Praxis

År 2006 behandlade MÖD ett mål där ett bolag hade ansökt om tillstånd att bedriva en vattenverksamhet enligt MB kap. 11.⁸⁶ Denna vattenverksamhet utgjorde en förutsätt-ning för bolagets andra verksamhet, som var en miljöfarlig verksamhet, vilken fordrade tillstånd enligt MB kap. 9. I domstolens resonemang, huruvida prövningen kunde be-gränsas eller inte, tog de avstamp i förarbetena från 2004 (förarbetena till bestämmelsen om ändringstillstånd).⁸⁷ De framförde att om verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin tillståndsansökan måste den oavsett vad vara tillräckligt adekvat för att prövningsin-stansen skall kunna bedöma alla centrala frågor i prövningen så att det är möjligt att föreskriva villkor som behövs för att beakta de berörda miljöintressena i fallet. De fram-förde att å ena sidan sätter verksamhetsutövaren ramarna för prövningen genom till-ståndsansökan, å andra sidan är det prövningsinstansen som avgör om dessa ramar är

86 MÖD 2006:6.

87 Prop. 2004/05:129.

30

tillräckliga i det enskilda fallet.⁸⁸ Detta resonemang återkommer även i ett senare avgö-rande från MÖD samma år.⁸⁹ Något ytterligare som framgick i det tidigare avgörandet från 2006 är att det inte spelar någon roll om prövningen grundar sig på MB kap. 9 eller kap. 11, det centrala är att villkor och föreskrifter kan åläggas en miljöfarlig verksamhet så att prövningen görs ändamålsenligt i enlighet med MB:s syfte.⁹⁰ I detta fall tilläts verksamheterna prövas var för sig med risken för att efterkommande krav för den senare prövningen skulle kunna inverka på den verksamhet som prövades först. Sammanfatt-ningsvis säger avgörandet att en verksamhetsutövare kan avgränsa sin tillståndsansökan vid en ändring av verksamhetens omfattning under förutsättning att alla påverkade verk-samhetsdelar redovisas i ansökan. Om det inte görs blir det svårt för prövningsinstansen att fatta ett ändamålsenligt beslut som går i linje med MB:s syfte. Prövningsmyndigheten måste därmed kunna se att ansökan är så pass utförlig att villkor kan föreskrivas, vilket dessutom framgick i det senare avgörandet från samma år.⁹¹ Om så inte är fallet kan verksamhetsutövaren bli ålagd att komplettera sin ansökan, annars kommer ansökan tro-ligtvis att avslås eller avvisas.⁹²

Ett år senare avkunnade MÖD ytterligare en dom som rörde ett mål där ansökan gällde en kemikaliefabrik inom ett bolags industriområde. Det fanns flera fabriker inom detta industriområde varav en av dessa hade prövats enskilt och erhållit ett separat tillstånd av miljödomstolen. Räddningsverket överklagade detta med hänvisning till lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemika-lieolyckor (Sevesolagen), vilken reglerar åtgärder för att förebygga och begränsa följ-derna av allvarliga kemikalieolyckor. De menade på att en avgränsad prövning i detta fall inte var förenligt med en säkerhetsrapport som enligt nämnda lag skulle omfatta alla fabriker på området. MÖD sade att en miljödomstol har möjlighet att avgränsa pröv-ningen och att detta skall avgöras från fall till fall.⁹³ I detta fall var det avgörande huruvida säkerhetsmässiga konsekvenser av verksamheten i fråga (den fabrik som an-sökan avsåg) kunde överblickas och den effekt som fabriken skulle ha för verksamheten

88 MÖD 2006:6.

89 MÖD 2006:57

90 MÖD 2006:6.

91 MÖD 2006:57.

92 MB kap. 22 § 2 st. 1. Se även Michanek & Zetterberg, a a, s 391 f.

93 MÖD 2007:20.

31

i dess helhet. MÖD ansåg att i detta fall kunde ett sådant helhetsperspektiv överskådas och således kunde verksamheten prövas enskilt från de övriga fabrikerna på området.

