Sveriges åtaganden genom internationella miljökonventioner1 förutsätter nationella åt-gärder så att Sverige som part är med och uppfyller de klimatmål nationen åtagit sig.
Något som dessa mål syftar till är stävjandet av den rådande klimatförändringen och att ge framtida generationer goda förutsättningar att föra samhället framåt där de stora mil-jöproblemen är lösta utan negativ påverkan utanför rikets gränser.2 Det har fastslagits att den drivande orsaken till den ökande medeltemperaturen på jorden är utsläppen av kväveoxid, koldioxid, lustgas och metangas.3 Dessa gaser kallas för växthusgaser och skapar växthuseffekten, vilken i korta drag innebär att värmestrålning, till följd av sol-strålning, inte lämnar jordens atmosfär och värmer således upp planeten.4 Om man tittar på hur det ser ut i Sverige så står transportsektorn för 33 % av Sveriges utsläpp av växt-husgaser.5 Dessa utsläpp kan öka över tid om framtidens transporter har samma klimat-påverkan som dagens eftersom efterfrågan på godstransporter förväntas stiga med 50 % (från år 2017 till 2040) till följd av ekonomisk utveckling, befolkningsökning samt kost-nadsförändringar för transporter och resor.6 Följaktligen är transportsektorn föremål för en grön omställning.
Som en del av omställningen av transportsektorn presenterade regeringen den 28 juni 2018 den nationella godsstrategin.7 Strategin går bland annat ut på att överföra en stor del av de godstransporter som idag sker på land till vatten, vilket kommer öka belast-ningen på Sveriges hamnar. Strategin tar sikte mot framtidens godstransportsystem där
1 Sverige är anslutet till ett 40-tal internationella miljökonventioner, Naturvårdsverket.se 2021-02-18.
2 Se begreppet ”hållbar utveckling” som har en central del i Brundtlandskommissionens rapport ”Our Common Future” från 1987, vilken säger att hållbar utveckling är en utveckling där den nuvarande generationens behov tillfredsställs utan på bekostnad av den nästkommande generationens behov- Se även Regeringskansliet – Inform-ationsblad från miljödepartementet, Sveriges miljömålssystem, Generationsmålet.
3 IPCC (The intergovernmental Panel of Climate Change), Climate change – The IPCC Scientific Assessment, s 11. United in science 2020, A multi-organization high-level compilation of the latest climate science information, s 4. Se även Mahmoudi & Rubenson, Miljörättens grunder, svenska och europeiska regler i ett internationellt perspektiv, s 59–63.
4 Rummukainen, SHMI rapport, Växthusgaseffekten, s 4–6.
5 Naturvårdsverket rapport 6945, Fördjupad analys av den svenska klimatomställningen 2020, s 64.
6 Trafikverket, Trafikprognoser – en underlagsrapport till inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2022–2033 och 2022–2037, s 22–26.
7 Näringsdepartementet, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransportstra-tegi, dnr N2018/03939/TS, förord.
8
ledorden effektivitet, kapacitet och hållbarhet är centrala.8 Godsstrategin kopplar även an till de transportpolitiska målen där det övergripande målet är att ”säkerställa en sam-hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”.9 Klimatpolitiska rådet har dock kritiserat politikernas strategi på transportområdet och menat på att de transportpolitiska målen inte är tillräck-ligt tydliga och hämmar klimatmålen vid dess tillämpning.10 Dessutom påtalar de att politiken med dess godsstrategier inte har adresserat hur dagens e-handel, där den tillta-gande trenden är att leveranser sker direkt till dörren, skall ske klimatsmart och därmed minska miljöpåverkan.11 Den nationella godsstrategin har således kritiserats och det är därför inte otänkbart att den kan bli föremål för reformation i framtiden.
