikte på avvägningen mellan klimatnyttan och den negativa påverkan på miljön och människors hälsa som kan uppstå till följd av en miljöfarlig verksamhet.

11

3. Vilka intressen kan komma i kläm till följd av att förprövningen åsidosätts ge- nom tillämpning av artikel 1.3 i MKB-direktivet?

1.3 Avgränsning och angränsande arbeten

Uppsatsen avgränsas till tillståndspliktiga hamnar som hanterar godstransporter ef- tersom det är dessa hamnar som berörs av ovan angivna forskningsfrågor. Vidare kom- mer även bedömning av den nationella godsstrategins effektivitet att avgränsas bort, däribland frågan om huruvida utsläppen de facto kommer minska till följd av strategins implementering. I denna uppsats kommer i stället strategins faktiska effekter att fokus- eras på: högre belastning på hamnar. Detta val grundar sig på att en bedömning av gods- strategins effektivitet skulle bli både omfattande och att diskussionerna snarare skulle höra hemma i en naturvetenskaplig sfär än i en juridisk.

Vad gäller angränsande arbeten har det författats examensuppsatser som har studerat klimatperspektiv i MKB-bedömningar, intermodala transportlösningar och vad vissa storstäder behöver göra för att hantera godstransporter och deras utsläpp.²⁴ Dock har det inte påträffats något arbete som rör tillståndsfrågor kopplade till hamnar som träffas av stora omställningsstrategier, som den nationella godsstrategin. Dessutom har det inte heller hittats något tidigare arbete som behandlar undantagsmöjligheten i MKB-direkti- vets artikel 1.3. Följaktligen anser jag att denna uppsats tillför något nytt avseende in- verkan av omställningen av godstransportsektorn på tillståndsfrågor.

1.4 Metod och material

Uppsatsen är skriven med en rättsdogmatisk metod, vilken medför att svaret på den ju- ridiska frågan söks i lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och i doktrin.²⁵ Med bak- grund av detta kommer MB och MPF vara centrala vid studerandet av uppsatsens forsk- ningsfrågor. Även förarbeten till dessa rättsakter kommer att tjäna en viktig roll

24 Brännström, Klimatperspektivet i MKB för svenska väg- och järnvägsplaner: En studie gällande hur klimat- aspekten hanteras i rådande miljöbedömningar och hur hanteringen bör utvecklas till följd av nya EU-direktiv, 2018. Lundström, Managing freight as a city: Decreasing climate change impact and reaching sustainable mobi- lity, 2019. Stanislawska, Intermodula godstransporter i Sverige: En kunskapsöversikt av hinder och tekniska lös- ningar, 2019.

25 Kleineman har skrivit en detaljerad genomgång av den rättsdogmatiska metoden, se Juridisk metodlära, s 21–

44.

12

tillsammans med både rättspraxis och doktrin eftersom dessa källor ofta kan ge en för- klaring till hur gällande rätt kommit till och hur den skall tolkas. Avseende den rätts- dogmatiska metoden så bör något ytterligare sägas. Som Nils Jareborg har uttryckt det:

”…rättsdogmatisk forskning använder i regel ingen vetenskaplig metod. Man läser tryckt text på samma sätt som man läser en tidning eller en roman”.²⁶ Detta går att in- stämma med. Sålunda är det av stor vikt att man aktar sig för att ens tolkning av rättskäl- lorna färgas för mycket av ens eget godtycke. I detta sammanhang bör verkligen ordva- len för mycket betonas eftersom vi alla är mer eller mindre influerade av vår omgivning och det kan ingen stänga av helt. Således är de nämnda rättskällorna inte verktyg för att hitta det ”korrekta” svaret, utan tanken är snarare att källorna fungerar som en bas för rättsfakta där argumentationslinjer kan ta sats ifrån. Vidare har begreppen de lege lata och de lege ferenda har en central betydelse vid tillämpning av rättsdogmatiken²⁷ och genomsyrar således detta arbete. Vid beskrivning av vad gällande rätt säger kommer olika tolkningsmetoder att tillämpas, framför allt bokstavstolkning och ändamålstolk- ning. Vad gäller valet av bokstavstolkning så anser jag att den metoden fungerar i sam- manhanget för att få en första uppfattning om vad lagen säger, men ofta väcks fler frågor än svar till följd av språkets begränsningar. Då kan en ändamålstolkning vara behjälplig, där förarbeten fyller en betydande roll eftersom det ofta är i förarbetena som man kan få insikt i hur lagstiftaren resonerade vid författandet av lagen. På så vis har uppsatsen tydliga de lege lata inslag. Därefter kommer resonemang föras gällande hur rättsfrågan kan lösas och hur juridiken kan utvecklas på området; de lege ferenda får utrymme i arbetet. Ovan angivna rättskällor kommer således att tillämpas med den rättsdogmatiska metoden för att se hur rättsläget är och hur det kan tänkas utvecklas. Detta kommer att ha relevans för samtliga forskningsfrågor i uppsatsen.

Utöver de ovan angivna rättskällorna kommer offentliga tryck ha en central betydelse i detta arbete eftersom det är genom offentliga tyck, ofta i form av rättsutredningar och rapporter, som det går att se vilken rättsutveckling som sker idag och vart den är på väg.

Den typen av material kommer ha särskild betydelse för den andra och tredje forsk- ningsfrågan då dessa frågor åskådliggör miljörättsliga konflikter som berörs av både

26 SvJT 2004/4, Rättsdogmatik som vetenskap, s 8.

27 Kleineman, a a, s 21–44.

13

rättsutredningar och rapporter. Bland dessa offentliga tryck kommer vetenskapliga ar- tiklar och rapporter att fylla en viktig funktion för uppsatsen eftersom miljörätten ofta fordrar vetenskapliga fakta vid diskussioner om klimatkrisens effekter. Således kommer det materialet ha en särskild betydelse för uppsatsens andra forskningsfråga, vilken bland annat innehåller en jämförelse mellan covid-19-pandemins negativa effekter och klimatkrisens negativa effekter. Därmed fordras vetenskapligt underlag så att en väl- grundad jämförelse kan göras. Slutligen kommer även medierapporteringar att användas som ett komplement till de påståenden som uppsatsen innehåller för att ge uppsatsen tyngd i dess påståenden.