Något som även påverkade MÖD:s beslut var att hela verksamheten skulle prövas i en samlad tillståndsprövning senare samma år.⁹⁴ En slutsats som man kan ta med sig från avgörandet är att om effekten av en utvidgad verksamhet kan överblickas och bedömas fristående från övriga verksamhetsdelar så är en avgränsad prövning lämplig i det en-skilda fallet. Detta resonemang hänger ihop med vad MÖD sade i avgörandet från 2006;

prövningsinstansen måste kunna ålägga en verksamhet föreskrifter och villkor så att en ändamålsenlig prövning kan göras.⁹⁵ En förutsättning för det torde vara att den utvid-gade delen av en verksamhet är överskådlig och kan bedömas fristående från den övriga verksamheten. Avslutnings bör det uppmärksammas att en samlad prövning var förestå-ende samma år för kemifabriken, dock ej ansökt om vid domens tillkomst, vilket talar för att sådana omständigheter gör en avgränsad prövning ”lättare” att bevilja.

I ett mål från 2011 hade MMD:s beslut om att avgränsa prövningen för en gruva över-klagats till MÖD av NV. Bakgrunden var att ett bolag hade fått tillstånd att anlägga en gruva där det skulle brytas en stor mängd malm per år. Denna gruva låg i anslutning till bolagets malmförädlingsanläggningar, vilket gjorde att NV ansåg att en avgränsad pröv-ning inte var lämplig i detta fall och framförde att en samlad prövpröv-ning av hela verksam-heten borde göras. MÖD instämde med NV:s syn om att ansökan var alldeles för av-gränsad eftersom flera verksamhetsdelar påverkades direkt av anläggandet av gruvan med medförande gruvdrift, vilka behövde både prövas och regleras samtidigt. I ljuset av att det åligger verksamhetsutövaren att lägga fram ett tillräckligt omfattande underlag som prövningsinstansen kan grunda sitt beslut på så avvisades bolagets ansökan och miljödomstolens dom undanröjdes.⁹⁶ Mot bakgrund av detta avgörande går det att kon-statera att om en produktionsökning i en tillståndspliktig verksamhet inverkar på övriga verksamhetsdelar måste detta redovisas för i verksamhetsutövarens ansökan, annars kommer ansökan högst sannolikt avslås. Dessutom betonar avgörandet betydelsen av verksamhetsutövarens ansvar när denne tar fram underlag för prövning som måste ge

94 MÖD 2007:20.

95 Se ovan stycke som behandlar MÖD 2006:6.

96 MÖD 2011:51.

32

förutsättning för ett beslut som uppfyller kraven i gällande miljölagstiftning; en ända-målsenlig prövning måste kunna göras baserat på ansökans underlag. Denna slutsats går i tydlig linje med MÖD:s avgörande från 2006.

Avgörandena från MÖD tycks säga samma sak: verksamhetsutövarens ansökan måste vara tillräckligt omfattande för att en helhetsbedömning skall kunna göras av prövnings-instansen vid en avgränsad prövning. Dessutom måste den utökade verksamhetsdelen kunna bedömas frånskild från verksamhetens övriga delar, vilket är avhängigt om ansö-kan har avgränsats på ett godtagbart sätt. Om ansöansö-kan är godtagbar utifrån dessa aspekter torde en avgränsad prövning vid en ökad verksamhetsomfattning kunna göras.

Det är dock av vikt att påpeka att dessa avgöranden avkunnades innan MPF utfärdades,⁹⁷ vilket innebär att MÖD inte behövde ta hänsyn till bestämmelsen i MPF kap. 1 § 4 som lagstadgar tillstånd för ändringar i vissa fall.⁹⁸ För att söka utröna hur prövningsinstan-serna ställt sig till frågan om ökad produktionsmängd efter tillkomsten av MPF behöver avgöranden från MMD studeras. Det bör uppmärksammas att ett av nedanstående avgö-randen tillkom innan 2013, dock har det relevans för jämförelsen mellan produktions-ökningen i de olika avgörandena, således är det lämpligt att även behandla det.

I en deldom från 2017 beslutade MMD i Östersund att avgränsa tillståndsprövningen till ett ändringstillstånd när de prövade en verksamhets produktionsökning av blekt sulfat-massa samt ”nödvändiga kapacitetsåtgärder”. Domstolen motiverade sitt beslut med att produktionsökningen endast var 10 % högre än tidigare tillståndsvillkor och att denna ökning inte medförde att verksamhetens omfattning överskred de tidigare villkoren.