Genom godsstrategin vill det offentliga därmed bygga en stark infrastruktur med kli-matanpassade transportsystem, men denna reformation hänger inte bara ihop med den gröna omställningen. Utöver miljömässiga skäl föreligger det även starka ekonomiska incitament för att utveckla ett effektivt godstransportsystem eftersom Sverige är ett ex-portberoende land.12 Hamnar har en stor betydelse för samhällets infrastruktur och ser man till det gods som fraktas över Sveriges gränser utgår 90 % från svenska hamnar, vilket innebär att fungerande hamnar är en förutsättning för Sveriges export.13 Vidare skall denna strategi skapa flera arbetstillfällen i syfte att nå EU:s lägsta arbetslöshet och vara en del i nyindustrialiseringsstrategi Smart industri som bland annat syftar till att göra Sverige till världsledande inom innovativ och hållbar industriell produktion av va-ror och tjänster.14 Därmed bejakas inte enbart miljömål i godsstrategin utan det framgår även att regeringen försöker ha ett fågelperspektiv och identifiera hur alla samhällssek-torer hänger ihop för att bygga ett framtida system där inte endast miljöintressen bejakas, utan även sociala och ekonomiska intressen. Detta perspektiv hänger samman med be-greppet ”hållbar utveckling” som även det medför en tydlig koppling mellan sociala,
8 A a, s 6.
9 A a, s 7.
10 Klimatpolitiska rådets rapport 2019, rapport nr 2, s 9.
11 Klimatpolitiska rådets rapport 2021, rapport nr 4, s 70.
12 Näringsdepartementet, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransport-strategi, dnr N2018/03939/TS, s 6.
13 Naturvårdsverkets handbok om allmänna råd, Hamnar – om hälso- och miljöpåverkan, MKB, tillståndsprövning, m.m., s 8
14 Näringsdepartementet, Smart industri – en nyindustraliseringsstrategi för Sverige, s 24.
9
ekonomiska och ekologiska intressen.15 Att ta fram en strategi och implementera den är följaktligen allt annat än oproblematiskt då flera intressen måste vägas mot varandra.
Detta innebär att Sverige har ett stort pussel att lägga vars pusselbitar behöver fogas samman utan att det blir på bekostnad av effektiviteten i arbetet mot en mer hållbar transportsektor och följaktligen ett grönare samhälle. Denna effektivitet kommer att vara avhängig de prövningsprocesser som omställningen kommer fordra för de tillståndsplik-tiga verksamheter som berörs,16 däribland hamnverksamheter. Prövningsprocesserna kommer att ställa miljöfrågor på sin spets, till exempel avvägningen mellan en lokal ökad miljöpåverkan och minskning av den totala klimatpåverkan.17I ljuset av omställ-ningens komplexitet är det därför inte konstigt att den nationella godsstrategin uttrycks som en ”plattform för fortsatt samverkan inom godstransportsområdet”.18 Strategin är visserligen inte rättsligt bindande, men den ger uttryck för en politisk vilja och därmed politiska mål som fått genomslag i praktiken (i mars 2021 är 25 av strategins 95 insatser fullföljda).19
En överföring av godstransporter från väg till vatten är intressant från ett juridiskt per-spektiv i ljuset av tillståndsplikten i miljöbalken (1998:808) (MB) samt miljöprövnings-förordningen (2013:251) (MPF) eftersom hamnar klassas som miljöfarliga enligt MB20 och, under vissa förutsättningar, är tillståndspliktiga.21 Detta innebär att en förändrad verksamhet till följd av en högre belastning kan fordra tillståndsprövning enligt dessa regelverk och initiera en tillståndsprocess, vilket potentiellt kan utgöra hinder för en effektiv omställning av godstransportsektorn i Sverige samt implementeringen av Sve-riges nationella godsstrategi. En fråga av intresse blir då om en förenkling av denna tillståndsprocess kan gynna den gröna omställningen eller om en sådan förenkling sna-rare hamnar i konflikt med de intressen som förprövningen av miljöfarliga verksamheter bejakar. Denna konflikt kommer ställa miljöfrågor på sin spets: är en lokal ökad
15 Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development, UN Doc. A/42/427, kap. 2 (vi), st. 1. Se även Ebbesson, Miljörätt, s 19. Se även Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s 34.
16 Dir. M2020:86, En modern och effektiv miljöprövning, s 2 (12).
17 A a, s 2 (12).
18 Näringsdepartementet, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransport-strategi, dnr N2018/03939/TS, s 6.
19 Trafik analys, Rapport 2021:5, Nationella godsstrategin – uppföljning 2021, s 113.
20 MB kap. 9.
21 MPF kap. 24 § 1. Se vidare i avsnitt 2.
10
miljöpåverkan godtagbar i ljuset av en minskad global klimatpåverkan?22 Denna fråga berördes nyligen i en offentlig utredning där det föreslås att det bör utredas om en sådan avvägningsregel är möjlig att införa i MB,23 vilket visar att den är högaktuell idag.