1.5 Disposition

Under avsnitt 2 kommer uppsatsen till en början att presentera en översiktlig behandling av vad hamnar är samt vilka delar dess verksamhet ofta består av. Dessutom kommer avsnittet även att ge en översikt över vad miljöfarliga verksamheter är för något. Tanken bakom detta är att tydliggöra vilken typ av verksamhet som uppsatsens forskningsfrågor rör samt vad en miljöfarlig verksamhet är för något. På så vis ges dels en introduktion till ämnet ”hamnar”, dels belyses hamnars miljöbelastning, vilket kopplar an till avväg- ningen mellan uppsatsens forskningsfråga 2 och 3: processförenklingar kontra de intres- sen som bejakas i förprövningen. Följaktligen är avsnittet av stor betydelse för uppsat- sens annalkande forskningsfrågor trots att den inte behandlar och besvarar en egen forskningsfråga.

Därefter kommer uppsatsens första forskningsfråga att behandlas under avsnitt 3. Frå- gan tar sikte på hur omfattande kommande tillståndsprövningar av hamnar kommer att bli till följd av en ökad belastning i ljuset av både regeringens godsstrategi samt ändrade köpbeteenden i samhället (där e-handeln fortsättningsvis kommer öka och driva på gods- transporterna). Avsikten med behandlingen av denna fråga är att utröna om en helt ny samlad prövning kommer krävas eller om en avgränsad prövning, ett så kallat ändrings- tillstånd, är adekvat vid en ökad produktionsmängd. På så vis kommer avsnittet att visa på hur effektiv omställningen av godstransportsektorn kommer bli; en mer omfattande

14

prövning tar ofta mer tid och resurser.²⁸ På så vis kopplar frågan även an till uppsatsens andra forskningsfråga som behandlar processförenklingar för hamnverksamheter.

Under avsnitt 4 behandlas uppsatsens andra forskningsfråga. Hamnarverksamheter av viss kapacitet²⁹ pekas idag ut av direktivet som skadliga för miljön, vilket innebär att det fordras en obligatorisk förhandsbedömning och tillståndsplikt enligt direktivet samt dess implementering i MPF.³⁰ Genom uppsatsens andra forskningsfrågan kommer det där- med att undersökas om det går att tillgå processlättnader för hamnverksamheter genom att tillämpa MKB-direktivets artikel 1.3 och således undanta hamnverksamheter från dessa krav om både tillståndsplikt och förhandsbedömning. En tillämpning av artikel 1.3 skulle ge tillståndspliktiga hamnar stora processförenklingar och således effektivi- sera omställningen av godstransportsektorn. För att utröna denna fråga kommer följande att undersökas i avsnittet: MKB-direktivets syfte, undantagsmöjligheten i artikel 1.3, vad som tidigare har fordrat tillämpning av artikeln i Sverige och om klimatkrisen kan motivera tillämpning av artikeln.

Uppsatsens tredje och sista forskningsfråga handlar om de intressen som beaktas i för- prövningen och har skrivits i syfte att skapa en motvikt till föregående fråga (forsknings- fråga 2 under avsnitt 4). Tanken är att belysa vilka intressen som bejakas i en tillstånds- prövning och på så vis tydliggöra vilka intressen som potentiellt kan komma i kläm vid en förenklad tillståndsplikt. På så sätt ger denna motviktsfråga goda förutsättningar för ett kritiskt förhållningssätt till uppsatsens analyser och slutsatser och skapar utrymme för diskussioner om en lokal ökad miljöpåverkan kan rättfärdigas med en minskad glo- bal klimatpåverkan. Sålunda kommer uppsatsen få en tydlig miljörättslig prägel: svåra intressekonflikter och komplexa avvägningar.

28 Michanek & Zetterberg, a a, s 52.

29 MKB-direktivet artikel 4.1 och bilaga 1, p. 8 a-b.

30 MPF kap. 24 § 1.

15

2 Hamnar som miljöfarlig verksamhet

2.1 Introduktion

De allra flesta har säkert en uppfattning om vad en hamn är, men om man skall försöka definiera den i skrift är detta allt annat än självklart. Eftersom uppsatsen handlar om en ökad belastning på hamnar, processlättnader och de intressen som bejakas i förpröv- ningen är det på sin plats att ge en bild av hur hamnar kommit till, vilken funktion de fyller och hur hamnverksamhet ofta ser ut i praktiken. Vidare är det även centralt att lyfta vad en miljöfarlig verksamhet är och hur den definieras miljörättsligt då hamnar träffas av detta begrepp och miljörättsliga definition. På så vis ges en grund till både hamnverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Avsnittet kommer till en början att behandla hamnar som verksamhet och därefter vad en miljöfarlig verksamhet är för nå- got.

2.2 Hamnars roll och utveckling

Om man blickar tillbaka i tiden bör en hamn ha syftat till en plats där fartyg kunnat lägga till och samtidigt varit skyddat mot hård väderlek. Över tid framgår det att dessa hamnar även utrustats alltmer med utrustning för lossning och lastning.³¹ Annorlunda uttryckt har den moderna hamnen vuxit fram i takt med ökad internationell handel och industriell utveckling.³² Därmed torde en hamn idag inte enbart utgöra en skyddad plats för förtöj- ning eller att ankra vid, utan även en plats där fartygen har möjlighet att både lossa och lasta gods av olika slag.³³ Sammantaget kan det sägas att hamnen utgör ett område som byggts i syfte att ge fartyg service som inte bara omfattar lossning och lastning utan även tillhandahållande av byggnader och ytor för bland annat lagring av gods. Dessutom in- nefattar denna service hantering av allt från avfall från fartygen till försörjning av för- nödenheter.³⁴ Över tid har således hamnen fyllt två funktioner: dels fungerat som en skyddad plats för fartyg, dels erbjudit diverse service för dessa. I det svenska språket skiljer vi inte på själva vattenområdet och den kommersiella delen av hamnen, däremot

31 SOU 1974:24, Förslag till hamnlag, s 16.

32 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, Hamnar – om hälso- och miljöpåverkan, MKB, tillstånds- prövning, m.m., s 8.