Dessutom skulle verksamheten komma in med ytterligare en ansökan om ändring inom en viss närtid, vilket skulle ge domstolen möjlighet att göra en samlad prövning av verk-samheten i senare led. Därmed tidsbegränsades även ändringstillståndet.⁹⁹ Domstolen tog alltså i beaktning att ökningen var liten och rymdes inom de gällande villkoren samt att en ny prövning var nära i tid. Vid en första anblick tycks det skina igenom en viss försiktighet från domstolens sida när de gjorde denna avvägning om prövningen kunde begränsas eftersom de poängterade att det fanns möjlighet att ta ställning igen i en senare

97 MPF utfärdades 2013-05-08, se MPF.

98 Se avsnitt 3.1.

99 M 335–11, MMD Östersund.

33

prövning, vilket även var fallet i MÖD:s avgörande från 2007. Dessutom verkar det som att de garderade sig genom att tidsbegränsa ändringen då en ny prövning ändå var före-stående. Frågan man kan ställa sig då är om domstolen hade resonerat annorlunda om denna kommande prövning inte varit förestående? Ett avgörande från 2014 kan ge viss vägledning.

En verksamhet sökte ändringstillstånd hos MMD år 2014 för utökad produktionsmängd av oblekt sulfatmassa. Den tidigare tillåtna produktionsmängden var 65 000 ton per år och bolaget yrkade på att öka denna till 70 000 ton per år, vilket motsvarade ungefär en 8 % ökning. Bolaget yrkade dels på att ändringstillståndet skulle tidsbegränsas, dels att ändring kunde stå sig utan tidsbegränsning efter komplettering. Domstolen avslog yr-kandet på ändringstillståndet utan tidsbegränsning med pekande på förarbetena till reg-lerna om ändringstillstånd, men de biföll yrkan på att få ändringstillståndet tidsbegränsat eftersom ändringen inte var av större omfattning och att det då fanns en tidshorisont för när en samlad prövning kunde genomföras.¹⁰⁰ Likt avgörandet från 2017 rörde sig även denna ändring om en mindre produktionsökning i domstolens mening. Skillnaden var dock att ändringen inte rymdes inom det tidigare tillståndet samt att det inte förelåg en planerad ändring inom en översiktlig framtid, vilket ledde till att domstolen även i detta fall valde att gardera sitt beslut med en tidsbegränsning. Frågan är då om det blir någon skillnad med en markant mycket större produktionsökning? Ett beslut från 2010 svarar på det.

I en deldom från 2010 beviljades en verksamhet att genom ändringstillstånd höja pro-duktionsmängden av CTMP (blekt kemitermomekanisk pappersmassa) från 190 000 till 250 000 ton per år, vilket motsvarade en ökning om 32 %. I prövningen ansågs denna ökning vara godtagbar i ljuset av de anpassningar som gjordes av verksamheten samt de villkor som kunde både ändras och föreskrivas vid prövningen.¹⁰¹ Trots denna markanta ökning i produktionsmängd, i jämförelse med ovan redogjorda avgöranden, så kunde ett ändringstillstånd meddelas eftersom domstolen ansåg att anknytande villkor kunde re-gleras i så pass hög utsträckning att en samlad prövning av hela verksamheten inte var

100 M 1836–14, MMD Vänersborg.

101 M 2203–09, MMD Nacka.

34

nödvändig. Varför domstolen bedömde att anknytande villkor i verksamheten kunde ändras i så pass hög grad att de kunde uppbära en produktionsökning om 32 % i detta senare fall medan man i fallet från 2014 inte ansåg det är oklart. Det talar dock starkt för att alla verksamheter bedöms olika då de är olika verksamheter med olika förutsätt-ningar, vilket även stöds i MÖD:s slutsatser från 2007.¹⁰² Slutligen är det intressant att lyfta fram ett sista avgörande där produktionsökningen är väsentligt högre än detta av-görande från 2010.

År 2015 sökte en verksamhet ändringstillstånd för en ökad produktionsmängd av pap-persmassa. Ökningen i detta mål var förhållandevis stor om 67 % där man ville öka den årliga produktionen från 110 000 ton till 150 000 ton. Verksamhetens grundtillstånd hade meddelats år 2010 och medgav verksamheten en produktionsmängd om 90 000 ton per år, vilket hade höjts genom ändringstillstånd år 2013 till 110 000 ton per år. Eftersom grundtillståndet inte var mer än 5 år gammalt samt att det bedömdes att den yrkade ök-ningen föll in under gällande villkor kunde prövök-ningen avse endast den aktuella änd-ringen för handen. Trots att det rörde sig om en omfattande produktionsökning behand-lades inte den omständigheten av domstolen.¹⁰³ Detta avgörande ger en bild av att grund-tillståndets ålder spelar roll när man bedömer om en produktionsändring medför en om-prövning av hela verksamheten eller om ett ändringstillstånd förslår. Detta ligger även i linje med ett avgörande från 2018 där ett ändringstillstånd tidsbegränsades av domstolen med hänvisning till grundtillståndets höga ålder (13 år) med hänvisning till förarbetsut-talanden bakom MB kap. 16 § 2 som reglerar ändringstillstånd. Även i det fallet tryckte domstolen på att ändringstillstånd endast kunde godtas om det förenades med både tids-begränsning samt en samlad prövning i närtid.¹⁰⁴ I avgörandet från 2015 framgår det dessutom att ökningen, trots den stora omfattningen, ändå omfattades av befintliga till-stånd.¹⁰⁵ Att domstolen inte valde att behandla ökningens magnitud är synd, dock kan det rimligen förklaras med att det var nödvändigt i ljuset av att verksamhetens gäl-lande villkor ändå ansågs omfatta en sådan ökning.