33 SOU 1974:24, a a, s 16.

34 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, a a, s 8.

16

gör man det i engelskan genom orden ”port” och ”harbour”. Det förstnämnda syftar till den kommersiella delen av en hamn, och ”harbour” åsyftar ett ”vattenområde, omgivet av land, vallar, vågbrytare eller artificiella murar, som utgör en ankarplats för fartyg”.³⁵ Ur ett juridiskt perspektiv görs det endast åtskillnad mellan allmänna- och enskilda ham- nar. I korta drag kan det sägas att allmänna hamnar är särskilt reglerade,³⁶ dessutom kan en allmän hamn ses som en hamn som är öppen för allmän trafik, fyller ett samhällsin- tresse och utgör en plats där fartyg kan både anlöpa och nyttja dess resur- ser i mån av plats.³⁷

Beskrivningen och uppfattningen av vad en hamn är har sålunda förändrats över tid.

Denna förändring kan beskrivas som en linjär utveckling som sträcker sig parallellt med den industriella utvecklingen där teknikens framväxt har haft en påverkan avseende hamnens definition. Dessutom finns det olika sorters hamnar där juridiken endast gör en distinktion mellan de allmänna och de enskilda hamnarna. Med det sagt kommer nästa avsnitt att behandla hamnens olika verksamheter så att bilden av vad en hamn är blir ännu tydligare.

2.3 Hamnars verksamhet

2.3.1 Huvudverksamhet och sammanhängande åtgärder

Idag är det vanligt att en hamns huvudsakliga verksamhet består av dels lastning och lossning av gods, dels passagerartrafik.³⁸ Dessa former av verksamheter är exempel som fritt uttryckt skulle kunna ses som verksamheter som har en direkt koppling till den funktion som hamnen skall fylla. Vidare ger dessa huvudverksamheter upphov till di- verse åtgärder som hänger samman med bland annat lossning, lastning och passagerar- trafik. De sammanhängande åtgärderna är allt från både lagring och hantering av godset som lastats och lossats till diverse underhållsåtgärder och avfallshantering.³⁹ Dessa åt- gärder är väsentliga för att huvudverksamheten skall fungera felfritt och säkert. Under

35 SOU 1974:24, a a, s 16.

36 Se till exempel lag (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn, lag (1986:371) om flyttning av fartyg i allmän hamn, m.fl.

37 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, a a, s 10. Se även prop. 1981/82:130, s 142.

38 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, a a, s 10.

39 A a s 10–11.

17

vissa förutsättningar kan dessa åtgärder utgöra en egen verksamhet och bli föremål för tillståndsprövning; en så kallad följdverksamhet.

2.3.2 Följdverksamheter

Om huvudverksamheten är avhängig en annan sorts verksamhet rör det sig om en följd- verksamhet; ofta även benämnt ”följdföretag”. Dessa följdverksamheter skall anses vara behövliga för driften av huvudverksamheten och kan bli av intresse i en tillståndsprocess eftersom prövningsinstansen i sin bedömning skall beakta anläggningar och verksam- heter som anses vara behövliga för huvudverksamheten, enligt MB kap. 16 § 7.⁴⁰ Om något ses som en följdverksamhet kan parter i tillståndsprocessen yrka på villkor som skall gälla för dessa, vilket skedde i ett uppmärksammat mål från år 2010: MÖD tillät villkorsregler för störningar från följdverksamhet som inte omfattades av tillståndsan- sökan.⁴¹ Dock kan ett sådant villkor endast ställas om det anses ligga inom verksamhets- utövarens rättsliga möjligheter att villkoret i fråga efterlevs.⁴² Därmed kan det bli rätts- liga konsekvenser av att se en verksamhet som följdverksamhet. Däremot lyfter bestäm- melsen i MB 16 kap. 7 § frågan avseende exakt vad som krävs för att se en aktivitet som följdverksamhet i MB:s ögon: ”verksamheter eller särskilda anläggningar som kan komma att behövas för att verksamheten ska kunna komma till stånd eller bedrivas på ett ändamålsenligt sätt”.⁴³ För att söka svaret på den frågan får praxis ge vägledning.

År 2004 fick HD frågan på sitt bord rörande följdföretag enligt MB 16 kap. 7 §. Frågan i målet var huruvida transporter till och från en massa- och papperstillverkningsfabrik utgjorde följdföretag enligt nämnda bestämmelse. Domstolen tryckte särskilt på lagmo- tiven till bestämmelsen i MB. Dessa sade att vid en tillståndsprövning av en miljöfarlig verksamhet så kan man ta hänsyn till verksamheter som anses nödvändiga för den verk- samhet som är under prövning. Vidare uttalade HD att dessa följdverksamheter både kan ha en inverkan avseende om den prövade verksamheten får bedrivas och vilka vill- kor som skall gälla för densamma. Bland de exempel som lagmotiven räknar upp är farliga transporter till och från huvudverksamheten något som kan utgöra

40 Se även Ebbeson, a a, s 178.

41 MÖD 2010:9.

42 NJA 2004 s 421.

43 Se MB kap. 16 § 7.

18

följdverksamheter. Dock är förutsättningen för att transporter skall ses som följdverk- samheter att transporterna har ett ”omedelbart samband” med huvudverksamheten.⁴⁴ HD godtog inte transportvillkoret i detta fall, men det prejudikat som är viktigt att beakta angående definitionen av en följdverksamhet är att om en verksamhet skall ses som ett följdföretag i MB:s mening förutsätts det att verksamheten har ett omedelbart samband till huvudverksamheten. En följdverksamhet är sålunda inte nödvändigtvis tillstånds- pliktig i sig, men kan kontrolleras genom villkor som ett led i att vara sammanbunden med huvudverksamheten. Dock finns det fall som faller utanför både huvudverksam- heten samt MB:s definition av följdverksamhet. Exempel på detta är fall där en verk- samhet bedrivs av en annan aktör på hamnområdet, vilket behandlas i nästa avsnitt.

2.3.3 Andra utövare på hamnområdet

Inom ett hamnområde är det inte sällsynt att andra verksamhetsutövare, utöver hamnhu- vudmannen, är aktiva. Dessa verksamheter kan vara tillståndspliktiga eller anmälnings- pliktiga, men så är det inte alltid utan det avgörs av huruvida verksamheten utpekas av MPF som tillstånds- eller anmälningspliktig eller ej. I avsnitt 2.3.1 har det redan re- dogjorts för att det är sedvanligt att hamnar tillhandahåller lagringsmöjligheter för di- verse gods inom hamnområdet, vilket har gjort att företag som är verksamma inom kemi- och oljeindustrin och bedriver lagringsföretag väljer att arrendera mark inom hamnområdet. Det som hamnen tillhandahåller i sammanhanget är således själva mar- ken. Förutom förvaring i cisterner är det dessutom vanligt att andra verksamhetsutövare hyr större uppställningsytor eller magasin som ägs av hamnhuvudmannen, samt upp- läggning av fartyg på större uppställningsytor.⁴⁵ Följaktligen kan det bli problematiskt för huvudmannen i en hamnverksamhet i en prövningsprocess om en del av den totala miljöpåverkan orsakas av en av dessa andra utövare på hamnområdet då det föreligger rådighetssvårigheter. Denna fråga skulle kunna bli särskilt aktuell om det skulle väckas förslag angående tillståndsvillkor för klimatutsläpp som inte bara gäller verksamhetsut- övaren, utan även för andra verksamhetsutövare på hamnområdet. Dessa tankar har re- dan adresserats nyligen i en miljörättslig tidskrift, dock med fokus på transporter till och

44 NJA 2004 s 421.

45 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, a a, s 11.

19

från hamnar.⁴⁶ Därmed är en sådan rättsutveckling inte helt otänkbar. En lösning skulle kunna vara att avtalet mellan hamnens verksamhetsutövare och arrendatorn reglerar vill- kor som går i linje med de tillståndsvillkor som gäller för verksamhetsutövaren. Dock får denna fråga lämnas därhän, dels för att frågan kräver en mer utförlig utredning, dels för att den faller utanför uppsatsens ram.

2.4 Miljöfarlig verksamhet

I takt med att skadliga effekter från den industriella utvecklingen uppenbarade sig togs det fram både nationella och internationella regelverk för att stävja denna skadliga ut- veckling. Dessa regelverk sägs ha som primärt syfte att reducera de skadliga effekterna som olika verksamhetsformer åsamkar miljön genom att uppställa krav på verksamhet- erna.⁴⁷ Det går även att se indirekta följder genom tillkomsten av regulativa regelverk som värnar miljön. Till exempel kan IED-direktivet ses som innovationsfrämjande i en viss mening genom krav på användandet av den senaste tillgängliga tekniken, så kallade BAT-slutsatser.⁴⁸ Dessutom går det att se på dessa regelverk som marknadsstabilise- rande eftersom de eftersträvar att främja en hållbar utveckling vilket torde medföra sta- bilare marknader. Detta gynnar den finansiella marknaden i det långa loppet då till ex- empel investeringar i havsnära fastigheter är beroende av att havsnivån inte höjs, vilka dessutom ofta står som säkerhet för lån. Även Finansinspektionen har fått i uppdrag av regeringen att understödja arbetet för en hållbar utveckling,⁴⁹ vilket innebär att det of- fentliga rör sig åt det hållet. Dessutom pågår just nu en guldrush på finansmarknaden för fonder och aktier som klassificeras som gröna,⁵⁰ vilket talar för att finansmarknadens självreglering kommer gynna den hållbara utvecklingen. Sammantaget går det att se di- rekta regulativa effekter av uppställande av krav på miljöfarliga verksamheter, dessutom går det även att se indirekta effekter i form av stabilare finansiella marknader och upp- muntrande av innovation på det tekniska området.

46 NMT 2021:1, Hellsten, Romson, Rydstedt, Tillståndsvillkor för klimatutsläpp rörande transporter till och från hamnar och flygplatser – rättsligt olämpligt eller rimlig styrning mot klimatmålen? s 33–52.

47 Michanek & Zetterberg, a a, s 256.

48 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Se även MB 2 kap. 3 §.

49 Förordning (2009) med instruktion för Finansinspektionen 2 §.

50 Ohlin, Rusning på börsen för gröna aktier och fonder, svt.se, 5 februari 2021, Rusning på börsen för gröna aktier och fonder | SVT Nyheter, hämtad 1 augusti 2021.

20

I den nationella rätten är det primärt MB som införlivar dessa miljökrav. MB är omfat- tande och trädde i kraft 1 januari 1999 efter ett större lagstiftningsarbete som inleddes år 1989.⁵¹ Balken innehåller sju avdelningar och totalt 32 kap. För miljöfarliga verksam- heter är balkens tredje avdelning, vilken innehåller kap. 9–15, av särskilt intresse ef- tersom avdelningen innehåller bestämmelser som riktar sig mot olika verksamheter som anses ha en miljöpåverkan och därmed är föremål för regleringen om miljöfarlig verk- samhet.⁵² Det bör dock tilläggas att MB kap. 11 reglerar vattenverksamheter och faller sålunda inte in under MB kap. 9 som reglerar miljöfarliga verksamheter. Dock kan inte MB kap 9. läsas isolerat, utan man måste läsa det tillsammans med andra avdelningar och kapitel i MB för att tillgodose både de krav som ställs på en verksamhetsutövare samt hur prövningsförfarandet går till.⁵³ MB kap. 2–6 är exempel på detta eftersom dessa kapitel är centrala vid prövningen av miljöfarliga verksamheter då dessa kapitel inne- håller bland annat bestämmelser som tar sikte på om verksamhetens platsval är lämplig, miljökvalitetsnormer och vad miljöbedömningarna skall innehålla.