102 MÖD 2007:20.

103 M 6681–14, MMD Nacka.

104 M 2313–17, MMD Vänersborg.

105 M 6681–14, MMD Nacka.

35

Prejudikatsvärdet av de behandlade avgörandena från underinstanserna kan i viss mån ifrågasättas eftersom det är underinstansavgöranden och har således inget tyngre preju-dikatsvärde. Dock ger de en fingervisning avseende hur man tar ställning till om en produktionsökning i en miljöfarlig verksamhet fordrar en ny samlad prövning eller om en avgränsad prövning är adekvat. De återkommande faktorerna tycks vara ökningens storlek, det befintliga tillståndets ram, grundtillståndets ålder, anknytande villkors justerbarhet, om en ny prövning är förestående och om tidsbegränsning av ändringstill-ståndet är möjligt i det enskilda fallet.

3.3 Konklusion

Det som har framkommit efter behandling av avsnitten ovan är att den avgörande faktorn för huruvida en produktionsökning fordrar en ny samlad prövning eller ändringstillstånd är avhängigt verksamheten i fråga, det vill säga hur dess villkor och miljöpåverkan är.

De frågor som tycks framträda hos prövningsinstansen vid en sådan avvägning är: hur stor är ökningen? Ryms den inom befintligt tillstånd? Hur gammalt är grundtillståndet?

Går anknytande villkor att reglera så pass mycket att de kan täcka upp för en ökad pro-duktionsmängd? Går det att tidsbegränsa ändringstillståndet? Dessa frågor kommer att besvaras olika från fall till fall då alla verksamheter skiljer sig åt och bedöms följaktligen olika. Därmed är det svårt att dra några klara slutsatser om vad detta innebär för en framtida produktionsökning för hamnverksamheter; kommer en samlad prövning vara aktuell eller bör den kunna avgränsas enbart till produktionsökningen? Svaret tycks luta åt att en ny samlad prövning kommer allt närmre till hands över tid, dels för att produkt-ionsmängden hänger ihop med flera centrala verksamhetsdelar, dels för att den förvän-tade ökade belastning av produktionsmängd på hamnar kommer att öka. Dock är rätts-läget inte helt klart idag eftersom det som praxis visar på är att bedömningen skiljer sig från fall till fall. Slutsatsen av uppsatsens första forskningsfråga landar således i att hamnverksamheter bör förvänta sig en ny samlad prövning i takt med att de hanterar mer av Sveriges godstransporter, men att bedömningarna ändå kommer skilja sig från fall till fall beroende på den enskilda verksamhetens förutsättningar.

Mot bakgrund av svaret på uppsatsens första forskningsfråga är det av intresse att här-näst behandla uppsatsens andra forskningsfråga, vilken tar sikte på processlättnader för

36

hamnverksamheter. Som det framgick under avsnitt 1.1 är omställningen av transport-sektorn avhängig effektiva prövningsprocesser för tillståndspliktiga verksamheter. Om omställningen kan göras mer skyndsamt torde även utsläppen av växthusgaser minska i högre takt. Eftersom godstransportsektorn är en del av transportsektorn, och därmed står för en del av klimatpåverkan, är det av intresse att undersöka om det är möjligt att ef-fektivisera prövningsprocesserna för hamnverksamheter genom att undanta dem från MKB-direktivet.