Definitionen av miljöfarliga verksamheter stadgas i MB kap. 9 § 1. Denna definition är relativt vidsträckt, men kortfattat uttryckt är miljöfarliga verksamheter någon form av verksamhet som orsakar eller riskerar att orsaka olägenhet eller skada för sin omgivning.

Mer konkret rör det sig oftast om verksamheter som nyttjar byggnader, mark eller an- läggningar som orsakar eller riskerar att orsaka utsläpp i vatten eller mark, förorening av luft, vatten eller mark.⁵⁴ Hamnar träffas av denna definition eftersom hamnverksam- heten medför negativ miljöpåverkan på både människors och miljöns hälsa, vilket för- anleder en tillståndsprövning i de flesta fallen.⁵⁵ Dessutom klassas verksamheter som utgör en negativ belastning för sin omgivning som miljöfarliga enligt MB. Denna nega- tiva belastning kan till exempel utgöras av buller, lukt, strålning och ljus,⁵⁶ vilket hamnar också kan orsaka.⁵⁷ Från ett miljörättsligt perspektiv måste alltså inte en verksamhet

51 Rubenson, Miljöbalken, s 18 f.

52 A a s 26.

53 A a s 134.

54 Ebbeson, a a, s 107

55 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, a a, s 16 – 25. Närmare bestämt gäller tillståndsplikt om hamnverksamheten träffas av bestämmelsen i MPF 24 kap. 1 § som säger att tillståndsplikt gäller för en hamn ”där trafik medges för fartyg med en bruttodräktighet på mer än 1 350”.

56 Ebbeson, a a, s 107. Se även MB kap. 9 § 1 p. 3.

57 Naturvårdsverkets handbok 2003:7 om allmänna råd, a a, s 16 och 25

21

åsamka miljöskada för att den skall klassas som miljöfarlig enligt MB, utan det räcker med en negativ effekt på omgivningen. Det bör dock understrykas att bara för att en verksamhet faller in under den miljörättsliga definitionen av miljöfarlig verksamhet i MB kap. 9 § 1 medför inte det vare sig tillståndsplikt eller anmälningsplikt, utan det avgörs om verksamheten träffas av någon bestämmelse i MPF, vilket hamnar av viss magnitud gör.⁵⁸

Den verksamhet som skapar en miljöpåverkan kan kallas för ”störningskälla” och i dokt- rin delas störningskällor upp i rörliga och fasta.⁵⁹ De fasta avser mark, byggnader och anläggningar, annorlunda uttryckt: källor som ej flyttas. Det är dessa fasta störningskäl- lor som är föremål för tillståndsprövningen enligt MB. De rörliga störningskällorna åsyftar till exempel fordon och fartyg till och från anläggningen.⁶⁰ Något att uppmärk- samma i sammanhanget är dock att gränsdragningen mellan fasta och rörliga störnings- källor inte alltid är självklar eftersom rörliga störningskällor ofta faller in under definit- ionen av miljöfarliga verksamheter i MB kap. 9 § 1 på ett indirekt vis eftersom de har en anknytning till den fasta störningskällan. Detta innebär att även de indirekta stör- ningskällorna räknas som miljöfarliga enligt MB kap. 9 § 1 och blir sålunda föremål i tillståndsprocessen.⁶¹ Detta kopplar tillbaka till avsnitt 2.3. som behandlade hur hamn- verksamheter brukar se ut; huvudverksamheten är ofta sammankopplad med följdföre- tag. Hamnen kan sålunda ses som en fast störningskälla, medan transporterna till och från hamnen kan ses som rörliga störningskällor som under vissa förutsättningar klassi- ficeras som följdverksamheter.⁶²

2.4 Konklusion

Hamnar som verksamhet har alltså haft en utveckling som styrts av den industriella ut- vecklingen och den internationella handelns utbredning. Till följd av framväxten av re- gelverk som syftar till att minimera verksamheters miljöpåverkan har hamnar kommit att anses utgöra en sådan verksamhet som är av intresse för miljörättsliga regleringar.

58 MPF kap. 24 § 1.

59 Michanek & Zetterberg, a a, s 260.

60 A a s 256–261.

61 Jfr. underavsnitt 2.2.2 gällande följdverksamheter.

62 Se avsnitt 2.3.2.

22

Detta har lett fram till att hamnar träffas av den miljörättsliga definitionen för miljöfar- liga verksamheter i MB idag. Det bör även erinras att hamnars verksamheter skiljer sig från varandra och deras huvudverksamheter medför åtgärder i form av underhåll. I vissa fall förutsätter huvudverksamheten kompletterande verksamheter i form av följdföretag, vilka har en inverkan på en tillståndsprocess om de anses ha ett omedelbart samband med huvudverksamheten. I sådana fall kan parter yrka på villkor för dessa följdföretag.

Att bedriva hamnverksamhet är därmed inte helt oproblematiskt då det ofta fordras till- stånd⁶³ för huvudverksamheten som kan förenas med villkor avseende följdverksam- heter. Dessutom förekommer det även att annan än hamnhuvudmannen bedriver en en- skild verksamhet inom hamnområdet, som även den kan vara tillståndspliktig eller an- mälningspliktig enligt bestämmelserna i MB, vilket potentiellt kan fordra problem uti- från ett rådighetsperspektiv.

Hamnverksamheter kan se olika ut och omfatta olika aktörer, vilket torde kunna påverka tillståndsprocessen eftersom miljöpåverkan, till exempel buller och utsläpp, kommer att variera beroende på hur hamnen i fråga ser ut. Sålunda kommer den ökade produktions- mängden i Sveriges hamnar, till följd av den nationella godsstrategin, att påverka ham- nars negativa miljöeffekter. Denna överföring av gods från land till vatten skall dock ske med syftet att minska utsläppen inom transportsektorn. För att detta skall realiseras behöver omställningen ske effektivt, frågan är då om denna ökade produktion kan rym- mas inom ett ändringstillstånd eller om en helt ny samlad prövning kommer fordras. För att svara på det kommer uppsatsens första forskningsfråga att behandlas i nästa avsnitt.

3 Prövningens omfattning vid ökad produktion

3.1 Introduktion

Uppsatsen tar avstamp i en pågående reformation av godstransportsektorn där den nat- ionella godsstrategin, som är utlagd av regeringen, siktar på att överföra en större del av all godstransport som sker i Sverige till sjöfarten. Vid en framtida ökning av

63 Under förutsättning av hamnen träffas av bestämmelsen i MPF kap. 24 § 1.

23

godstransporter på vatten går det att konstatera att det kommer behövas platser där god- set kan lastas och lossas. En lösning på detta är att öka belastningen av godsmängden för befintliga hamnar som hanterar dessa godstransporter. Med den ytterligare bakgrun- den av att godstransporterna kommer att öka till följd av nya handelsmönster hos kon- sumenter är det tryggt att påstå att vi kan förvänta oss en högre belastning på svenska hamnar nu när godsstrategin sjösätts. Mer konkret kommer denna ökade belastning in- nebära en större produktionsmängd för de hamnar som lossar och lastar gods av olika slag. I ljuset av tillståndsplikten och de verksamhetsvillkor som följer av verksamhets- tillståndet är det säkert att påstå att en ökad produktionsmängd inte är något som kan genomföras hur som helst då hamnens tillåtna produktionsmängd redan prövats genom den ursprungliga tillståndsprövningen.⁶⁴ En ändring av denna bör fordra en tillstånds- prövning enligt MPF kap. 1 § 4. Paragrafen räknar upp två situationer som träffas av bestämmelsen. Dels ändringar som ” i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap. (i MPF)⁶⁵, dels ändringar som ”i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma”.⁶⁶ Annorlunda uttryckt krävs det tillstånd för ändringar som fall- ler in under någon bestämmelse i MPF eller som medför i sig, eller genom en kumulativ effekt till följd av andra ändringar, en negativ miljöpåverkan. En ändring av produkt- ionsmängden bör således resultera i att en tillståndsprövning krävs. Dock bör det under- strykas att en ändring även kan rymmas inom det befintliga tillståndet, vilket innebär att ändringen inte behöver tillståndsprövas på nytt.⁶⁷ Emellertid bör det erinras om den för- väntade ökade efterfrågan på godstransporter över sikt, vilket innebär att det inte är tro- ligt att ändringarna kommer rymmas inom tillståndet, åtminstone inte på sikt. Det rör sig snarare om en tidsfråga innan ändringen blir så pass omfattande att tillstånd kommer fordras. Beroende på förutsättningarna kan denna tillståndsprocess avgränsas till att om- fatta en enskild del av verksamheten, ett så kallat ändringstillstånd, eller kräva ett helt nytt tillstånd för hela verksamheten. I denna uppsats kommer det därmed söka utrönas vilken omfattning denna prövning bör ha enligt gällande rätt vid en ökad

64 Bestämmelserna i MPF pekar inte endast ut vilken prövningsinstans som skall pröva tillståndsansökan, utan även vilken produktionsmängd som bestämmelsen tillåter.

65 MPF kap. 1 § 4 p. 1.

66 MPF kap. 1 § 4 p. 2.

67 Se till exempel MÖD 2018:24, särskilt MMD:s domskäl i bilaga A.

24

produktionsmängd i hamnverksamheter. Den stora knäckfrågan blir följaktligen hur om- fattande den nya prövningen till följd av ökad produktionsmängd bör vara. En effektiv omställning av godstransportsektorn är som sagt avhängig effektiva prövningsproces- ser,⁶⁸ därför är det av intresse att undersöka hur omfattande denna omställning kommer bli för verksamhetsutövare som bedriver hamnverksamhet.

I det följande kommer det behandlas både vad ett ändringstillstånd innebär och under vilka förutsättningar ett sådant förfarande kan vidtas eftersom om ändringstillstånd inte är möjligt vid produktionsändring följer således att en ny samlad prövning är det som står till buds. Dessutom kommer det undersökas vad förarbetena till ändringstillstånds- bestämmelsen i MB kap. 16 § 2 a säger om ökande produktionsmängder vid avgränsade tillståndsprövningar samt hur prövningsinstanser har ställt sig till frågan om en ökning av produktionen kan göras i en avgränsad prövning eller inte. Anledningen till varför fokus ligger på ändringstillstånd i detta avsnitt är att om det kan utrönas huruvida ett ändringstillstånd kan tillämpas eller inte i samband med en ökad produktionsmängd så visas det även motsatsvis om en ny samlad prövning krävs eller inte.

3.2 Ökning av produktionsmängd

Under vissa förutsättningar kan prövningsinstansen avgränsa prövningen i samband med ändring till en viss del av verksamheten om det anses vara möjligt från en miljö- synpunkt⁶⁹ i det enskilda fallet.⁷⁰ Detta förfarande tillkom år 2005 efter att näringslivet riktat kritik mot det dåvarande tillståndsförfarandet som innebar att prövningsinstansen alltid gjorde en samlad prövning som omfattade hela verksamheten vid ändringar. Dessa nya begränsade prövningar motverkade dessutom de så kallade ”påbyggnadstillstånden”

som tillkommit genom tidigare regleringar, vilka innebar att en miljöfarlig verksamhet kunde ha olika tillstånd för olika verksamhetsdelar, vilket ledde till svåröverblickbara verksamheter. Trots goda avsikter med denna samlade prövning så ansåg