4 Processlättnader för hamnverksamheter

4.1 Introduktion

De uppsatta klimatmålen kommer allt närmre i tid och enligt beräkningar från 2019 kommer Sverige att missa utsläppsmålet inom transportsektorn, vilket skall nås till år 2030, med 33–38 %.¹⁰⁶ I ljuset av att gapet är markant kan det konstateras att Sveriges utsläpp minskar för långsamt. Ett sätt att öka takten i omställningen av transportsektorn skulle kunna vara att införa processlättnader för de verksamheter som spelar en roll i denna omställning. Godstransportsektorn är en del av transportsektorn och är under re-formation genom den nationella godsstrategin. Som tidigare nämnts är Sveriges hamnar en del av de verksamheter som omfattas av godsstrategin.¹⁰⁷ Detta innebär att om hamn-verksamheter kan bidra till att godsstrategin implementeras mer effektivt så skulle det kunna medföra att Sverige kommer närmre det uppsatta utsläppsmålet för 2030. För att det skall kunna ske är det tänkvärt att effektivisera omställningen genom att förenkla tillståndsprocessen för hamnar som tar emot mer gods och följaktligen avlastar vägtra-fiken. Då vägtrafiken står för 91 % av de totala utsläppen av växthusgaser från trans-portsektorn, vilken står för 33 % av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser,¹⁰⁸ kan un-derlättande åtgärder avseende hamnars tillståndsplikt ha betydelse för att nå både

106 NV rapport 6945, Fördjupad analys av den svenska klimatomställningen 2020, s 65. Se även Naturvårdsverkets scenarioanalys som det hänvisas till i rapport 6945 (Rapport 6879, Underlag till regeringens klimatpolitiska hand-lingsplan, s 5).

107 Se avsnitt 1.1.

108 NV rapport 6945, Fördjupad analys av den svenska klimatomställningen 2020, s 64.

37

etappmålet för transportsektorn år 2030 och Sveriges långsiktiga klimatmål.¹⁰⁹ Ett tänk-bart alternativ som är intressant att undersöka är om klimatförändringarna kan ses som nationell kris och därmed motivera undantag från MKB-direktivet genom tillämpningen av artikel 1.3. Då skulle hamnverksamheter kunna öka sin produktionsmängd utan att varken behöva söka tillstånd eller utföra en miljökonsekvensbedömning. I dagsläget träffas hamnar som medges för fartyg med en bruttodräktighet om fartyg om 1350 ton av MPF 24 kap. 1 §, vilket är en implementering av MKB-direktivets artikel 4.1 samt direktivets bilaga 1 punkt 8. Enligt dessa bestämmelser kräver en sådan hamnverksam-het både tillstånd och en miljöbedömning, vilket framgår av direktivets artikel 2.1 som hänvisar vidare till artikel 4.1. Ett undantag från direktivet skulle därför kunna medföra en snabbare omställning av transportsektorn där vägtransporterna avlastas genom en förflyttning till sjötransporter, vilket kan resultera i en minskning av utsläppen av växt-husgaser. Därmed kommer detta avsnitt 4 att besvara frågan om det är möjligt att un-danta hamnverksamheter från MKB-direktivet med stöd av artikel 1.3 i samma direktiv?

För att undersöka detta kommer den följande behandlingen redogöra för materiella delar av intresse. Dessa delar är MKB-direktivets syfte och skyddsintressen, artikel 1.3 som sig, hur den artikeln har tillämpats i Sverige tidigare och om skälet för den tidigare till-lämpningen kan jämställas med klimatkrisen.

4.2 Undantag från MKB-direktivet

4.2.1 Direktivets syfte och skyddsintressen

För att utröna varför direktivet har antagits får man läsa i skälen till detsamma. Där framgår det att direktivet bland annat antagits för att förverkliga unionens miljöpolitik som bygger på flera principer, däribland principerna om att förebyggande åtgärder bör vidtas.¹¹⁰ Dessutom uttrycks att det är essentiellt att realisera unionens målsättningar i fråga om miljöskydd och livskvalitet.¹¹¹ Eftersom direktivet hänvisar till målsättningar

109 Det långsiktiga klimatmålet är att Sverige skall nå nettonollutsläpp av växthusgaser till år 2045, vilket är en del av det klimatpolitiska ramverket. Se Prop. 2016/17:146, s 1.

110 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011, om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Skäl 2.

111 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011, om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Skäl 4.

38

om miljöskydd bör en koppling till artikel 3.3 i FEU samt artiklarna 11 och 191 i FEUF kunna göras.¹¹² Dessa artiklar innefattar hållbar utveckling, hur man främjar hållbar ut-veckling samt vilka miljömål unionen har. Unionens miljömål kommer till uttryck i FEUF artikel 191 och är formulerade enligt följande:

• Att bevara, skydda och förbättra miljön.

• Att skydda människors hälsa.

• Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.

• Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.