68 Jfr. avsnitt 1.1.

69 Prop. 2004/05:129, s 94.

70 MB 16 kap. 2 a – 2 b §§ för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet.

25

verksamhetsutövarna att den samlade prövningen var hämmande mot näringslivet ef- tersom miljömyndigheter kunde ta tillfället i akt att ställa nya krav på den miljöfarliga verksamheten när ett tillstånd om ändring ansökts om. Vidare medförde denna omfat- tande prövning långa prövningstider som inte mottogs väl av näringslivet.⁷¹ Utöver detta ville man med lagändringen år 2005 förhindra att betydelsefulla ändringar i verksam- heter inte genomfördes på grund av denna långa tidsutdräkt som en ny samlad prövning kunde åsamka verksamhetsutövaren.⁷² Idag kan det tänkas att dessa betydande ändringar kan vara av särskild vikt om de är betydelsefulla för miljön, till exempel ändringar som bidrar till minskandet av växthusgaser. Därmed kan ändringstillstånden fylla en viktig funktion i klimatomställningen. Detta är särskilt på tapeten idag då Klimatutredningens rapport har föreslagit att ”om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd i syfte att undvika en omprövning för att minska en miljöfarlig verksamhets utsläpp av växthusgaser, bör därför endast de villkor som har betydelse för sådana utsläpp omprö- vas om verksamheten i övrigt kan bedrivas med tidigare meddelade villkor.”⁷³ Detta skulle kunna utvidgas till att även omfatta ändringar som gör att utsläpp minskar på andra håll, som till exempel minskande utsläpp från vägtrafiken till följd av att hamn- verksamheter övertar en del av den godstrafik som sker på land. Detta är en progressiv tanke och troligtvis kommer en sådan utveckling ta lång tid och vara beroende av hur akut omställningen måste göras till följd av klimatförändringarna.

Efter lagändringen år 2005 ser förutsättningarna för ändringstillstånd av en tillstånds- pliktig miljöfarlig verksamhet annorlunda ut. Prövningsinstanserna ”får” avgränsa pröv- ningen till att enbart behandla ändringen som är för handen, ⁷⁴ men ”omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen”.⁷⁵ Det som bör menas med detta är att en avgränsad prövning är möjlig i fall där den föreslagna ändringen kan bedömas avskilt från andra verksamhets- delars miljöpåverkan, då ”prövningen skall inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med

71 Michanek & Zetterberg, a a, s 395.

72 Ds 2018:38, s 19. Se hänvisning till Prop. 2004/05:129, s 59 f och 86 f.

73 SOU 2021:21, s 17.

74 MB kap. 16 § 2 a.

75 Prop. 2004/05:129, s 63.

26

ändringen”.⁷⁶ Därmed måste prövningsinstansen på grundval av ändringstillståndsansö- kan kunna bedöma alla de miljöeffekter som ändringen medför, om det med hänsyn till övriga omständigheter kan anses vara rimligt .⁷⁷ Dessa ”övriga omständigheter” är enligt förarbetena bland annat hur gammalt grundtillståndet är och hur snabb den miljömässiga och tekniska utvecklingen är i branschen.⁷⁸ Prövningsinstansen beaktar därmed inte en- skilt ändringen i fråga, utan även andra delar i den miljöfarliga verksamheten som har en koppling till den del av verksamheten som är föremål för prövning⁷⁹ samt omstän- digheter som sker runt själva verksamheten. De verksamhetsdelar som har en koppling till den föreslagna ändringen skall således ingå i prövningen. Till skillnad från den då- varande regleringen innan år 2005 går det att utläsa ur förarbetena att även om flera aspekter, utöver ändringen i fråga, kan behöva beaktas i bedömningen om ändringstill- stånd så betyder inte det nödvändigtvis att hela verksamheten måste omprövas. Som det uttrycks i förarbetena så finns det tre vägar att gå: endast pröva ändringen, pröva änd- ringen med de övriga verksamhetsvillkoren som har ett samband med ändringen eller ompröva hela verksamheten på nytt.⁸⁰ Med detta sagt går det att dra slutsatsen att en ändring av en central verksamhetsdel troligtvis kommer ge upphov till en ny samlad prövning av hela verksamheten eftersom det blir svårt att bedöma denna ”kärna” utan att beakta resterande verksamhetsdelar. Med andra ord är det då lika bra att ompröva hela verksamheten på nytt om ändringen i fråga medför att miljöeffekter från verksam- hetens samtliga delar kommer påverkas av ändringen. Dessutom går det att konstatera att skillnaden i omfattning mellan en samlad prövning och ett ändringstillståndsförfa- rande hänger mycket på hur central den ansökta ändringen är för verksamheten. Det bör poängteras här att ett ändringstillstånd inte nödvändigtvis medför en mer tidseffektiv prövning i jämförelse med en ny samlad prövning eftersom mycket bör hänga på hur verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin prövning i det framlagda prövningsunderla- get. Genom manuell mätning har det visat sig att ett ändringstillstånd tar ungefär 75 % av tiden i jämförelse med en ny samlad prövning, vilket är relativt liten tidsvinst.

Svenskt näringsliv upplever att det ändå föreligger en kännbar tidsvinst medan

76 A prop. s 62.

77 MÖD 2020:27.

78 Prop. 2004/05:129, s 62 f.

79 Rubenson, a a, s 209.

80 Prop. 2004/05:129, s 63.

27

Lantbrukarnas riksförbund anser att det inte spelar någon roll huruvida man avgränsar prövningen eller inte.⁸¹ Varför dessa två förbund upplever tidsvinsten olika är oklart och förtydligas inte heller av dem. Ett rimligt antagande är dock att denna skillnad i upple- velse beror på att Lantbrukarnas riksförbund är branschspecifik, och det är inte otänkbart att för dessa landsbyggsföretag är tillståndsprövningen mer eller mindre omfattande oavsett vad.

En stor skillnad mellan en ny samlad prövning och ett ändringstillstånd är att rättskraften i ett ändringstillstånd uteblir till följd av MB kap. 24 § 8 p. 2, som stadgar att ett änd- ringstillstånd kan omprövas i samband med en omprövning av hela verksamheten. Detta gör att ett ändringstillstånd inte är lika ”starkt” som ett tillstånd som tillkommit efter en ny samlad prövning.⁸² Dock bör det uppmärksammas att rättskraften i ett tillstånd är något urholkad genom extensiva möjligheterna i MB att ompröva och återkalla tillstån- det för en miljöfarlig verksamhet.⁸³ Å ena sidan kan man tänka sig att en prövning som medför tillstånd skall ge verksamhetsutövaren framtida förutsättningar att bedriva verk- samheten då förutsebarhet är en viktig del utifrån ett investerarperspektiv; kommer verk- samheten som min investeringar är bunden i fortleva inom en överskådlig framtid? Å andra sidan bör inte ändringstillstånd ses som den huvudsakliga verksamheten utan end- ast en viss modifiering av den. Annorlunda uttryckt i form av en liknelse, det är rimligt att kunna byta ut bären på en tårta utan att behöva baka en ny, men om grädden är sur eller om bottnen inte är genomgräddad bör den bakas om på nytt.

Den nuvarande regleringen om ändringstillstånd tillkom efter önskan från näringslivet samt att man ville frångå den negativa effekten av påbyggnadstillstånd som den föregå- ende regleringen gav upphov till. Som redan framgått så är ändringstillståndet avhängigt om prövningsinstansen på grundval av ändringsansökan kan bedöma alla de miljöeffek- ter som ändringen medför samt om de anser att det är rimligt att avgränsa prövningen i ljuset av övriga faktorer så som grundtillståndets ålder samt den tekniska och miljömäss- iga utvecklingen. Med andra ord är det fortfarande ett helhetstänk som gäller, liksom vid en prövning av hela verksamheten. Detta gör att skillnaden mot en ny samlad

81 Ds 2018:38, s 59.

82 MB kap. 24 § 1 st. 3.

83 MB kap. 24 §§ 3 och 5.

28

prövning är avhängigt hur central den aktuella ändringen är för verksamheten i fråga.

Dessutom medför ett ändringstillstånd ingen rättskraft i det enskilda fallet vid en senare omprövning av hela verksamheten, vilket gör att en större ändring som fordrar en ny samlad prövning bör göras före en mindre ändring som endast fordrar ett ändringstill- stånd; det är processrättsligt smartare. Detta bör även väcka tankar om huruvida huvud- mannen för hamnverksamheten är intresserad av att ansöka om ändringstillstånd vid ökad produktionsmängd. Dels för att prövningen, trots avgränsad, kan bli omfattande till följd av att produktionsmängden torde koppla an till flera centrala verksamhetsdelar, dels för att rättskraften är svagare i jämförelse med en ny samlad bedömning.

3.2.2 Ändringstillstånd vid produktionsökning

I förarbetena till den lagändring som tillkom år 2005, som ligger till grund för de be- stämmelser som tillkom i MB avseende ändringstillstånd, går det att utläsa att den före- slagna ändringen måste ses i ljuset av verksamhetens övriga villkor.⁸⁴ Vidare talar även förarbetena i detta sammanhang särskilt om förändringar i produktionens storlek. Så som det uttrycks bör ett helt nytt tillstånd för hela verksamheten sökas om ett villkor som reglerar verksamhetens produktion ändras, och detta villkor har ett starkt samband med verksamhetens övriga villkor, och att det därav vore ”olämpligt” att endast ändra villkoret som reglerar produktionsmängden.⁸⁵ Ordvalet ”olämpligt” är kanske lite udda uttryckt i sammanhanget, men sett i kontexten bör det tolkas som att det vore illa avvägt att inte göra en ny samlad prövning av hela verksamheten om den ökade produktions- mängden har en omfattande påverkan på verksamhetens övriga villkor. Här bör det er- inras att en prövning även kan bjuda på ett tredje alternativ i form av ändring av vissa äldre villkor i kombination med ändring av villkoret som reglerar produktionsmängden, vilket framgår av MB kap. 24 § 8 p. 1. En förutsättning är då att dessa äldre villkor måste ha ett visst samband med ändringen. Var man hamnar i bedömningen mellan att tillämpa denna bestämmelse eller initiera en ny samlad prövning är inte klar. Något som är tänk- värt är att denna gränsdragning avgörs av hur den övriga verksamheten med tillhörande villkor påverkas av den ökade produktionsmängden. Om alltför många tidigare villkor

84 Prop. 2004/05:129, s 64.

85 A prop. s 64.

29

påverkas i hög utsträckning är det sannolikt lämpligare att göra en ny samlad prövning.

Likheten mellan de olika alternativen är att man kommer att bedöma styrkan i sambandet mellan ändringen och de övriga verksamhetsvillkoren, det som skiljer dem åt är olämp- lighetsbedömningen. Det är av egen uppfattning att denna olämplighetsbedömning bör ta sikte på hur verksamhetens totala miljöpåverkan kommer att påverkas av ändringen i kombination med ändring av tidigare villkor, samt om ett ändringstillståndsförfarande i det enskilda fallet verkligen är effektivare än en ny samlad prövning om ändå så mycket av verksamheten måste ändras.

Det rör sig sålunda om gränsdragningsfrågor huruvida prövningsinstansen anser att det är rimligt att avgränsa prövningen till en viss del av verksamheten eller om ändringen påkallar omprövning av verksamheten som helhet vid ändring av produktionsmängden.

Det som också konstaterades var att den avgörande faktorn för denna avvägning var hur mycket den aktuella ändringen påverkade de övriga delarna i verksamheten. För att få en klarare bild av hur regeln om ändringstillstånd tillämpas i praktiken vid ansökan om ändring av produktionsmängd studeras i uppsatsen praxis från MÖD och MMD i nästa avsnitt.

3.2.2 Praxis

År 2006 behandlade MÖD ett mål där ett bolag hade ansökt om tillstånd att bedriva en vattenverksamhet enligt MB kap. 11.⁸⁶ Denna vattenverksamhet utgjorde en förutsätt- ning för bolagets andra verksamhet, som var en miljöfarlig verksamhet, vilken fordrade tillstånd enligt MB kap. 9. I domstolens resonemang, huruvida prövningen kunde be- gränsas eller inte, tog de avstamp i förarbetena från 2004 (förarbetena till bestämmelsen om ändringstillstånd).⁸⁷ De framförde att om verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin tillståndsansökan måste den oavsett vad vara tillräckligt adekvat för att prövningsin- stansen skall kunna bedöma alla centrala frågor i prövningen så att det är möjligt att föreskriva villkor som behövs för att beakta de berörda miljöintressena i fallet. De fram- förde att å ena sidan sätter verksamhetsutövaren ramarna för prövningen genom till- ståndsansökan, å andra sidan är det prövningsinstansen som avgör om dessa ramar är

86 MÖD 2006:6.

87 Prop. 2004/05:129.